7 Lovstrukturspørsmål

7.1 Karakteristiske trekk ved offentlighetsloven og lovstrukturen ellers

Gjennomføringen av prinsippet om dokumentoffentlighet i norsk forvaltning kjennetegnes ved at de viktigste bestemmelsene i all hovedsak er samlet i én lov - offentlighetsloven. Offentlighetsloven uttrykker en enkel hovedregel om at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Lovens unntaksbestemmelser er gjennomgående generelle og kortfattete i sin form. Ytterligere unntak følger av forvaltningslovens regler om taushetsplikt og av bestemmelser i enkelte andre lover eller forskrifter.

Utformingen av unntak fra offentlighet bygger på det såkalte «standardsystemet». Motsetning er det såkalte «enumerasjonssystemet», som innebærer at vedkommende lov gir en detaljert oppregning av unntakene, slik ordningen er etter f eks den svenske offentlighetslovgivningen, se kapittel 4.7 ovenfor. I Norge er de detaljerte unntaksbestemmelsene gjennomgående fastsatt i forskrifter til offentlighetsloven eller andre lover.

Lovgivningen inneholder også enkelte bestemmelser som avviker fra offentlighetsloven. Dels er det her snakk om bestemmelser som innebærer mer vidtrekkende unntak fra offentlighet enn det offentlighetsloven legger opp til, se f eks kapittel 5.2.1 om enkelte lovbestemmelser som unntar statsforetak og visse andre offentlig eide rettssubjekter fra offentlighetsloven. Videre finnes enkelte lovbestemmelser som innebærer en utvidet rett til dokumentinnsyn i forhold til bestemmelsene i offentlighetsloven.

7.2 Er lovens unntaksbestemmelser for vage og skjønnsmessige?

I debatten omkring offentlighetsloven møter man ofte synspunktet om at unntaksbestemmelsene i loven er for vage og skjønnsmessige, og at dette innebærer at unntaksadgangen blir for vid og at mulighetene for illojal omgåelse blir for store. Det kan derfor ha interesse å peke på bakgrunnen for valget av et standardsystem fremfor et enumerasjonssystem. I Innstillingen fra Offentlighetsutvalget side 85 - 86 heter det om disse spørsmålene:

«Et enumerasjonssystem har den vesentlige fordel at det vil spare forvaltningen for mange skjønnsmessige avgjørelser. På den annen side vil systemet bevirke en viss stivhet. Det vil ikke være mulig på forhånd å tenke seg alle tilfelle hvor et sakområde eller et dokument bør være unntatt fra offentlighet, og det vil by på betydelige vanskeligheter å redigere unntaksbestemmelsene slik at man på den ene side får med alt som skal være unntatt og på den annen side ikke utelukker ting som bør være offentlige. Her vil standardsystemet ha en åpenbar fordel ved at det frembyr den fornødne smidighet, slik at man kan ta hensyn til endrede forhold og den enkelte saks særlige beskaffenhet, jfr. Betænkning 325/1963 s. 50 annen spalte og Forvaltningskomiteen s. 130 første spalte. Det samme moment er fremhevet i motivene til den finske lov.

På den annen side vil standardsystemet påføre forvaltningen et betydelig arbeide med skjønnsmessige vurderinger, vanskeliggjøre en ensartet praksis, og kanskje medføre at avgjørelsen i den enkelte tilfelle vil måtte tas på høyeste hold.

Den ideelle løsning ville selvfølgelig være at man hadde en fullstendig «katalog» over alle sakområder og dokumenter som skulle være unntatt fra offentlighet. Det er imidlertid klart at en slik ordning ligger langt utenfor det muligens grenser. I vid utstrekning - og for betydningsfulle områder - vil spørsmålet om unntak fra offentlighet måtte gjøres avhengig av en vurdering. Det siste svenske lovforslag med forslag til «tillämpningsförtäckningar» er i så henseende illustrerende. En rekke unntak er gjort avhengig av om utlevering kan antas å ha nærmere beskrevne skadelige virkninger. Se TF forslagets § 10 første og annet ledd, § 11 første ledd, §§ 12, 13, 14 , 15, 17, 18 og 20 med tilhørende tillempningsbestemmelser. Jfr. motivene SOU 1966:61 avsnitt VI, A s. 79 flg.

Utvalget er - som Fvk. - blitt stående ved å slutte seg til det finske system. Dette faller også i tråd med det forslag den danske komité enstemmig samlet seg om, til tross for de innvendinger som komitéens forslag på dette punkt ble møtt med fra det danske Justitsministeriums side - jfr. Betænkning 325/1963 s. 186-187.

Av det som tidligere er sagt, vil det fremgå at Utvalget er klar over de ulemper som knytter seg til en slik løsning. Med den utforming utkastets unntaksregler har fått, skulle vanskene imidlertid ikke være uovervinnelige. En viss støtte vil man ved anvendelsen ha i den praksis som på de fleste områder er etablert, og som etter alles mening også stort sett har virket tilfredsstillende.

Skal offentlighetsprinsippet innføres, bør en videregående enumerasjon etter Utvalgets mening foretas etter hvert og på grunnlag av de ytterligere erfaringer som man da vil ha vunnet. Slike detaljregler bør ikke tas inn i loven, men gis av Kongen - jfr. utkastets § 16.»

I Ot prp nr 70 for 1968-69 side 26 - 27 uttalte Justisdepartementet bl a:

«En alminnelig innvending fra dem som har uttalt seg om lovutkastet er at de standardpregede unntaksregler er vanskelige å praktisere. Det vil i enkelttilfellene kunne by på tvil om en sak faller under en unntaksbestemmelse, hvilket fører til merarbeid og kan resultere i uensartet praktisering av bestemmelsen innen forskjellige deler av forvaltningen. Det medgis imidlertid av de fleste at det er vanskelig å finne et annet tilfredsstillende system. Det er ingen som foreslår at man i stedet skal innføre et enumerasjonssystem slik man har det i Sverige.»

Etter en redegjørelse for enkelte høringsinstansers syn, uttalte departementet i proposisjonen side 27:

«Justisdepartementet er enig med Offentlighetsutvalget i at det neppe er praktisk mulig i loven å foreta en fullstendig oppregning av alle sakområder eller dokumenter som skal unntas offentlighet».

Etter regjeringens syn har erfaringene i tiden etter at offentlighetsloven ble satt i kraft, bekreftet de antakelsene og vurderingene som ble gjort i forarbeidene. Den lovtekniske utfordringen ligger i dag først og fremst i at unntaksbestemmelsene bør være så presise som mulig og begrenset til de reelle behov for unntak. Samtidig er det en fordel at unntakene ikke spesifiseres for sterkt. - En stor grad av spesifisering vil lett øke antallet unntak.

Offentlighetslovens utforming - først og fremst av unntaksbestemmelsene i loven - kan gi opphav til tolkningstvil. Det er i denne forbindelse grunn til å understreke at selv om unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven er skjønnsmessig utformet, åpner de ikke for skjønnsmessige vurderinger i den forstand at det er opp til forvaltningsorganet eller dets tjenestemenn å vurdere på helt fritt grunnlag om et dokument faller inn under en unntaksbestemmelse eller ikke. Spørsmålet om å fastsette unntaksbestemmelsenes rekkevidde i det enkelte tilfelle er rettslig sett et tolkningsspørsmål, som må avgjøres innenfor de rammer vanlige tolkningsprinsipper stiller opp. - Forvaltningsorganenes lovtolkning i det enkelte tilfelle kan overprøves av klageorganet og andre kontrollinstanser.

Innføringen av en plikt til obligatorisk vurdering av meroffentlighet utgjør en viktig motvekt til lovens unntaksbestemmelser. Dette innebærer at forvaltningsorganet alltid må foreta en skjønnsbasert vurdering av om det er saklig grunn for å nekte innsyn i et dokument som noen ber om å få se.

Som det fremgår foran, går regjeringen inn for å innsnevre og presisere enkelte av unntaksbestemmelsene i loven. Det vil imidlertid neppe være aktuelt å lovfeste en uttømmende og detaljert liste over alle saksområder eller dokumenttyper som kan unntas offentlighet. Eventuelle unntaksbestemmelser på detaljnivå har etter departementets syn sin naturlige plass i forskriftene til loven.

7.3 Bør alle bestemmelser om offentlighet samles i én lov?

Norsk Presseforbund har i brev 7 februar 1995 til Justisdepartementet reist spørsmål om å samle hele rammeverket for offentlighetsprinsippet i én og samme lov. I henvendelsen heter det om dette:

«Norsk Presseforbund mener at et prinsipp som er så viktig for demokratiet bør forankres i en og samme lov, slik at det klart fremstår som et overordnet prinsipp for norsk forvaltning i pakt med norske tradisjoner og de klare retningslinjer fra Stortinget. Offentlighetsprinsippet er først og fremst utmyntet som en rettighet for publikum - den enkelte borger. Ved å samle hele rammeverket for offentlighetsprinsippet i en og samme lov, gjør samfunnet det lettere for den enkelte å bruke prinsippet om innsyn. I en og samme lov vil alle relevante regler ha sitt utspring, og det vil gjøre den til et praktisk redskap for den som vil gjøre bruk av sine demokratiske rettigheter.

Ved å samle alle regler om anvendelse av offentlighetsprinsippet i en og samme lov, blir det også lettere å koordinere arbeidet med dette prinsippet i norsk forvaltning. Ett og samme departement vil få ansvar for koordineringen, og en og samme komite i Stortinget vil ta for seg lovbehandlingen. Det vil sikre en helhetlig vurdering og gjennomføring av prinsippet.

Målet må være å sikre publikum over hele landet i kontakt med alle offentlige organer, det samme grunnlag for å skaffe seg innsyn i offentlige dokumenter. En enkelt lov, med en og samme tolkning, øker mulighetene for lik praksis.

En slik hovedlov for gjennomføring av offentlighetsprinsippet bør også ha bestemmelser om plikt til journalføring og om bestemmelser om gratiskopier/rimelig prising av offentlig informasjon også utover offentlighetslovens område. Begge punkter er sentrale for publikums adgang til å bruke sine demokratiske rettigheter.»

Regjeringen er enig med Norsk Presseforbund i at prinsipielle hensyn og hensynet til brukerne av offentlig informasjon isolert sett kunne tilsi at alle relevante bestemmelser om offentlighet ble samlet i én og samme lov. Men man må også huske at offentlighetsspørsmål er en del av saksbehandlingen ved de institusjoner som blir berørt, og dette kan tilsi at saksbehandlerne bør kunne finne særreglene om offentlighet i regelverket for vedkommende institusjon.

Det er imidlertid andre tungtveiende hensyn som taler mot vesentlige endringer i lovstrukturen på dette punktet. I det følgende vil det bli redegjort for slike hensyn:

Foran i kapittel 3.1 er det pekt på at offentlighetsprinsippet er omfattende og upresist. Et forsøk på en samling av slike regler vil i seg selv være vanskelig. De bestemmelser som eventuelt peker seg ut for en mulig samling i én lov er de bestemmelser som omhandler dokumentoffentlighet og møteoffentlighet for enhver (allmennoffentlighet). (Om forholdet til partsoffentlighet, se kapittel 7.4 nedenfor.) I kapittel 3.4 ovenfor er det pekt på sammenhengen mellom de to innsynsformene. Bestemmelsene om de nevnte former for offentlighet gjelder likevel med nokså varierende innhold for både Stortinget, domstolene og forvaltningen. Allerede forskjellene mht bestemmelsenes materielle innhold på de ulike områdene innebærer at en lov som samlet alle de aktuelle bestemmelsene, lovteknisk sett ville måtte bli en komplisert og uoversiktelig lov.

Spørsmålet om det er grunnlag for å harmonisere bestemmelsene på de ulike områdene, er på den annen side ikke først og fremst et spørsmål om hva som synes mest hensiktsmessig eller er gjennomførbart lovteknisk sett. Problemet er først og fremst at variasjonene mellom regelsettene avspeiler variasjoner i såvel tradisjoner som behov for offentlighet og unntaksbestemmelser på de ulike områdene.

Det aktuelle alternativet synes på denne bakgrunn å være større grad av samling av bestemmelsene om dokumentoffentlighet i offentlighetsloven.

I forhold til Stortinget og dets organer er det lovteknisk sett ikke særlig komplisert å gi offentlighetsloven anvendelse dersom Stortinget ønsker dette. Formelt kan løsningen gjennomføres ved oppheving av bestemmelsen i offentlighetsloven § 1 fjerde ledd, som unntar disse bestemmelsene fra lovens virkeområde. Offentlighetsloven gjelder etter § 2 første ledd bare for «forvaltningens saksdokumenter». En opphevelse av unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 1 fjerde ledd ville derfor ikke i seg selv medføre en hovedregel om offentlighet for dokumenter som befinner seg i Stortinget eller dets organer. Det vil i tilfelle være nødvendig å angi særskilt hvilke dokumenter som skal være offentlige, og dette kan reise mange vanskelige avgrensningsspørsmål (jf kapittel 5.1 ovenfor) og stille krav til spesialiserte og detaljerte regler.

I forhold til domstolene gjør særegne lovtekniske forhold seg gjeldende. For det første er situasjonen den at omfanget av retten til dokumentinnsyn er betydelig snevrere etter rettspleielovene enn etter offentlighetsloven. For det annet skal bestemmelser om dokumentinnsyn praktiseres og håndheves innenfor rammene av en egen domstolsorganisasjon og et eget prosessystem som er nedfelt i rettspleielovene. De nærmere bestemmelsene om håndheving på dette feltet avviker derfor sterkt fra bestemmelsene om håndheving i offentlighetsloven § 9. Regjeringen finner ikke grunnlag for å foreslå en større grad av harmonisering av de bestemmelsene om dokumentinnsyn som gjelder for hhv domstolene og forvaltningen, og viser i denne sammenheng til den kommende odelstingsproposisjon om offentlighet og kildevern i rettspleien. Når det allerede i utgangspunktet gjør seg gjeldende såpass store forskjeller mellom regelverkene, ville det verken lovteknisk eller pedagogisk sett være særlig mye å vinne ved å inkorporere i offentlighetsloven de bestemmelsene man har om dokumentinnsyn i domstolene. Trolig ville det snarere være en klar ulempe for det domstolsøkende publikum og aktørene i rettssaker om disse bestemmelsene skulle bli fjernet fra sin naturlige sammenheng i rettspleielovene.

Det kan imidlertid reises spørsmål om man ikke i større grad bør samle i offentlighetsloven de bestemmelsene som gjelder dokumentoffentlighet i forvaltningen, særlig med tanke på å gi bedre oversikt over unntakene fra hovedregelen om offentlighet. Dette kan dels gjøres ved overføring til offentlighetsloven av generelle lovfestede unntak fra offentlighet og dels ved inkorporering av enkelte generelle forskriftsbestemmelser i offentlighetsloven. Regjeringen vil vurdere dette nærmere.

7.4 Bør offentlighetsloven inkorporeres i forvaltningsloven?

I NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket har Lovstrukturutvalget foreslått at offentlighetsloven inkorporeres i forvaltningsloven. I innstillingen side 124 begrunner utvalget sitt forslag slik:

«Forvaltningsloven og offentlighetsloven har intim sammenheng i saklig innhold. De har tilnærmet samme virkeområde. Forvaltningslovens taushetspliktsbestemmelser er sentrale og nødvendige elementer når en skal klarlegge grensene for offentlighetsprinsippet i offentlighetsloven selv om disse må suppleres med reglene om taushetsplikt for ulike profesjoner.

Lovene har også felles historisk bakgrunn, idet reglene som omhandles i de to lovene, med unntak av taushetspliktsreglene som er tilføyet senere, opprinnelig ble foreslått i en felles lov av Forvaltningslov-komitéen. Ulike praktiske forhold medfører imidlertid en oppsplitting av reglene. Vi er enige i Bings påpekning at årsaken til at bestemmelsene er plassert i to adskilte lover er en historisk tilfeldighet. Vi mener derfor som et utgangspunkt at lovene bør slås sammen til én lov.»

Regjeringen vil peke på at Offentlighetsutvalget ga en vurdering av spørsmålet om bestemmelsene om allmennoffentlighet burde samles i en egen lov. I innstillingen side 85 heter det:

«Utvalget har overveid spørsmålet om bestemmelsene om generell offentlighet bør innarbeides i loven om behandlingsmåten i forvaltningssaker, slik som bestemmelsene om partsoffentlighet, eller om de skal gis i en egen lov. Utvalget mener at det siste alternativ er det riktige.

Det er nemlig en markert prinsipiell forskjell mellom partsoffentlighet og alminnelig offentlighet. Partsoffentlighet bygger på bestemmelser av prosessuell art som gjennomfører det kontradiktoriske prinsipp ved behandling av individuelle forvaltningssaker. Regler om alminnelig offentlighet knytter seg ikke særskilt til saksbehandlingen: Det er i virkeligheten bestemmelser av materiellrettslig karakter, som kommer til anvendelse uavhengig av om en sak er under «behandling» eller ikke.

Når bestemmelsene om generell offentlighet skal gis i egen lov vil det riktignok - som det fremgår av utkastet - måtte bli en del parallellkjøring mellom denne loven og forvaltningsloven. Dette kan imidlertid ikke være avgjørende overfor de nettopp nevnte prinsipielle betraktninger.»

Regjeringen mener at disse synspunktene fortsatt har gyldighet. Den nåværende løsningen med en egen lov om allmennhetens rett til dokumentinnsyn har fortsatt flere gode grunner for seg. I en lovteknisk vurdering må det bl a tas i betraktning at hensynet til samling av regelverket bør veies mot det forholdet at de enkelte regelverk kan bli for omfattende og uoversiktelige. Forvaltningsloven har allerede et omfattende innhold med et stort antall detaljorienterte paragrafer. De få bestemmelsene i offentlighetsloven ville lett «drukne» i en slik sammenheng, og løsningen ville uansett gjøre at skillet mellom partenes og allmennhetens rett til dokumentinnsyn ble utvisket på en uheldig måte. Brukerne av bestemmelsene i offentlighetsloven er gjennomgående enkeltpersoner, journalister eller andre profesjonsutøvere som ikke er parter i en forvaltningssak, og som derfor ikke nødvendigvis har behov for samtidig innblikk i forvaltningslovens alminnelige bestemmelser om saksbehandling. Brukerhensyn og pedagogiske hensyn kan derfor tilsi at man opprettholder ordningen med en enkel og kortfattet spesiallov. Og man skal heller ikke se bort fra at offentlighetsloven som begrep med årene har fått en symbolbetydning og en betydning som pedagogisk «knagg». Begge deler kan det etter regjeringens syn være vel verdt å ta vare på.

Regjeringen finner derfor ikke grunnlag for å føre videre forslaget om at offentlighetsloven bør inkorporeres i forvaltningsloven.

7.5 Nedsettelse av et lovutvalg?

Etter at offentlighetsloven ble vedtatt i 1970 har forvaltningens arbeidsoppgaver og arbeidsmetoder forandret seg. Ikke minst har innføring av ny teknologi ført til at det kan være grunn til å gjennomgå hele offentlighetsloven med forskrifter, for å vurdere om det er behov for ytterligere lov- eller forskriftsendringer. Regjeringen vil vurdere om det skal nedsettes et lovutvalg, enten for å gjennomgå offentlighetsloven med forskrifter i sin helhet, eller for å vurdere nødvendige endringer som en følge av den teknologiske utviklingen.