4 Prinsipper, mål og strategier
I dette kapittelet gis det en nærmere begrunnelse for hvorfor Regjeringen ser behov for en politikk for elektronisk handel og forretningsdrift. Regjeringens prinsipper for arbeidet på området som gir føringer for myndighetsrollen og for hva som forventes av næringslivet, presenteres. På bakgrunn av dette foreslås et hovedmål for utviklingen av elektronisk handel i Norge, og strategier for å nå dette målet.
4.1 Nærings- og handelspolitikken
Utgangspunktet og rammen for politikken for elektronisk handel og forretningsdrift er gjeldende næringspolitikk slik den kommer til uttrykk i St meld nr 41 (1997-98) Næringspolitikk inn i det 21. århundre, jf. Innst.S. nr. 128 (1998-99). Regjeringen har der utformet en fireleddet strategi for næringspolitikken:
Det skal bli enklere å starte og drive bedrifter
Det skal satses på utvikling av kunnskap og kompetanse
Det skal legges til rette for et allsidig og miljøvennlig næringsliv i hele landet
Det skal legges til rette for at norsk næringsliv kan utnytte mulighetene i en globalisert økonomi
Myndighetenes rolle i næringspolitikken er først og fremst å utforme rammebetingelser som legger til rette for et dynamisk og konkurransedyktig næringsliv. Det offentlige har også en oppgave i å korrigere markedet, der markedet alene ikke gir et optimalt resultat. Regjeringen er i tillegg opptatt av at det videreutvikles et godt samarbeid og en god samhandling mellom næringslivet og offentlig sektor.
Politikken for elektronisk handel og forretningsdrift er forankret i næringspolitikken og har relevans for alle de fire næringspolitiske strategiene. Den teknologiske utviklingen stiller store krav til næringslivet og legger nye premisser for hvordan deler av den norske næringspolitikken må innrettes. En sentral utfordring er å ta i bruk og videreutvikle de næringspolitiske virkemidlene i forhold til elektronisk handel og forretningsdrift i Norge. En god del av nyskapningen kommer til å skje innenfor elektronisk handel, virksomhet som er miljøvennlig og som kan lokaliseres over hele landet.
Regjeringen har lagt en næringspolitisk strategi som innebærer samordning og koordinering av alle politikkområder som påvirker bedriftenes lokaliseringsvalg i en globalisert økonomi. De generelle rammebetingelsene og særlig skatte- og avgiftspolitikken, den økonomiske politikken og handelspolitikken er viktige for næringslivets utvikling. Handelspolitikken er sentral både for norske aktører som tilbyr produkter og tjenester over elektroniske nett, og for norske aktørers samhandel med andre land. Som et lite land med en åpen utadrettet økonomi er Norge tjent med færrest mulig restriksjoner på handelen. De elektroniske markedsplassene er internasjonale og åpner nye muligheter for norske virksomheter i en global økonomi. Det er i Norges interesse å ha et vel fungerende handelssystem med felles regler som sikrer like vilkår for alle.
Tilnærmingen til elektronisk handel må legges bredt an. Næringspolitikken skal bidra til å stimulere omstillingsdyktighet, innovasjon og lønnsomhet i hele næringslivet. Økt bruk av elektronisk handel og forretningsdrift er et viktig bidrag til dette, men den rettslige usikkerheten har hittil bidratt til å forsinke utviklingen.
4.2 Hvorfor en aktiv politikk for elektronisk handel og forretningsdrift?
Land etter land legger sine strategier for en offensiv satsning. Utenom Skandinavia synes det å være få land med bedre tekniske og kompetansemessige forutsetninger enn Norge til å ta i bruk elektronisk handel og forretningsdrift. Dersom vi skal høste av disse fordelene og bygge opp konkurransekraftig ny næringsvirksomhet i Norge mener Regjeringen at vi må ha en aktiv pågående holdning for å ta mulighetene i bruk i både næringslivet og offentlig sektor. De fortrinn vi ser i dag kan fort bli innhentet. En slik ambisjon er i samsvar med det overordnede mål i Nærings- og handelsdepartementets «Norge - en utkant i forkant. Næringsrettet IT-plan 1998-2001»:
å styrke alt norsk næringsliv gjennom effektiv utvikling og anvendelse av IT, og å stimulere til nyskapning og vekst i IT-næringen.
Det ser ut til å være tre hovedårsaker til at elektronisk handel ikke tas i bruk:
Bedriftene har ikke utviklet strategier som gjør deres satsing på elektronisk handel til et prioritert forretningsområde.
De tekniske løsninger som i dag benyttes er ikke gode nok for å konkurrere med den tradisjonelle handelen på fullverdig vis.
Man har ikke sett den nødvendige tillit til elektronisk handel, bl.a. pga usikkerhet knyttet til betalingsløsninger og usikkerhet vedrørende personvern og forbrukervern.
Det vil være gevinster å hente ved å være tidlig ute. Elektronisk handel og forretningsdrift vil for det første kunne gi kostnadsreduksjoner i næringslivet, noe som vil styrke konkurranseevnen for norsk næringsliv, og øke effektiviteten totalt sett i samfunnet. Disse gevinstene bør høstes tidlig. For det andre skapes nye forretningsmuligheter. Disse mulighetene vil utnyttes lettest av de aktørene som kommer tidlig inn, da det finnes kunnskapsterskler og til en viss grad stordriftsfordeler. For det tredje vil elektronisk handel og forretningsdrift gjøre norsk næringsliv mer konkurransedyktig globalt. På bakgrunn av disse argumentene ønsker Regjeringen å føre en aktiv politikk for elektronisk handel som skal plassere Norge i forkant. En aktiv politikk kan gi ekstra drahjelp for å realisere de positive effektene av elektronisk handel, øke tempoet på et område som er viktig nasjonalt sett, og bidra til at gevinster for offentlig sektor og samfunnet realiseres.
Elektronisk handel og forretningsdrift kan effektivisere virksomheter slik at et fåtall ansatte kan utføre oppgaver tilsvarende en stor organisasjon. Slik rasjonalisering har man sett gjentatte ganger, men elektronisk handel og forretningsdrift kan gjøre omfanget av slik omlegging mye større og dermed øke effekten samlet sett. Bl.a. kan den eksterne kommunikasjonen effektiviseres og oppgaver flyttes mellom aktører i verdikjedene. De som ikke evner å endre sine forretningsprosesser risikerer å bli forbigått av mer tilpasningsdyktige konkurrenter.
De samfunnsmessige virkningene ved overgangen til elektronisk handel må fanges opp og møtes. Foreløpige studier fra bl.a. OECD indikerer effekter som på kort sikt kan gi strukturendringer i bransjer og næringer og sysselsettingsmessige konsekvenser. Effektene på lengre sikt er mindre dramatiske og bidrar tvert om til vekst, nyskaping og nye arbeidsplasser. Disse forholdene gjør at det er behov for en helhetlig politikk for elektronisk handel og forretningsdrift som inkluderer flere hensyn.
4.3 Regjeringens prinsipper for arbeidet med elektronisk handel
Elektronisk handel utvikles raskt. Usikkerheten er stor om hva som er de beste løsningene på en del av utfordringene. På den ene siden har aktørene som driver med elektronisk handel store forventninger til at myndighetene kan bidra til utviklingen, bl.a. ved å fjerne unødige hindringer i lov og regelverk og stimulere utviklingen. På den annen side er mange aktører skeptiske til direkte inngripen fra myndighetene.
Regjeringen har derfor utformet et sett prinsipper som ligger til grunn for arbeidet med elektronisk handel. Prinsippene skal gi aktørene større forutsigbarhet ved at de klargjør hvordan Regjeringen vil arbeide med elektronisk handel, og bidra til å avklare myndighetenes roller.
Elektronisk handel vil bli drevet frem av markedet i form av produkter og tjenester som bedrifter og forbrukere vil etterspørre.
Elektronisk handel er fremdeles på et tidlig utviklingstrinn. Endringer i løsninger, tjenestetyper og organisasjonsmønstre ventes å skje raskt. I denne situasjonen anser Regjeringen at partene i elektronisk handel først må finne sine roller og etablere sine handlingsmønstre.
Rammebetingelser som dannes gjennom reguleringer må være fleksible og kunne justeres i forhold til utviklingen. Regjeringen mener det er viktig å finne balansen mellom myndighetsregulering og de ordninger aktørene selv kan få i stand for å oppnå god forretningsskikk og tillit og tiltro til elektronisk handel. Slike ordninger kan evt. fungere i kombinasjon med lovregulering.
Der myndighetene griper inn, må dette skje i full åpenhet og dialog med de berørte parter.
Selv om det er private aktører som driver utviklingen fremover, har Regjeringen en viktig rolle når det gjelder å lage forutsigbare rettslige rammebetingelser, sikre tilgang til og bruk av informasjonsinfrastruktur og sørge for at lov- og regelverket ikke er til hinder for global elektronisk handel.
For å etablere et hensiktsmessig reguleringsregime, mener Regjeringen det er nødvendig med internasjonal koordinering. Forholdet mellom lokalt og nasjonalt regelverk på den ene siden og internasjonale regler blir en sentral problemstilling.
Regjeringen legger i sitt arbeid stor vekt på å ha en nær dialog med næringslivet og kunnskapsmiljøer. Det er behov for en prosess der de berørte aktørene deltar aktivt. Dialogen med næringslivet ivaretas bl.a. gjennom Fellesforumet for elektronisk handel og andre møteplasser med næringslivet.
Reguleringene må være nøytrale i forhold til teknologi og ikke være bundet til bestemte teknologiske løsninger.
På grunn av den raske teknologiske utviklingen må de rettslige rammevilkårene utformes slik at de ikke bare har gyldighet i forhold til bestemte typer teknologi. Regjeringen ønsker verken å favorisere eller å diskriminere bestemte teknologier. Teknologien anses å være underordnet de mål og hensyn som regelverket skal ivareta, men kan benyttes til å understøtte hvordan målene kan nås.
4.4 Myndighetenes og næringslivets roller
Regjeringen har gjennom prinsippene for arbeidet med elektronisk handel klare forventninger til at næringslivet skal bidra i utviklingen. De rettslige og økonomiske rammebetingelsene er myndighetenes ansvar. Det samme gjelder grunnutdanning, forskning og forvaltningens egen utnyttelse av elektronisk handel.
Næringslivet generelt og IT-industrien sammen med bransjeorganisasjonene spesielt må engasjere seg i forskning, utvikling og kunnskapsoppbygging i tilknytning til elektronisk handel, og må utvikle gode samarbeidsformer. Norge er et lite land, og det er etablert gode samarbeidsrelasjoner mellom privat og offentlig sektor, noe som kan være et fortrinn og skape gode forutsetninger for et felles løft for elektronisk handel.
En satsing på effektivisering av innkjøp gjennom bruk av elektronisk handel i det offentlige vil bidra til å utvikle kunnskap og gi ringvirkninger i privat sektor. Slik kan offentlig sektor være pådriver for utviklingen. Regjeringen mener at offentlig sektor i kraft av sin størrelse kan bidra vesentlig til å skape kritisk masse for elektronisk handel og bidra til at åpne løsninger for elektronisk handel blir tatt i bruk i større omfang.
4.5 Overordnede mål og strategier
Regjeringen har følgende overordnede mål for politikken for elektronisk handel:
Å bringe Norge i front av utviklingen av elektronisk handel og forretningsdrift. De samfunnsmessige gevinstene skal høstes, og det skal bygges opp konkurransekraftig ny næringsvirksomhet i Norge. Samtidig skal grunnleggende verdier, sosiale og samfunnsmessige hensyn vektlegges og uheldige konsekvenser aktivt motvirkes.
For å nå hovedmålet vil Regjeringen legge opp arbeidet i henhold til fem hovedstrategier. Her begrunnes strategiene nærmere, mens de presenteres grundigere i de påfølgende fem kapitlene, kap. 5,6,7,8 og 9.
Den elektroniske markedsplassen skal være forutsigbar:
Det må utformes forutsigbare rettslige og økonomiske rammebetingelser for elektronisk handel som sikrer norske bedrifters konkurranseevne nasjonalt og internasjonalt.
Her har Regjeringen et hovedansvar og har allerede tatt initiativ for å fjerne hindringer og videreutvikle regelverk der det anses nødvendig. Formålet med de rettslige rammebetingelsene er å utforme effektive spilleregler for den elektroniske markedsplassen og bestemmelser som bygger tillit og tiltro, bl.a. ved at hensyn til personvern og forbrukervern ivaretas.
Når det gjelder økonomiske rammebetingelser er det særlig skatte- og avgiftsregimet samt den generelle økonomiske politikken som er sentral. Fordi elektronisk handel er grenseoverskridende, vil ulikheter i rammevilkårene sammenliknet med i andre land slå ut hurtigere og i større grad enn ved tradisjonell virksomhet. Skatte- og avgiftsmyndighetene står overfor utfordringer av global karakter. Regjeringen vil delta aktivt i internasjonalt samarbeide for å finne løsninger på de utfordringer landenes skatte- og avgiftsmyndigheter står overfor.311
Terskelen for å ta i bruk den elektroniske markedsplassen må være så lav som mulig:
Det må utvikles infrastruktur og tjenester som forenkler bruken og gir tilgang for alle potensielle brukergrupper over hele landet.
Det gjenstår fortsatt mye før elektronisk handel kan foregå sikkert, inkludert betaling for varer og tjenester. Regjeringen mener alle deler av landet og alle aktører må få tilgang til infrastruktur og tjenester for elektronisk handel. Grunnleggende teletjenester, effektiv varedistribusjon og transport inngår i dette, og er en forutsetning for at bedrifter skal etablere seg i alle deler av landet. Det er også behov for felles informasjonsressurser, autentiseringstjenester og betalingsløsninger. Det kan på enkelte områder være behov for forsøksvirksomhet, utredning og avklaring for å utvikle bedre forståelse av hva de nye infrastruktur- og tjenestebehovene er, særlig hvilke tjenester og ordninger som trengs for å øke tillit og tiltro. For å unngå nye skillelinjer sosialt og geografisk, er det nødvendig å følge utviklingen og der markedet svikter, vurdere hva som kreves.
Den elektroniske markedsplassen trenger både kjøpere og selgere:
Det må bli tilstrekkelig mange brukere av elektronisk handel; bl.a. vil offentlig sektor gjennom å ta i bruk elektronisk handel i offentlige innkjøp bidra til dette.
Utbredelsen av elektronisk handel i Norge er i dag beskjeden. Den har ikke nådd kritisk masse. Det gjelder både bedriftsmarkedet og forbrukermarkedet. Elektronisk handel er ikke et mål i seg selv, men vi vet at elektronisk handel kan gi betydelige effektiviseringsgevinster og forenklinger. Regjeringen legger derfor opp en hovedstrategi for å bidra til å få fart på utviklingen i Norge. Denne knyttes til myndighetenes pådriverrolle som bruker av elektronisk handel og til det å stimulere utviklingen.
Fra et forbrukersynspunkt innebærer elektronisk handel positive muligheter, men også utfordringer. Elektronisk handel vil kunne styrke tilgjengelighet og forbrukernes valgmuligheter på markedet, ved at de får tilgang til flere spesial- og nisjeprodukter enn før. Elektronisk handel kan også bidra til å nedtone geografiske ulikheter.
Kunnskap gir makt og valgfrihet på den elektroniske markedsplassen:
Det må utvikles kunnskap og innsikt i elektronisk handel for å skape valgfrihet og motvirke uheldige og uønskede konsekvenser.
Det er mangelfull kunnskap om og kjennskap til elektronisk handel i næringslivet, offentlig sektor og generelt i befolkningen. Regjeringen mener mangelfull kunnskap er en utfordring for aktørene selv, men også for myndighetene, bl.a. i forbindelse med tilrettelegging for elektronisk handel. Regjeringen ønsker derfor å øke den generelle kunnskapen og sørge for kompetansespredning over hele landet. Et viktig element her kan være å synliggjøre aktiviteter, prosjekter, eksempler, pågående prosesser og arbeid gjennom lett tilgjengelig informasjon for eksempel på Internett.
For å inngi tillit og tiltro må forbrukerrettigheter, personvern og andre hensyn ivaretas på den elektroniske markedsplassen:
Det skal arbeides for aktiv ivaretakelse av sosiale og samfunnsmessige hensyn som sikkerhet, personvern og forbrukervern, herunder hensynet til barn og unge, og håndtere dette slik at det kan bli et konkurransefortrinn for norske aktører.
Et viktig spørsmål er hvordan sosiale og samfunnsmessige hensyn som forbrukervern, personvern, beskyttelse av barn og unge m.v. bør ivaretas og hvordan problemer knyttet til nettkriminalitet og sårbarhet bør møtes. Internasjonal elektronisk handel kan medføre at man blir tilbudt varer og tjenester som er ulovlige i Norge. Her ligger det store utfordringer for myndighetene. Men også næringslivet bør engasjere seg i arbeidet for å øke tillit og tiltro og aktivt bidra til å ivareta sosiale og samfunnsmessige hensyn. Selvregulering på enkelte områder kan være fordelaktig da aktørene selv vet best hvor det er behov for endringer. Selvregulering kan dessuten gjennomføres raskere enn lovreguleringer. Regjeringen vil klargjøre på hvilke områder og hvordan det ventes at næringslivet selv kan bidra.
4.6 Politikkområder av betydning for elektronisk handel
Elektronisk handel påvirkes av en rekke politikkområder, og gjeldende politikk vil på mange måter også gjelde for elektronisk handel. Men elektronisk handel reiser også nye problemstillinger og utfordrer derved politikken på enkelte områder. Nedenfor gjennomgås kort noen av de viktigste områdene som berøres av Regjeringens strategier for elektronisk handel i tillegg til det som allerede er nevnt innledningsvis under næringspolitikken.
Distriktspolitikken
Målet for distrikts- og regionalpolitikken er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret og utvikle robuste regioner i alle deler av landet. Det distriktspolitiske målet er begrunnet i tre forhold; opprettholdelse av regionalt mangfold, opprettholdelse av regional og nasjonal identitet og omkostninger ved sentralisering. Som et utgangspunkt for å nå dette målet heter det i Voksenåsenerklæringen:
«For å sikre utviklingen av et desentralisert bosettingsmønster og et variert arbeidsplasstilbud i distriktene, er det nødvendig at en større del av ungdomskullene kan finne interessante jobbmuligheter utenom byene og tettstedene.»
Regjeringen ønsker å fremme distriktene som attraktive bostedsalternativer for ungdom. Elektronisk handel kan åpne for nye former for samhandling og arbeidsplasser i distriktene og være et virkemiddel for å oppnå målet for distrikts- og regionalpolitikken. På den andre siden kan elektronisk handel bidra til ytterligere sentralisering av kompetansekrevende arbeidsplasser. Regjeringen legger derfor stor vekt på å skape regionale kunnskaps- og kompetansesentra med særpreg og tilstrekkelig tyngde til å skape ringvirkninger sentralt og lokalt.
Telepolitikken
Et hovedmål for norsk telepolitikk er å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet grunnleggende teletjenester av høy kvalitet til lavest mulig pris. Telenor AS har som en del av konsesjonsvilkårene en plikt til å levere de pålagte landsdekkende teletjenestene. Fra 1. januar 1998 er det åpnet for konkurranse på alle områder i telemarkedet.
Teleinfrastrukturen er basis infrastruktur for elektronisk handel og forretningsdrift. De elektroniske markedsplassene er i praksis realisert på åpne nett som Internett, der kapasiteten i de underliggende telelinjene og andre infrastrukturressurser utnyttes. Som allmenn infrastruktur er Internett å betrakte som offentlig telenett og derved underlagt det samme regelverk som ellers gjelder for slike nett.
Forvaltningspolitikken
Regjeringens hovedmål og strategier for forvaltningspolitikken, slik de presenteres i St prp nr 1 (1998-99) Arbeids- og administrasjonsdepartementet, kan oppsummeres i fire punkter:
Brukerorientert forvaltning: statsforvaltningen skal gjøre seg kjent med brukernes behov og ønsker, og så langt det er mulig tilpasse sin måte å arbeide på til brukernes ønsker.
Politisk styrbar forvaltning: statsforvaltningen skal være et smidig og fleksibelt redskap for å iverksette regjeringens politikk.
Effektiv og resultatorientert forvaltning: statsforvaltningens resultater skal være mest mulig i samsvar med fastsatte mål og de skal nås uten unødig bruk av ressurser.
Åpen, demokratisk og rettssikker forvaltning: statsforvaltningens rettssikkerhet skal bidra til å sikre forutsigbarhet og likebehandling, samtidig som åpenhet og innsynsrett vektlegges.
I Voksenåsenerklæringen heter det at Regjeringen
«vil bruke informasjons- og kommunikasjonsteknologi til å fornye, forbedre og modernisere alle sider ved den offentlige sektor».
Arbeids- og administrasjonsdepartementet la i februar frem handlingsplan «Elektronisk forvaltning. Tverrsektoriell IT-utvikling i forvaltningen 1999-2001». Handlingsplanen tar utgangspunkt i forvaltningspolitikken og konkretiserer hvordan den tverrsektorielle IT-utviklingen skal understøtte de overordnede forvaltningspolitiske mål. Ett av innsatsområdene er elektronisk handel i offentlige innkjøp og er knyttet til målet om en effektiv og resultatorientert forvaltning. Dette innsatsområdet vil bidra til Regjeringens nasjonale satsing på elektronisk handel gjennom statens rolle som avansert bruker og pådriver. Hovedmålet er å styrke innsatsen rettet mot effektivisering av offentlige innkjøp generelt. Et annet innsatsområde er elektronisk datautveksling og er knyttet til målet om en brukerorientert forvaltning ved at innrapportering til det offentlige forenkles og at det legges til rette for gjenbruk av data.
Forbrukerpolitikken
Forbrukere og seriøse næringsdrivende bør ha felles interesse av at handelen foregår under trygge og oversiktlige former. Barne- og familiedepartementet arbeider ut fra en målsetting om at de forbrukerrettigheter som i dag gjelder for tradisjonell handel, også sikres ved elektronisk handel samt suppleres av regler om bl.a. angrefrist og nødvendig informasjon.
Kultur- og mediepolitikken
Informasjonssamfunnet representerer en utfordring for kulturpolitikken. Ny teknologi endrer rammevilkårene for norsk språk ved å åpne for nye muligheter for utvikling av språklige hjelpemidler og ved at innflytelsen fra engelsk øker. Kulturpolitikken må ta utfordringene knyttet til språkvern i IT-samfunnet. Regjeringen vil arbeide for å styrke norskspråklig programutvikling, utvikling av norskspråklige utgivelser på CD-rom, og legge forholdene til rette for å videreutvikle språkteknologiske ressurser.
Voksenåsenerklæringen omtaler den raske medieutviklingen som medfører kulturpolitiske utfordringer:
«Det er et mål å sikre mest mulig lik tilgang til nye former for elektronisk kommunikasjon/medier, slik at det ikke skapes nye sosiale skiller, eller forskjeller mellom kjønn og generasjoner.»
Mediepolitikkens hovedmålsetning er å sikre ytringsfriheten og mediemangfoldet som en forutsetning for et levende folkestyre. Mediepolitikken må ta utfordringene som den nye medievirkeligheten representerer. Ny teknologi gjør det bl.a. nødvendig å finne den rette balansen mellom politikk som skal fremme nye tjenester, og politikk som skal sikre at mulighetene de nye tjenestene skaper, ikke misbrukes. Regjeringen er av den oppfatning at man i satsingen på informasjonsteknologi må legge avgjørende vekt på at alle skal være deltagere i informasjonssamfunnet. Regjeringen vil også arbeide for å sikre rett til beskyttelse. I tillegg til å styrke mulighetene for selvregulering fra aktørene, vil Regjeringen fortløpende vurdere det norske regelverket i forhold til innhold i datanettverk som Internett.
Skatte- og avgiftspolitikken
Målet for skatte- og avgiftspolitikken er at de rettslige prinsipper som ligger til grunn for beskatningen av ordinær handel også skal ligge til grunn for beskatningen av elektronisk handel. Dette innebærer at beskatningen av elektronisk handel skal være nøytral, praktiserbar, forutsigbar, effektiv og rettferdig og fleksibel.
De problemer og utfordringer skatte- og avgiftsmyndighetene står overfor i denne sammenheng er av global karakter. OECD gjennomfører et omfattende arbeid for å finne løsninger på de problemer og utfordringer landenes skatte- og avgiftsmyndigheter står overfor i forbindelse med elektronisk handel.322