4 Politiske mål for strukturpolitikken i den norske fiskeflåten de siste 20 år
Strukturpolitikk for fiskeflåten har vært behandlet en rekke ganger de siste 20 årene. Det har vært bred tverrpolitisk enighet blant skiftende regjeringer og Storting i perioden om at fangstkapasiteten må tilpasses tilgjengelig ressursgrunnlag, for å oppnå en bærekraftig utvikling i næringen.
Allerede i St.meld. nr. 93 (1982–83) Om retningslinjer for fiskeripolitikken ble det fastslått at lønnsomheten i fiskeflåten ikke lenger kunne bedres gjennom tradisjonelle metoder, eksempelvis ved innføring av mer effektive fiskefartøy, redskaper, m.v. med sikte på å øke fangst per fartøy eller per mann. Det var tydelig at fiskeeffektiviteten var kommet så langt at den var blitt en trussel mot fiskebestandene. Derfor ble det allerede den gang ansett som nødvendig med en kontinuerlig tilpasning av næringens omfang til fiskeressursene. Det ble også påpekt at veksten i næringen åpenbart var blitt stimulert gjennom den statlige støtte- og kredittpolitikken overfor flåte og industri. En lærdom av dette ble at det er vanskelig å yte statsstøtte uten at det samtidig påvirker næringens omfang og kapasitet.
Også i St.meld. nr. 32 (1989–1990) Framtid i nord ble det påpekt at en måtte trekke lærdom fra ressurssvikten i Barentshavet, og gjenoppbygge ressursgrunnlaget blant annet gjennom fortsatt streng regulering av fisket og nedbygging av overkapasiteten i flåte og foredlingsindustri. Regjeringen den gang ville også legge øke vekt på næringens distriktspolitiske betydning. På denne tiden var fiskeriene fremdeles betydelig subsidiert.
I St.meld. nr. 32 (1990–91) På rett kjøl , omtales også kapasitet i fiskeflåten: «Etter Regjeringens mening er det å få til en bærekraftig ressursforvaltning og en snarlig og stabil tilpasning av fangstkapasiteten til et langsiktig optimalt ressursnivå, samt å bidra til at verdiskaping og sysselsetting kan bli høyest mulig i de mest fiskeriavhengige delene av landet, de viktigste utfordringene mht. utformingen av det framtidige virkemiddelapparatet.»
På 1990-tallet ble strukturdebatten enda mer synlig i fiskeripolitikken. I Brundtlandregjeringens St.meld. nr. 58 (1991–92) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten (Strukturmeldingen) ble det fastslått at ved begge beregningsmåter for overkapasitet – både ved å se på flåtens kapitalkostnader sammenlignet med inntjeningen, og ved å se på flåtens faktiske kapasitet i forhold til de forventede kvoter – fant en at den norske fiskeflåten hadde en betydelig overkapasitet. For at næringen skulle kunne ha mulighet for å tilpasse seg den nye situasjonen med redusert statsstøtte, ble det ansett som nødvendig å skape rammebetingelser som ga mulighet for dette. Det ble presisert at målet om en bærekraftig og lønnsom næring, bare kunne oppnås gjennom en tilpasning av flåtekapasitet til ressursgrunnlaget. I meldingen omtales derfor ulike kvotemodeller og reguleringssystem både for kyst- og havfiskeflåten, der hensikten bl.a. er å sikre større frihet for den enkelte utøver til å planlegge sitt fiske mest mulig lønnsomt, og å tilpasse flåtekapasiteten bedre til tilgjengelig ressursgrunnlag.
I Sjøfarts- og fiskerikomiteens Innst. S. nr. 50 (1992–93) til Strukturmeldingen, går komiteen inn for at det blir gjort endringer i konsesjons- og reguleringssystemet for fiskeflåten. Komiteen bemerker at endringene blant annet må ha som mål å gjøre det lettere å avpasse fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget. Videre heter det i innstillingen at kystflåten må få en friere tilpasning innenfor totalkvoten, og at det må etterstrebes å gi fiskerne rimelig frihet til selv å planlegge når og hvor de vil fiske.
På spørsmålet om omsettelighet, understreket flertallet i komiteen at konsesjoner ikke skulle kunne overføres automatisk til ny eier ved kjøp av fartøy. Flertallet gikk imidlertid inn for oppmykninger med hensyn til sammenslåing av kvoter for fartøy med konsesjon i havfiskeflåten. Flertallet i komiteen gikk videre imot at det skulle innføres ressursavgift.
Også i St.meld. nr. 51 (1997–98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring (Perspektivmeldingen) under Regjeringen Bondevik I, ble fokus satt på kapasitetstilpasning, lønnsomhet og flåtens fornyelsesevne, men med større grad av markedsorientering enn tidligere. Det uttalte målet i meldingen er at fiskeripolitikken skal legge til rette for en lønnsom utvikling av fiskerinæringen, og at næringen gjennom markedsorientering og økt verdiskaping skal bidra til gode arbeidsplasser og bosetting langs kysten. Lønnsomhet i næringen skal bidra til å oppnå distriktspolitiske mål, med andre ord opprettholde kystsamfunnene. Dette skal være et overordnet hensyn i regulering av innsatsen i fiskeriene.
I meldingen ble det konstatert at på globalt nivå er overkapasitet i fiskeflåten viktigste årsak til overbeskatning av fiskebestander og dårlig lønnsomhet som følge av at ressursene høstes med større kostnader enn nødvendig. Det fremholdes i meldingen at «selv om tilgjengelig kvotegrunnlag av enkelte fiskeslag i noen år er slik at deler av flåten ikke tar kvotene den er tildelt, så er den samlede fangstkapasiteten i den norske flåten for stor i forhold til tilgjengelige ressurser.» I Stortingets behandling av meldingen var Næringskomiteen enig i at fangstkapasiteten var for stor, og presiserte at «arbeidet med strukturtilpassing må halda fram og intensiverast».
I Ot. prp. nr. 21 (1998–99) Om lov om endring av lov 3. juni 1983 nr 40 om saltvannsfiske m.v. (enhetskvoteordning), jf. Næringskomiteens Innst. O. nr. 55 (1998–99), foreslo daværende regjering at den midlertidige bestemmelsen i saltvannsfiskeloven § 5a om enhetskvoteordninger for den konsesjonsbelagte trål- og ringnotflåten ble gjort permanent, samt utvidet til også å gjelde for fartøy over 28 meter største lengde som fisker med konvensjonelle redskap og med adgangsbegrensning. Dette lovendringsforslaget ble vedtatt.
På bakgrunn av behandlingen av ovennevnte proposisjon gjorde Stortinget 4. mai 1999 i tillegg følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringa greie ut om einingskvoteordninga kan gjerast gjeldande for fartøy under 28 m. Stortinget føreset at Regjeringa kjem tilbake med denne vurderinga i budsjettet for år 2000, slik at dette eventuelt kan gjennomførast frå 1. januar 2000.»
På bakgrunn av vedtaket av 4. mai 1999 ble det gitt en redegjørelse om enhetskvoteordningene i reguleringen av fisket i vedlegg I til Fiskeridepartementets budsjettproposisjon for budsjetterminen 2000, St. prp. nr. 1 (1999–2000). I denne redegjørelsen ble det, på bakgrunn av en gjennomgang av de adgangsbegrensningene som var innført for fartøy under 28 meter, påpekt at det ikke ligger til rette for uten videre å innføre enhetskvoter etter det mønster som er nyttet innenfor trål- og ringnotflåten, i disse gruppene. Dette skyldes blant annet at reguleringssystemene er ulike, at fartøyene innenfor de forskjellige gruppene kan ha et svært ulikt driftsmønster og svært ulik grad av kvoteutnytting, og at de distrikts- og fiskeripolitiske konsekvensene av slike enhetskvoteordninger ville være svært uoversiktlige.
Det ble likevel påpekt at en ved utformingen av reguleringssystemet ikke bør fraskrive seg den muligheten som kvotefordeling etter prinsippene i saltvannsfiskeloven § 5a gir til å utforme fleksible kvoteordninger, og at departementet ville arbeide videre med disse spørsmålene.
I en merknad fra Stortingets næringskomite til budsjettproposisjonen, ba komiteen om at det ble lagt frem en egen sak om utvidelse av virkeområdet for saltvannsfiskeloven § 5a. Dette var bakgrunnen for proposisjonen om endring av saltvannsfiskeloven § 5a; Ot.prp. nr. 39 (2000–2001) Om lov om endring i lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v. (spesielle kvoteordninger), hvor Regjeringen Stoltenberg la frem forslag om endringer i saltvannsfiskeloven § 5a, slik at den også ble gjort gjeldende for fartøy under 28 meter.
Lovforslaget ble vedtatt 3. mai 2001, og gir Fiskeridepartementet hjemmel til å kunne innføre «spesielle kvoteordninger», dvs. frivillige drifts- og strukturordninger, også for kystflåten.
I Ot.prp. nr. 76 (2001–2002) la Regjeringen Bondevik II frem et forslag om en endring i saltvannsfiskeloven for å gi hjemmel for innkreving av en avgift av fangstverdien, til et Strukturfond for kapasitetstilpasning av fiskeflåten. Midlene i et slikt fond skal nyttes til tilskudd ved kondemnering av fiskefartøy for fartøygrupper i adgangsbegrensede fiskerier som ikke har tilgang til andre struktureringsordninger.
Stortinget godkjente lovhjemmel for etablering av et Strukturfond og avgiftsinnkreving på flåteleddet 12. desember 2002. Hjemmelen vil tidligst tre i kraft 1. juli 2003.
I Næringskomiteens innstilling i saken (Innst. O. nr. 34 (2002–2003)) påpekes viktigheten av at strukturelle virkemidler bidrar til å oppfylle de nasjonale fiskeripolitiske målene som Stortinget har lagt til grunn. Komiteen gir også en del generelle kommentarer i tilknytning til de ulike forslagene til struktureringsordninger for kystflåten.
Komiteen bemerker at de drifts- og strukturordninger som er til drøfting, samlet sett kan få store konsekvenser for utviklingen i kystflåten, og ønsket derfor en samlet stortingsbehandling av dette. Komiteen refererer i innstillingen til brev av 27. november 2002 fra Fiskeridepartementet, der Fiskeriministeren opplyser at Regjeringen tar sikte på å legge frem en sak for Stortinget våren 2003, slik at Stortinget kan få en orientering om arbeidet med spesielle kvoteordninger. Denne meldingen om strukturpolitikk for kystflåten er således en oppfølging av Næringskommiteens merknader, slik at Stortinget kan få en samlet orientering om strukturtiltak for kystflåten.