3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for den økonomiske politikken og utfordringer i budsjettpolitikken

Et flertall i Stortinget sluttet seg våren 2001 til retningslinjer for den økonomiske politikken som innebærer at petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Samtidig skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Retningslinjene innebærer at budsjettpolitikken skal ha en mellomlangsiktig forankring, samtidig som pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen.

Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Retningslinjene skal sørge for en jevn og opprettholdbar innfasing av oljeinntektene. Samtidig åpner de for at den handlefriheten som oljeinntektene gir, kan utnyttes til å stimulere produksjon og sysselsetting i perioder med høy og økende ledighet. Motsatt vil det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnyttelse i økonomien.

Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand. Olje og gass er ikke-fornybare ressurser, og innbetalingene til staten har langt på vei et motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue. Skal vi ha glede av oljeinntektene på varig basis, må bruken av dem frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det bare er realavkastningen av fondet som brukes. På denne måten skjermes statsbudsjettet fra virkningene av svingende oljepriser, samtidig som det legges opp til en betydelig sparing på statens hånd i årene framover. Dette er helt nødvendig – men ikke tilstrekkelig – for å kunne møte de framtidige budsjettutfordringene knyttet til en aldrende befolkning.

Etter hvert som petroleumsreservene tappes ut, vil veksten i Statens petroleumsfond stanse opp, og bruken av petroleumsinntekter må flate ut. Samtidig vil aldringen av befolkningen og modningen av pensjonssystemet gi et sterkt underliggende press i retning av økte utgifter framover. Selv om høy yrkesdeltakelse og store oljeinntekter gir oss et godt utgangspunkt, er veksten i utgiftene knyttet til en økende andel eldre så sterk at den bare i begrenset grad kan finansieres av kapitalen som bygges opp i Petroleumsfondet. Dette illustreres tydelig i Regjeringens perspektivmelding (St.meld. nr. 8 (2004–2005)).

Perspektivmeldingen gjengir framskrivinger av budsjettbalansen som viser et innstrammingsbehov i offentlige finanser på om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050 og rundt 8 pst. i 2060, dersom vi viderefører dagens pensjonssystem og andre velferdsordninger og bruken av petroleumsinntekter ikke overstiger forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Selv om Regjeringens forslag til pensjonsreform gjennomføres fullt ut, vil rundt halvparten av det anslåtte innstrammingsbehovet gjenstå i 2050. Dette understreker at vi fortsatt står overfor store utfordringer i budsjettpolitikken.

De langsiktige utfordringene for statens finanser tilsier at forskjellen mellom bruken av oljepenger og forventet realavkastning av Petroleumsfondet bygges ned. Samtidig må budsjettpolitikken tilpasses den økonomiske situasjonen. Veksten i norsk fastlandsøkonomi er nå sterk, arbeidsmarkedet er i bedring og vekstanslagene både for 2004 og 2005 er oppjustert i forhold til i fjor høst. I en slik situasjon er det viktig for balansen i økonomien og arbeidsvilkårene til det konkurranseutsatte næringslivet at budsjettpolitikken understøtter pengepolitikken ved å begrense vekstimpulsene fra bruken av oljeinntekter. Regjeringen legger derfor stor vekt på at det strukturelle underskuddet reduseres ved revisjonen av 2005-budsjettet.

3.1.2 Budsjett og regnskap for 2004

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2004 anslås nå til 58,8 mrd. kroner. Dette tilsvarer 4,5 pst. av anslått trend-BNP for Fastlands-Norge, en økning på 0,5 prosentpoeng i forhold til 2003, jf. tabell 3.1. Anslaget er drøyt 8 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn ved salderingen av statsbudsjettet for 2004 høsten 2003 og om lag 3 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Den gradvise oppjusteringen av underskuddet har sammenheng med at skatteinntektene fra bedrifter utenom oljevirksomheten er blitt lavere enn forutsatt. Også lavere pris- og lønnsvekst enn opprinnelig lagt til grunn har bidratt til å bremse veksten i skatte- og avgiftsinntektene. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2003 til 2004 anslås nå til om lag 2 pst., jf. figur 3.1. Dette er om lag som lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2004.

Et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 58,8 mrd. kroner innebærer at den underliggende bruken av petroleumsinntekter i 2004 var om lag 25 mrd. kroner større enn forventet realavkastning av Petroleumsfondet. I beregningen av det strukturelle underskuddet er utviklingen i de faktiske skattene og avgiftene mv. renset for bidrag fra konjunkturutviklingen, jf. boks 3.1.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Mens det strukturelle underskuddet er et mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter, bestemmer det oljekorrigerte underskuddet (slik det anslås i nysaldert budsjett) hvor mye penger som må overføres fra Petroleumsfondet til statsbudsjettet. Statsregnskapet for 2004, som ble lagt fram 29. april, viser et oljekorrigert underskudd på 79,2 mrd. kroner, jf. tabell 3.2. Dette er 11,5 mrd. kroner mer enn anslått ved salderingen av budsjettet for 2004, jf. tabell 3.3. Økningen i det oljekorrigerte underskuddet er i hovedsak knyttet til at de faktiske skatte- og avgiftsinntektene ifølge statsregnskapet er knapt 11,7 mrd. kroner lavere enn anslått i saldert budsjett. Forskjellen mellom det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet på nærmere 20 mrd. kroner må bl.a. ses i lys av at konjunkturutviklingen bidro til at både skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien og netto renteinntektene lå under sine normalnivåer i 2004.

Samtidig som skatteinngangen fra fastlandsøkonomien ble lavere enn opprinnelig anslått, ble petroleumsinntektene vesentlig høyere. Dette bidro til at det samlede overskuddet på statsregnskapet og i Statens petroleumsfond, som også omfatter statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntekter i fondet, ble 157,4 mrd. kroner. Dette er 51,5 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Kapitalen i Statens petroleumsfond økte med drøyt 164 mrd. kroner fra 2003 til 2004. Ifølge statsregnskapet for 2004 utgjorde kapitalen i fondet 1011,5 mrd. kroner ved utgangen av fjoråret.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens petroleumsfond i 2005

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2005 ble i Nasjonalbudsjettet 2005 anslått til 66,4 mrd. kroner. Dette var vel 24 mrd. kroner mer enn anslaget for forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Stortingets saldering av budsjettet for 2005 innebar ingen endring i det strukturelle underskuddet sammenliknet med Regjeringens budsjettforslag.

Den svake utviklingen i innbetalt skatt fra etterskuddspliktige skattytere i 2004 tilsier at også innbetalingene i 2005 kan bli lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2005. Samtidig trekker de nye anslagene for pris- og lønnsveksten i inneværende år i retning av at inntektene fra merverdiavgift og skatt på lønnsinntekter kan bli litt lavere enn tidligere anslått. Statistikken for innbetalte skatter til og med mars i år underbygger et slikt bilde. Samlet sett ligger det nå an til at endrede anslag for skatter og avgifter mv. isolert sett vil svekke den strukturelle budsjettbalansen med 5,8 mrd. kroner i forhold til saldert statsbudsjett for 2005. Relativt moderat lønnsutvikling kan tyde på at den sterke veksten i verdiskapningen i Fastlands-Norge har et motstykke i god produktivitetsutvikling og bedret lønnsomhet for næringslivet. Økte eierinntekter vil i så fall kunne øke skatteinntektene noe fram i tid.

Statsbudsjettets inntekter utenom skatter og avgifter anslås nå å bli om lag 1,8 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett, i hovedsak som følge av høyere utbytteinntekter. Samtidig er anslaget for utgiftene under folketrygden satt ned med 5,5 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett. Nedjusteringen skyldes først og fremst lavere anslåtte utgifter til sykepenger og rehabiliteringspenger som følge av lavere sykefravær.

De langsiktige utfordringene for statens finanser tilsier at forskjellen mellom bruken av oljepenger og forventet realavkastning av Petroleumsfondet bygges ned. Samtidig må budsjettpolitikken tilpasses den økonomiske situasjonen. Veksten i norsk fastlandsøkonomi er nå sterk, arbeidsmarkedet er i bedring og vekstanslagene både for 2004 og 2005 er oppjustert i forhold til i fjor høst. I en slik situasjon er det viktig for balansen i økonomien og arbeidsvilkårene til det konkurranseutsatte næringslivet at budsjettpolitikken understøtter pengepolitikken ved å begrense vekstimpulsene fra bruken av oljeinntekter. Regjeringen legger derfor betydelig vekt på at det strukturelle underskuddet reduseres ved revisjonen av 2005-budsjettet. Regjeringens forslag innebærer at bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, reduseres med 1,1 mrd. kroner fra saldert budsjett. Det strukturelle underskuddet reduseres dermed fra 66,4 mrd. kroner til 65,3 mrd. kroner.

Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til revidert budsjett for 2005 er:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 65,3 mrd. kroner. Bruken av oljeinntekter reduseres med 1,1 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Merbruken i forhold til forventet realavkastning av Petroleumsfondet er om lag 25 mrd. kroner.

• En reell, underliggende utgiftsvekst på 1 pst. sammenliknet med regnskap for 2004, som er på linje med anslaget i Nasjonalbudsjettet 2005. Veksten i BNP for Fastlands-Norge anslås nå til om lag 3 pst. i år. For inneværende stortingsperiode sett under ett innebærer Regjeringens forslag til revisjon av 2005-budsjettet en reell, underliggende utgiftsvekst på om lag 1,9 pst. i gjennomsnitt pr. år. Dette er 0,4 prosentpoeng lavere enn den gjennomsnittlige, årlige veksten i Fastlands-BNP i samme periode.

• En økning i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge på prosentpoeng fra 2004 til 2005.

• Et oljekorrigert budsjettunderskudd på 74,2 mrd. kroner. Dette underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

• Et anslag for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på om lag 260 mrd. kroner. Dette er nesten 56 mrd. kroner mer enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2005, noe som i hovedsak skyldes at oljeprisanslaget for inneværende år er oppjustert med 70 kroner til 300 kroner pr. fat.

• En anslått nettoavsetning til Statens petroleumsfond på om lag 186 mrd. kroner. Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond til om lag 229 mrd. kroner. Kapitalen i Statens petroleumsfond ved utgangen av 2005 anslås til knapt 1300 mrd. kroner.

• En reell vekst i kommunenes samlede inntekter på i underkant av 2 pst., eller drøyt 4 mrd. kroner, regnet i forhold til regnskap for 2004.

Samtidig som det strukturelle budsjettunderskuddet reduseres, har Regjeringen funnet rom for å prioritere viktige områder. Det innebærer bl.a. å styrke innsatsen mot fattigdom og rusmisbruk og tiltak for å legge forholdene bedre til rette for personer med nedsatt funksjonsevne. Regjeringen foreslår å utvide fedrekvoten med en uke i form av en forlengelse av den samlede svangerskapspermisjonen. Det foreslås også økte bevilgninger til de regionale helseforetakene, til kriminalomsorgen og politiet, til investeringer og vedlikehold av riksveger og jernbanelinjen, til næringsutvikling, og til tiltak i nordområdene og i undervisnings- og kultursektoren. Også innsats mot fattigdom internasjonalt blir styrket.

Tabell 3.4 gir en oversikt over inntekter og utgifter i statsbudsjettet for 2005. Endringene i tallene fra Nasjonalbudsjettet 2005 til Revidert nasjonalbudsjett 2005 er vist i tabell 3.5.

Med et strukturelt underskudd på 65,3 mrd. kroner vil bruken av petroleumsinntekter utover forventet realavkastning av Petroleumsfondet være om lag 25 mrd. kroner i inneværende år. Økt avstand til forventet realavkastning i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2005 må ses i lys av at utviklingen i Statens petroleumsfond mot slutten av fjoråret ble litt svakere enn det en da la til grunn. Utviklingen i det strukturelle underskuddet og i forventet realavkastning av Petroleumsfondet er illustrert i figur 3.2. Figuren viser at med uendret reelt nivå på det strukturelle underskuddet i årene framover, vil bruken av petroleumsinntekter være tilbake på banen for forventet realavkastning av Petroleumsfondet i 2008.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 3.6 viser anslag for utviklingen i Statens petroleumsfond fra 2003 til 2006. Anslagene for 2006 er basert på de forutsetninger om utviklingen i statens netto kontantstrøm som ligger til grunn for denne meldingen, jf. omtale i avsnitt 2.3 og en teknisk forutsetning om samme strukturelle underskudd i 2006 som i 2005, målt i faste 2005-kroner. Med dette utgangspunktet kan nettoavsetningen til Statens petroleumsfond i 2006 anslås til 204,2 mrd. kroner.

3.1.4 Utviklingen i offentlige finanser

Tabell 3.7 viser utviklingen i offentlig forvaltnings budsjettoverskudd (netto finansinvesteringer) basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Nettofinansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond omfatter dette overskuddsbegrepet andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet og andre statlige fond. Videre inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer anslås å øke fra om lag 200 mrd. kroner i 2004 til drøyt 264 mrd. kroner i 2005, først og fremst fordi høye oljepriser bidrar til en betydelig oppgang i overskuddet i Statens petroleumsfond. Samtidig anslås kommuneforvaltningens underskudd å gå litt ned, fra drøyt 10 mrd. kroner i 2004 til knapt 10 mrd. kroner i 2005. De samlede nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning anslås dermed å øke fra 193 mrd. kroner i 2004 til 262 mrd. kroner i 2005. Målt som andel av BNP anslås det samlede budsjettoverskuddet for offentlig forvaltning å øke fra 11,4 pst. i 2004 til 14,4 pst. i 2005, klart over gjennomsnittet for de siste 20 årene, jf. figur 3.3A.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, OECD og Finansdepartementet.

Offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til knapt 1600 mrd. kroner ved utgangen av 2005, tilsvarende 88 pst. av BNP. Som følge av det høye nivået på statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten, har denne andelen økt raskt de siste årene, jf. figur 3.3B. Denne oppbyggingen av finansformue på statens hånd har imidlertid som tidligere nevnt en motpost i uttapping av petroleumsreservene og gjenspeiler derfor ikke en tilsvarende vekst i statens samlede formue.

Utviklingen i offentlige utgifter for Norge er i figur 3.3C. sammenliknet med tilsvarende tall for EU-landene (EU-15) og for landene i OECD-området. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene sank fra rundt 52 pst. av BNP i 1992 til 44,6 pst. av BNP i 1999. Som andel av BNP for Fastlands-Norge ble offentlig forvaltnings utgifter (utenom petroleumsvirksomheten) redusert fra 61,4 pst. i 1992 til 53,1 pst. i 1999. Som følge av avdempet vekst i fastlandsøkonomien og økende offentlige utgifter, steg utgiftsandelen til 57,8 pst. i 2003, regnet i forhold til BNP for Fastlands-Norge. Målt på denne måten anslås utgiftsandelen å falle til 56,5 pst. i 2004 og 56 pst. i 2005.

Målt som andel av BNP har utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge de siste årene vært noe lavere enn gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til å trekke gjennomsnittet for OECD-området ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter i ulike land må en ta hensyn til at arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor varierer fra land til land. Samtidig har de enkelte landene ulik praksis med hensyn til beskatning av pensjoner og andre overføringer. Dette påvirker bruttotallene for utgifter og inntekter. Høy offentlig gjeld bidrar til at renteutgifter utgjør en betydelig del av de offentlige utgiftene i mange EU-land og at en tilsvarende lavere andel av utgiftene kan gå til offentlig konsum, investeringer og stønader mv.

3.1.5 Handlingsrommet i budsjettpolitikken fram mot 2010

Handlingsrommet i budsjettpolitikken bestemmes i hovedsak av følgende forhold:

• Bruken av petroleumsinntekter

• Utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien

• Bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak

• Forskjellen mellom prisutviklingen for utgiftene på statsbudsjettet og prisveksten for skattegrunnlagene

Tabell 3.8 viser utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet og det strukturelle budsjettunderskuddet fram til 2010, basert på oppdaterte anslag for utviklingen i statens inntekter fra petroleumsvirksomheten. Det er lagt til grunn et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 65,3 mrd. 2005-kroner i inneværende år. For de påfølgende årene er det strukturelle underskuddet beregningsteknisk videreført på dette nivået, inntil bruken av petroleumsinntekter i 2008 er tilbake på banen for forventet realavkastning fra Petroleumsfondet.

For 2004 og 2005 er bruken av petroleumsinntekter utover forventet realavkastning av Petroleumsfondet anslått til rundt 25 mrd. kroner. Med uendret reelt nivå på det strukturelle underskuddet vil merbruken av petroleumsinntekter de neste to årene falle med rundt 9 mrd. 2005-kroner pr. år, i takt med den anslåtte veksten i Petroleumsfondet. For de tre årene 2008–2010 sett under ett, ligger det nå an til at bruken av petroleumsinntekter i gjennomsnitt kan øke med rundt 6 mrd. 2005-kroner pr. år.

Som følge av vekst i økonomien øker skattegrunnlagene over tid. Under forutsetning av at skattegrunnlagene om lag følger den trendmessige utviklingen i økonomien, kan veksten i skatteinntektene anslås til i størrelsesorden 10 mrd. kroner pr. år i tiden framover. I Gul bok 2005 presenterte Finansdepartementet treårige budsjettframskrivinger som bl.a. viste at utviklingen innenfor etablerte statlige velferdsordninger isolert sett trekker i retning av betydelig økning i utgiftene på statsbudsjettet de nærmeste årene. Den bundne utgiftsveksten knyttet til vedtak, ble anslått til 4 – 5 mrd. 2005-kroner pr. år for perioden 2006 – 2008. Økte overføringer til kommunesektoren eller framtidige bevilgningsbehov som følge av politiske målsetninger, planer og satsninger er ikke medregnet i budsjettframskrivingene.

Lønn utgjør en betydelig utgiftspost på statsbudsjettet. I tillegg blir mange poster under folketrygden regulert med utgangspunkt i lønnsutviklingen. Skattegrunnlagene påvirkes også av lønnsveksten, men ikke i like stor grad som statens utgifter. Prisveksten for statsbudsjettets utgifter blir derfor normalt sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Ved en videreføring av dagens aktivitetsnivå vil denne merprisveksten for offentlige utgifter (deflatoreffekten) i gjennomsnitt legge beslag på 1 – 2 mrd. kroner av handlingsrommet i budsjettpolitikken i årene framover, og mer enn dette dersom lønnsveksten blir høyere i offentlig sektor enn i resten av økonomien.

Utviklingstrekkene omtalt ovenfor viser at handlingsrommet i budsjettpolitikken er begrenset de nærmeste årene. Det vil derfor være nødvendig med omprioriteringer på budsjettet for å finne rom for nye og allerede varslede satsninger innenfor rammen av en opprettholdbar bruk av petroleumsinntekter. I årene etter 2010 vil aldringen av befolkningen etter hvert stille budsjettpolitikken overfor nye utfordringer, jf. omtalen i avsnitt 3.1.6.

3.1.6 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

De siste 50 årene har det i Norge og andre vestlige land funnet sted en omfattende utbygging av offentlige velferdsordninger. Veksten i det offentlige tjenestetilbudet innenfor helsepleie, omsorg og utdanning har vært særlig sterk. Samtidig er det bygget ut et pensjons- og inntektssikringssystem som dekker alle. Aldringen av befolkningen medfører at utgiftene knyttet til disse ordningene vil øke sterkt i tiårene framover. I Perspektivmeldingen 2004 drøfter Regjeringen langsiktige utviklingstrekk i norsk økonomi, med særlig vekt på utfordringene for offentlige finanser. Framstillingen nedenfor bygger i stor grad på Perspektivmeldingen.

Utbyggingen av velferdssamfunnet har ført til sterk vekst i utgiftene i offentlig forvaltning, fra i størrelsesorden 25 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 1960 til 55 pst. i dag. Utgiftsandelen økte særlig raskt fram til slutten av 1970-tallet. EU-landene har vært gjennom en liknende utvikling, men med unntak for de andre nordiske landene ligger utgiftsnivået gjennomgående lavere enn i Norge, når det norske utgiftsnivået måles mot verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Både i Norge og andre europeiske land har utbyggingen av velferdsordningene medført økt skattenivå. I EU-landene har også den offentlige gjelden økt som andel av BNP. Utviklingen i de offentlige finansene i Norge har vært langt gunstigere, hovedsakelig som følge av inntektene fra olje- og gassvirksomheten.

Bruk av velferdstjenester og mottak av trygdeytelser har gjennomgående størst omfang blant de eldre i befolkningen. De fulle kostnadene ved de innførte velferdsordningene kommer til syne etter hvert som befolkningen eldes og folketrygden blir fullt utbygd. Som det framgår av figur 3.4, har forholdet mellom antall barn, unge og eldre på den ene siden og antallet personer i yrkesaktiv alder på den annen, avtatt siden midten av forrige århundre. De siste 10–20 årene har også forholdet mellom antall eldre og antall personer i yrkesaktiv alder gått ned. Dette bildet vil endre seg vesentlig framover, for et vidt spekter av forutsetninger om fruktbarhet og dødelighet. I figuren er dette belyst ved tre ulike alternativer for befolkningsutviklingen. Middelalternativet er basert på mellomalternativene for levealder, fruktbarhet og innvandring i de siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå. Ungdomsalternativet skiller seg fra middelalternativet ved at det er forutsatt høyere fruktbarhet og lavere levealder. Det motsatte gjelder for aldringsalternativet.

Figur 3.4 illustrerer at nedgang i fødselstallene gjennom forrige århundre og økning i forventet levealder vil gi en sterk vekst i andelen eldre i befolkningen fra rundt 2010. I dag er det 22 personer over 67 år for 100 personer i yrkesaktiv alder (20–66 år). Det har bare vært en svak økning i dette forholdstallet siden folketrygden ble innført i 1967. Med en utvikling som i middelalternativet ligger det an til at denne andelen kan bli doblet gjennom de neste 50 årene.

Aldringen av befolkningen innebærer at offentlige utgifter vil øke i forhold til den samlede verdiskapingen. Selv om yrkesdeltakelsen i Norge er høy, er antall arbeidstimer pr. innbygger ikke høyere enn gjennomsnittet for de andre landene i Vest-Europa. Dette skyldes at gjennomsnittlig arbeidstid pr. sysselsatt er lavere i Norge enn i de aller fleste andre land. Utviklingen de siste tiårene har gått i retning av at vi arbeider færre timer pr. år og færre år i løpet av livet. Dette understreker at det å opprettholde stor nok arbeidsinnsats er en helt sentral utfordring framover.

I Norge er velferdstjenester som utdanning, helse og omsorg i hovedsak offentlig finansiert. Beregninger basert på middelalternativet i Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskriving indikerer at sysselsettingen i kommuner og statlige helseforetak må øke med om lag 75 pst. fram mot 2060 for å opprettholde den samme dekningsgraden og ressursinnsatsen pr. bruker av tjenestene som i dag, jf. figur 3.5. Det er i denne beregningen skjønnsmessig justert for gjennomføring av allerede vedtatte reformer. Videre er det forutsatt at helsetilstanden i de enkelte årsklassene ikke bedres når levealderen stiger. Dersom det alternativt skulle vise seg at helsetilstanden i større grad er knyttet til gjenstående levetid enn til alder, vil behovet for helsetjenester og pleie øke noe langsommere enn omtalt ovenfor. Veksten i ressursbehovet blir i så fall mindre, men vil også i dette tilfellet være betydelig. På den annen side har økningen i ressursbruken i offentlig sektor historisk sett vært markert høyere enn det som isolert sett følger av befolkningsutviklingen. Framskrivingene av finansieringsbehovet er dermed basert på en forsiktig forutsetning om utviklingen i offentlig finansiert tjenesteproduksjon framover.

1) Timeverksutvikling ved uendret dekningsgrad og ressursinnsats pr. bruker. 2001–2060. Spesialisthelsetjenesten omfatter det som var fylkeskommunal virksomhet i år 2001.

2) Anslått timeverksutvikling ved dekningsgrad og ressursinnsats pr. bruker som i 1988.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Ved en videreføring av dagens trygdesystem vil aldringen av befolkningen gi en sterk oppgang i utgiftene under folketrygden. Dersom middelalternativet i Statistisk sentralbyrå befolkningsframskriving legges til grunn, kan utgiftene til alders- uføre- og etterlattepensjon alene anslås å øke fra 9,5 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i 2003 til 20,5 pst. 2060, jf. figur 3.6.

Usikkerheten knyttet til tallfesting av den økonomiske utviklingen i et femtiårsperspektiv er betydelig. Perspektivmeldingen presenterer derfor både en referansebane forankret i tidligere observerte utviklingstrekk og et sett med virkningsberegninger som beskriver alternative, mulige utviklingsforløp fram mot 2060.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: Finansdepartementet.

Basert på en vurdering av tidligere erfaringer fra Norge og andre land er det i referansebanen forutsatt en vekst i samlet faktorproduktivitet i Fastlands-Norge på om lag 1,5 pst. pr. år framover. Dette er litt lavere enn den faktiske produktivitetsveksten for norsk økonomi gjennom de siste 20 årene, men høyere enn gjennomsnittet for OECD-området i samme periode.

Referansebanen bygger videre på at oljeprisen på lang sikt blir 180 2004-kroner pr. fat. Endringer i befolkningssammensetningen bidrar til at andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder reduseres fra 61 prosent i 2003 til 55 prosent i 2060, mens yrkesdeltakingen for aldersgruppen 20–66 år sett under ett og gjennomsnittlig arbeidstid forutsettes om lag uendret på dagens nivå.

Både referansebanen og de øvrige beregningene tar utgangspunkt i handlingsregelen for bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet. I de fleste beregningene er det også lagt til grunn felles forutsetninger om utviklingen i de offentlige utgiftene, basert på en videreføring av dagens folketrygdsystem og uendret dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker for offentlig finansiert tjenesteproduksjon. Dette innebærer at beregningene belyser de isolerte effektene av aldringen på offentlige budsjetter, men det er ikke tatt høyde for at en eventuell fortsatt økning i kvaliteten på tjenestene kan kreve økte ressurser.

Med utgangspunkt i disse forutsetningene angis et finansieringsbehov for offentlig forvaltning, som i beregningene rent teknisk er illustrert ved hvor mye en må endre det generelle skattenivået i Fastlands-Norge. Den anslåtte skatteøkningen er ment å illustrere størrelsen på utfordringene i finanspolitikken, og er i beregningene ikke forutsatt å få virkninger på arbeidsinnsatsen. Dersom finansieringsbehovet faktisk skulle dekkes på denne måten, vil trolig arbeidsstyrken og sysselsettingen bli påvirket i negativ retning.

Selv når det legges til grunn at dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker av offentlige tjenester ikke skal øke framover, viser framskrivingene et stigende udekket finansieringsbehov for offentlige forvaltning, som i referansebanen kommer opp i om lag 8 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060. Størrelsen på det beregnede finansieringsbehovet er avhengig av forutsetningene om økonomisk vekst, rentenivå, befolkningsutvikling, arbeidstid og oljepris, jf. figur 3.7.

De forventede endringene i befolkningens alderssammensetning har avgjørende betydning for beregningsresultatene. Økningen i levealderen i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra 2002, som ligger til grunn for Perspektivmeldingens beregninger, er sterkere enn i tidligere befolkningsframskrivinger. Dette må bl.a. ses i lys av at tidligere norske og utenlandske framskrivinger gjennomgående har undervurdert økningen i levealder. I de tre årene det er kommet tall for etter at de nye befolkningsframskrivingene ble publisert, har levealderen økt enda litt raskere enn Statistisk sentralbyrået la til grunn i sitt høyalternativ. Av Perspektivmeldingen framgår det at det er betydelige variasjoner i hva andre land og internasjonale organisasjoner forutsetter om levealderen framover. Statistisk sentralbyrås middelalternativ for vekst i levealderen skiller seg ikke så mye ut i denne sammenhengen, men ligger i den øvre delen av variasjonsområdet. Etter at meldingen ble lagt fram har også FN oppjustert sine forutsetninger om utviklingen i levealderen i Norge framover. For 2050 ligger FNs forutsetning om forventet levealder for nyfødte om lag ett år lavere enn i Statistisk sentralbyrås mellomalternativ.

Dersom veksten i levealder skulle avta sammenliknet med utviklingen de siste tiårene, samtidig som fruktbarheten igjen øker, vil de statsfinansielle utfordringene reduseres. Utviklingen kan imidlertid også gå i motsatt retning.

Norges petroleumsutvinning er nå nesten på sitt høyeste, samtidig som oljeprisen er på et høyt nivå. Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten vil etter hvert falle. For perioden fram til 2060 sett under ett, viste anslagene i Perspektivmeldingen relativt beskjeden økning i forventet realavkastning av Petroleumsfondet som andel av fastlands-BNP. Med en langsiktig, bærekraftig forvaltning av inntektene i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken, kan disse inntektene dermed bare gi et relativt beskjedent bidrag til økt varig finansiering av offentlige utgifter. 50 kroner høyere oljepris gjennom perioden 2010–2060 vil ifølge beregningene kunne redusere finansieringsbehovet med vel 1 prosentpoeng. Den oppjusteringen av oljeprisene fram til 2010 som er lagt til grunn i denne meldingen, kan på usikkert grunnlag anslås å redusere det beregnede innstrammingsbehovet med om lag prosentpoeng i forhold til anslagene i perspektivmeldingen. Oppdaterte anslag for forventet realavkastning framover er vist i figur 3.6.

Beregningene viser at tiltak for å stimulere arbeidsinnsatsen kan gi vesentlige bidrag til å møte utfordringene. Tiltak som samtidig reduserer tilgangen til trygde- og stønadsordninger, vil være særlig viktige.

1) Reduksjonen i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Beregningene i Perspektivmeldingen etterlater samlet sett liten tvil om at det er påkrevd med tiltak for å sikre den langsiktige balansen i offentlige finanser. En pensjonsreform som sikrer et mer bærekraftig og robust pensjonssystem, vil være et viktig skritt i denne retningen. Pensjonskommisjonen anslo at forslaget til modernisert folketrygd kunne redusere utgiftene til alderspensjon i 2050 fra drøyt 15 pst. av BNP for Fastlands-Norge til 12–12 pst., dvs. med om lag en femdel. Den beregnede innsparingen fordelte seg om lag likt på de tre postene lavere gjennomsnittlig pensjon, færre antall pensjonister og større verdiskaping. Kommisjonen understreket at anslagene var usikre og bl.a. avhengig av hvordan den enkelte ville tilpasse pensjoneringstidspunkt og arbeidsinnsats i lys av det nye systemet. Pensjonskommisjonens anslag innebar en bedring av statens budsjettbalanse i 2050 tilsvarende 2–3 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Senere beregninger fra Statistisk sentralbyrå antyder at en pensjonsreform i tråd med kommisjonens forslag kan bidra til en sterkere økning i sysselsetting og verdiskaping enn tidligere anslått og dermed også til en sterkere bedring av offentlige finanser.

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommunesektoren står for en stor del av produksjonen av de offentlige finansierte velferdstjenestene i Norge. Gjennom det siste tiåret har aktiviteten i kommunesektoren økt betydelig. Både forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og mer omfattende oppgaver har bidratt til dette. Blant annet er det satset sterkt på barnehageutbygging, samtidig som det er blitt gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen for psykisk utviklingshemmede og eldresatsingen samt satsingen på tilbudet innenfor psykisk helsepleie har også krevd store ressurser.

Kommunesektorens viktige rolle i norsk økonomi gjenspeiles blant annet ved at kommunesektorens inntekter utgjør 17,5 pst. av bruttonasjonalproduktet i fastlandsøkonomien. Videre utgjør sysselsettingen i sektoren 15,5 pst. av samlet sysselsetting målt i timeverk og 19,8 pst. målt i personer, jf. figur 3.8A. Når kommunesektorens andel av samlet sysselsetting er klart større målt i personer enn målt i timeverk, skyldes det at en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid.

Den økonomiske virksomheten i kommunesektoren styres i første rekke gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Kommunene må derfor tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale tjenesteområdene og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

I noen år fram til 1992 økte aktiviteten i kommunesektoren klart sterkere enn BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.8B. Deretter har aktiviteten i kommunesektoren gjennomgående vokst noe langsommere enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien, selv om enkelte år viser et motsatt bilde. I 2003 økte aktiviteten således med 2 pst., om lag tre ganger så mye som veksten i BNP for Fastlands-Norge. For 2004 anslås derimot om lag uendret aktivitetsnivå i kommunesektoren, mens verdiskapingen i fastlandsøkonomien steg med 3,5 pst.

Foreløpige regnskapstall viser en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2003 til 2004 på om lag 7 mrd. kroner, tilsvarende 3,7 pst., jf. figur 3.8C. Dette er den høyeste inntektsveksten siden 1997, og er i samsvar med vekstanslaget i Nasjonalbudsjettet 2005.

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi betrakter netto driftsresultat som hovedindikatoren for graden av økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat uttrykker hvor mye kommunene og fylkeskommunene kan disponere til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. For kommunesektoren som helhet er netto driftsresultat i 2004 anslått til 2,4 pst. av inntektene, mot 0,6 pst. både i 2002 og 2003.

Kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner har økt siden slutten av 1990-tallet og utgjorde i 2004 4,7 pst. av de samlede inntektene. Størrelsen på underskuddet må ses i sammenheng både med svake driftsresultater og med høye investeringer blant annet knyttet til grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringen av disse reformene innebærer at kommunesektorens investeringsutgifter slår ut i lavere overskudd i investeringsperioden, mens størstedelen av de statlige overføringene til dekning av disse utgiftene tilføres sektoren over en lengre tidsperiode.

Kommuneforvaltningens nettogjeld utgjorde på slutten av 1980-tallet nærmere 50 pst. av sektorens inntekter. Gjeldsandelen falt deretter fram til 1997, og har etter dette ligget på et lavere nivå enn på begynnelsen av 1990-tallet. I 2004 er nettogjelden anslått til drøyt 36 pst. av inntektene.

3.2.2 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i 2005

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekte r fra 2004 til 2005 ble i Nasjonalbudsjettet 2005 anslått til vel 1 pst., tilsvarende knapt 3 mrd. kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap for 2004. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med 2 mrd. kroner. Regjeringens avtale med Fremskrittspartiet om statsbudsjettet for 2005 innebar en styrking av kommunesektorens frie inntekter i 2005 med 0,8 mrd. kroner i forhold til tallene i Nasjonalbudsjettet 2005.

Følgende forhold av betydning for kommunesektorens inntekter i 2005 er innarbeidet i kommuneopplegget etter salderingen av statsbudsjettet for 2005:

• Ny informasjon tilsier at prisveksten på kommunalt varekjøp og lønnsveksten for inneværende år kan bli noe lavere enn lagt til grunn ved salderingen av statsbudsjettet for 2005. Anslaget for prisveksten på kommunal tjenesteyting (deflatoren) er i denne meldingen nedjustert med 0,5 prosentpoeng til 2,7 pst. Blant annet er anslaget på lønnsveksten i 2005 for alle sektorer sett under ett justert ned fra 4 til 3 prosent. Lavere prisvekst bidrar isolert sett til å øke realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2004 til 2005 med om lag 1 mrd. kroner.

• Anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2005 er nedjustert med 0,8 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes at anslaget for lønnsveksten i inneværende år som nevnt er justert ned.

Forslagene i Revidert nasjonalbudsjett 2005 innebærer reduserte bevilgninger over statsbudsjettet til kommuner og fylkeskommuner på netto 132 mill. kroner. Anslagsendringer for tilskudd til rentekompensasjon til skolebygg og omsorgsboliger som følge av lavere rentesatser, bidrar isolert sett til å redusere bevilgningene med til sammen 308 mill. kroner. Samtidig foreslås det økte bevilgninger på til sammen 176 mill. kroner, blant annet knyttet til anslagsendringer på barnehageområdet. I tillegg til disse bevilgningsøkningene kommer en økning i rammetilskuddet på til sammen 78 millioner kroner knyttet til justeringer for enkeltkommuner og enkeltfylkeskommuner i forbindelse med momskompensasjonsordningen og midler til tannhelsetjenester for rusmisbrukere. I tråd med at disse bevilgningsendringene dels har engangskarakter, dels er knyttet til nye rettigheter, er de holdt utenom ved beregning av vekst i kommunesektorens inntekter.

Forslagene i Revidert nasjonalbudsjett innebærer at den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2004 til 2005 nå kan anslås til knapt 2 pst., tilsvarende drøyt 4 mrd. kroner, regnet i forhold til regnskap for 2004. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med vel 1 pst., tilsvarende knapt 1 mrd. kroner. Regjeringens forslag innebærer dermed en viss styrking av kommuneøkonomien i 2005, sammenliknet med saldert budsjett.

Momskompensasjonsordningen

Den generelle momskompensasjonsordningen for kommunene ble innført i 2004 og erstattet en tidligere begrenset ordning. Innføringen av den nye ordningen var forutsatt ikke å skulle endre de økonomiske rammene verken for staten eller kommunesektoren. Kommunesektorens rammeoverføringer ble derfor i 2004 redusert med et beløp som tilsvarte den ekstra kompensasjon en forventet at sektoren ville få som følge av at ordningen ble utvidet. Det ble i statsbudsjettet for 2004 varslet at omfanget av trekket skulle vurderes på nytt våren 2005, når de samlede momskompensasjonskravene for 2004 var mottatt.

Tall fra Skattedirektoratet viser nå at samlet momskompensasjon for 2004 ble vel 9,3 mrd. kroner, som er i overensstemmelse med det samlede uttrekket fra kommunesektorens rammetilskudd. Forutsetningene om at reformen ikke skulle endre de økonomiske rammene verken for staten eller kommunesektoren er dermed oppfylt.

Kommunene har fått noe høyere momskompensasjon og fylkeskommunene noe lavere momskompensasjon enn opprinnelig beregnet da uttrekket fra rammetilskuddet ble foretatt. Derfor foreslås det at 50 mill. kroner omdisponeres fra kommunenes rammetilskudd til fylkeskommunenes rammetilskudd. For enkeltkommuner/-fylkeskommuner kan trekket i rammetilskuddet i noen tilfeller ha vært betydelig høyere enn det som er mottatt i momskompensasjon. En særskilt vurdering av disse kommunene/fylkeskommunene vil bli foretatt til høsten. Det settes av 100 mill. kroner av skjønnstilskuddet som en engangsbevilgning til å kompensere disse kommunene/fylkeskommunene. Det foreslås en tilleggsbevilgning på 70 mill. kroner i Revidert nasjonalbudsjett. De resterende 30 mill. kroner dekkes innenfor eksisterende ramme for skjønnstilskuddet.

Utviklingen i kommuneøkonomien

Ved behandlingen av nysalderingsproposisjonen 2004 vedtok Stortinget følgende:

«Stortinget ber Regjeringen komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2005 med en vurdering av utviklingen i kommuneøkonomien og med eventuelle forslag til tilleggsbevilgninger. Det bes lagt særlig vekt på situasjonen i eldreomsorgen.»

Som omtalt i avsnitt 3.2.1 var det en sterk vekst i kommunesektorens inntekter i 2004. Realveksten i de samlede inntektene var 3,7 prosent, som er den sterkeste inntektsveksten siden 1997. Veksten i frie inntekter, dvs. skatter og rammeoverføringer, var 3,6 prosent. Også det er historisk sett en meget sterk vekst. Den sterke inntektsveksten i 2004 var en medvirkende årsak til at kommunesektorens finansielle situasjon ble klart forbedret i forhold til de to foregående årene. Det vises videre til at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2004 til 2005 anslås til knapt 2 prosent, noe som må anses å være en forholdsvis sterk inntektsvekst sammenliknet med tidligere år. Etter departementets vurdering bør inntektsveksten i 2005 kunne gi rom for en ytterligere styrking av den finansielle situasjonen i kommunesektoren.

Vedrørende situasjonen i eldreomsorgen vises det til nærmere omtale i Kommuneproposisjonen 2006.

Vertskommunetilskuddet

I det vedtatte kommuneopplegget for 2005 er det øremerkede tilskuddet til vertskommuner for psykisk utviklingshemmede delvis innlemmet i kommunenes rammetilskudd. Det innebærer at vertskommunetilskuddet fra og med 2005 dels gis gjennom rammetilskuddet og dels som et øremerket tilskudd. Ved Stortingets behandling av 2005-budsjettet ba representanter for regjeringspartiene og Fremskrittspartiet Regjeringen gjøre rede for konsekvensene for vertskommunene av denne omleggingen, og for om det skal korrigeres for eventuelle utilsiktede utslag for enkeltkommuner, jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (2004–2005).

Kommunal- og regionaldepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet har kartlagt størrelsen på de beløpene de enkelte vertskommunene får som øremerkede bevilgninger og gjennom rammetilskuddet i 2005. Vurderinger basert på dette materialet tilsier at ingen av vertskommunene har tapt på omleggingen. På denne bakgrunn fremmer Regjeringen ikke forslag om tilleggsbevilgning i Revidert budsjett. Det vises til nærmere omtale av saken i Kommuneproposisjonen 2006.

Elevtallsvekst

Ved Stortingets behandling av 2005-budsjettet viste representanter for regjeringspartiene og Fremskrittspartiet til den sterke veksten i elevtallet i videregående opplæring, og til de tiltak som er satt i verk i den forbindelse. Dette omfatter i første rekke prioritering av fylkeskommunene ved fordeling av veksten i kommunesektorens frie inntekter og endringer i fordelingen av skjønnstilskuddet, jf. Budsjett-innst. S. nr. 5 (2004–2005). Regjeringspartiene og Fremskrittspartiet ba samtidig Regjeringen om å komme tilbake med en vurdering av effekten av disse tiltakene i Revidert nasjonalbudsjett.

Regjeringen gjør rede for denne saken i Kommuneproposisjonen 2006. Det vil der bli lagt vekt på at fylkeskommunene har vært prioritert ved fordeling av vekst i frie inntekter de senere årene, og at det har vært en omfordeling av skjønnstilskuddet i retning av fylkeskommuner med sterk elevtallsvekst. Det pekes videre på at fylkeskommunene ifølge regnskapstall hadde en klar bedring i sin økonomiske situasjon i 2004.

Sykelønnsordningen

I forbindelse med budsjettet for 2005 ble det vedtatt at arbeidsgiverperioden i sykelønnsordningen reduseres til to uker med virkning fra 1. juli, samtidig som det innføres en egenandel på 10 pst. for arbeidsgiverne i trygdeperioden. I Nasjonalbudsjettet 2005 ble det vist til at disse endringene ville innebære økte kostnader for kommunesektoren. I lys av den positive utviklingen i sykefraværet foreslår Regjeringen at de varslede endringene i sykelønnsordningen inntil videre ikke iverksettes. Dette innebærer at kommunesektoren likevel ikke vil få økte kostnader knyttet til sykelønnsordningen.

Kilde: Norges Bank, ECB, Fed. og Bloomberg.

3.3 Pengepolitikken

Retningslinjene for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.2. I tråd med forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000–2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten. Pengepolitikken skal således i utgangspunktet ikke reagere på direkte effekter på prisnivået som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.

Kilde: Finansdepartementet, Norges Bank og Bloomberg.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon er en viktig forutsetning for at økonomien over tid fungerer på en måte som bidrar til vekst og velstand. Forskriften etablerer et fleksibelt inflasjonsmål for pengepolitikken. På kort og mellomlang sikt må pengepolitikken avveie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Det vil i de fleste situasjoner være samsvar mellom hensynet til å stabilisere prisstigningen og hensynet til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Dersom konflikt oppstår, vil en i skjønnsutøvelsen i pengepolitikken måtte foreta en avveining mellom disse to hensynene.

I årsmeldingen for 2004 skriver Norges Bank bl.a. følgende om fleksibel inflasjonsstyring:

«Pengepolitikken i Norge er innrettet mot lav og stabil inflasjon. […] Det operative målet gir aktørene i økonomien et ankerfeste for forventninger om fremtidig inflasjon. Med tillit til inflasjonsmålet kan pengepolitikken også bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Norges Bank legger til grunn at inflasjonsstyringen skal være fleksibel, slik at både variasjon i inflasjon og variasjon i produksjon og sysselsetting tillegges vekt.»

Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer samtidig at pengepolitikken har fått en klar rolle i stabiliseringspolitikken. Pengepolitikken kan raskt endres dersom utsiktene for økonomien endres.

Norges Banks styringsrente har vært uendret på 1,75 pst. så langt i år. I Inflasjonsrapport 1/05, som ble lagt fram i midten av mars, legges det til grunn en gradvis normalisering av renten framover. Prisingen i pengemarkedet tyder på forventninger om at Norges Banks styringsrente er 2 pst. ved utgangen av året. Flere sentralbanker har hevet renten i inneværende år, bl.a. i USA, Australia og New Zealand. Forventningene om høyere styringsrenter framover gjenspeiles i utviklingen i terminrentene i figur 3.9.

Industriens effektive kronekurs (konkurranse-kursindeksen) har så langt i år vært nokså stabil. Dersom kronekursutviklingen framover følger terminvalutakursen (som betegner prisen for kjøp eller salg av valuta på et framtidig tidspunkt), vil den effektive kronekursen være om lag uendret de nærmeste årene, jf. figur 3.10. Et slikt forløp for kronekursen er lagt til grunn i denne meldingen.

Prisstigningen justert for avgiftsendringer og utenom energivarer (KPI-JAE) var i 2004 0,3 pst. I april var veksten i KPI-JAE over de siste tolv månedene 0,8 pst. Veksten i underliggende inflasjon har blitt trukket ned av lavere vekst i husleiene og prisfall på flyreiser og teletjenester. Den lave veksten i husleiene har bl.a. sammenheng med rentenedgangen i 2003, mens fallet i prisene på flyreiser og teletjenester må ses i sammenheng med økt konkurranse i disse markedene. Veksten i matvareprisene har også vært lav. Økt konkurranse i dagligvarehandelen, bl.a. som følge av nyetableringer, kan ha medvirket til reduserte driftsmarginer. I tillegg har fall i prisene på importerte forbruksvarer bidratt til å trekke prisveksten ned, men ikke like sterkt som i 2003. I vurderingen av innretningen av pengepolitikken må en ta hensyn til at den lave prisstigningen et godt stykke på vei kan føres tilbake til endringer av strukturell karakter.

Forskriften for pengepolitikken innebærer et fleksibelt inflasjonsmål, hvor hensynet til lav og stabil inflasjon må avveies mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Pengepolitikken skal være framoverskuende, og det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Norges Bank håndterer dette ved at renten settes med sikte på å stabilisere pristigningen rundt prismålet innen en tidshorisont på normalt 1–3 år. Den mer presise horisonten er avhengig av forstyrrelsene økonomien er utsatt for og hvordan de vil virke inn på inflasjonen og realøkonomien framover. En slik utøvelse av pengepolitikken er etter departementets vurdering godt i tråd med forskriften for pengepolitikken.

I Kredittmeldinga 2004 heter det videre om utøvelsen av pengepolitikken:

«Etter ei samla vurdering har departementet ingen vesentlege merknader til Noregs Bank si skjønnsutøving i rentesetjinga i 2004, sjølv om prisstiginga låg langt under målet som er gjeve i forskrifta for pengepolitikken. Den låge inflasjonen i fjor må sjåast i lys av forhold av strukturell karakter, særleg auka import frå lågkostland og auka konkurranse innanlands. Veksten i norsk økonomi var høg, og pengepolitikken gav sterke vekstimpulsar til den økonomiske utviklinga. I skjønnsutøvinga i pengepolitikken måtte ein avvege omsynet til å bringe inflasjonen opp mot 2 prosent mot risikoen for at veksten i produksjonen etter kvart kan bli for sterk.»

Pengepolitikken gir nå sterke vekstimpulser til den økonomiske utviklingen. Aktiviteten er høy og sysselsettingen øker. I tråd med anslagene i denne meldingen er det grunn til å vente at den sterke veksten i 2004 vil fortsette. Sterk økonomisk vekst framover ventes å føre til at prisstigningen tiltar. Det anslås i denne meldingen en vekst i KPI-JAE på henholdsvis 1 pst. og 1 pst. i 2005 og 2006. Norges Bank har i Inflasjonsrapport 1/05 gitt uttrykk for en gradvis normalisering av renten framover, i tråd med markedets forventninger. Et slikt forløp er også lagt til grunn i denne meldingen.

Veksten i husholdningenes gjeld har vært markert de siste årene, og sterkere enn veksten i deres inntekter, mens foretakene har bygget ned sin gjeld. Norges Bank har uttrykt at gjeldsveksten gjør husholdningene mer sårbare for økonomiske forstyrrelser. Norges Bank understreker imidlertid at med overgangen til fleksibel inflasjonsmålstyring i pengepolitikken, og med mer stabile inflasjonsforventninger, er det mindre risiko for at realrenten og arbeidsledigheten vil være høye samtidig, slik de var på begynnelsen av 1990-tallet. Norges Bank understreker også at analyser av utviklingen i gjeld, formuespriser og låntakeres gjeldsbetjeningsevne inngår i grunnlaget for Norges Banks rentesetting.

En mer omfattende vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken ble gitt i Kredittmeldinga 2004, som ble lagt fram 8. april. For en nærmere omtale av prisutsiktene, samt rente- og valutakursutviklingen, vises det til kapittel 2 i denne meldingen.

3.4 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.4.1 Statens petroleumsfond

3.4.1.1 Hovedlinjer i forvaltningen

Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990 da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Fondets inntekter er i loven definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, avkastningen fra fondets plasseringer og netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget i forbindelse med behandlingen av nysaldert budsjett i desember. Den første nettoavsetningen til fondet på i underkant av 2 mrd. kroner skjedde i 1996 på bakgrunn av et overskudd på statsregnskapet for 1995.

Petroleumsfondet er et finanspolitisk styringsmiddel som synliggjør statens bruk av petroleumsinntektene. Det er understreket i forarbeidene til petroleumsfondsloven at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess. Ved etableringen av fondet ble det derfor lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet.

Formelt er Petroleumsfondet en kronekonto i Norges Bank. Denne kronekontoen har sitt motstykke i at Norges Bank samtidig har investert et tilsvarende beløp i utenlandske verdipapirer. Avkastningen på disse utenlandske verdipapirene bestemmer nøyaktig avkastningen av Petroleumsfondet.

Finansdepartementet er i loven gitt i oppgave å forvalte fondet. Departementet har delegert den operative forvaltningen av fondets midler til Norges Bank. Retningslinjene for forvaltningen er regulert gjennom en egen forskrift og gjennom retningslinjer og bestemmelser som Finansdepartementet har meddelt Norges Bank i brev. Det er videre inngått en avtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank om forvaltningen. Disse dokumentene er tilgjengelige på departementets internettsider (www.odin.dep.no/fin). I tillegg er det opprettet et etisk råd som gir Finansdepartementet anbefalinger om utelukkelse av selskaper i henhold til Petroleumsfondets etiske retningslinjer.

Kilde: Finansdepartementet.

Forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet angir bl.a. hvor Petroleumsfondet kan plasseres og hvilke typer verdipapirer fondet kan investeres i. Ifølge den gjeldende forskriften skal 50–70 pst. av fondets portefølje investeres i rentebærende verdipapirer og 30–50 pst. i aksjer. Investeringene i aksjeporteføljen skal fordeles på valutaer og markeder med 40–60 pst. i Europa og 40–60 pst. i øvrige regioner. Obligasjonsporteføljen skal plasseres med 45–65 pst. i Europa, 25–45 pst. i Amerika og Midt-Østen/Afrika og 0–20 pst. i Asia og Oceania. Fordelingen av fondets plasseringer mellom land innenfor regionene er bestemt av størrelsen på markedene i de enkelte landene.

Som et ledd i risikostyringen av forvaltningen, er det etablert en såkalt referanseportefølje for Petroleumsfondet. Denne referanseporteføljen er en tenkt portefølje som er satt sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra de landene fondet investeres i. Referanseporteføljens aksjeandel og regionfordeling tilsvarer midtpunktene i de intervallene som er angitt i forskriften. Indeksene inneholder representative utvalg av verdipapirer, slik at utviklingen til disse indeksene reflekterer verdiutviklingen i markedene som er dekket av indeksene. For aksjer benyttes FTSE-indeksene for hvert land, mens Lehman-indekser benyttes for obligasjoner. Sammensetningen av referanseporteføljen framgår av figur 3.11.

Kilde: Norges Bank.

Referanseporteføljen anvendes som et risikostyringsverktøy ved at det settes grenser for hva som aksepteres av avvik mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen (differanse-porteføljen). Finansdepartementet har fastsatt rammen for avvik til 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet, som er et mål på standardavviket til differanseporteføljen. Over tid og litt forenklet betyr dette at Petroleumsfondet, hvis Norges Bank utnytter risikorammen fullt ut, i to av tre år vil ha en avkastning som ikke avviker fra referanseporteføljens avkastning med mer enn pluss/minus 1,5 prosentpoeng. Ved å sammenlikne Petroleumsfondets avkastning med avkastningen på referanseporteføljen over tid får man en indikasjon på hvor godt midlene forvaltes.

Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko, målt ved utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Midlene skal bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

3.4.1.2 Forvaltningen i 2004

Ved utgangen av 2004 utgjorde Statens petroleumsfond 1 011,5 mrd. kroner, jf. St.meld. nr. 3 (2004–2005) Statsrekneskapen 2004. Dette er en økning på 164,4 mrd. kroner siden utgangen av 2003. Økningen i markedsverdien skyldes tilførsel av nye midler og positiv avkastning i aksjer og obligasjoner. Den norske kronen styrket seg i forhold til de valutaer fondet er investert i. Det reduserte fondets kroneverdi med 46,6 milliarder kroner.

Avkastningen for totalfondet (inkl. Miljøfondet) i 2004 var 8,9 pst. målt i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Målt i norske kroner var avkastningen i 2004 på 3,9 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene reflekterer at den norske kronen styrket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv i løpet av perioden. Det er avkastningen i internasjonal valuta som er relevant når en skal måle utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Gjennomsnittlig årlig realavkastning, dvs. etter fradrag for forvaltningskostnader og prisstigning, var 4,0 pst. i perioden 1997–2004. Figur 3.12 viser nominell verdiutvikling i fondets delporteføljer.

Petroleumsfondets kapital anslås i denne meldingen å vokse til ca 1300 mrd. kroner ved utgangen av 2005. En har i dette anslaget lagt til grunn fondskapitalen ved utgangen av første kvartal, en årlig realavkastning på 4 pst. og en utvikling i norske kroner i samsvar med terminvalutakursene. Netto avsetning fra statsbudsjettet til Petroleumsfondet er anslått til 186 mrd. kroner for inneværende år. I tillegg har en tatt hensyn til at statens inntekter fra salg av aksjer i Statoil ASA blir overført til fondet. Det vises for øvrig til avsnitt 2.3 og 3.1 for en nærmere omtale av oljeprisforutsetninger og anslag på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

Finansdepartementet fastsatte etiske retningslinjer for Petroleumsfondet med virkning fra 1. desember 2004. Norges Banks hovedstyre vedtok retningslinjer for eierskapsutøvelse i samsvar med departementets retningslinjer 15. desember 2004. Petroleumsfondets etiske råd, som ble opprettet samtidig som de etiske retningslinjene ble fastsatt, har startet sitt arbeid med å vurdere selskaper som bør utelukkes i henhold til de etiske retningslinjene.

Avkastningen til Petroleumsfondet avhenger i hovedsak av de strategiske valg som tas ved fastsettelsen av retningslinjene for forvaltningen. Norges Banks bidrag til avkastningen måles løpende ved at fondet sammenlignes med referanseporteføljen som Finansdepartementet har definert. I 2004 var avkastningen av Petroleumsfondets portefølje 0,53 prosentpoeng høyere enn den korrigerte referanseporteføljens avkastning. Fra begynnelsen av 1998 og fram til utgangen av 2004 har den gjennomsnittlige årlige meravkastningen vært 0,45 prosentpoeng. Dette tilsvarer 14,2 milliarder kroner samlet for hele perioden.

Norges Banks bidrag kan alternativt måles som «netto verdiskaping ved aktiv forvaltning». Dette er et uttrykk for hvor mye merverdi som er skapt i forvaltningen sammenlignet med et alternativ der hele porteføljen forvaltes passivt (indeksforvaltning). Ved beregning av netto verdiskaping tas det hensyn til at også ren indeksforvaltning ville ha medført noen transaksjons- og forvaltningskostnader. Videre korrigeres det for ekstra forvaltningskostnader ved aktiv forvaltning og for inntekter fra utlån av verdipapirer som også ville ha kommet ved passiv forvaltning. Norges Banks verdiskaping ved aktiv forvaltning var i 2004 0,49 prosentpoeng. Som gjennomsnitt over perioden 1998–2004, var bidraget 0,40 prosentpoeng.

Forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om Petroleumsfondet fastsetter prinsippene for den godtgjøringen Norges Bank skal motta for forvaltningen av Petroleumsfondet. I henhold til retningslinjene skal Finansdepartementet dekke de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense som for 2004 er satt til 0,1 prosent av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. I tillegg til kostnadsdekningen innenfor den øvre grensen godtgjøres Norges Bank for den delen av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Den øvre grensen for godtgjøring er bl.a. satt på grunnlag av informasjon om hva denne type forvaltning koster i pensjonsfond av tilsvarende størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. (CEM) til å utarbeide analysene som ligger til grunn for kostnadssammenlikningene.

I 2004 var Norges Banks forvaltningskostnader, eksklusive avkastningsavhengige honorarer og regnet som årsrate, 0,08 pst. av Petroleumsfondets gjennomsnittlige markedsverdi. Forvaltningskostnader inklusive avkastningsavhengige honorarer utgjorde 0,11 pst. av fondets gjennomsnittlige markedsverdi.

For å kontrollere Norges Banks avkastningsberegninger og evaluere resultatene, benytter Finansdepartementet Mercer Investment Consulting. Det blir utarbeidet månedlige og årlige rapporter for avkastningen av Petroleumsfondet. Årsrapportene er tilgjengelige på Finansdepartementets internettsider (www.odin.dep.no/fin).

3.4.2 Folketrygdfondet

Folketrygdfondet ble opprettet i forbindelse med innføringen av folketrygden. Folketrygdfondet er imidlertid i dag fristilt fra folketrygden i den forstand at det ikke blir overført midler til eller fra fondet, og det finnes ikke regler som hjemler bruk av fondet som likviditetsreserve for folketrygden.

Folketrygdfondet eies av staten og har rettslig status som offentlig fond. Finansdepartementet er ansvarlig for oppfølgingen av fondet. Fokus for departementets oppgaver i denne forbindelse er resultatoppfølging, samt å påse at fondet etterfølger de retningslinjer og plasseringsrammer som er fastsatt av Stortinget og Finansdepartementet. Fondet rapporterer sine resultater til Finansdepartementet, som i sin tur informerer Stortinget gjennom de årlige kredittmeldingene.

I henhold til folketrygdloven § 23–11, fjerde ledd, gir Stortinget bestemmelser om Folketrygdfondet. Gjeldende «Regler for administrasjon av Folketrygdfondet og om forvaltning av midlene, revisjon mv.» ble fastsatt av Stortinget 20. juni 1997 og endret siste gang 15. desember 2004. Det gis her bl.a. bestemmelser om hvordan midlene kan plasseres, om ansettelse av personale og om utarbeiding av beretning om Folketrygdfondets virksomhet.

Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, som kontolån til statskassen og som bankinnskudd. Aksjeplasseringer kan utgjøre inntil 20 pst. av fondets samlede kapital. Inntil 20 pst. av rammen for aksjeplasseringer kan investeres på børser i Danmark, Finland og Sverige. Rammen ble utvidet fra 5 pst. i forbindelse med Stortingets behandling av Nasjonalbudsjettet 2003.

Folketrygdfondets kapital utgjorde 175,5 mrd. kroner målt til markedsverdi ved utgangen av 2004. Av dette utgjorde plasseringer i egenkapitalinstrumenter 40,8 mrd. kroner. I overkant av 65 pst. av fondets verdipapirportefølje var plassert i stats- og statsgaranterte verdipapirer (målt til bokført verdi), og av dette utgjorde kontolån til staten rundt 95 pst.

Folketrygdfondet oppnådde en avkastning på 10,6 pst. i 2004. Over de siste fem årene har fondet gjennomsnittlig hatt en årlig, nominell avkastning av totalkapitalen på 7,7 pst., som er på linje med gjennomsnittlig avkastning i referanseporteføljen. Det er gitt en nærmere omtale av resultatene for Folketrygdfondet i Kredittmeldinga 2004, som ble lagt fram 8. april.

I et brev til Finansdepartementet av 3. desember 2004 drøfter Folketrygdfondet sin framtidige rolle i den statlige kapitalforvaltningen. I brevet foreslår fondet følgende utvidelse av rammene for aksje- og obligasjonsinvesteringer:

• Folketrygdfondet bør få videreutvikle sin investeringsvirksomhet i Norden, og Norden bør være fondets investeringsunivers både for aksjer og obligasjoner.

• 30–50 pst. av fondets kapital bør kunne investere i børsnoterte nordiske aksjer og norske unoterte aksjer.

• 50–70 pst. av fondets kapital bør kunne investeres i nordiske stats- og kredittobligasjoner.

Folketrygdfondet har gjentatt disse synspunktene i årsberetningen for 2004, som ble lagt fram 30. mars 2005.

Regjeringen la 10. desember fram St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene. I Pensjonsmeldingen går Regjeringen inn for å etablere et nytt Statens pensjonsfond basert på Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. I den sammenheng understrekes viktigheten av å opprettholde et tydelig skille mellom Petroleumsfondet (utenlandsdelen av Statens pensjonsfond) og Folketrygdfondet (innenlandsdelen av Statens pensjonsfond). Det knytter seg bl.a. til at et viktig formål med Statens petroleumsfond har vært at valutainntektene fra oljevirksomheten skal plasseres i utlandet slik at en ikke skal få store forstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i den norske kronen. Regjeringen la vekt på at slike sentrale pengepolitiske hensyn må ivaretas også innenfor et statlig pensjonsfond. Regjeringen gikk videre inn for at Statens pensjonsfond ikke skal bygge opp en ny forvaltningsorganisasjon, men bygge videre på forvaltermiljøene i Folketrygdfondet og Norges Bank.

Kilde: Aetat, Rikstrygdeverket og Finansdepartementet.

Som det går fram av Pensjonsmeldingen, vil Regjeringen legge fram en egen lovproposisjon om etableringen av Pensjonsfondet hvor det bl.a. redegjøres nærmere for den institusjonelle organiseringen av fondet. I et svar til Folketrygdfondet skrev derfor departementet 16. desember 2004:

«Folketrygdfondet tar opp en rekke forhold knyttet til fondets rammebetingelser og foreslår konkrete endringer i disse.

Pensjonskommisjonens utredning (NOU 2004: 1) inneholder forslag om å etablere et Statens pensjonsfond basert på dagens Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Regjeringen la fram en stortingsmelding basert på Pensjonskommisjonens forslag 10. desember 2004. Det vil senere bli lagt fram en odelstingsproposisjon med oppfølging av forslaget. Finansdepartementet legger ikke opp til å foreslå større endringer verken i de organisatoriske rammebetingelsene eller i investeringsstrategien for Folketrygdfondet før organiseringen av Statens pensjonsfond er nærmere avklart.»

3.5 Sysselsettingspolitikken

Yrkesdeltakelsen er høy og arbeidsledigheten er lav i Norge sammenliknet med de fleste industrialiserte land. Den sterke økningen i antall trygdemottakere gir imidlertid grunn til bekymring. Fra 1995 til 2004 har til sammen nesten 200 000 flere personer kommet over på folketrygdens helserelaterte ytelser, jf. figur 3.13. Om lag 18 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder har nå slike ytelser fra det offentlige som viktigste inntektskilde. Med utsikter til moderat vekst i arbeidsstyrken framover er det særlig viktig at velferdsordningene utformes slik at de stimulerer til deltakelse i arbeidslivet.

I løpet av de siste årene er det iverksatt flere tiltak for å motvirke den kraftige økningen i antall trygdemottakere og for å bedre arbeidsmarkedets virkemåte. Blant annet er det foretatt innstramminger i rehabiliteringspengeordningen, det er innført krav til tidligere vurdering av attføring, utdanning som attføringstiltak er bedre målrettet, uførestønaden er delt i en varig og en tidsbegrenset uførestønad, dagpengeordningen er bedre målrettet og sykepengeregelverket er endret med økt fokus på funksjonsvurdering og økt bruk av gradert sykmelding. Disse endringene vil over tid bidra til å øke arbeidsstyrken. I tillegg har Regjeringen lagt fram forslag til en ny arbeidsmiljølov som bl.a. vil kunne bidra til at personer med svak tilknytning på arbeidsmarkedet lettere får fotfeste i arbeidsmarkedet. Forslaget til ny arbeidsmiljølov er omtalt senere i dette avsnittet.

Intensjonsavtalen for et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) ble inngått mellom partene i arbeidslivet og Regjeringen Stoltenberg i oktober 2001 for bl.a. å bidra til redusert sykefravær. Da avtalen ble inngått hadde sykefraværet økt markert siden 1994, og sykefraværet var om lag dobbelt så høyt som i EU-landene. De operative målene i IA-avtalen er:

• å redusere sykefraværet med minst 20 pst. i avtaleperioden i forhold til nivået i 2. kvartal 2001,

• å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne,

• å øke den reelle pensjoneringsalderen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Rikstrygdeverket og Finansdepartementet.

For å nå de operative målene i IA-avtalen ble det bl.a. lagt vekt på at det skal være en bedre oppfølging av sykmeldte. Tiltakene skulle forankres på arbeidsplassen og ansvarliggjøre både arbeidsgivere og arbeidstakere. I IA-virksomheter ble arbeidstakernes mulighet til å bruke egenmelding utvidet til 8 dager pr. sykefraværstilfelle med et samlet tak på 24 dager pr. år. Den enkelte arbeidsgiver har videre forpliktet seg, i samarbeid med myndighetene, til å bidra til omskolering eller videreutdanning når en arbeidstaker ikke kan fortsette i sitt arbeid pga. sykdom. For å stimulere arbeidsgivere til å holde på og rekruttere eldre arbeidstakere ble arbeidsgiveravgiften for arbeidstakere over 62 år redusert med 4 prosentpoeng fra 1. juli 2002.

Etter at IA-avtalen ble inngått fortsatte imidlertid sykefraværet å øke, jf. figur 3.14. Blant annet på denne bakgrunn, og som en del av midtveisevalueringen av IA-avtalen, ble regelverket for sykmelding strammet inn med virkning fra 1. juli 2004. Endringene innebærer blant annet innstramming i ordningen med aktiv sykmelding, økt vekt på bruk av gradert sykmelding og krav til arbeidsrelatert aktivitet etter 8 ukers sykmelding dersom medisinske årsaker ikke er til hinder for det.

Veksten i sykefraværet stoppet opp i 1. kvartal 2004, og sykefraværet har avtatt markert etter dette. Det samlede sykefraværet blant arbeidstakerne lå i 4. kvartal 2004 om lag 25 pst. lavere enn ett år tidligere, og i forhold til 4. kvartal 2001 er sykefraværet redusert med om lag 15 pst. Nedgangen skyldes redusert legemeldt sykefravær. Fra 4. kvartal 2003 til 4. kvartal 2004 var nedgangen om lag like sterk for IA-bedrifter som for virksomheter uten IA-avtale. Sykefraværet blant selvstendig næringsdrivende, som ikke er en del av IA-avtalen, har falt like mye som for lønnstakere det siste året. Det er nedgang i sykefraværet i alle fylker, næringer og aldersgrupper. Antall graderte sykepengetilfeller har økt det siste året, mens omfanget av aktive sykmeldinger har avtatt.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2005 ble det vedtatt at arbeidsgiverne fra 1. juli i år skal medfinansiere sykefravær ut over 14 dager med 10 pst. I budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet heter det imidlertid at partene ber Regjeringen foreta en ny vurdering av endringen i sykelønnsordningen dersom det viser seg at sykefraværet går ned mer enn forventet. På bakgrunn av nedgangen av sykefraværet den siste tiden foreslår Regjeringen å ikke iverksette denne endringen i sykelønnsordningen.

I forbindelse med budsjettavtalen med Fremskrittspartiet ble det enighet om at den midlertidige utvidelsen av permitteringsperioden med rett til dagpenger fra 26 til 42 uker, skulle forlenges til 1. juli 2005. Permitteringer benyttes først og fremst i industrien og i bygge- og anleggsbransjen. I disse næringene er aktiviteten nå økende, og antall registrerte ledige med bakgrunn i disse næringene avtar. Permitteringsordningen bør i hovedsak forbeholdes situasjoner der virksomhetene opplever uventede og midlertidige endringer i aktiviteten. En lang permitteringsperiode kan bidra til å låse inn arbeidskraft i bransjer og virksomheter med lav lønnsomhet og dermed redusere den langsiktige verdiskapingen. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn ikke å forlenge ordningen med ekstraordinær utvidelse av trygdeperioden utover 1. juli 2005.

I saldert budsjett for 2005 ble det lagt til grunn et gjennomsnittlig nivå for de ordinære arbeidsmarkedstiltakene på 12 700 plasser i første halvår 2005 og 9 700 plasser i andre halvår 2005. Tiltaksnivået i første halvår ligger imidlertid an til å bli høyere enn planlagt som følge av at kostnadene knyttet til tiltaksplasser er blitt lavere enn lagt til grunn. Tiltaksnivået i andre halvår skal, slik det ble lagt opp til i Nasjonalbudsjettet 2005, vurderes på nytt i Revidert nasjonalbudsjett 2005. Arbeidsmarkedet har vært i bedring det siste året med økt sysselsetting og en moderat nedgang i ledigheten, jf. avsnitt 2.2. For å styrke innsatsen mot ledighet foreslår Regjeringen å øke bevilgningen til ordinære tiltaksplasser i andre halvår noe slik at bevilgningen gir rom for 12 700 plasser som gjennomsnitt for andre halvår 2005.

Regjeringen har i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) fremmet forslag til ny arbeidsmiljølov. Arbeidsmiljøloven fastlegger viktige rammebetingelser for arbeidslivet, herunder regler for stillingsvern, arbeidstid og helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Det er viktig at en ny arbeidsmiljølov bidrar til fleksibilitet både for arbeidstakere og arbeidsgivere. Regler for arbeidstid og stillingsvern har bl.a. betydning for virksomhetenes mulighet for tilpasning og omstillingsevne. I lovens formål foreslås det en bestemmelse om at loven skal ivareta både arbeidstakernes, virksomhetenes og samfunnets behov. De viktigste forslagene er:

• En oppmyking og forenkling av reglene for midlertidig ansettelse. Det foreslås en ny bestemmelse som åpner for en generell adgang til å inngå midlertidig ansettelse for en periode på inntil seks måneder med mulighet til forlengelse for inntil ett år. Videre foreslås det en adgang til midlertidig ansettelse der arbeidstaker «bare trengs for å utføre et bestemt oppdrag.» Forslaget innebærer at arbeidsgiverne gis en viss økning i adgangen til å ansette midlertidig. Det er grunn til å tro at forslaget vil kunne lette inngangen til arbeidsmarkedet for bl.a. nykommere hvor det kan være knyttet større risiko ved ansettelser.

• Dagens hovedregel om rett til å fortsette i stillingen ved tvist om oppsigelse videreføres. Dersom oppsigelsen kjennes gyldig, foreslås det at arbeidstaker ikke har rett til å fortsette i stillingen under ankebehandling.

• Det foreslås å innføre en fortrinnsrett for deltidsansatte til å utvide sin stillingsbrøk framfor at det foretas nyansettelse. Det er et vilkår at vedkommende er kvalifisert, og at fortrinnsretten ikke fører til vesentlig ulempe for virksomheten.

• Hovedregelen ved overdragelse av virksomhet er at arbeidstakerne har rett til å få sine lønns- og arbeidsvilkår overført uendret til den nye arbeidsgiveren. I proposisjonen foreslås det å oppheve gjeldende unntak for pensjonsrettigheter. Dersom den nye arbeidsgiveren har en pensjonsordning fra før, skal denne kunne benyttes også overfor de overførte arbeidstakerne. Dersom arbeidstakernes tidligere pensjonsordning ikke kan videreføres etter overdragelsen, skal den nye arbeidsgiveren sikre arbeidstakerne rett til videre opptjening i annen kollektiv pensjonsordning.

• Det foreslås å videreføre grensen på 200 timer pr. år for hvor mye overtid arbeidsgiver kan pålegge. Dagens mulighet for arbeidsgiver og arbeidstaker til å avtale inntil 400 timer overtid utover alminnelig arbeidstid foreslås også videreført. Det foreslås å redusere perioden for gjennomsnittsberegning av den samlede arbeidstiden fra 16 til 8 uker. Det foreslås også at arbeidstidsreglene gjøres gjeldende for arbeidstakere med særlig uavhengig stilling. Det åpnes imidlertid for at denne gruppen på individuell basis kan avtale unntak fra bestemmelsene.

Økt tilgang på arbeidskraft fra de nye EØS-landene etter utvidelsen 1. mai 2004 er først og fremst positivt for norsk økonomi, og har trolig bidratt til å avhjelpe mangel på arbeidskraft, særlig i bygg- og anleggsnæringen. Det kan imidlertid være en fare for at arbeidstakere fra de nye EØS-landene ikke tilbys ordnete lønns- og arbeidsforhold. Alle som arbeider i Norge skal ha forsvarlige lønns- og arbeidsvilkår. Det er gjennomført en rekke tiltak for å sikre dette:

• Det ble innført overgangsregler fra 1. mai 2004 som innebærer at arbeidstakere som kommer til Norge som individuelle arbeidsinnvandrere skal ha norske lønns- og arbeidsvilkår og som hovedregel fulltidsstilling. Overgangsordningene hadde også som siktemål å hindre utilsiktet bruk av norske velferdsordninger. Regjeringen vil vurdere om ordningen skal videreføres etter 1. mai 2006 og vil trekke arbeidslivets parter inn i denne vurderingen.

• Etter EØS-utvidelsesavtalen er det ikke adgang til å ha overgangsregler for leverandører av tjenester. Virksomheter fra hele EØS-området kan fritt komme og utføre tjenester i Norge med egne arbeidstakere, f.eks. i forbindelse med underentrepriser i byggebransjen eller annen anleggsvirksomhet. Allmenngjøringsloven gir imidlertid mulighet for å sikre at utenlandske arbeidstakere tilbys lønns- og arbeidsvilkår lik de som følger av norske tariffavtaler. Den første forskriften om allmenngjøring av tariffavtaler trådte i kraft 1. desember 2004 for sju petrokjemiske landanlegg. Forskriften innebærer at alle arbeidstakere, både norske og utenlandske, som har sitt arbeid på disse anleggene, har rett til minst de lønns- og arbeidsvilkår som følger av de allmenngjorte tariffavtalene. Tariffnemnda mottok 18. mars i år en ny begjæring om allmenngjøring. Denne gangen gjelder kravet byggesektoren i Oslofjordregionen. Arbeids- og sosialdepartementet har igangsatt en evaluering av allmenngjøringsloven for å kartlegge eventuelle behov for å justere regelverket. Det vil bli lagt særlig vekt på å vurdere om lovens dokumentasjonskrav kan effektiviseres, herunder om det skal gis innsynsrett for tillitsvalgte i lønns- og arbeidsvilkår. Behovet for et tvisteløsningsorgan vil også bli vurdert. I dette arbeidet har Arbeids- og sosialdepartementet mottatt innspill fra arbeidslivets parter.

• Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet har ansvar for å føre tilsyn med at vilkårene for arbeidstillatelse/oppholdstillatelse følges i virksomhetene, samt at lønns- og arbeidsvilkår i allmenngjorte tariffavtaler etterleves. I statsbudsjettet for 2005 ble det bevilget betydelig økte ressurser til dette arbeidet, og Regjeringen foreslår en ytterligere økning i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett. Etatene har etter EØS-utvidelsen intensivert innsatsen kraftig i forhold til utenlandske arbeidstakere. Blant annet gjennomførte Arbeidstilsynet i begynnelse av mai i år en landsomfattende kampanje rettet mot bygg- og anleggsbransjen der de særlig kontrollerte lønn, arbeidskontrakter og helse- miljø og sikkerhet for utenlandske arbeidstakere. Informasjonsvirksomheten overfor utenlandske arbeidstakere og norske arbeids- og oppdragsgivere som benytter utenlandsk arbeidskraft er også betydelig styrket.

• ILO-konvensjon nr. 94 skal sikre at lønns- og arbeidsvilkår i kontrakter staten inngår ikke er dårligere enn vanlige norske lønns- og arbeidsvilkår. Konvensjonen er ikke iverksatt, men Moderniseringsdepartementet har nylig hatt et utkast til instruks på høring hos arbeidslivets parter. Det tas sikte på at konvensjonen skal tre i kraft i løpet av første halvår 2005.

• Arbeids- og sosialdepartementet fikk 1. oktober 2004 hjemmel til å gi forskrift som pålegger bruk av id-kort og mannskapslister i bransjer der dette er nødvendig for å ivareta helse- miljø og sikkerhet. Et utkast til forskrift for byggebransjen har vært på høring, og forskriften vil bli fastsatt i løpet av 2005.

• Ligningsloven § 6–10 gir hjemmel for å kreve rapportering til Sentralskattekontoret for utenlandssaker for alle utenlandske arbeidstakere i alle bransjer. Bestemmelsen om at rapporteringsplikten skal omfatte alle utenlandske ansatte er ikke trådt i kraft. Det er tvil om denne bestemmelsen er forenlig med EØS-regelverket da den bare retter seg mot utlendinger. Regjeringen vil foreta en revisjon av hele rapporteringsplikten etter ligningslovens § 6–10, jf. Ot. prp. nr. 92 (2004–2005).

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Regjeringen legger stor vekt på en god dialog og et nært samarbeid med arbeidslivets parter om virkninger i arbeidsmarkedet av EØS-utvidelsen. I denne sammenheng er Arbeidslivspolitisk råd viktig. Det er opprettet en ekspertgruppe under rådet, med representanter fra LO, NHO og myndighetene, som skal overvåke arbeidsmarkedet etter EØS-utvidelsen og forberede temaer for diskusjon i Rådet. Norske myndigheter deltar dessuten i en arbeidsgruppe nedsatt av Arbeidsmarkedsutvalget under Nordisk Ministerråd, som følger utviklingen i arbeids- og tjenestemobilitet til de nordiske land etter EØS-utvidelsen. En rapport fra arbeidsgruppen vil bli ferdigstilt innen utgangen av juni 2005.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en redegjørelse for hvordan de ulike tiltakene har virket i forbindelse med budsjettet for 2006.

3.6 Inntektspolitikken

Lønnsveksten i Norge har avtatt de seneste årene. Ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene økte årslønnen med 3,6 pst. i fjor mot 4,5 pst. året før. Hos våre viktigste handelspartnere var lønnsveksten i fjor om lag 3 pst. Selv om lønnsveksten i Norge har nærmet seg lønnsveksten hos våre handelspartnere, jf. figur 3.15, er lønnsnivået i Norge atskillig høyere enn hos våre handelspartnere. For å opprettholde en konkurranseutsatt sektor av tilstrekkelig omfang kan ikke lønnskostnadsveksten over tid ligge høyere i Norge enn hos våre viktigste handelspartnere. Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet, men vil samtidig understreke at gjennomføringen av oppgjørene er partenes ansvar.

I årets oppgjør i LO/NHO-området ble det gitt et generelt tillegg på 1 krone. Det ble i tillegg gitt et lavtlønnstillegg på ytterligere 1 krone pr. time i de områdene som ikke har lokal forhandlingsrett. Innen varehandelen (HSH-området) ble man enige om et generelt tillegg på 1 krone, og på de fleste områder ble det i tillegg lagt til 1 krone eller 1,50 kroner på minstelønnssatsene. Oppgjøret vil være retningsgivende for store deler av varehandelen. I kommunesektoren ble det enighet om et generelt tillegg på 2000 kroner årlig fra 1. mai 2005, og en oppjustering av minstelønnssatsene. Dette kommer i tillegg til allerede avtalte tillegg med virkning fra 1. januar 2005. Forhandlingene for bank og forsikring har gitt et tillegg på 1,1 pst. på årslønnen, med virkning fra 1. mai i år. I staten ble det enighet med LO, YS og UHO om at alle arbeidstakere får ett lønnstrinn, men slik at ingen får mindre enn 4000 kroner. Akademikerne godtok ikke det fremlagte tilbudet i statsoppgjøret. På bakgrunn av de lønnsoppgjørene som er gjennomført så langt anslås gjennomsnittlig årslønnsvekst i denne meldingen til 3 pst. i inneværende år. Det er prosentpoeng lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2005. Hos våre handelspartnere anslås lønnsveksten til om lag 3 pst. både i år og neste år.

3.7 Tiltak for å redusere oppgavebyrder

3.7.1 Generelt om administrative byrder

Offentlig regelverk legger til rette for å løse en rekke fellesoppgaver i samfunnet. En slik fellesoppgave er produksjon av offisiell statistikk, som skal gi allmennheten, næringslivet og myndighetene kunnskap om samfunnets struktur, utvikling og virkemåte. På den annen side vil innsamling av data for statistikkformål påføre bedrifter og husholdninger kostnader med å besvare skjemaene. Bedriftene vil ha kostnader til f.eks. etablering og drift av rutiner eller systemer for registrering, beregning og oppbevaring av data, innsending av utfylte skjemaer og opplæring i og forståelse av spørsmålene.

Reduksjon av oppgavebyrden er en del av et mer omfattende arbeid med å utvikle bedre offentlige reguleringer. Ved å effektivisere de administrative oppgavene kan det frigjøres ressurser til andre oppgaver i virksomhetene og samfunnet for øvrig. Et godt regelverk vil også gjøre det lettere å oppnå formålet med å regulere. Det er derfor et mål for Regjeringen å utvikle bedre regelverk og mer effektiv oppgaveinnhenting til det offentlige.

Samfunn, næringsliv og teknologi er i stadig endring, noe som innebærer at også utvikling, tilpasning og forenkling av regelverk og innrapportering mv. må være et kontinuerlig arbeid. Det er derfor behov for jevnlig kontakt mellom myndighetene og nærings- og arbeidslivet i slike spørsmål. Regjeringen etablerte i august 2002 et rådgivende kontaktforum for forenkling. Forumet ledes av nærings- og handelsministeren, og har med representanter for organisasjonene i nærings- og arbeidslivet. For å få innspill også direkte fra bedriftene opprettet Nærings- og handelsdepartementet i oktober 2004 Forenklingskanalen. Det er en åpen nettside hvor enhver næringsdrivende kan beskrive problemer og komme med forslag til generelle tiltak og forbedringer.

Regjeringen la i oktober 2002 fram handlingsplanen Et enklere Norge. Målet er at norsk regelverk skal være minst mulig ressurskrevende å etterleve og framstå som en fordel for bedrifter lokalisert i Norge. I tillegg til en rekke konkrete tiltak, beskriver planen en del grunnleggende prinsipper og krav til utforming av regelverk og innrapportering. I både 2003 og 2004 ble det lagt fram tilstandsrapporter med status for arbeidet. Prioriterte innsatsområder ifølge den siste tilstandsrapporten er e-tjenester til næringslivet, måling av regelverksbyrder og brukermedvirkning. Det legges fram en ny handlingsplan for et enklere Norge sommeren 2005. Forenklingstiltakene er en del av Regjeringens samlede moderniseringsprogram, og en handlingsplan for modernisering, med vekt på tiltak overfor husholdningene og offentlig sektor vil også bli lagt fram sommeren 2005.

Det er viktig med kunnskap om hvor mye det koster å overholde ulike regelverk og oppgaveplikter. Måling av administrative byrder er imidlertid krevende, og det er først de siste årene at enkelte land har tatt i bruk mer systematiske metoder for å tallfeste kostnadene. Undersøkelser der bedriftene blir spurt om hvor store ressurser de bruker til å overholde offentlige regelverk, er ofte relativt generelle, og resultatene kan derfor i liten grad relateres til enkeltbestemmelser eller faktiske regelendringer. Videre er det usikkerhet knyttet til hvor presist bedriftene besvarer spørsmålene, f.eks. om kostnader som følger av offentlige reguleringer og oppgaveplikter på en god måte skilles fra administrasjon som uansett kreves for å drive virksomheten.

For å få detaljert informasjon om hvilke krav som er belastende, har Nærings- og handelsdepartementet satt i gang mer inngående undersøkelser av administrative byrder for næringslivet. Metoden som brukes, er basert på at det kan identifiseres grupper av bedrifter med om lag like stor belastning fra det aktuelle regelverket (segmenter). På bakgrunn av grundige intervjuer med et lite antall bedrifter blir kostnadene anslått for en normalt effektiv bedrift innenfor hvert segment, en framgangsmåte som er gitt betegnelsen «standardkostnadsmodellen». Kostnadsanslagene knyttes direkte til enkeltbestemmelser i regelverket og kan dermed gi en indikasjon på «hvor skoen trykker». Resultatene viser først og fremst hvilke regelverk og bestemmelser som bør vurderes for mulige tiltak. Med standardkostnadsmodellen er det gjennomført en kartlegging av merverdiavgiftsregelverket. Det pågår videre kartlegging av næringslivets regelverkskostnader knyttet til særavgiftene, og av virksomhetenes arbeid med å overholde regelverket for helse, miljø og sikkerhet.

EØS-avtalen bestemmer at relevant, ny EU-lovgivning, så raskt som mulig skal inkluderes i EØS-avtalen. Innføring av nye EØS-regler krever i en del tilfeller endringer i norsk rett og bidrar dermed til regelverksutviklingen. EØS-avtalen er også basis for statistikksamarbeidet med EU, jf. avsnitt 3.7.4. For Norge er det av stor betydning at EU i økende grad legger vekt på forenkling av regelverk og reduksjon av administrative byrder. EUs forenklingsarbeid er forankret i den såkalte Lisboa-prosessen fra 2000, som har som formål å styrke konkurranseevne, miljø og sosialt samhold. Europakommisjonen har konkretisert tiltakene i en handlingsplan fra 2002 for «bedre og enklere lovgivningsmessige rammer». Tiltakene omfatter arbeid for å oppdatere og forenkle rettsaktene, bedre konsekvensutredning av nye forslag mv. Videre tar EU sikte på å etablere felles metoder for å måle kvaliteten av reguleringer, herunder administrative byrder. Et siktemål er å komme fram til en anbefaling om metode og indikatorer i løpet av 2005. For Norge vil det være interessant å følge opp med tilsvarende utvikling av indikatorer og måling som det EU vil legge opp til.

3.7.2 Næringslivets oppgavebyrde

Med etableringen av Oppgaveregisteret i 1997 var Norge et foregangsland når det gjelder statistikk over belastningen av oppgaveplikter for næringslivet. Registeret, som er ett av Brønnøysundregistrene, har som hovedoppgave å holde løpende oversikt med de oppgavepliktene næringslivet har overfor staten, og å finne muligheter til samordning og forenkling. Målet er å lette næringslivets byrder knyttet til innrapporteringsplikter. Statistikken som registeret utarbeider, er basert på etatenes vurdering av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av de ulike skjemaene. Kombinert med totalt antall innsendelser av skjema i et år gir Oppgaveregisteret dermed anslag for oppgavebyrden for næringslivet.

Anslagene kan avvike fra den faktiske tidsbruken i bedriftene, men gir likevel en indikasjon på utviklingen i det totale belastningsnivået over tid. Tabell 3.9 viser antall nye oppgaveplikter som er innført for hvert år fra 1998 til 2004, og iverksatte samordnings- og forenklingstiltak. Den anslåtte effekten i antall årsverk er illustrert i tabell 3.10. Siden Oppgaveregisteret startet sitt arbeid, er det registrert 124 samordnings- og forenklingstiltak, som anslås å ha redusert næringslivets oppgaveplikter med til sammen 346 årsverk. Resultatet må ses i forhold til 674 statlige skjemavarianter ved utgangen av 2004, som til sammen medførte en anslått belastning for næringslivet på om lag 6 500 årsverk.

Enhetsregisteret innholder grunndata om foretak og andre juridiske personer. Fra 1. juli 2005 er alle offentlige etater, inkludert kommunene, pålagt å bruke opplysninger fra Enhetsregisteret der det er praktisk mulig, jf. Ot.prp. nr. 80 (2003–2004). Tidligere er det bare de tilknyttede registrene som har hatt en slik plikt til å bruke grunndata. Når alle offentlige etater pålegges å bruke Enhetsregisteret, bør det være mulig å unngå at bedrifter må rapportere de samme opplysningene til offentlige etater flere ganger.

3.7.3 Elektronisk innrapportering

Overgangen fra papirbasert til elektronisk innrapportering er et prioritert innsatsområde i handlingsplanen Et enklere Norge. Utviklingen av Altinn er i denne sammenhengen det viktigste tiltaket overfor næringslivet altinn startet som et samarbeidsprosjekt mellom Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene om en felles elektronisk innrapporteringsløsning fra næringslivet. Altinn ble satt i drift i desember 2003. I dag deltar ti etater i samarbeidet, og over 85 skjemaer kan rapporteres elektronisk gjennom løsningen. Det har vært mulig å levere selvangivelsen over internett siden 1999. I 2005 leverte om lag 40 pst. av alle lønnstakere og pensjonister selvangivelsen over internett. Dette er nesten en dobling i forhold til i fjor. Om lag 150 000 studenter har mulighet til å velge elektronisk signering for studielån via Altinn fra høsten 2005. Det opprinnelige prosjektet ble avsluttet i mai 2004, og det permanente ansvaret for Altinn ble da lagt til Brønnøysundregistrene.

I 2004 ble over 40 pst. av næringsoppgavene levert gjennom Altinn. Dette svarer til en økning på om lag 50 pst. fra i fjor. Om lag 44 pst. av alle aksjonærregisteroppgaver ble levert via Altinn i 2004, og antall elektroniske merverdiavgiftsrapporteringer øker for hver innrapporteringstermin. Innrapporteringen for sjette termin i 2004 viste at 42 pst. av merverdiavgiftsoppgavene ble levert elektronisk.

Økt elektronisk innsending av regnskapsdokumenter vil effektivisere registreringsarbeidet i Regnskapsregisteret og være en effektiv løsning for de innsendingspliktige. Det kan imidlertid være en terskel for foretakene til å sende inn regnskap via Altinn, og bare 5 pst. av de innsendingspliktige benytter denne muligheten. Som følge av dette foreslår Regjeringen en midlertidig ordning med en måneds utsatt frist før forsinkelsesgebyr påløper ved elektronisk innsending av regnskapsdokumenter gjennom Altinn.

Det arbeides kontinuerlig med å videreutvikle og utvide Altinn. Målet er at Altinn skal bli den foretrukne innrapporteringskanalen for alle statlige etater som pålegger næringslivet innrapporteringsplikter, og utvikles til å bli næringslivets inngangsportal til det offentlige. Regjeringen vil sommeren 2005 legge fram en strategi for arbeidet med samordnede og brukervennlige elektroniske tjenester rettet mot næringslivet, hvor videreutviklingen av Altinn vil være sentral. MinSide – servicekontoret på internett – skal være tilgjengelig fra 1. januar 2006, og utvikles gradvis som inngangsportalen for elektroniske tjenester rettet mot borgere. Altinn vil fortsatt være inngangsportalen for elektroniske tjenester rettet mot næringslivet.

Det er videre besluttet å etablere en felles offentlig sikkerhetsportal for elektroniske tjenester fra årsskiftet 2005/2006, med tilbud om elektronisk signatur. Med dette på plass vil både brukerne og forvaltningen fullt ut kunne utnytte fordelene ved fullverdig elektronisk informasjonsutveksling.

3.7.4 Statistisk sentralbyrås innsamling av data

Statistisk sentralbyrå er et eksempel på hvordan etatene kan arbeide med å holde oppgavebyrden overfor næringslivet på et så lavt nivå som mulig. Hovedstrategien for å begrense oppgavebyrden er økt gjenbruk av data og ulike former for elektronisk datafangst. Tabell 3.11 viser utviklingen i oppgavebyrden i alt og for næringslivet knyttet til Statistisk sentralbyrås innsamling av data for statistikkformål. Den totale oppgavebelastningen for næringslivet knyttet til utfylling av skjemaer fra Statistisk sentralbyrå er anslått til 96 årsverk i 2004. Dette er en økning på fem årsverk fra 2003, som må ses i sammenheng med innføring av et nytt system for utenrikstransaksjoner. Tidligere var det Norges Bank som samlet inn opplysninger om utenrikstransaksjoner, og overflyttingen til Statistisk sentralbyrå har trolig bidratt til å redusere næringslivets oppgavebyrde. Oppgavebyrden for næringslivet i tilknytning til besvarelser av undersøkelser fra Statistisk sentralbyrå utgjør mindre enn 2 pst. av den totale oppgavebelastningen ved utfylling av statlige skjema. En kan imidlertid ikke se bort fra at flere av de dataene som Statistisk sentralbyrå samler inn virker belastende for næringslivet fordi det ikke alltid er klart for den enkelte oppgavegiver hva opplysningene skal brukes til. Statistisk sentralbyrå legger derfor vekt på å informere om bakgrunnen for utsendelsen av spørreskjemaene. Statistisk sentralbyrå tar også sikte på å gi tilbud om tilbakemelding til den enkelte oppgavegiver i form av statistikk utarbeidet på bakgrunn av spørreskjemaene som sendes ut. Dette skal bl.a. utvikles som enkle internettjenester knyttet til ssb.no slik at det enkelte foretak f.eks. kan få informasjon om egen virksomhet sammenlignet med bransjen.

De aller fleste norske foretak blir ikke berørt av skjemaundersøkelser fra Statistisk sentralbyrå. Det er nesten 80 pst. av virksomhetene som i løpet av et år ikke mottar spørreskjema fra Statistisk sentralbyrå. Noen små og mellomstore foretak mottar imidlertid et forholdsvis stort antall skjemaer. Det er grunn til å anta at oppgavebyrden for disse foretakene oppleves som betydelig. Som følge av dette legger Statistisk sentralbyrå stor vekt på å spre oppgavebelastningen mest mulig bl.a. ved å fjerne små bedrifter/foretak fra utvalg etter en periode. Statistisk sentralbyrå informerer også oppgavegiverne regelmessig om hvilke oppgaveplikter som kan påregnes.

Gjenbruk av data er det viktigste bidraget for å redusere oppgavebyrden. Statistisk sentralbyrå legger stor vekt på at en opplysning bare skal rapporteres én gang til det offentlige, og har et tett samarbeid med andre etater om utnytting av registerinformasjon. Statistisk sentralbyrå utnytter i alt rundt 60 offentlige dataregistre. Eksempler på slike registre er; Det nasjonale eiendomsregisteret (GAB-registeret), Enhetsregisteret, Lønns- og trekkoppgaveregisteret, Rikstrygdeverkets arbeidsgiver-/arbeidstaker-register, Manntallet over merverdiavgiftspliktige, Det elektroniske tolldeklareringssystemet (TVINN), Landbruksregisteret til Statens landbruksforvaltning, Det sentrale folkeregisteret og Ligningsregisteret som blir innhentet fra Skattedirektoratet. I 2004 ble oppgavebyrden knyttet til flere undersøkelser redusert. Dette gjelder bl.a. flere av de årlige strukturundersøkelsene, og skyldes økt gjenbruk av sysselsettingsdata. Oppgavebyrden ble også redusert for omsetningsstatistikk for tjenestenæringene, som følge av økt bruk av data fra merverdiavgiftssystemet. Regnskapsdata rapportert til Skattedirektoratet gjennom Altinn har fått et stort omfang. Statistisk sentralbyrå benytter disse oppgavene i strukturundersøkelser og regnskapsstatistikk. Oppgavegivere som benytter Skattedirektoratets elektroniske løsning trenger derfor ikke lenger å rapportere tilsvarende til Statistisk sentralbyrå. I 2004 ble det elektroniske tilbudet for lønnsstatistikken også tilgjengelig i Altinn. Gjenbruk av data forventes å øke i omfang i årene framover, bl.a. ved at stadig mer av rapporteringen til administrative registre blir elektronisk og basert på uttrekk fra bedriftenes egne datasystemer.

Statistisk sentralbyrå samler også inn opplysninger fra tredjepart, særlig gjelder dette data til detaljomsetningsindeksen og konsumprisindeksen. Mens det tidligere var et utvalg av de enkelte butikkene i kjedene som ble trukket ut til å besvare skjema, leverer nå kjedenes hovedkontor opplysninger for alle butikkene i kjeden. Antall kjeder som rapporterer på denne måten øker hvert år og i 2004 rapporterte nesten 100 kjedekontorer til Statistisk sentralbyrå. Dette har medført lettelser for den enkelte butikk. Tilsvarende ordninger er i drift for havnemyndighetene og internettleverandører, og slike rutiner er også under etablering for drosjesentraler og godstransport på vei. Statistisk sentralbyrå samarbeider med eiendomsmeglere og Norske Boligbyggelags Landsforbund om leveranse av data til prisindeks for boligomsetning. Innhenting av tredjepartsopplysninger med hjemmel i statistikkloven tas nå gradvis i bruk på områder der taushetsplikt ellers vil hindre utlevering av data, og er tatt i bruk for kredittkortselskaper, bilutleiefirmaer og bensinstasjonkjeder.

Det er lagt til rette for elektronisk innrapportering av alle skjema til Statistisk sentralbyrå. Andelen oppgavegivere som velger å rapportere elektronisk er økende. Korttidsstatistikk for industrien, som har hatt tilbud om elektronisk innrapportering siden 2000, har høy elektronisk svarandel, opp mot 80 pst. for enkeltundersøkelser.

Internasjonale krav som er pålagt via EØS-avtalen, hensyn til nasjonalregnskapet og ønsker fra næringsorganisasjoner har bidratt til at enkelte spørreskjemaer er svært detaljerte. For å redusere oppgavebyrden er det igangsatt et arbeid for å redusere detaljeringsgraden i skjemaene. Arbeidet er dels rettet mot EUs statistikkontor, Eurostat, for å få til forenklinger i EØS-forordningene, og dels mot viktige nasjonale brukere.

• For å styrke arbeidet med å utvikle løsninger for elektronisk samhandling med oppgavegivere og andre offentlige dataforvaltere har Statistisk sentralbyrå bl.a. igangsatt et prosjektet «Elektronisk samhandling i datafangst og formidling». Prosjektet omfatter utvikling av løsninger for brukervennlig elektronisk innrapportering og tilrettelegging for direkte innsending fra den enkelte virksomhets administrative systemer. I denne sammenheng kartlegger Statistisk sentralbyrå tidsbruk og opplevd oppgavebyrde for oppgavegiverne i forbindelse med skjemautfylling.

3.7.5 Det videre arbeidet for å redusere næringslivets oppgavebyrde

Selv om arbeidet med å redusere næringslivets oppgavebyrde er godt i gang, gjenstår mye. Regjeringen vil derfor legge stor vekt på dette arbeidet framover. I denne sammenheng kan særlig nevnes:

• Det legges betydelig vekt på å samorde og utvikle mer brukervennlige elektroniske tjenester rettet mot næringslivet. I denne sammenheng er videreutviklingen av Altinn sentral. Altinn skal utvikles til å bli næringslivets felles portal for innrapportering og elektroniske tjenester. Det er et mål at Altinn skal utvikles til en fullverdig tjenesteportal. Det er også en prioritert oppgave å vurdere næringslivets behov for regelverksinformasjon. Plan for dette arbeidet legges fram sommeren 2005.

• For å samordne datafangsten skal alle offentlig etater, inklusiv kommunene, fra 1. juli 2005 bruke opplysninger fra Enhetsregisteret der det er praktisk mulig.

• Etablering av en felles offentlig sikkerhetsportal for elektroniske tjenester fra årsskiftet 2005/2006, med tilbud om elektronisk signatur. Dette vil bidra til å effektivisere offentlig forvaltning og øke potensialet for flere offentlige tjenester.

• Etatenes løpende arbeid med forenkling av skjema, gjenbruk av data og bruk av opplysninger fra tredjepart. Statistisk sentralbyrås prosjekt «Elektronisk samhandling i datafangst og formidling» styrker bl.a. arbeidet med å samordne datafangsten. En sentral målsetting i dette prosjektet er at det skal legges til rette for at opplysninger bare skal rapporteres en gang til det offentlige.