2 Bakgrunnen for og temaer i meldingen
2.1 Innledning
Offentlighetsprinsippet bygger på det syn at allment innsyn i beslutningsprosessene er en forutsetning for god og demokratisk myndighetsutøvelse og forvaltning av samfunnets fellesmidler. Bestemmelser om offentlig innsyn har tradisjonelt vært rettet mot staten, fylkeskommunene og kommunene. Andre viktige samfunnsaktører i næringslivet, organisasjonslivet og medienæringen har stort sett fått råde selv over graden av offentlig innsyn i sin virksomhet. Denne hovedstrukturen er det i dag bred enighet om.
Offentlighetskulturen i de nordiske samfunnene har røtter langt tilbake i tiden. I den norske grunnloven av 1814 fastsatte man i § 84 at «Storthinget holdes for aabne Døre, og dets Forhandlinger kundgjøres ved Trykken, undtagen i de Tilfælde, hvor det modsatte besluttes ved Stemmeflerhed». Men Grunnloven har ingen alminnelig bestemmelse om offentlighet i forvaltningen, og her har offentlighetsprinsippet blitt innført skrittvis. Et prinsipp om møteoffentlighet i folkevalgte organer i kommunalforvaltningen er gjennom årene utviklet gradvis gjennom lovgivning med utgangspunkt i formannskapslovene av 1837. Noe tilsvarende prinsipp om møteoffentlighet har ikke vært gjennomført i statsforvaltningen eller i den administrative delen av kommunal forvaltning.
Forslag om å gjennomføre alminnelig dokumentoffentlighet i norsk forvaltning ble reist ved et lovforslag i Stortinget så tidlig som i 1845. Forslagets intensjon var «at betrygge private interesser» og å bidra til en «utvidet og gavnlig Brug af Pressen». Men forslaget ble aldri vedtatt. I dag er derimot retten til dokumentinnsyn blitt et hovedelement i offentlighetsprinsippet. Gjennom årene ble det gitt enkelte bestemmelser om at allmennheten skulle ha rett til innsyn i saksdokumenter på enkelte forvaltningsområder. Med forvaltningsloven fikk parter i forvaltningsaker en alminnelig rett til innsyn i dokumentene i sin egen sak. Først ved lov 19 juni 1970 nr 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) fikk vi i Norge generelle lovbestemmelser som bygger på et hovedprinsipp om dokumentoffentlighet. Offentlighetsloven ble vedtatt som siste ledd i etterkrigstidens reformarbeid for å styrke rettssikkerheten i den offentlige forvaltning, basert på Forvaltningskomiteens innstilling av 1958.
De bestemmelsene om møteoffentlighet og dokumentoffentlighet som er utviklet med årene, retter seg mot statlige, fylkeskommunale og kommunale organer, og sikrer allmennoffentlighet gjennom rettigheter som enhver kan påberope seg. Men det er pressen og andre media som etter hvert er blitt de viktigste brukerne av disse rettighetene. Gjennom bestemmelsen i Grunnloven § 100 om ytrings- og trykkefrihet er pressen og andre sikret retten til fri formidling av de opplysningene man får tilgang til bl a gjennom bruk av offentlighetsprinsippet. Mangfoldet og dynamikken i utviklingen av ny informasjonsteknologi har ført til nye kommunikasjonsformer og nye massemedier, noe som har skapt nye utfordringer for utviklingen og vedlikeholdet av offentlighetsprinsippet.
Offentlighetsprinsippet regnes i dag som et grunnleggende demokratisk prinsipp i de nordiske land. Den løpende diskusjonen om offentlighetsprinsippet og praktiseringen av offentlighetsloven er derfor på mange måter en diskusjon om vårt samfunns demokratiske infrastruktur. Offentlig innsyn i forvaltningen kan gi større grad av demokratisk medvirkning og kontroll, økt allmennkunnskap, økt tillit til forvaltningen og andre kvaliteter, som alle kan være verdier i seg selv. Offentlighetsprinsippet er et virkemiddel for å sikre en god og demokratisk forvaltning av samfunnets maktmidler og fellesressurser, slik at myndighetsmisbruk og utjenlige avgjørelser kan unngås.
2.2 Stortingets vedtak 19 juni 1995
Stortinget traff 19 juni 1995 følgende vedtak:
«
Stortinget ber Regjeringen innskjerpe overfor departementenes politiske ledelse og embetsverk.
at god forvaltningsskikk fordrer at det trekkes en klar grense mellom forvaltning og partipolitisk virksomhet, og at embetsverket således ikke skal involveres i partienes politiske kampanjer.
at offentlighetslovens bestemmelser og intensjoner blir etterlevd og departementenes journalføring praktisert på en måte som sikrer offentlig innsyn i forvaltningen.
Stortinget ber Regjeringen sørge for at det aktuelle regelverk blir gjennomgått med sikte på å etablere en praksis som sikrer en uavhengig forvaltning og en klar grensedragning mellom forvaltning og partipolitisk virksomhet.
Stortinget ber Regjeringen legge fram en stortingsmelding som grunnlag for en bred drøfting av offentlighetsprinsippet og behovet for større åpenhet og innsyn i forvaltningen.»
Vedtaket ble truffet uten forutgående komitébehandling i tilknytning til debatten om omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet for 1995. I referatet fra debatten finnes spredte innlegg i Stortingsforhandlinger nr 36 (1994-95).
2.3 Valg og avgrensning av temaer
I denne stortingsmeldingen vil regjeringen belyse sentrale spørsmål i tilknytning til regelverket om offentlighet og journalføring som er omtalt i Stortingets vedtak. Temaene angår både reglene om offentlighet og forståelsen av dem, og den faktiske etterlevelse av reglene og praktiske tilrettelegging for en åpen og funksjonsdyktig forvaltning. På bakgrunn av Stortingets behandling vil regjeringen foreslå endringer i lovverket.
Generelt vil regjeringen gjennom denne meldingen legge grunnlag for en bred drøfting av behovet for økt åpenhet og innsyn i forvaltningen - i både den statlige, fylkeskommunale og kommunale sektor. Ved en prinsipiell drøfting av offentlighetsprinsippet kan det være grunn til å anlegge et videre perspektiv, og vurdere allmennhetens rett til innsyn også i andre statsmakters virksomhet. Meldingen legger imidlertid ikke opp til noen inngående drøftelse av offentlighetsprinsippet og dets anvendelse i forhold til Stortinget (og dets organer) og domstolene. På bakgrunn av Justiskomiteens uttalelser i Innst O nr 34 (1995-96) vil meldingen likevel belyse særskilt enkelte spørsmål om offentlig innsyn i virksomheten til Stortinget og dets organer. Når det gjelder offentlighet i rettspleien fremmer regjeringen i disse dager et særskilt lovforslag for Stortinget.
Stortingets vedtak legger i større grad opp til en bred prinsipiell drøfting av offentlighetsprinsippet enn en drøfting av spesifikke enkeltspørsmål. Meldingen inneholder derfor ikke noen detaljert, systematisk gjennomgåelse av ulike bestemmelser om offentlighet, bortsett fra en generell oversikt over hovedpunktene i offentlighetsloven i kapittel 4. I stedet konsentreres fremstillingen om et utvalg av problemstillinger som har reist seg i den daglige forvaltningsvirksomheten eller i den offentlige debatten. Dette omfatter blant annet oppfølging av flere private lovforslag om offentlighetsspørsmål som Stortinget har truffet vedtak om å oversende til regjeringen. Følgende Dokument nr 8 forslag omtales:
Dokument nr 8:33 (1993-94)
Forslag fra stortingsrepresentantene Lisbeth Holand og Inge Myrvoll om å be regjeringen foreslå endringer i offentlighetsloven og andre lover for å sikre innsyn i offentlige organers saksbehandling.
Dokument nr 8:37 (1994-95)
Forslag fra stortingsrepresentant Carl I Hagen om at Stortinget skal be regjeringen endre sin utredningsinstruks slik at utkast som forelegges underliggende virksomheter og svarbrev vanligvis gjøres offentlig.
Dokument nr 8:54 (1994-95)
Forslag fra stortingsrepresentantene Peter Angelsen, Unn Aarrestad, Svein Ludvigsen og Dag C Weberg om at offentlighetsloven skal gjelde for Statens Nærings- og distriktsutviklingsfond (SND).
Dokument nr 8:87 (1994-95)
Forslag fra stortingsrepresentantene Lisbeth Holand og Reidar Johansen om lov om endring i lov 30 august 1991 nr 71 om statsforetak (offentlighetsloven skal gjelde for statsforetak).
Dokument nr 8:15 (1995-96)
Forslag fra stortingsrepresentant Carl I Hagen om etablering av et Offentlighetsombud og et Offentlighetsråd til å føre tilsyn og kontroll med at offentlighetsloven etterleves.
Dokument nr 8:19 (1995-96)
Forslag fra stortingsrepresentant Erling Folkvord om lov om endringer i lov 25 september 1992 nr 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven).
Dokument nr 8:26 (1995-96)
Forslag fra stortingsrepresentantene Anne Enger Lahnstein, Jorunn Ringstad og Ragnhild Queseth Haarstad om lov om endringer i lov 19 juni 1970 nr 69 om offentlighet i forvaltningen.
Stortingsrepresentant Lars Sponheim fremmet 26 september 1996 forslag om å grunnlovfeste offentlighetsprinsippet, jf dok nr 12 (1995-96) grunnlovsforslag 9.
Forslaget er satt frem i to alternativer til ny § 110 a.
Alternativ 1 lyder:
«For at fræmme fri Meningsutveksling og Kontrol af den udøvende Magt har enhver Borger Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Dokumenter.
Det kan i lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunder.»
Alternativ 2 lyder:
«Enhver Borger har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Dokumenter med de Begrænsninger som fastsættes ved lov.»
I begrunnelsen for forslaget uttales det blant annet: «Prinsippet om offentlighet for forvaltningens dokumenter er verdifullt i forhold til kravet om en informert samfunnsdebatt. Det skaper mer likeverdige forhold mellom de som er innenfor den offentlige forvaltning og den enkelte borger utenfor forvaltningen.
«Prinsippet om offentlighet for forvaltningens dokumenter gir også mulighet til kontroll av forvaltningen. Dette gjelder både kontroll av den informasjon som gis fra forvaltningens side, men også til å kontrollere den virksomhet som foregår der.»
Ved kgl res 23 august 1996 ble det nedsatt en kommisjon (Ytringsfrihetskommisjonen) som skal utrede ytringsfrihetens stilling i Norge. Kommisjonen skal avgi sin utredning senest 1 juli 1999. Spørsmålet om grunnlovfesting av offentlighetsprinsippet inngår som en del av Ytringsfrihetskommisjonens mandat. Det fremgår av daværende stortingsrepresentant Lars Sponheims begrunnelse at hans fremsatte grunnlovsforslag kan inngå som et premiss for kommisjonens vurderinger.
Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke ta stilling til det konkrete grunnlovsforslaget her i meldingen.