2 Det politiske og institusjonelle samarbeidet
2.1 Arbeidet i Ministerkomiteen
Etter oppløsningen av statsunionen mellom Serbia og Montenegro ble Montenegro 11. mai 2007 tatt opp som Europarådets 47. medlemsland.
De politiske drøftelsene i Ministerkomiteen ble i 2007 preget av forhandlingene om en avtale om styrket samarbeid med EU, herunder samarbeidsavtalen med EUs nye menneskerettsorgan i Wien. Inngåelse av avtalen med EU var et hovedpunkt på utenriksministermøtet i Strasbourg 11. mai.
Aktuelle spørsmål har vært utviklingen i Sør-Kaukasus og på Balkan med fokus på oppløsningen av statsunionen mellom Serbia og Montenegro, utviklingen i Kosovo, forholdet mellom Georgia og Russland, forholdet mellom Aserbajdsjan og Armenia over Nagorno-Karabakh, utviklingen i Russland, Transnistria-konflikten i Moldova, Kypros-konflikten og kampen mot dødsstraff.
I tillegg til de løpende politiske spørsmål har det vært brede drøftelser av menneskerettigheter, demokrati og rettsstat i de nye medlemslandene, samt drøftelser av reformforslag og forbedringer i tilsynsarbeidet. Ministerkomiteen har også fulgt situasjonen for nasjonale minoriteter og for media i flere land.
Videre har spørsmål knyttet til observasjon av valg og folkeavstemninger i flere medlemsland og konflikter i og mellom medlemslandene vært drøftet. Det ble i 2007 vedtatt uttalelser bl.a. om parlamentsvalget i Ukraina, folkeavstemningen i Montenegro, den såkalte folkeavstemningen i Nagorno-Karabakh, dødsdommene mot bulgarsk helsepersonell i Libya og situasjonen i Hviterussland.
Ministerkomiteen følger også prosjektsamarbeidet nøye. Prosjektene omfatter fremme av godt styresett, respekt for menneskerettighetene, utvikling av lokaldemokrati, rettsvesen, interkulturell dialog og utdanning, bekjempelse av organisert kriminalitet, tiltak mot menneskehandel, korrupsjon, voldsbruk i nære relasjoner, rasisme og diskriminering.
2.2 Menneskerettighetene og Menneskerettighetsdomstolen
Reformer for å sikre Menneskerettsdomstolens effektivitet og fremtid har vært en hovedsak i også i 2007. Forslagene som gruppen av vise personer la frem i november 2006 har etter forslag fra Norge og de nordisk-baltiske land vært gjenstand for en bred internasjonal høringsrunde. Høringen omfattet, i tillegg til Europarådets egne organer som Menneskerettsdomstolen, Generalsekretæren, Menneskerettskommissæren og Parlamentarikerforsamlingen, også nasjonale og internasjonale frivillige organisasjoner. Etter forslag fra Norge ble medlemslandene også oppmuntret til å gjennomføre nasjonale konsultasjoner med det sivile samfunn. Flere medlemsland, herunder Norge og Sverige, har gjennomført slike konsultasjoner.
Et særlig vanskelig punkt er den manglende ikrafttredelsen av protokoll 14 til Den europeiske menneskerettskonvensjon om endring av konvensjonens kontrollsystem. Dette skyldes at Russland som eneste medlemsland ikke har ratifisert protokollen. Dermed hindres gjennomføringen av en helt sentral del av reformpakken som ble vedtatt av Ministerkomiteen i 2004. Dette vanskeliggjør også videre reform. Spørsmålet har vært drøftet i Ministerkomiteen ved en rekke anledninger. Flere land, herunder Norge, har også tatt dette opp med russiske myndigheter. Fra norsk side ble det i 2007 også gitt støtte til gjennomføring av et seminar i Moskva om reform av Domstolen.
Fra russisk side har det vært vist til at den russiske regjering og president går inn for ratifikasjon, mens det ikke har vært flertall for forslaget i Dumaen. I Dumaen ble det særlig reist innvendinger mot at dommernes funksjonstid skal forlenges fra 6 til 9 år og mot at avvisningssaker skal avgjøres av færre dommere .Etter parlamentsvalget i Russland i desember 2007 er det igjen håp om at Russland vil ratifisere protokollen. Regjeringen vil fortsette å ta dette spørsmålet opp med russiske myndigheter.
Etableringen av et fond for menneskerettigheter i Europarådet er også viktig i denne sammenheng. Siktemålet er å støtte tiltak for reform av justissektoren og rettsvesenet i nye medlemsland for på den måten å forebygge brudd på menneskerettighetene og redusere saksmengden ved Domstolen.
Videre arbeider Norge for å styrke de øvrige menneskerettighetsinstrumentene i Europarådet, i første rekke Menneskerettskommissæren, Torturkomiteen (CPT), Kommisjonen mot rasisme og intoleranse (ECRI ) og Rammekonvensjonen for nasjonale minoriteter. Disse organene er viktige for tilsynet med medlemslandenes oppfølging av egne forpliktelser. Regjeringen er tilfreds med dette arbeidet, men har samtidig merket seg at enkelte land kritiserer arbeidsmetodene i disse organene. Eksempelvis mener Hellas, Bulgaria, Danmark og de baltiske land at ECRIs landrapporter i for stor grad bygger på innspill fra frivillige organisasjoner og i for liten grad reflekterer myndighetenes synspunkter mens Russland har klaget på offentliggjøring av rapporter fra torturkomiteen om forholdene i Tsjetsjenia.
I 2007 var det 10 år siden dødsstraff de facto ble avskaffet i Europa. Europadagen mot dødsstraff – 10. oktober – ble i den forbindelse etablert av Europarådet, med senere tilslutning fra EU.
2.3 Samarbeidet med EU, OSSE og FN
Regjeringen er tilfreds med den nye samarbeidsavtalen mellom Europarådet og EU som ble undertegnet av Europarådet 20. mai og av EU 23. mai 2007. Avtalen innebærer en kraftig oppgradering og utvidelse av forbindelsene med EU. Norge har vært særlig opptatt av å skape flere kanaler for kontakt mellom Europarådet og EU og å sikre at avtalen også omfatter prosjektarbeidet i nye medlemsland. Avtalen reflekterer de norske prioriteringene på en god måte.
Regjeringen er også godt fornøyd med at det i 2007 ble inngått en avtale mellom Europarådet og EU om samarbeid med EUs nye byrå for grunnleggende rettigheter. Særlig viktig er det at EU kan bli part i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Tiltredelse fra EUs side forutsetter endringer i EMK.
Samarbeidet mellom Europarådet og OSSE har også utviklet seg positivt. Det samarbeides tett og utarbeides ofte felles innspill og tiltak på de fire samarbeidsområdene kamp mot terrorisme, nasjonale minoriteter, kamp mot menneskehandel og fremme av toleranse og ikke-diskriminering. OSSEs Høykommissær for nasjonale minoriteter, Knut Vollebæk, tar aktivt del i dette samarbeidet, og er i ferd med å styrke samarbeidet med Menneskerettskommissæren.
Etter opprettelsen av FNs nye Råd for menneskerettigheter er det lagt til rette for regelmessig og styrket samarbeid mellom FN og Europarådet. Det ble under norsk ledelse enighet i Europarådet om en erklæring fra Ministerkomiteen om styrket beskyttelse av og støtte til MR-forsvarere i Europa.
I 2007 ble det for første gang i FNs historie flertall for en resolusjon mot dødsstraff i Generalforsamlingen, et europeisk initiativ som alle medlemsland i Europarådet stilte seg bak. Det er et løpende samarbeid mellom FN og Europarådet om barns rettigheter, menneskehandel, rasisme, tortur og minoriteter og interkulturell dialog.
2.4 Europarådets arbeid i medlemslandene
I tillegg til de løpende drøftelsene av aktuelle politiske spørsmål, er det etablert mekanismer for å påse at medlemslandene oppfyller sine forpliktelser knyttet til Menneskerettskonvensjonen og andre grunnleggende konvensjoner. Svake institusjoner innenfor rettsvesenet, behov for fengsels- og politireform, menneskehandel, medias stilling, og diskriminering av minoriteter og utsatte grupper er felles utfordringer for de nye demokratiene. Forholdet mellom flertallsbefolkningen og ulike minoriteter, samt uløste territorielle spørsmål, er en viktig bakgrunn for konflikter i enkelte medlemsland.
Europarådet har derfor utarbeidet handlingsplaner til støtte for menneskerettighetene, demokratibygging og utvikling av rettsstaten i de nye demokratiene. Størst omfang i 2007 hadde samarbeidet med Russland og Ukraina. Andre betydelige samarbeidsland er Serbia, Bosnia og Hercegovina, Armenia, Aserbajdsjan, Georgia, Ukraina, Moldova og Albania. Etter at Montenegro ble tatt opp som det 47de medlemsland, nyter også dette landet godt av Europarådets kompetanse og støtte for å bygge demokratiske institusjoner. Norge gir bidrag til handlingsplanene i samsvar med Europarådets og Norges målsettinger, og arbeider for best mulig samordning og koordinering mellom bilaterale og multilaterale virkemidler. Europarådet har et omfattende samarbeid med EU-kommisjonen om fellesprosjekter.
Feltkontorene er Europarådets forlengede arm i de 10 aktuelle samarbeidsland. Gjennom disse har Europarådet nær kontakt med myndigheter, frivillige organisasjoner, utdanning, media og andre målgrupper. Feltkontorene har en viktig rolle i gjennomføringen av Europarådets ulike tilsyns- og overvåkingfunksjoner. De har også oppgaver knyttet til prosjektarbeid og yter praktisk bistand foran valg for å sikre at det institusjonelle rammeverket er på plass (såkalt førvalgsassistanse omfatter manntall, valgkommisjoner, klageordninger, uavhengig radio og TV-dekning, valglovgivning, finansiering av partier).
Vest-Balkan
Europarådet videreførte i 2007 sitt arbeid for å stabilisere og forbedre forholdene på Vest-Balkan med vekt på respekt for menneskerettighetene, godt styresett og oppbygging av rettsstatlige ordninger. Serbia, Bosnia og Hercegovina og Montenegro er gjenstand for formalisert overvåkning knyttet til oppfylling av de forpliktelsene de påtok seg da de ble medlemmer.
Serbia har vist politisk vilje til å etterleve sine forpliktelser, og vil snart ha ratifisert alle de sentrale konvensjonene og gjennomført tilhørende interne lovendringer. Serbia anbefales i større grad å trekke på Europarådets ekspertise i det videre lovgivningsarbeidet, særlig hva angår lovgivning om nasjonale minoriteter, ikke-diskriminering, utvikling av rettsvesenet, samvittighetsnekting, anti-korrupsjon og parlamentets forretningsorden. Manglende samarbeid med Den internasjonale domstolen for det tidligere Jugoslavia (ICTY) framholdes av Ministerkomiteen som en hindring for videre framgang på andre områder. Serbia oppfordres til å korrigere dette. Ministerkomiteen anbefaler også at Serbia forbedrer prosessen for utnevnelse av dommere, integrering av tilbakevendte og mediesituasjonen for minoritetsspråk.
Europarådets arbeid i Kosovo har siden krigshandlingene tok slutt foregått innenfor rammen av Sikkerhetsrådsresolusjon 1244. Europarådets arbeid er konsentrert om styrking av menneskerettsvernet, minoritetsrettigheter, antikorrupsjon og vern av religiøse og kulturelle minnesmerker. Etter anmodning fra FN (UNMIK) påtok Europarådet seg hovedansvaret for organisering og overvåking av lokalvalgene i Kosovo høsten 2007. Videreføring av Europarådets aktiviteter i Kosovo vil bli en viktig utfordring etter at Kosovo erklærte seg selvstendig. Spørsmålet om medlemskap i Europarådet vil også kunne melde seg i 2008.
Etter at Montenegro ble medlem av Europarådet i mai 2007, har Europarådets faglige bistand til landet vært konsentrert om arbeidet med grunnlov. I denne sammenheng fremstår beskyttelse av minoriteter, rettsvesenets uavhengighet og iverksettelse av menneskerettighets- konvensjonen som hovedoppgaver. Andre viktige saker er effektiv straffeforfølgelse av krigsforbrytere og avklaring av status for romaflyktninger fra Kosovo. En 3-årig handlingsplan for Europarådets arbeid i landet vil bli lagt fram for godkjenning våren 2008.
Den vanskelige politiske situasjonen i Bosnia og Hercegovina førte i 2007 til at reformarbeidet delvis stanset opp. Det er imidlertid positivt at arbeidet med politireform har gått framover. Anbefalingene til landet er knyttet til grunnlovsreform, sluttføring av reformene som er påbegynt om politiet, offentlig TV og radio, ombudsmannsordningen og opphør av diskriminerende praksis i utdanningssystemet. Det gjenstår dessuten for Bosnia og Hercegovina å ratifisere enkelte sentrale Europarådskonvensjoner. Europarådets faglige støtte er konsentrert om strafferettslige sider av Menneskerettskonvensjonen, fengselsforhold i tråd med menneskerettighetene og reform av utdanningssektoren.
Norge styrket i 2007 støtten til Europarådets prosjekter på Balkan gjennom det norske fondet for Vest-Balkan og samarbeidet med Europarådets Utviklingsbank (CEB). Fondet gir bl.a. muligheter for banken til å gjennomføre pilotprosjekter og forundersøkelser som leder til større låneutstedelse til boligbygging, repatriering av flyktninger, institusjonsutvikling, kvinnerettede tiltak, samt bistand til små og mellomstore bedrifter. Fondets virksomhet er høyt verdsatt av landene på Vest-Balkan og andre medlemsland.
Europarådet arbeider aktivt for økt bevissthet om romafolkets situasjon på Vest-Balkan. Romafolket utgjør ofte en sosialt, økonomisk og politisk marginalisert gruppe. Europarådet har bidratt til etablering av et eget «Roma Forum» i Strasbourg, der utsendinger fra romafolket og minoriteten de reisende møtes for å drøfte aktuelle spørsmål.
Sør-Kaukasus
Spenningene og de uløste konfliktene i Sør-Kaukasus har ved flere anledninger blitt drøftet i Ministerkomiteen. Det gjelder i første rekke konflikten mellom Armenia og Aserbajdsjan om Nagorno Karabakh, og utbryterrepublikkene Abkhasia og Sør-Ossetia i Georgia som tidvis medfører et anspent forhold mellom Russland og Georgia.
Europarådet viderefører også overvåkningen av om Armenia, Aserbajdsjan og Georgia oppfyller de forpliktelser de påtok seg ved medlemskap i Europarådet. Særlig er det oppmerksomhet om respekten for politiske rettigheter, medie- og ytringsfriheten og oppbygging av rettsstatlige ordninger. Arbeidet er organisert i en egen gruppe i Ministerkomiteen som jevnlig besøker landene og møter så vel regjerings- som opposisjonspolitikere og representanter for det sivile samfunn.
Det er også etablert handlingsplaner for hvert av landene. Også her er ytrings- og organisasjonsfrihet, medias arbeidsvilkår, lovgivning for frivillige organisasjoner og mulighetene for politiske partier til å opptre i opposisjon vektlagt. Handlingsplanene forutsetter frivillige bidrag fra medlemslandene, og Norge har ytt flere bidrag.
Europarådet har også bistått alle tre land med forberedelser og avvikling av valg (førvalgsstøtte). Det gjelder særlig Georgia som etter anmodning fikk bistand til opprettelse av korrekte lister over stemmeberettigete, valgkommisjonens virkemåte og etablering av ordninger for håndtering av klager på valgavviklingen.
Menneskerettskommissæren besøkte i 2007 Abkhasia og Sør-Ossetia i Georgia og la frem en rekke forslag til tiltak for å bedre situasjonen særlig hva angår internt fordrevnes situasjon, tilbakeføring av eiendom, domstolenes virkemåte, fengselsforholdene og tilgang til utdanning på morsmålet for georgiere i utbryterrepublikkene. De facto myndighetene i utbryter-republikken Abkhasia sa seg rede til å etterleve EMKs bestemmelser, etablere ombudsmannsordning og å tillate undervisning på georgisk. Menneskerettighetskommissæren vil følge opp disse spørsmålene. Forslagene og rapporten fra Menneskerettskommisæren ble i Ministerkomiteen godt mottatt både av Georgia og Russland
Russland, Ukraina, Moldova og Hviterussland.
Europarådet samarbeider med Russland om styrking av menneskerettighetene, rettsstaten, utvikling av lokalt selvstyre, barns rettigheter og utdanning. Kampen mot finansiering av terrorisme og hvitvasking av penger er likeledes et viktig område.
Europarådet har også et omfattende samarbeid med russiske myndigheter om Tsjetsjenia. Menneskerettskommissæren har de siste årene spilt en fremtredende rolle i dette samarbeidet. Siktemålet er å innføre rettsstatsprinsipper og utvikling av menneskerettsstandarder i samsvar med grunnleggende konvensjoner og andre instrumenter i Europarådet .Aktivitetene er rettet mot ansatte i regionadministrasjonen, parlamentet, ombudsmannen, frivillige organisasjoner og embetsmenn ansvarlig for fullbyrdelse av dommer. Opplæring i menneskerettigheter er et viktig virkemiddel. Rundebordkonferanser med deltakelse av alle viktige grupper («klaner») for å fremme dialog og forsoning har vært arrangert. Europarådet er den eneste internasjonale organisasjonen som gir støtte til denne type formål og aktiviteter i Tsjetsjenia.
Utviklingen i Russland når det gjelder media og arbeidsforholdene for frivillige organisasjoner har vært tatt opp i Ministerkomiteen i 2007. Gjennomføringen av parlamentsvalget i november ble kritisert, med vekt på manglende likebehandling av regjeringspartiene og opposisjonen i de offentlige media.
Europarådets samarbeid med Ukraina er omfattende, og omhandler særlig internasjonalt samarbeid i kriminalsaker, bekjempelse av korrupsjon, styrking av rettsvesenets uavhengighet, medielovgivning, forebygging av finansiering av terrorisme og hvitvasking av penger.
Samarbeidet med Moldova tok i 2007 særlig sikte på å fremme uavhengighet i rettsvesenet og bekjempelse av korrupsjon. Videre arbeides det med media og lokalt selvstyre med vekt på dialog og samarbeid mellom sentrale og lokale myndigheter samt kapasitetsbygging for nyvalgte slik at de kan fylle sine roller effektivt. I den såkalte Ilascu-saken for Menneskerettsdomstolen underkjente Menneskerettsdomstolen dommen i Moldova mot to fanger og krevde umiddelbar løslatelse. Moldova og Russland ble pålagt å medvirke til frigivelse, og det ble skarpt kritisert at fangene måtte sitte tiden ut, til sommeren 2007, i strid med Domstolens avgjørelse i saken.
Hviterussland er ikke medlem av Europarådet. Handlingsplanen for Hviterussland tar sikte på å styrke det sivile samfunn, videregående utdanning, universitetene og media. Norge støtter studentutveksling fra Minsk til Europarådets skoler i nabolandene. En egen skole for Hviterussland ble opprettet i Vilnius i 2007. Alle aktivitetene skjer i samarbeid med det sivile samfunn, som har en sentral rolle i utformingen av undervisningen og driften av skolene. Det er ikke direkte samarbeid med myndighetene i Hviterussland gitt de rådende forhold i landet.
2.5 Budsjettet
Budsjettet for 2007 innebar tilnærmet nullvekst, uten at det nødvendiggjorde vesentlige kutt i programaktivitetene. Europarådets ordinære budsjett for 2007 var på 197,2 mill. Euro mens budsjettene for de ulike delavtalene var på 37 mill. Euro. Norges bidrag var i 2007 på 4,3 mill. Euro, fordelt på 3,l mill. Euro til det ordinære budsjett og 1,2 mill. Euro til delavtalene. Norge deltar i 10 av Europarådets 12 delavtaler.
For Norge var det en prioritert oppgave i 2007 å arbeide for økte ressurser til Domstolen og de øvrige menneskerettsinstrumentene, herunder menneskerettskommissæren. Domstolen fikk økte ressurser i 2007, i hovedsak som følge av mer effektiv drift og innsparinger på andre områder. Taket for betydelige innsparinger i den øvrige virksomheten synes imidlertid å være nådd, og ytterligere ressurser til domstolen og menneskerettsinstrumentene må derfor enten hentes gjennom økte rammer eller ved redusert aktivitet på andre områder.