3 Praktiseringa av retningslinjene
I brev til Utanrikskomiteen av 28. november 1997 opplyste utanriksministeren at Utanriksdepartementet var i ferd med å sjå nærare på praktiseringa av retningslinjene. I samband med dette har ein gjort ei vurdering av dei einskilde mottakarlanda, dokumentasjonskrava, kontrollrutinane, samarbeidet med andre relevante styresmakter og aktuelle problemstillingar i tilknyting til del-leveransar, oppfølgingsleveransar og fleirnasjonale produkt.
Regjeringserklæringa av 11. mars 1959 slår fast at «det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig». I vedtak av same dato tek Stortinget «til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må etter Stortingets mening være avgjørende for om eksport skal finne sted».
Den militærtekniske utviklinga sidan 1959 har medført at dei omsyna regjeringserklæringa og stortingsvedtaket tok utgangspunkt i, berre kan varetakast gjennom ein eksportkontroll som femner vidare enn det som følgjer direkte av ordlyden i erklæring og vedtak. Retningslinjene for Utanriksdepartementet si behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell skal sikre dette. Erklæringa frå 1959 omtalar berre våpen og ammunisjon, men retningslinjene omfattar også anna militært materiell, konstruert eller modifisert for militært føremål, og militær teknologi og tenesteyting som det er gjort greie for i Utanriksdepartementets vareliste I. Retningslinjene skil mellom reine våpen, ammunisjon og delar eller komponentar til desse som er nødvendige for at våpna skal funksjonere (kategori A-materiell), og anna forsvarsmateriell som t.d. sambandsutstyr og kryptoutstyr spesielt utvikla eller modifisert for militære føremål (kategori B-materiell). Til samanlikning skil det svenske eksportkontrollsystemet mellom «krigsmateriel för strid», dvs. materiell, ammunisjon og sprengstoff som er militært tapspåførande, og «övrigt krigsmateriel».
Fordelinga av materiell på to kategoriar fungerer etter Regjeringa si oppfatning tilfredsstillande. Ein vil likevel ved kvar einskild søknad leggje vekt på kva slag materiell det er snakk om og korleis det er tenkt brukt i mottakarlandet.
Noreg produserer få varer med sjølvstendig funksjon i varekategori A. Eit eksempel er sjømålsmissilar. Mykje av materiellet i varekategori B, som utgjer hovuddelen av eksporten i 1997, er sambandsutstyr og anna elektronisk utstyr. For noko av sambandsutstyret kan det finnast sivile ekvivalentar som langt på veg oppfyller same funksjon.
Noreg har eit strengt regelverk for eksport av forsvarsmateriell. I samsvar med regjeringserklæring og stortingsvedtak av 11. mars 1959 og retningslinjene av 28. februar 1992 gjennomfører Utanriksdepartementet ei grundig behandling av kvar einskild søknad om utførsleløyve. I 1997 innvilga departementet omlag 750 søknader om utførsle av forsvarsmateriell.
Ei avgjerd om å utferda eksportløyve for våpen og ammunisjon skal mellom anna baserast på ei noggrann vurdering av dei utan- og innanrikspolitiske tilhøva i vedkommande område. Stortinget har lagt til grunn at denne vurderinga må vera avgjerande for om eksport skal finne stad. Utanriksdepartementets vurdering av tilhøva omfattar ei vurdering av ei rekkje politiske spørsmål, mellom desse spørsmål knytta til demokratiske rettar og respekt for grunnleggjande menneskerettar.
Dei største mottakarane av norsk forsvarsmateriell er NATO-land og dei nordiske landa. Utførsleløyve til desse landa krev normalt ikkje vurderingar av den politiske situasjonen i landet. Når det gjeld Tyrkia, er det på grunn av innanrikspolitiske tilhøve ikkje vorte innvilga lisensar for nytt militært materiell sidan våren 1995.
Mottakarar av forsvarsmateriell
Retningslinjene opererer ikkje med landlister. I staden vert det brukt tre landgrupper. Landgruppe 1 er dei nordiske landa og NATO-medlemslanda, og i tillegg andre land som etter ei grundig vurdering kan godkjennast av departementet som mottakarar av våpen og ammunisjon (kategori A-materiell). Landgruppe 2 er land som Noreg på grunn av regelverket ikkje kan eksportere forsvarsmateriell til. Det gjeld land som ligg i eit område der det er krig eller krig trugar, land der det er borgarkrig eller land der ei omhyggeleg vurdering av dei utan- og innanrikspolitiske tilhøva i vedkommande område tilseier at eksport av forsvarsmateriell ikkje bør finne stad, eller land som vert råka av eit boikottvedtak i Tryggingsrådet i FN. Landgruppe 3 består av land utanfor gruppe 1 og 2 som Noreg ikkje sel våpen og ammunisjon til, men som etter særskild vurdering kan motta anna materiell, konstruert eller modifisert for militært føremål (kategori B-materiell).
I dei årlege stortingsmeldingane vert det gjeve oversyn over dei landa Noreg har eksportert forsvarsmateriell til. Dette inneber inga plikt til å innvilge nye utførsleløyve til landa som går fram av oversyna i stortingsmeldinga. Det er den politiske vurderinga i det einskilde tilfellet på det aktuelle tidspunktet som er avgjerande for om utførsleløyve skal gjevast.
Dokumentasjonskrav og sluttbrukarkontroll
Saksbehandlinga skal sikre at det ligg føre tilfredsstillande dokumentasjon før utførsleløyve vert innvilga. Kravet til dokumentasjon vil vere avhengig av mottakar og kva slag vare det gjeld.
Dokumentasjon kan vere:
sluttbrukarerklæring der mottakar erklærer at vedkommande er brukar/mottakar av vara, opplyser kvar ho skal installerast/brukast, og at ho ikkje skal seljast vidare utan etter samtykke. I visse tilfelle kan ein krevje at sluttbrukarerklæringa skal vere stadfesta av styresmakt;
faktura, kjøpekontrakt, eller ordrestadfesting på vara frå kjøpar/mottakar;
kundeerklæring som stadfester at materiellet i sin heilskap skal nyttast i importørens eigen produksjon, at det ikkje vil bli vidareeksportert separat og at det vil inngå i det ferdige produktet utan at dette framstår som norsk;
importsertifikat stadfesta av styresmakt, der importøren erklærer at eventuell reeksport skjer i samsvar med føresegnene i importlandet.
Som hovedregel krevst det dokumentasjon som godtgjer sluttbrukaren. Slik dokumentasjon kan vere sluttbrukarerklæring med re-eksportklausul. Med omsyn til eksport til nærståande land som NATO-landa, dei nordiske land og nokre andre land, vil ein ha anna form for dokumentasjon som godtgjer sluttbrukaren. Krav om formell sluttbrukarerklæring for desse landa vert difor ikkje sett som naudsynt på det nåverande tidspunkt.
Det er ei viktig oppgåve for Utanriksdepartementet å vurdere om krava til dokumentasjon er tilstrekkelege til å godtgjere sluttbrukar for norsk forsvarsmateriell. Her trengst det internasjonal samordning for å sikre mest mogeleg like rammevilkår. Frå norsk side støttar ein arbeidet med å samordne sluttbrukarkontrollen på internasjonal basis. I dei internasjonale eksportkontrollregima drøftar ein og utvekslar informasjon om krav til dokumentasjon.
Del-leveransar
Regjeringserklæringa og stortingsvedtaket av 1959 omtalar berre våpen og ammunisjon. Av retningslinjene går det fram at dei er meinte å femne vidare og ta omsyn til den militærtekniske utviklinga sidan 1959. Norsk industri har oppnådd avtalar om underleveransar av delar til produkt med sjølvstendig funksjon i samarbeidande land. Med del-leveransar er meint leveransar av varer som ikkje har nokon sjølvstendig funksjon. Slike varer kan vere t.d. elektronikk-komponentar, komponentar til kommunikasjonssystem, programvare, metallhylser og brannrør. Del-leveranser utgjorde omlag ein firedel i verdi av den samla eksporten i 1997.
Regjeringa er oppteken av at leveransar av delar (med delar meiner ein komponentar utan sjølvstendig funksjon) til våpen og våpensystem, er underlagd tilfredsstillande kontroll. Del-leveransar skal i følgje retningslinjene (jf. kap. VI, 4) behandlast på same måte som ved utførsle av sluttproduktet.
Av praktiske grunnar vert det gjort unntak for delar som kan skaffast fritt på den opne marknaden fordi ein kontrollfunksjon i slike tilfelle ikkje ville ha nokon begrensande verknad. Det kan òg gjerast unntak når det ligg føre ein samarbeidsavtale som på førehand er godkjend av Utanriksdepartementet, då fåren for mogeleg omgåing etter føresetnaden er vorten nøye vurdert i samband med avtale-inngåinga.
Ei justering av reglane på dette punktet er vorten vurdert. Men sidan del-leveransar utan sluttbrukarkontroll berre skjer til nærståande land, eller det dreiar seg om marknadstilgjengeleg vare, er Regjeringa komen til at noka justering av retningslinjene ikkje er nødvendig på det nåverande tidspunkt fordi kontrollfunksjonane kan ivaretakast innan det gjeldande regelverket.
Oppfølgingsleveransar
Forsvarsmateriell har ofte ei levetid på fleire tiår. Det vil gjennom ein nokså lang periode vere nødvendig å vedlikehalde, reparere og skifte ut komponentar ved slitasje av materiellet. Det kan t.d. vere mekaniske eller elektroniske delar som er utsette for slitasje. I visse tilfelle er framtidig vedlikehald og levering av reservedelar til det leverte materiellet ein del av kontraktsomfanget. Oppfølgingsleveransar representerer normalt ikkje noko problem for praktiseringa av retningslinjene. Av omsyn til truverdet til norske leverandørar i marknaden har norske styresmakter i visse tilfelle sett det som rett å gje løyve til oppfølgingsleveransar, sjølv om det ikkje er aktuelt å gje løyve til sal av nytt forsvarsmateriell til vedkommande land.
Oppfølginga når det gjeld Tyrkia har vore behandla særskilt. Tenestene knyter seg i dette tilfellet til reparasjon av m.a. høgdemålarar, kretskort, testutstyr og plattformer, og leveransar av reservedelar i form av mekaniske og elektroniske delar, kablar og enkelte andre komponentar til tidlegare leverte sjømålsmissilar. I 1997 kom verdien av desse oppfølgingsleveransane til Tyrkia opp i 2.227.000 kroner. Det vert her lagt vekt på at delane ikkje inneber ei oppgradering av utstyret. I tvilstilfelle vert ekspertar frå Forsvarets forskingsinstitutt rådspurde. Leveransane av reservedelar m.m. som er knytte til materiell som vart selt til Tyrkia i 1970-åra, bør kunne vidareførast så lenge dei er klart avgrensa til oppfølging av tidlegare leveransar. Det er i den seinare tid ikkje innvilga lisens for sal av nytt militært materiell til Tyrkia. Regjeringa vurderer situasjonen i Tyrkia fortløpande.
Fleirnasjonale produkt
Delar og komponentar utan sjølvstendig funksjon kan etter retningslinjene på visse vilkår leverast utan at det vert stilt krav om norsk sluttbrukarkontroll. Det vil seie at det ferdige produktet kan seljast etter eksportkontrollreglane i samarbeidslandet. Tilsvarande reglar gjeld for samarbeids- og utviklingsprosjekt, jf. kap. III i retningslinjene. Dei nemnde reglane gjeld i tilfelle der det ferdige produktet ikkje vil framstå som norsk.
I perioden sidan retningslinjene vart offentleggjorde, har det skjedd ei utvikling i retning av større integrasjon av det fleirnasjonale samarbeidet om utvikling og produksjon av forsvarsmateriell som stiller norsk eksportkontroll overfor nye utfordringar. Fleire omstende, mellom anna sterk konkurranse i marknaden og stor økonomisk og teknisk risiko ved utvikling av nye forsvarsprodukt, har gjort at to eller fleire land ofte samarbeider om utvikling av nye produkt. Gjennom auka internasjonalt samarbeid og integrasjon i utvikling og produksjon kan det i somme tilfelle vere problematisk å fastslå kva nasjonalitet det ferdige produktet har, og dermed kva eksportreglar som skal gjelde.
Dagens norske regelverk som vart utferda i 1992, gjev ikkje fullgod klårleik for behandlinga av produkt som har fleirnasjonal karakter. Det kan synast logisk at ein i slike tilfelle må kunne leggje produksjonslandets eksportkontrollreglar til grunn. Regjeringa er kommen til at ein bør ta inn eit tillegg til retningslinjene på dette punktet slik at eksportkontrollen i produksjonslandet kan leggjast til grunn, etter ei nøye vurdering i kvart enkelt tilfelle. I kvart einskild tilfelle der norske føretak er med i en slik samproduksjon, skal reglane for eksport til tredjeland verta klårlagde og fastsette i ein eigen samarbeidsavtale mellom norske styresmakter og styresmaktene i samarbeidslandet. I samband med nærare avklåring av eksportvilkåra ved eit fleir-nasjonalt samarbeidsprosjekt med samarbeidslandets styresmakter må det frå norsk side mellom anna leggjast vekt på omsynet til menneskerettane og grunnleggjande demokratiske rettar i land det kan vere aktuelt å selja det fleirnasjonale produktet til.
Konkret vert det teke inn eit nytt kapittel IV om fleirnasjonale produkt, som følgjer:
«Ved samarbeidsprosjekter som er av en slik art at det ferdige produkt fremstår med fler-nasjonal identitet kan produksjonslandets eksportkontroll-regler legges til grunn ved eksport til tredjeland.
I forbindelse med godkjenningen av samarbeidsprosjektet skal eksportvilkårene for det ferdige produkt til tredjeland avtales mellom de berørte lands myndigheter.»
Samarbeid med andre styresmakter
Ved vurdering av tekniske sider og bruksområde for produkt, teknologi, datapakkar og tenester vert Forsvarets forskingsinstitutt rådspurt ved behov. Dersom søknaden om eksport rører ved viktige forsvarsspørsmål eller materiellsamarbeid med andre land, vert kommentarar innhenta frå Forsvarsdepartementet. Vidare vert det innhenta kommentarar frå Nærings- og handelsdepartementet dersom ein søknad om eksport rører ved viktige norske næringsinteresser. Utanriksdepartementet kallar inn til møte på ad-hoc-basis for å drøfte aktuelle spørsmål om eksportkontroll og ikkje-spreiing med relevante departement og institusjonar.
Kontrollrutinar ved eksport
Kontrollsystemet er vorte vesentleg forbetra dei seinare åra som følgje av styrkt samarbeid med Tollvesenet og andre norske instansar og utviklinga i det internasjonale samarbeidet. Ei eiga eksportkontrollov for strategiske produkt og tenester, med strenge strafferammer for lovbrot, forskrifter basert på lova og retningslinjer for saksbehandlinga i Utanriksdepartementet skal sikre ein forsvarleg kontroll med eksporten av forsvarsmateriell. Toll- og avgiftsdirektoratet (Tollvesenet) er ansvarleg for å utøve kontroll med import til og eksport frå norsk tollområde. Dette inneber mellom anna at Tollvesenet ved utførsle av lisenspliktige varer skal kontrollere at det ligg føre gyldig lisens og at utførsla er i samsvar med opplysningane på lisensen.
Utanriksdepartementet og Tollvesenet har eit utstrekt samarbeid om spørsmål i tilknyting til eksportkontroll og ikkje-spreiing. Det er etablert ei kontaktgruppe der representantar frå Utanriksdepartementet, Tollvesenet, Politiets overvakingsteneste og Forsvarets Forskningsinstitutt (FFI) møtest regelmessig for m.a. å diskutere og planleggje kontrollverksemda. Det nære samarbeidet mellom dei ulike etatane medfører også at ein ofte har kontakt i det daglege kontrollarbeidet.
Tollvesenet tek sjølv initiativ til kontrollar på tollstadene. I tillegg kan Utanriksdepartementet be om kontroll i spesielle tilfelle. Dette kan gjelde kontroll av utførsledokumenta eller fysisk kontroll av varene. Fysiske kontrollar vert vanlegvis gjennomførte i lokala til eksportøren, då utstyret ofte må setjast opp og utprøvast av tekniske ekspertar. Ekspertar frå FFI hjelper Tollvesenet ved gjennomføring av fysisk kontroll.
Med hjelp av representantar frå Utanriksdepartementet, Politiets overvakingsteneste og FFI har Tollvesenet ved fleire høve gjennomført kontrollar utan å varsle på førehand. Dette har skjedd ved at ein i ein periode har stansa automatisk tollekspedering og behandla alle ekspedisjonar manuelt. På denne måten har ein gjennomført individuell kontroll av dokumenta og/eller sjølve produktet som skal utekspederast. Frå 1996 er det innleidd eit samarbeid med Tollvesenet sine tollrevisorar ved at desse ved gjennomgang av rekneskapen for bedrifter også skal kontrollere dokument i tilknyting til konkrete eksportsaker bedriftene har gjennomført. I 1997 vart det ikkje registrert avvik å snakke om i dei bedriftene som vart kontrollerte. Denne typen etterkontroll vil bli vidareført i 1998.
Basert på m.a. informasjonsutvekslinga i dei multilaterale eksportkontrollregima har Utanriksdepartementet ein database over utanlandske importørar og brukarar som det knyter seg uvisse til i spreiingssamanheng. Denne databasen er også tilgjengeleg for Tollvesenet, slik at planlagd utførsle til desse mottakarane kan oppdagast og undersøkjast nærare. I 1997 stansa og undersøkte Tollvesenet eit mindre tal sendingar av ikkje lisenspliktige varer til sluttbrukarar som var registrerte i databasen. Desse tilfella viser at varslingsrutinane verkar godt. Databasen vert fortløpande oppdatert.
Det er gjort ei rekkje forbetringar i dokument- og kontrollfunksjonane dei seinare åra. I eksportkontrollregima er det sett i gang eit arbeid på dette området som Noreg tek del i. Samarbeidet som er bygt opp sidan den nye eksportkontrollova vart vedteken i 1987, har utan tvil medverka til å styrkje kontrollen.