3 Menneskerettigheter og demokratibygging
3.1 Den europeiske menneskerettskonvensjon
Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og dens protokoller er det viktigste grunnlaget for Europarådets menneskerettighetssarbeid. Konvensjonen ble vedtatt i Roma i 1950 og har siden blitt utvidet med protokoller. Konvensjonen omfatter de grunnleggende menneskerettighetene og har en unik stilling i det europeiske menneskerettighetsvernet, særlig på grunn av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) sin kompetanse til å treffe bindende avgjørelser mot stater som er part i konvensjonen.
Norge er tilsluttet EMK og dens protokoller 1-11 uten forbehold. EMK og de av protokollene som inneholder materielle bestemmelser er inkorporert i norsk lovgivning gjennom menneskerettsloven, og gjelder som norsk lov.
Norge har foreløpig ikke undertegnet protokoll 12 som inneholder et generelt forbud mot diskriminering. Den europeiske menneskerettskonvensjon har siden vedtakelsen inneholdt et forbud mot diskriminering i forhold til de rettigheter som er beskyttet av konvensjonen. Protokoll 12 utvider diskrimineringsforbudet til å gjelde generelt, dvs. også på områder som ikke er regulert av konvensjonen. Protokollens intensjon er å bekjempe ulike former for diskriminering i Europa, herunder rasisme, antisemittisme og fremmedhat. Den er imidlertid blitt kritisert for å være for generell, slik at det er vanskelig å overskue konsekvensene av å tiltre den, at den ikke nevner uttrykkelig at positiv diskriminering er tillatt, og, på generelt plan, at en ikke bør innføre nye rettigheter før Domstolens arbeidssituasjon er bedret. Protokollen ble åpnet for undertegning på Ministerkonferansen i Roma 4. november 2000, og 25 stater undertegnet protokollen. Hvorvidt Norge skal undertegne protokollen er til vurdering.
Protokoll 13 omhandler total avskaffelse av dødsstraff. EMK har allerede regler mot bruk av dødsstraff i Protokoll 6, men denne avskaffer ikke bruk av dødsstraff for forbrytelser begått i krigstid eller der krig truer. Den nye protokoll 13 vil forby bruk av dødsstraff både for forbrytelser begått i fredstid og i krigs- eller konfliktsituasjoner. Protokollen er nylig utarbeidet og ventes vedtatt på Ministermøtet i Vilnius i mai 2002.
Europarådet har i 2001 tatt initiativ til at EU skal tiltre EMK og dens protokoller. Bakgrunnen for dette er utarbeidelsen av EUs charter for fundamentale rettigheter og ønsket om å unngå konflikt mellom dette charteret og EMK. Det er satt ned en gruppe som skal utrede nærmere muligheten for EUs tiltredelse til EMK.
3.2 Den europeiske menneskerettsdomstol
Den europeiske menneskerettsdomstol er det viktigste instrumentet i Europarådets arbeid for menneskerettighetene. Domstolen er opprettet i medhold av EMK. Personer og organisasjoner som mener deres rettigheter etter konvensjonen er krenket, kan rette en klage om dette til domstolen. Fra november 1998 har Domstolen fungert i sin nåværende form med 41 permanente dommere - én fra hvert medlemsland. Dommere fra de to nyeste medlemslandene Armenia og Aserbajdsjan er foreløpig ikke valgt. Dommerne velges av Parlamentarikerforsamlingen for en seksårs periode med mulighet for gjenvalg.
Domstolens effektivitet er betydelig økt i forhold til det tidligere systemet med én domstol og én kommisjon. Etter to års virksomhet hadde Domstolen avsagt like mange dommer som det tidligere systemet gjorde i løpet av 39 år. I 2001 traff Domstolen 8.989 avgjørelser, hvorav 889 dommer. I disse dommene ble det funnet brudd på EMK i 683 saker, mer enn halvparten av disse (359) mot Italia og en fjerdedel (169) mot Tyrkia.
På tross av økt effektivitet, er imidlertid Domstolen ikke i stand til å holde tritt med det stadig økende antall saker som kommer inn. I løpet av 2001 kom det inn over 31.000 klager, hvorav nær 14.000 ble registrert og dermed vil bli behandlet av Domstolen. Den stadig økende saksmengden har gitt domstolen alvorlige kapasitetsproblemer, og behandlingstiden for saker har økt fra to til tre år, i noen tilfeller også mer. På sikt vil disse problemene gå ut over domstolens troverdighet og prestisje, og de fleste medlemslandene er derfor enige om at man må gjøre noe for å bedre domstolens situasjon. Dette var også tema for ministerkonferansen i november.
En evalueringsgruppe har studert mulige løsninger for domstolen, og forslagene inkluderer tilføring av ressurser samt innføring av en silingsmekanisme. Sistnevnte ville nødvendiggjøre en konvensjonsendring. Rapporten vil bli sendt på høring til ulike grupper, og debatten vil fortsette i 2002. En foreløpig konklusjon er imidlertid at et stort ansvar påligger medlemslandene, som plikter å styrke vernet om menneskerettighetene på nasjonalt nivå, slik at grunnlaget for klagesakene reduseres.
Informasjon om Domstolen finnes på Internett: http://www.echr.coe.int/
3.2.1 Noen av sakene som har vært behandlet av domstolen i 2001
Det har kun vært avsagt dom i én sak mot Norge i 2001 (Beck mot Norge), hvor Domstolen fant at Norge hadde krenket EMK. Klageren påsto brudd på EMK art. 6.1 fordi det hadde tatt over syv år å ferdigbehandle straffesaken mot ham. Domstolen la i sin avgjørelse vekt på at saken var meget kompleks og at norske domstoler hadde tatt hensyn til det lange tidsforløpet ved straffeutmålingen.
Norge var også en av de innklagede statene i den såkalte Bankovic-saken, som dreide seg om NATO-landenes bombing av den serbiske radio og tv-stasjonen i Beograd i april 1999. Slektninger av de omkomne og en som selv ble såret innklaget samtlige NATO-land som også er medlem av Europarådet for flere brudd på EMK, blant annet art. 2 (rett til liv) og art. 10 (ytringsfrihet). Saken ble avvist av domstolen i en enstemmig avgjørelse. Begrunnelsen for å avvise saken var at klagerne ikke befant seg under de innklagede statenes jurisdiksjon.
Domstolen avsa i 2001 en dom i saken Kypros mot Tyrkia. Saken gjaldt blant annet etterforskning av savnede personer, gresk-kyprioters tilgang til eiendommer på Nord-Kypros og menneskerettighetssituasjonen for gresk-kyprioter i Karpas-regionen. EMD fant at Tyrkia hadde brutt EMK på 14 punkter.
3.2.2 Oppfølging av domsbeslutninger i menneskerettssaker
Komitéen av faste representanter har ansvaret for å overvåke at Domstolens avgjørelser etterleves av medlemslandene. Dette innebærer i hovedtrekk overvåking av (i) at medlemslandene utbetaler eventuelt idømt erstatning, (ii) at de personer det gjelder får innfridd sine rettigheter og (iii) at lignende menneskerettsbrudd ikke gjentar seg, om nødvendig at landets lovgivning endres for å sikre dette.
Komitéen har regelmessige møter for å gjennomgå oppfølgingen av dommer. I de aller fleste tilfeller iverksetter medlemslandene nødvendige tiltak etter at de har fått en dom mot seg, men i et fåtall saker er det nødvendig med aktiv oppfølging fra Komitéen av faste representanter. Av problematiske enkeltsaker i 2001 har komitéen fortsatt å øve innflytelse på Tyrkia i den såkalte Louizidou-saken. Domstolen har funnet at Tyrkia har brutt EMKs bestemmelser om eiendomsrett, ved at greskkyprioten Titina Loizidou har vært forhindret fra å nyte godt av sin eiendom på Nord-Kypros som en følge av den tyrkiske okkupasjonen. Domstolen har tilkjent Loizidou en samlet erstatningssum på i underkant av NOK 7 millioner. Fristen for betaling av summen utløp 28. oktober 1998, og Tyrkia hadde ved årsskiftet 2001 - 2002 ennå ikke betalt. Dersom Tyrkia ikke betaler erstatningssummen vil dette være første gang et land ikke respekterer en dom i domstolen i Strasbourg, noe som vil kunne bidra til å undergrave domstolens status. Fra norsk side har man lagt til grunn at domstolens dommer må respekteres, og de nordiske land samarbeider nært om oppfølgingen av denne saken. Også den forholdsvis nye dommen i saken «Kypros mot Tyrkia» tegner til å bli meget problematisk med hensyn til oppfølging.
I de tilfellene der et land får en rekke dommer mot seg i svært like saker, behandler Komitéen disse sakene samlet og oppfordrer om nødvendig medlemslandet til å foreta strukturelle endringer. Dette gjelder blant annet Italia, som har en rekke brudd på EMK art. 6 på grunn av svært lang behandlingstid i rettssystemet, Tyrkia som har flere dommer mot seg for sikkerhetsstyrkenes bruk av tortur og vold og Tyrkia for brudd på ytringsfriheten. I sistnevnte tilfelle vedtok komitéen i 2001 en resolusjon med oppfordring til Tyrkia om at de planlagte lovreformene snarest mulig gjennomføres, slik at landets lovgivning bringes i samsvar med EMK art. 10.
3.3 Den reviderte europeiske sosialpakt
Norge ratifiserte Den reviderte europeiske sosialpakt den 7. mai 2001. Den reviderte europeiske sosialpakt som ble vedtatt i 1996, er en revisjon og videreutvikling av Den europeiske sosialpakt av 1961. Den inneholder regler og rettslige standarder innenfor områdene arbeidsmarked og arbeidsmiljø , helse- og sosiale spørsmål, samt trygd. Den reviderte sosialpakt er bygget opp slik at den omfatter Den europeiske sosialpakt av 1961 og tilleggsprotokollen av 1988. I tillegg kommer 7 nye artikler.
Sosialpakten er den viktigste sosiale konvensjon i Europarådet. Det revisjonsarbeid som nå er fullført har på en rekke områder tatt hensyn til de grunnleggene sosiale endringer og den utvikling som har funnet sted siden Den europeiske sosialpakt ble utarbeidet i 1961. Ved revisjonen er sosialpakten ajourført og modernisert, samtidig som en del nye sosiale spørsmål og rettigheter er kommet til. Bl.a. er barn og ungdoms rettigheter, likestillingsspørsmål og familiens rettigheter styrket. Nye artikler i Den reviderte europeiske sosialpakt er bl.a. bestemmelser om arbeidstakeres vern ved opphør av arbeidsforhold og arbeidsgivers konkurs, rettigheter for arbeidstakere med familieforpliktelser, vern av arbeidstakerrepresentantene i foretak, sikkerhet mot sosial utestengning og rett til bolig.
Enkelte artikler og paragrafer i Den reviderte sosialpakt krever endring av norsk lovgivning og praksis. Norge har valgt å slutte seg til Den reviderte sosialpakt ved å ratifisere de artikler og paragrafer som allerede oppfylles i norsk lovgivning og praksis. Det ligger innebygget i pakten en forventning om at land som ikke har ratifisert alle artikler i denne fullt ut skal arbeide videre for på sikt også kunne ratifisere disse bestemmelser. Norge har som målsetting å ratifisere også de artikler og paragrafer som ikke ble ratifisert i første omgang.
I forbindelse med revisjonsarbeidet av Den europeiske sosialpakt ble det også utarbeidet en tilleggsprotokoll. Denne etablerer en klageordning der arbeidslivets parter og andre frivillige organisasjoner kan innklage medlemslandene for mangelfull gjennomføring av sine forpliktelser etter sosialpakten. Protokollen trådte i kraft i 1998, og Norge ratifiserte denne protokollen samme år.
For Norge vil rapporteringsplikten følge samme syklus som for sosialpakten av 1961. Første rapport skal innsendes i juni 2003, og inntil det tidspunkt skal Norge fortsatt rapportere i henhold til Sosialpakten av 1961.
I 2001 behandlet Regjeringskomitéen rapportrunde 15 (2) som omfattet Sosialpaktens artikler 7, 11, 14 og 17 samt artikkel 1 og 4 av tilleggsprotokollen av 1988. Rapportperioden var 1997 og 1998. Den uavhengige ekspertkomité (Committee of Social Rights) kritiserte i sine konklusjoner Norge for praktiseringen av artikkel 7 (Retten til vern for barn og ungdom). Kritikken bygget på at det ikke var klare regler som ga ungdom som arbeidet i skoleferien ferie i minst halve skoleferien (artikkel 7 nr. 3).
3.4 Europarådets kommissær for menneskerettigheter
Siden oktober 1999 har Europarådet hatt en egen kommissær for menneskerettigheter. Stillingen innehas for tiden av Alvaro Gil-Robles fra Spania. Menneskerettskommissæren skal bidra til å fremme kunnskap om og respekt for menneskerettighetene i Europarådets medlemsland. Han skal ikke behandle individuelle saker. Kommissærens arbeid innebærer også besøk i medlemslandene, og hans rapporter gir verdifulle innspill for å kunne fastslå hvor problemene ligger og hva slags type tiltak som er hensiktsmessig for å kunne bedre situasjonen. I 2001 besøkte kommissæren Tsjetsjenia, Finland, Slovakia, Norge og Spania.
Informasjon om Europarådets menneskerettighetskommissær finnes på Internett: http://www.commissioner.coe.int
3.4.1 Menneskerettighetskommissærens besøk til Norge
På invitasjon fra norsk side avla menneskerettighetskommissæren et besøk i Norge i dagene 2.-4. april 2001. Under besøket hadde han samtaler i Utenriksdepartementet, Justisdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, så vel som med Stortingets ombudsmann for forvaltningen og med representanter for frivillige organisasjoner.
Han avla også besøk ved to fengselsinstitusjoner. Besøket ga ham anledning til å få et godt inntrykk av menneskerettssituasjonen i Norge, både med hensyn til lov og regelverk og anvendelse av disse i praksis. Sentralt under besøket sto gjennomføringen av Regjeringens Handlingsplan for menneskerettigheter og problemstillinger i tilknytning til innsattes rettigheter, flyktninge- og innvandringsspørsmål og spørsmål angående minoriteter, rasisme og diskriminering. I etterkant av besøket ga MR-kommissæren ut en rapport om Norge. Rapporten konkluderer med at menneskerettighetene i Norge generelt sett er godt ivaretatt. Likevel pekes det på områder der rettighetene til visse grupper bør forbedres, dette gjelder særlig for varetektsfanger, ungdomskriminelle og utlendinger, særlig asylsøkere.
3.5 Beskyttelse av nasjonale minoriteter
Europarådet gjennomfører et omfattende arbeid for å beskytte nasjonale minoriteter. Sentralt i dette arbeidet er Rammekonvensjonen for beskyttelse av nasjonale minoriteter, som trådte i kraft for Norge 1. juli 1999. Konvensjonens hovedformål er å bekjempe diskriminering av nasjonale minoriteter, sørge for at medlemmer av nasjonale minoriteter oppnår reell likestilling i samfunnet, garantere at de har full organisasjons- og ytringsfrihet, samt fremme minoritetenes kultur. Rammekonvensjonen pålegger statene å informere Europarådets generalsekretær om lovgivningsmessige og andre tiltak som er truffet for å iverksette Rammekonvensjonens prinsipper. For å bistå landene i gjennomføringen av konvensjonen, er det satt ned en rådgivende komité bestående av uavhengige eksperter. Norge har for tiden ett medlem i denne komitéen (Asbjørn Eide). Komitéen påbegynte arbeidet med rapporten om Norge i 2001, og vil følge opp dette med besøk til Norge i løpet av våren 2002. Rapporten om Norge vil etter planen bli diskutert i Komitéen for faste representanter høsten 2002.
De rapportene som førte til mest debatt i Komitéen av faste representanter i 2001 var rapportene om Ungarn, Slovakia og Romania. Konklusjonen i alle disse rapportene var at landene hadde gjort mye for å bedre situasjonen for nasjonale minoriteter, men at det fremdeles gjensto en del på viktige områder. Blant annet ble det pekt på språkproblemer og på minoritetenes representasjon i nasjonalforsamlingen. Spesielt ble Roma-folkets situasjon fremhevet som utilfredstillende.
Europarådet er også engasjert i arbeidet med minoritetsspråk. Det foreligger et charter for minoritets- eller regionalspråk, som har til hovedhensikt å fremme bruken av minoritetsspråk eller språk som benyttes i deler av et land. Denne avtalen følges opp ved at landene jevnlig rapporterer om utviklingen, og at en ekspertkomité foretar besøk og utarbeider rapporter. Rapporten om Norge ble behandlet i Komitéen av faste representanter høsten 2001. Konklusjonen i rapporten var meget positiv, og det ble fremhevet at Norge har gjort mye for å fremme bruk av minoritetsspråk. De punktene der ekspertkomitéen fant grunn til å oppfordre Norge til ytterligere tiltak gjaldt status for kvensk språk og samenes mulighet til å benytte samisk ved domstolene.
Også Europarådets kommissær for menneskerettigheter er opptatt av å beskytte minoritetenes rettigheter og fokuserer mye på dette i sitt arbeid.
Fra finsk side ble det i 2001 tatt initiativ til å opprette et organ for Roma-folket i Europarådssammenheng. Tanken er å lage en felles plattform for Roma-folk, der representanter for denne befolkningsgruppen fra ulike land kan møtes. Det er nedsatt en arbeidsgruppe som vil arbeide videre med dette forslaget.
Informasjon om Europarådets arbeid for nasjonale minoriteter finnes på Internett: http://www.humanrights.coe.int/Minorities/Eng/SiteMap.htm
3.6 Venezia-kommisjonen
Den europeiske kommisjonen for demokrati gjennom lovgivning (Venezia-kommisjonen) ble opprettet i 1990, etter initiativ fra den italienske regjering. Den 31. desember 2001 hadde Venezia-kommisjonen 42 stater med fullt medlemsskap, tre med assosiert medlemsskap og ti med status som observatør. Fra desember 2001 ble Russland med i kommisjonen som fullt medlem. Etter dette har alle medlemsstater i Europarådet fullt medlemsskap i Venezia-kommisjonen. Norge har vært aktivt med fra starten. (Det norske medlemmet er Jan E. Helgesen.)
Kommisjonen ble opprettet for å støtte demokratiseringsprosessen i de sentral- og østeuropeiske land ved å gi juridisk assistanse ved utformingen av grunnlover og andre sentrale lover. Etter hvert er arbeidsområdet blitt utvidet til å omfatte land utenfor Europa (Norge har f.eks. bidratt til finansieringen av samarbeidet med Sør-Afrika.), og også stater i Vest-Europa. I 2001 ga Venezia-kommisjonen assistanse i lovgivningsprosesser i blant andre følgende stater: Albania, Armenia, Aserbajdsjan, Bosnia-Hercegovina, Georgia, Føderale republikk Jugoslavia, Kosovo, Kroatia, Makedonia, Moldovia, Sør-Afrika, Ukraina, Korea, Romania, Slovakia og Sveits. Kommisjonen arbeider dessuten med utredninger og generelle juridiske spørsmål av betydning for utviklingen av demokratiet og rettsstaten. Et viktig prosjekt er å organisere det praktiske samarbeidet mellom medlemsstatenes forfatningsdomstoler/ eller den øverste instans i det vanlige domstolsapparat. Kommisjonen avholder også flere seminarer hvert år (UNIDEM-seminarer).
3.7 Den europeiske torturkomitéen (CPT)
Den europeiske torturkonvensjonen etablerer et kontrollsystem der en undersøkelseskomité, Den europeiske torturkomitéen (CPT), besøker medlemslandene for å undersøke om konvensjonsforpliktelsene etterleves.
Formålet med CPTs besøk er å undersøke behandlingen av personer som er berøvet sin frihet. CPT besøker bl.a. fengsler, politiarrester og psykiatriske institusjoner. Komitéen skal ha ubegrenset adgang til de aktuelle stedene og kan ha fortrolige samtaler med de frihetsberøvete, uten vitner til stede. I tillegg er CPT i regelmessig dialog med myndighetene i de enkelte medlemsstater.
I 2001 har CPT besøkt bl.a. Russland, Belgia, Makedonia, Storbritannia og Tyrkia.
CPTs internettadresse: www.cpt.coe.int/en/
3.8 Nord/sør-senteret i Lisboa
Norge har vært medlem av Nord/sør-senteret siden opprettelsen i 1991. Formålet med senteret er å øke oppmerksomheten i Europa for spørsmål knyttet til global gjensidig avhengighet og solidaritet mellom landene i nord og sør, i samsvar med Europarådets prinsipper. Virksomheten skjer i form av et fireparts-samarbeid mellom representanter for medlemslandene, parlamentarikere, regionale myndigheter og ikke-statlige organisasjoner, sistnevnte også med representanter utenfor Europa. Norge overtok i 2000 plassen i senterets eksekutivråd etter Finland.
Informasjon om Nord-Sør-senteret finnes på Internett: http://www.nscentre.org/english/opening.htm
3.9 Utviklingsbanken
Europarådets utviklingsbank (CEB) deltar i finansiering av prosjekter i medlemslandene ved å yte gunstige lån innenfor prioriterte områder. Dette gjelder prosjekter knyttet til flyktninge- og asylspørsmål, små og mellomstore bedrifter, utbygging innenfor sosialsektoren og helsevesenet, sosial boligbygging og støtte til ofre for miljøkatastrofer. En stadig større andel av bankens låneportefølje blir benyttet til prosjekter i sentral- og østeuropeiske medlemsland. Banken deltar aktivt i samarbeidet innen Stabilitetspakten for Sørøst-Europa. Banken omfatter 35 medlemsland.
Ledelsen i banken tok i 1999 initiativ til en kapitalutvidelse. Kapitalutvidelsen ble gjennomført i 2001. For de stater som ikke hadde sluttet seg til kapitalutvidelsen innen den opprinnelige fristen, ble det gitt anledning til å slutte seg til innen 30. april 2002. Stortinget har gitt sitt samtykke til norsk tilslutning til kapitalutvidelsen, kfr. St. prp. nr. 1 (2001-2002) og Stortingsvedtak av 5. desember 2001, romertallsvedtak VIII.
Informasjon om Europarådets utviklingsbank finnes på Internett: http://www.coe.int/ceb/