5 Fordelingsvirkninger av skattereformen og skatte- og avgiftsopplegget for 2006

5.1 Hovedtrekk ved fordelingsvirkningene

5.1.1 Innledning

Skattereformen skal styrke grunnlaget for vekst og velferd ved å stimulere til arbeid og legge grunnlag for bedre ressursbruk. Reformen skal fases inn over tre år (2005, 2006 og 2007).

Skattesystemet skal jevne ut inntekter på ulike nivåer (vertikal fordeling). For at de progressive skattesatsene skal bidra til omfordeling av inntekt på en effektiv måte, må den skattepliktige inntekten tilsvare den faktiske inntekten. Et sentralt element i reformen er derfor at like inntekter skal skattlegges mer likt (horisontal fordeling).

I dag beskattes kapitalinntekt med en langt lavere marginalskatt enn arbeidsinntekt. For personlig næringsdrivende og i aksjeselskaper der de ansatte eier en betydelig andel, har det derfor vært nødvendig å gjennomføre en administrativ deling av inntekten i en kapitalinntektsdel og en personinntektsdel (delingsmodellen). Delingsmodellen klarer imidlertid bare i begrenset grad å forhindre at reelle arbeidsinntekter kan omdannes til kapitalinntekter. Innføring av skjermingsmetoden fra 2006, kombinert med redusert marginalskatt på arbeidsinntekter, reduserer i betydelig grad forskjellen i marginalskatt på kapitalinntekter og arbeidsinntekter. Dermed vil det ikke lenger være særlige motiver til å omdanne arbeidsinntekt til kapitalinntekt og en oppnår også stor grad av likebehandling av faktiske arbeidsinntekter. Samtidig vil det ikke lenger være behov for delingsmodellen. Dersom marginalskatten på arbeidsinntekt ikke reduseres tilstrekkelig, vil en fritt kunne utnytte denne satsforskjellen fordi det med reformen ikke vil være noen regler for deling av inntekt opptjent i egen virksomhet i kapital- og arbeidsinntekt.

Det er lagt vekt på at skattereformen skal ha en balansert fordelingsprofil slik at inntektsgrupper på alle nivåer får skattelettelser. For å redusere skatten for lønnstakere som ikke betaler toppskatt og samtidig styrke incentivene til å arbeide, foreslår Regjeringen at minstefradraget for lønnsinntekter økes vesentlig også i 2006.

Formuesskatten er i dag lite treffsikker fordi den avhenger av hvordan formuen er plassert. Formuesskatten bidrar til at avkastningen etter skatt av sparing reduseres slik at incentivene til sparing svekkes, samtidig som svakhetene i verdsettelsesreglene innebærer en samfunnsøkonomisk uheldig vridning i sparingens sammensetning. Lavere skatt på sparing kan bl.a. bedre kapitaltilgangen til små og mellomstore bedrifter som ofte vil være avhengige av norske investorer. Regjeringen ønsker derfor å legge økt vekt på å skattlegge kapitalinntekter som tas ut av selskapssektoren fremfor å skattlegge kapitalbeholdningen. I skattereformen har Regjeringen lagt opp til at formuesskatten skal halveres i løpet av 2006 og 2007, og deretter trappes videre ned med sikte på avvikling.

Med forslaget for 2006 er viktige deler av skattereformen på plass. Av administrative og provenymessige årsaker har det vært nødvendig å fase inn reformen over tre år. Reformen er imidlertid en helhet. For å kunne gi et mest mulig riktig bilde av fordelingsvirkningene av hele reformen, presenteres derfor de samlede fordelingsvirkningene av skatteendringene knyttet til skattereformen i 2005, skatteforslaget for 2006 og den varslede reduksjonen i formuesskatten i 2007. Fordelingsvirkningene vil også være avhengig av atferdsendringer som følge av reformen. Det er ikke tatt hensyn til slike tilpasninger i beregningene, med unntak av at det er forutsatt en viss økning i utbytteutbetalinger i forhold til nivået i 2006.

I avsnitt 5.2 og 5.3 presenteres beregnede fordelingsvirkninger av henholdsvis skattereformen og av skatte- og avgiftsopplegget for 2006.

5.1.2 LOTTE-beregningene

Finansdepartementet benytter Statistisk sentralbyrås modeller LOTTE og LOTTE-Konsum for å analysere proveny- og fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftsendringer, jf. boks 5.1.

Slike modellberegninger vil alltid være usikre, blant annet fordi statistikken bygger på et utvalg av selvangivelser, fordi dataene er sjablonmessig fremført fra 2003 til 2006 og fordi det ikke tas hensyn til eventuelle tilpasninger til regelendringer.

Beregningene knyttet til endringene i 2006 er mer usikre enn normalt. Ikke minst er det usikkerhet knyttet til virkningene av skjermingsmetoden, som innebærer betydelige regelendringer fra 2005 til 2006. Skjermingsmetoden og innstrammingene i naturalytelser (hjemme-PC-ordningen, arbeidsgiverbetalt telefon m.m., skattlegging av fri kost for arbeidere på kontinentalsokkelen og hyretillegg for sjøfolk) kan i utgangspunktet ikke beregnes på grunnlag av statistiske opplysninger i LOTTE. Fordelingsvirkninger av disse endringene er likevel skjønnsmessig innarbeidet i modellen.

Beregningene av fordelingsvirkninger av en så omfattende reform må tolkes med varsomhet. Usikkerheten er spesielt stor dersom en forsøker å analysere virkninger for små utvalg av skattytere. Datamaterialet og beregningsmetodene blir for usikre til at det kan gjennomføres beregninger på ulike sosioøkonomiske grupper eller splitte inntektsgruppene ytterligere opp når virkningene av skjermingsmetoden og en mer konsekvent beskatning av naturalytelser skal tas med.

5.2 Fordelingsvirkninger av skattereformen

I dagens system er det som nevnt mulig og lønnsomt å tilpasse seg slik at reelle arbeidsinntekter skattlegges som kapitalinntekter med en langt lavere sats. For å øke den horisontale likheten i skattesystemet må marginalskatten på kapitalinntekter og arbeidsinntekter tilnærmes. Denne utjevningen av skattesatser skjer først og fremst ved å innføre 28 pst. skatt på høye aksjeinntekter til personer. Det innebærer at den samlede skatten på høy aksjeavkastning økes med om lag 20,2 prosentpoeng til drøyt 48 pst. I tillegg reduseres toppskattesatsene og den høyeste arbeidsgiveravgiftssatsen fjernes. Dette reduserer den effektive marginalskatten på lønn fra 2004 til 2006 med inntil 10,4 prosentpoeng, fra 64,7 pst. til 54,3 pst. På lavere lønnsnivåer reduseres skatten på grunn av økt minstefradrag.

Boks 5.3 Eksempler på forskjell i skatt for en enslig lønnstaker, næringsdrivende og aksjonær. Skattereformen sammenlignet med 2004-reglene

Tabell 5.2 og 5.3 viser forskjell i skatt med 2004-regler og med skattereformen mellom henholdsvis en ikke-delingspliktig aksjonær og en lønnstaker, og en delingspliktig næringsdrivende og en lønnstaker. Beregningene inkluderer kun standardfradrag. I begge tabellene tas det utgangspunkt i en arbeidsavkastning på 600 000 kroner før arbeidsgiveravgift. Det er ikke tatt hensyn til at skattyteren kan ha kapital som gir grunnlag for kapitalavkastningsfradrag eller skjermingsfradrag. Effektene av å erstatte kapitalavkastningsfradraget i delingsmodellen med et skjermingsfradrag er derfor ikke med.

Eksemplene viser at en lønnstaker med 600 000 kroner i brutto arbeidsavkastning isolert sett betaler mer skatt enn om tilsvarende inntekt opptjenes i et aksjeselskap eller er deltakerlignet foretak. I eksemplene er det lagt til grunn at aksjonæren minimerer skattebelastningen ved å ta ut noe lønn, jf. også figur 5.1. En aksjonær som ikke var delingspliktig betalte 96 920 kroner mindre i skatt i 2004 enn en ordinær lønnstaker med samme inntekt. Dette skyldes at en ikke-delingspliktig aksjonær med 2004-regler kun betalte 28 pst. skatt på utbytte. Med reformen reduseres denne forskjellen til 2450 kroner. Dette skyldes at marginalskatten på utbytte øker til 48,16 pst. (inkludert skatten på selskapets hånd) og at innslagspunktet i toppskatten økes og at satsen reduseres. Med reformen vil det normalt lønne seg for en aksjonær å ta ut lønn opp til innslagspunktet i trinn 1 i toppskatten.

I 2004 betalte en delingspliktig deltaker 5970 kroner mindre i skatt enn en ordinær lønnstaker. Forskjellen skyldes hovedsakelig at næringsdrivende ikke betaler arbeidsgiveravgift. Denne forskjellen endres ikke vesentlig med reformen.

Hoveddelen av tilpasninger ut av delingsmodellen skjer ved at det tas inn passive eiere som eier minst én tredel av selskapet, slik at virksomheten omdannes til et ikke-delingspliktig aksjeselskap. Eksemplene viser at forskjellene i beskatning av arbeidsinntekter som skyldes skattetilpasning og ulik organisering av virksomheten blir redusert med reformen. Den foreslåtte reduksjonen i toppskatten er en forutsetning for dette.

Tabell 5.2 Eksempler på forskjell i betalt skatt for arbeidsavkastning på 600 000 kroner opptjent av ikke-delingspliktig aksjonær versus lønnstaker. 2004-regler (lønnsjustert til 2006) og skattereformen. Kroner

	Ikke-delings-
	pliktig
	aksjonær	Lønnstaker	Differanse
Skatt med 2004-regler	161 250	258 170	-96 920
Skatt med reformen	241 010	243 460	-2 450
Differanse	79 760	-14 710

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 5.3 Eksempler på forskjell i betalt skatt for arbeidsavkastning på 600 000 kroner opptjent av delingspliktig næringsdrivende versus lønnstaker. 2004-regler (lønnsjustert til 2006) og skattereformen. Kroner

	Delings-
	pliktig
	næringsdrivende	Lønnstaker	Differanse
Skatt med 2004-regler	252 200	258 170	-5 970
Skatt med reformen	236 290	243 460	-7 170
Differanse	-15 910	-14 710

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 5.1 viser samlet skatt på en arbeidsavkastning på 1 mill. kroner som opptjenes i et selskap, avhengig av om avkastningen tas ut som lønn eller som utbytte. Figuren sammenligner situasjonen i 2004 med reformen. Samlet skatt inkluderer skatt på selskapsoverskudd, arbeidsgiveravgift og skatt på lønn, samt skatt på aksjeutbytte i 2006. Figuren viser at det med 2004-reglene lønner seg å ta ut en liten del av selskapsoverskuddet som lønn, tilsvarende lønnsfradraget og personfradraget på til sammen 64 700 kroner, og resten som utbytte. Med reformen vil fordelingen mellom lønn og utbytte spille liten rolle for den samlede beskatningen. Samlet skatt blir lavest når 400 000 kroner, som tilsvarer innslagspunktet for toppskatten i trinn 1, tas ut som lønn og resten tas ut som utbytte.

Figur 5.2 viser fordelingsvirkninger av hovedelementene i skattereformen målt i forhold til 2004-reglene. I figuren er forbruksenhetene rangert etter stigende inntekt og inndelt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Alle beløpsgrenser er fremført til 2006-nivå. I beregningene er det ikke tatt hensyn til avgiftsendringer. Beregningene inkluderer avvikling av delingsmodellen og innføring av skjermingsmetoden som allerede er vedtatt. I tillegg er det lagt til grunn at formuesskatten halveres i løpet av 2006 og 2007, i tråd med det Regjeringen varslet da forslaget til skattereform ble lagt fram. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at den signaliserte formuesskattelettelsen i 2007 dekkes inn på skatte- og avgiftssiden ved at disponibel inntekt reduseres prosentvis like mye i alle inntektsgrupper. Ettersom mange aktuelle innstramminger først og fremst vil ramme høyinntektsgruppene, kan den faktiske fordelingen blir mer fordelaktig for lavinntektsgruppene enn det som framgår av figur 5.2.

Figuren indikerer at skattereformen i gjennomsnitt vil gi skattelettelser i alle inntektsdesiler, og at gjennomsnittsskatten også etter reformen vil være klart stigende i inntektsdesilene.

De som i dag har omgått delingsreglene og personer som mottar høy avkastning på aksjer, kan få store skatteskjerpelser ved innføring av skjermingsmetoden. Mange av disse vil være i den høyeste inntektsdesilen. Samtidig vil det i denne inntektsgruppen være personer som får betydelige skattelettelser som følge av den reduserte skatten på lønnsinntekter. I gjennomsnitt er lettelsen liten i 10. inntektsdesil.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 5.4 viser eksempler på endringer i skatt med reformen for ulike nivåer på lønnsinntekt. Eksemplene illustrerer den isolerte endringen i minstefradraget og endringer i satser og grenser i toppskatten. Andre endringer i perioden som også berører lønnstakere, er ikke med i disse beregningene. Tabellen viser at økt minstefradrag gir relativt store lettelser for lave og midlere lønnsinntekter. Lettelsen øker inntil lønnsinntekten når om lag 190 000 kroner, som tilsvarer inntekten hvor en når øvre grense i minstefradraget med reformen.

Fra 400 000 kroner slår også lettelsene i toppskatten inn. Skattytere med høye arbeidsinntekter kan få betydelige lettelser i toppskatten på lønnsinntekter, men samtidig økt skatt på aksjeavkastning og arbeidsinntekter som i dag er omgjort til kapitalinntekter. For høyinntektsgruppen generelt er gjennomsnittlige lettelser som følge av reformen små, jf. 10. inntektsdesil i figur 5.2.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet. Selvangivelsesstatistikken for 2003.

Figur 5.3 viser sammensetningen av inntekter på ulike inntektsnivåer. Figuren er basert på selvangivelsesstatistikken for 2003. Figuren viser at andelen lønnsinntekt synker når bruttoinntekten øker. For personer med over 1 mill. kroner i inntekt er aksjeinntekter den klart dominerende inntektstypen, mens lønn og pensjoner utgjør under én tredel av den samlede inntekten. Figuren indikerer at skatt på aksjeinntekter har potensielt sterkere fordelingsvirkninger enn skatt på lønn, i den forstand at skatten på aksjeinntekter i større grad betales av personer med høy bruttoinntekt.

5.3 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftsendringer fra 2005 til 2006

Figur 5.4 og tabell 5.5 oppsummerer hovedtrekkene i fordelingsvirkningene av Regjeringens forslag for 2006 sammenlignet med referansesystemet (lønnsjustert 2005-regler). Fordelingsberegningene omfatter kun endringer som direkte berører husholdningene. I beregningene utgjør dette netto lettelser på knapt 5,1 mrd. kroner, inkludert innføring av skjermingsmetoden og avvikling av delingsmodellen.

Figur 5.4 viser beregnet gjennomsnittsskatt (sum skatt i pst. av bruttoinntekten) i forslaget og i referansesystemet (2005-reglene), fordelt på inntektsdesiler. Figuren viser at gjennomsnittsskatten stiger markert med størrelsen på inntekten både i referansesystemet og i forslaget. For de 10 pst. med lavest inntekt er gjennomsnittsskatten vel 5 pst., mens den stiger til over 30 pst. i 10. inntektsdesil.

Beregningene indikerer at skatteforslaget for 2006 vil gi skattelettelser til alle inntektsgrupper i gjennomsnitt. Samtidig bevares den progressive strukturen i skattesystemet. Det vil fortsatt være en betydelig omfordeling gjennom skattesystemet med forslaget. Lettelsene er minst i 1. og 10. inntektsdesil. Den gjennomsnittlige skattelettelsen i pst. av bruttoinntekten er liten for gruppen med høyest inntekter. Dette til tross for at lettelsene i toppskatt og formuesskatt isolert sett er størst for denne gruppen. Det skyldes særlig innstrammingene som følge av skjermingsmetoden for personlige aksjonærer og næringsdrivende. Inntektsgruppen med de laveste inntektene betaler lite skatt både før og etter reformen, og blir i liten grad påvirket av endringene i skattereglene. Denne gruppen betaler i hovedsak kun trygdeavgift, og det foreslås ikke endringer i denne. De får imidlertid en liten lettelse gjennom lavere formuesskatt og økt minstefradrag.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Tabell 5.5 viser gjennomsnittlig endring i skatt og avgift fordelt på inntektsdesiler. Tabellen illustrerer at skatte- og avgiftsforslaget for 2006 i gjennomsnitt vil gi lettelser i alle inntektsdesiler. De fleste skatte- og avgiftsforslagene som direkte berører husholdningene, er innarbeidet i beregningene. Avgiftsforslagene omfatter økt merverdiavgift på matvarer og alkoholfrie drikkevarer fra 11 pst. til 13 pst, økt lav sats i merverdiavgiften fra 7 pst. til 8 pst. og endringer i særavgiftene på sjokolade og alkoholfrie drikkevarer. Det er betydelig usikkerhet knyttet til å beregne fordelingsvirkninger av avgiftsendringer. En slik analyse krever at en tar hensyn til avgiftenes virkning på priser på ulike forbruksvarer, hvordan forbruket er sammensatt for husholdninger på ulike inntektsnivåer og eventuelle endringer i forbruksmønsteret som følge av prisendringer. For eksempel er det beregningsteknisk lagt til grunn at utsalgsprisen på matvarer øker med to tredeler av virkningen av den økte merverdiavgiftssatsen for slike varer. Fordelingsvirkningene av avgifter avhenger dessuten av hvordan forbruksmulighetene er fordelt, noe som først og fremst bestemmes av inntekt etter skatt og av eventuell formue.

Netto skatte- og avgiftslettelse som er inkludert i tabell 5.5, er vel 4,4 mrd. kroner. Forslaget til lettelser i arveavgiften er ikke medregnet, jf. tabell 5.5.

Høyeste effektive marginalskattesats på lønn reduseres fra 61,5 pst. i 2005 til 54,3 pst. i 2006 med forslaget. Store deler av denne lettelsen tilfaller personer i den øverste inntektsdesilen. Som nevnt vil mye av disse lettelsene motvirkes av at det først og fremst er personer med relativt høye inntekter som får skjerpelser som følge av skjermingsmetoden. Dette skyldes blant annet at skatten på aksjeinntekter i stor grad betales av personer med høye inntekter, og at takreglene fjernes når delingsmodellen avvikles. Takreglene gir i dag store skattelettelser til dem med høye inntekter fra næringsvirksomhet. 1

Tabell 5.6 viser at forslaget til formuesskatt isolert sett vil gi lettelser til alle inntektsgrupper, og at lettelsene er relativt jevnt fordelt i inntektsdesilene. Økt bunnfradrag kombinert med forslaget om at ektepar får dobbelt bunnfradrag, sikrer at også husholdninger med relativt lav nettoformue får formuesskattelettelse. Lettelsene i formuesskatten er likevel høyest i 10. inntektsdesil. Det henger dels sammen med at det er relativt mange i denne gruppen som har positiv formue, dels at det er relativt mange som har høy nettoformue og som dermed får betydelig formuesskattelettelse når satsen reduseres. Tabell 5.6 viser også endringer i formuesskatt fordelt på et utvalg sosioøkonomiske grupper. Personen med høyest inntekt i husholdningen avgjør hvilken sosioøkonomisk gruppe husholdningen tilhører. For den sosioøkonomiske gruppen trygdede fremgår det av tabellen at store deler av formuesskattelettelsen tilfaller inntektsgrupper med lav gjennomsnittsinntekt.

Regjeringen foreslår å doble innslagspunktene for betaling av avgift på arv og gave fra 250 000 kroner og 550 000 kroner til henholdsvis 500 000 kroner og 1 100 000 kroner, jf. avsnitt 2.5. Tabell 5.7 viser avgiftslettelser fordelt etter bruttoinntekt og størrelsen på arv eller gave til arvelaters eller givers barn og foreldre. Det går fram at alle som mottar arv eller gave vil få lettelse, uavhengig av inntektsgruppe. Lettelsen er stigende med størrelsen på arv og gave. Tabellen viser videre at hovedtyngden av mottakere av arveavgiftspliktig arv eller gave har en bruttoinntekt under 400 000 kroner, dvs. under Regjeringens forslag til innslagspunkt for trinn 1 i toppskatten for 2006. Gjennomsnittlig avgiftslettelse er imidlertid størst for den høyeste inntektsgruppen, ettersom det er relativt flere i denne gruppen som mottar høye gave- eller arvebeløp.