3 Norsk Hydros vurdering av det statlige engasjement i oljevirksomheten - Brev fra Norsk Hydro av 1. september 1999
3.1 Innledning
Vi viser til brev fra Olje- og energidepartementet datert 25. juni d.å. der Norsk Hydro anmodes om å redegjøre for sitt syn på utformingen av det statlige engasjement i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel.
Det er flere forhold som gjør det nødvendig med en fornyet vurdering av disse spørsmål, inkludert utviklingen av Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE). De viktigste av disse er etter vår oppfatning:
De omfattende strukturelle endringer som har skjedd og fortsatt skjer i den internasjonale oljeindustrien både når det gjelder sammenslåing og oppkjøp av selskaper og åpning av nye petroleumsbassenger for internasjonaleselskaper.
Norsk sokkels utvikling i retning av å bli en moden petroleumsprovins med mer begrensede muligheter for produksjonsvekst og nye, store funn enn tidligere.
Den norske stats oljeselskaps (Statoils) uttrykte ambisjon om å få inn private aksjonærer på eiersiden.
Vi vil i det følgende legge til grunn at den fremtidige politikk for det statlige engasjement i petroleumsvirksomheten vil bli utformet på basis av de tidligere etablerte hovedmål for norsk petroleums- og industripolitikk.
Utformingen av det samlede statlige engasjement må vurderes på bakgrunn av en del sentrale utviklingstrekk ved virksomheten på norsk kontinentalsokkel. Den viktigste utfordringen i tiden fremover vil være å bedre virksomhetens lønnsomhet og evnen til å tåle også perioder med lave oljepriser. Dette vil kreve en samlet innsats fra hele bransjen for å få ned lete-, utbyggings- og driftskostnadene. En reduksjon i tiden fra funn til produksjon vil være et spesielt viktig bidrag til bedret lønnsomhet. Fallende produksjon på flere av de store oljefeltene representerer spesielle utfordringer. For alle disse forhold er det av stor betydning at myndighetenes samlede virkemiddelbruk gir de best mulige insentiver til operatørene og de øvrige lisensdeltakere med sikte på en optimal verdiskaping. I tillegg kommer de utfordringer som følger av utviklingen i oljemarkedene med sterkt variable priser og de forventede endringer i de europeiske gassmarkedene.
3.2 Sammendrag
Norsk Hydros hovedsynspunkter, som det redegjøres nærmere for i dette brevet, kan oppsummeres som følger:
Oppbyggingen av SDØE bør ikke fortsette ved fremtidige konsesjonstildelinger.
En overføring av SDØE-andeler fra Staten til kommersielle selskaper:
kan representere et betydelig verdiskapingspotensiale for Staten,
bør starte nå, men skje gradvis for å sikre en rimelig balanse mellom verdiskaping og risiko,
må representere en videreføring av reell konkurranse blant aktørene i norsk oljevirksomhet,
bør være et virkemiddel for å styrke de norske oljemiljøene i en skjerpet internasjonal konkurranse.
Hydro ønsker å forhandle om overtakelse av SDØE-andeler.
Hydro er rede til å forhandle om forvaltningsoppgaver for de deler av SDØE som eventuelt forblir i statlig eie.
En delprivatisering av Statoil vil innebære fordeler for selskapet og eierne.
3.3 Overordnede mål for norsk petroleumspolitikk
Norsk petroleumspolitikk har lagt vekt på å sikre en optimal forvaltning av ressursene på norsk sokkel og en størst mulig verdiskaping. Miljø- og sikkerhetsmessige utfordringer ved virksomheten skal løses på best mulig måte. Samtidig har myndighetene lagt opp til å sikre en optimal andel av verdiskapingen for fellesskapet.
Det har vært et hovedelement i politikken at mulighetene for å realisere disse målene styrkes ved at virksomheten på sokkelen utøves av flere konkurrerende miljøer. Å sikre aktiv deltakelse fra flere kompetente miljøer krever at de samlede rammebetingelser for virksomheten er slik at kvalifiserte selskaper finner det attraktivt å prioritere en satsing på norsk sokkel når deres finansielle og kompetansemessige ressurser skal allokeres.
Norske myndigheter har også ansett det som ønskelig å fremme utviklingen av konkurransedyktige norske oljemiljøer både når det gjelder lete- og produksjonsvirksomheten på sokkelen og leveranser av varer og tjenester til denne virksomheten.
Vi antar at disse hovedmålene som langt på vei må sies å være realisert, fortsatt vil bli lagt til grunn for myndighetenes styring av norsk petroleumsvirksomhet. De endringer som nå skjer i petroleumsbransjen både internasjonalt og i Norge gjør det naturlig å gjennomgå de virkemidler som benyttes for å realisere målene. De endringer som vurderes gjennomført for Statens samlede engasjement i petroleumsvirksomheten, må ses som et ledd i en slik justering av virkemiddelbruken.
3.4 Statens Direkte Økonomiske Engasjement (SDØE)
Gjennom SDØE forvaltes i dag mer enn 40 prosent av Norges samlede olje- og gassreserver. Denne spesielle ordningen har siden den ble etablert i hovedsak virket etter sin hensikt. Etter en periode der Staten gjennom SDØE har kanalisert betydelige midler til utbyggingsprosjekter på sokkelen er SDØE kommet over i en fase der Staten i de nærmeste år kan imøtese en årlig kontantstrøm på 40-50 milliarder kroner fra SDØE. Etter en eventuell overføring av SDØE til kommersielle selskaper vil omlag to-tredjedeler av dette fortsatt tilfalle Staten som skatt.
Gjennom årene er det i SDØE bygget opp en meget omfattende og variert portefølje som representerer store verdier. Hydros beregninger gir et anslag for bruttoverdien av SDØE som tilsvarer de tall Statoil har lagt frem på omlag 550 milliarder kroner. Dersom SDØE ble betraktet på samme måte som et oljeselskap, ville om lag 380 milliarder kroner tilfalle Staten som skatteinntekter. Dette innebærer at verdien av SDØE vurdert som om det skulle være et selskap, er omkring 170 milliarder kroner. Disse anslagene er basert på forutsetninger om en oljepris på 14 dollar pr. fat og en diskonteringsrente på syv prosent.
En del av SDØE-andelene er i oljefelt som er kommet over i en fase med fallende produksjon og som dermed har begrenset levetid. Andre deler av porteføljen utgjøres av betydelige eierposisjoner i store gassfelt som forventes å stå for en høy andel av Norges samlede petroleumsproduksjon i mange decennier fremover. Sammen med andeler i sentrale transportsystemer for gass utgjør disse viktige strategiske posisjoner som kan være av stor betydning med hensyn til en langsiktig sikring av verdien av norske gassressurser.
For oljeselskapene på norsk sokkel fremstår SDØE-andelene som en del av de samlede norske rammebetingelser og representerer en viktig faktor ved vurdering av sokkelens samlede attraktivitet i forhold til andre petroleumsprovinser. Selskapenes lisensandeler er blitt mindre enn de ellers kunne ha vært, og den statlige andel av den realiserte verdiskapingen er blitt større.
Forvaltningen av SDØE er i sin helhet overlatt til Statoil. Den ordningen som er valgt innebærer en passiv forvaltning av statens eierinteresser i petroleumslisenser via SDØE som bare i begrenset grad utnytter potensialet for verdiskaping som en mer aktiv forvaltning kan medføre.
3.5 Omlegging av dagens SDØE ordning
Flere forhold taler for at tiden nå er inne for en revurdering av SDØEs fremtidige rolle innen norsk oljevirksomhet. Dette gjelder både SDØEs rolle ved tildelingen av nye lisenser og en eventuell overføring av eksisterende SDØE-andeler fra statlig eie til kommersielle selskaper. I den grad Staten fortsatt vil eie SDØE-andeler vil det også være aktuelt å drøfte en omlegging av forvaltningsordningen.
Norsk sokkel møter en stadig sterkere konkurranse fra andre petroleumsbassenger samtidig som strukturendringer i bransjen reduserer tallet på store, kompetente og finansielt sterke internasjonale oljeselskaper. Oppkjøp og sammenslåinger som nylig er gjennomført eller som er i ferd med å gjennomføres, vil innebære at fem relativt store aktører forsvinner fra norsk sokkel. Disse vil inngå i nye og sterkere selskapsenheter, noe som vil innebære en viktig endring i konkurranseforholdene i norsk petroleumsvirksomhet.
Samtidig er den norske petroleumsprovinsen i ferd med å modnes slik at de fremtidige vekstperspektiver for selskapene fortoner seg som mindre attraktive enn tidligere. Et viktig element i arbeidet for å gjøre norsk sokkel mer attraktiv i forbindelse med nye konsesjonsrunder bør derfor være å redusere den samlede statlige deltakelsen i nye lisenser.
Ved nye lisenstildelinger bør det derfor ikke reserveres andeler for SDØE.
Men også den relativt høye samlede statlige eierandel i de fleste, allerede tildelte, lisenser på norsk sokkel bidrar til å redusere norsk sokkels attraktivitet. De forholdsvis beskjedne andeler som spesielt i 1970- og 80-årene ble tildelt kommersielle selskaper gir en insentivstruktur som svekker norsk sokkels relative posisjon. Dette forhold taler for at den samlede statlige eierandel også i eksisterende felt bør reduseres ved at SDØE-andeler overdras til kommersielle selskaper.
Et hovedargument for å endre dagens SDØE-ordning er at alternative løsninger kan representere et potensiale for økt samlet verdiskaping. Dette potensialet kan tilskrives flere forhold. Den nåværende ordning for forvaltningen av SDØE innebærer at Staten gir avkall på potensielle merverdier som ville kunne skapes gjennom en mer aktiv kommersiell forvaltning. En endring av forvaltningsmodellen, som diskutert i avsnitt 6, vil derfor kunne gi økt verdiskaping for Staten.
En overdragelse av SDØE-andeler til kommersielle selskaper vil kunne forsterke denne effekten. Gjennom de klare insentivvirkninger som økte eierandeler vil gi, særlig for operatørene, er det rimelig å anta at kommersielle selskaper kan integrere de overtatte andelene i sine respektive porteføljer på en måte som vil gi ekstra verdiskaping og dermed også større skatteinntekter for Staten over tid.
Denne ekstra verdiskaping vil slå ut i økte aksjekurser for børsnoterte selskaper. For de store internasjonale selskapene vil eventuelle overtakelser av enkelte SDØE-andeler neppe gi særlige utslag mens effekten for de norske selskapene kan bli betydelig. I tillegg kan man få en ytterligere verdiøkning ved at selskaper som overtar SDØE-andeler kan oppleve en revurdering fra aksjemarkedets side som følge av forhold som at overtakelsen gir en mer optimal størrelse og bedrede vekstmuligheter. Som fortsatt deleier i norske oljeselskaper, vil deler av denne verdiskaping tilfalle Staten. En slik styrking av selskapene vil også kunne bedre deres kredittverdighet i de internasjonale lånemarkedene.
Omfanget av slike effekter vil avhenge av hvordan de overtatte andeler forvaltes og vil være vanskelig å kvantifisere på forhånd. Det forhold at de store internasjonale oljeselskapene i markedet verdsettes til priser som indikerer et potensiale for ekstra verdiskaping, kan skyldes at disse selskapene over lang tid har demonstrert en evne til verdiskaping som markedet forventer vil gi resultater også i fremtiden.
En overføring av SDØE-andeler fra statlig eie til kommersielle selskaper synes derfor å representere et viktig verdiskapingspotensiale også for Staten.
Dersom myndighetene finner det ønskelig å omplassere deler av den betydelige formue som ligger i SDØE, bør dette skje på en måte som gir den optimale verdiskaping og som medfører minst mulig risiko. Ved en omplassering av hele SDØE i en engangsoperasjon løper man en risiko for at petroleumsprisforventningene på det aktuelle tidspunkt ikke vil være optimale. Ved at transaksjonen spres over en tidsperiode reduseres mulighetene for at tilfeldige fall i prisene skal gi en redusert verdi på SDØE-andelene. Prosessen bør imidlertid innledes så raskt som mulig etter at den politiske behandling eventuelt har lagt grunnlaget for en omlegging.
Gjennom en prosess som tar sikte på å selge enkelte andeler til markedsrelaterte priser vil man få klare indikasjoner på hvordan markedet priser SDØE-andeler. Dessuten vil en slik fremgangsmåte være en god indikasjon på i hvilken grad potensialet for ekstra verdiskaping lar seg realisere. Samtidig vil Staten i en viss periode fortsatt ha tilgang til en vesentlig del av kontantstrømmen fra SDØE. Eierskapet til SDØE-andeler vil sammen med det norske systemet for petroleumsbeskatning innebære at Staten da vil være eksponert for virkningene av svingninger i inntektene fra petroleums-virksomheten. Men også etter en eventuell overføring av SDØE vil Staten i sin rolle som skatteoppkrever med et regelverk som gir en marginalskatt på 78 prosent, og som medeier i oljeselskaper, fortsatt være sterkt utsatt for variasjoner i petroleumsprisene, men i mindre grad enn i dag.
Det kan være naturlig å begynne en prosess for overdragelse av SDØE med andeler i oljefelt som har en mer begrenset levetid. Strategisk viktige eierandeler i store gassfelt med tilhørende transportsystemer bør vurderes i lys av de erfaringer som etter hvert høstes med de omlegginger som forestår i de europeiske gassmarkeder. Disse eierandelene vil kunne inngå som en del av myndighetenes virkemiddelsett for å ivareta viktige nasjonale mål både innen petroleumspolitikken og i en videre industripolitisk sammenheng.
Disse forhold taler for at en omlegging av dagens SDØE-ordning bør skje gradvis over en viss tid.
Velger myndighetene en slik gradvis overføring av SDØE-andeler til kommersielle selskaper, er det viktig at dette skjer på en måte som støtter opp om de langsiktige hovedmål for norsk oljepolitikk og som ikke undergraver virkemidler som har vært ansett som sentrale med hensyn til å fremme disse målene. Sentralt i denne forbindelse står den grunnleggende rolle en effektiv konkurranse mellom kostnadseffektive aktører på sokkelen har vist seg å spille når det gjelder å utvikle løsninger som kan gi den best mulige verdiskaping. Også behovet for å opprettholde en allsidig norsk teknologisk og kommersiell kompetanse innenfor områder som omfatter en vesentlig del av nasjonalformuen tilsier at man bør unngå en unødig konsentrasjon.
I denne sammenheng vil konkurranselinjen innebære at myndighetene ikke tildeler hele eller det alt vesentligste av SDØE til ett selskap. En tildeling av hele SDØE til Statoil, slik Statoils styre har foreslått, vil innebære en så kraftig forskyvning av størrelsesforholdet mellom Statoil og Norsk Hydro at det ikke lenger vil være grunnlag for en likeverdig konkurranse mellom de to miljøene. Uten at det etableres ordninger for en overføring av SDØE-andeler som også gir Norsk Hydro anledning til å delta i prosessen, vil selskapets rolle som aktiv konkurrent og premissleverandør på norsk sokkel gradvis kunne bli svekket.
I sitt videre arbeid med den fremtidige håndtering av SDØE-andelene bør myndighetene legge spesiell vekt på å finne frem til opplegg som vil styrke de kommersielle selskapenes insentiver til å forbedre ressursutnyttelsen, redusere kostnadene og dermed bidra til en optimal verdiskaping. Dessuten bør det legges vekt på å finne løsninger som kan gi en mer optimal geografisk konsentrasjon av lisensandeler på norsk sokkel. For å oppnå dette og dermed bidra til opprettholdelsen av en reell konkurranse mellom effektive aktører på norsk sokkel, er det viktig at SDØE-andelene vurderes som et virkemiddel for å styrke operatørenes rolle og insentivgrunnlag.
Ved en omfordeling av SDØE må myndighetene derfor videreføre den konkurranselinje som hittil har spilt en sentral rolle i norsk petroleumspolitikk.
Det bør dessuten vurderes om man innenfor gjeldende rammer kan se en omfordeling av SDØE i forhold til prioriterte mål om å utvikle sterke norske olje- og industrimiljøer. Virksomheten på norsk sokkel vil etterhvert gå inn i en fase med begrenset eller ingen produksjonsvekst. De norske selskaper som med utgangspunkt i denne virksomheten har bygget opp sin kompetanse og utviklet en konkurransedyktig aktivitet, vil måtte satse i nye petroleumsprovinser utenfor Norge for å sikre en fortsatt positiv utvikling. Både for Statoil og Hydro vil økt størrelse som oljeselskaper være en viktig faktor. Myndighetene kan påvirke dette gjennom det opplegg som velges for overføring av SDØE-andeler.
På denne bakgrunn vil Norsk Hydro være interessert i å overta eventuelle SDØE-andeler som myndighetene måtte velge å gjøre tilgjengelig.
Norsk Hydro forutsetter at eventuelle overtakelser vil skje til kommersielle, markedsrelaterte vilkår som etableres gjennom forhandlinger med Staten. Selskapet må vurdere kjøp av SDØE-andeler opp mot andre investeringsprosjekter. Dersom man finner et omforent grunnlag for slike kjøp, vil det være selskapets utfordring å vurdere hvordan dette mest hensiktsmessig kan finansieres. I utgangspunktet har Norsk Hydro i dag en god finansiell stilling. Over tid kan kjøp av SDØE-andeler på konkurransedyktige vilkår være et vesentlig bidrag til å bringe Hydros petroleumsvirksomhet opp til en størrelse som kan gi grunnlag for en positiv videre utvikling for denne virksomheten både på norsk sokkel og utenfor Norge.
3.6 Forvaltningen av SDØE
En løsning for SDØE som antydet ovenfor vil innebære at Staten også i en tid fremover vil være eier av betydelige andeler i norske petroleumslisenser. Det vil derfor være nødvendig å vurdere om det nåværende opplegg for forvaltning av SDØE bør opprettholdes eller justeres.
Ordningen med at forvaltningsoppgaven i sin helhet overlates til Statoil kan vanskelig opprettholdes i en situasjon der selskapet ikke lenger er et heleid statlig selskap. Flere alternative løsninger kan tenkes for hvordan dette kan ordnes i fremtiden og for hvordan andre operatørselskaper kan bidra til en forsvarlig forvaltning av de store verdier som SDØE representerer.
Dersom myndighetene skulle finne det ønskelig med en løsning som innebærer at forvalterrollen fordeles på flere selskaper, f.eks. ved at den overlates til operatørene for de ulike lisenser, vil Hydro være rede til å innlede forhandlinger med Staten om vilkårene for en eventuell oppgave som forvalter av SDØE-andeler. Det vil i denne sammenheng være viktig å finne frem til forsvarlige ordninger for håndteringen av SDØEs andel av de ulike felters produksjon, både av olje og gass og av eventuelle investeringer. Etableringen av en insentivstruktur som motiverer forvalteren til en mest mulig effektiv drift og størst mulig samlet verdiskaping vil være en viktig del av denne prosessen. Det må klarlegges hvordan en forvalter kan stemme på SDØEs vegne og for hvordan situasjoner der forvalteren og SDØE kan ha motstridende interesser skal håndteres.
Det vil være spesielt viktig å finne frem til ordninger som sikrer en best mulig verdi for de betydelige gassmengder som eies av SDØE. Dette vil trolig best kunne oppnås gjennom en videreføring av dagens ordning med et gassforhandlingsutvalg (GFU) og et forsyningsutvalg (FU) med de justeringer som måtte finnes ønskelig og nødvendig som følge av endrede internasjonale og nasjonale rammebetingelser.
Det kan tenkes ulike mekanismer som kan sikre at forvaltningen av SDØE-andeler kan skje på en best mulig måte dersom myndighetene ønsker å overlate dette til andre operatørselskaper enn Statoil. De konkrete løsningene må bli gjenstand for forhandlinger mellom myndighetene og de aktuelle selskaper, og Norsk Hydro vil bidra til å finne frem til hensiktsmessige og balanserte løsninger.
3.7 Privatisering av Statoil
Et viktig element i diskusjonen om fremtidige strukturelle endringer i det samlede statlige engasjement i petroleumsvirksomheten dreier seg om en eventuell delprivatisering av Statoil.
Norsk Hydros lange erfaring som børsnotert selskap understøtter de hovedsynspunkter som er fremført av Statoils styre og ledelse til fordel for en delprivatisering. Et børsnotert selskap med en betydelig andel profesjonelle investorer som aksjonærer underkastes daglig markedets vurdering av oppnådde resultater og av fremtidsutsikter. Oppnås ikke en konkurransedyktig avkastning over tid, vil det komme reaksjoner fra markedet som vil bidra til å presse frem nødvendige tiltak for å rette opp situasjonen. For Staten som eier bør det derfor fremstå som en betydelig fordel at man på denne måten får et bedre grunnlag enn i dag for å vurdere selskapets prestasjoner.
Private aksjonærer kan bringes inn på eiersiden i Statoil på flere måter. Det kan gjennomføres en vanlig emisjon i det private marked. Provenyet ved kapitautvidelsen vil da tilfalle selskapet og bidra til å styrke kapitalgrunnlaget for ny vekst. Alternativt kan det tenkes en rettet emisjon mot aksjonærene i et annet selskap som søkes overtatt av Statoil. Privatiseringen kan dessuten skje ved at Staten legger ut en del av sine Statoil-aksjer til salg. Provenyet ved et slikt salg vil tilfalle Staten og ikke selskapet. Hvordan en eventuell delprivatisering av Statoil skal gjennomføres og i tilfelle hvor stor eierandel private aksjonærer bør ha etter en privatiseringsprosess er spørsmål som Norsk Hydro ikke finner det naturlig å uttale seg om.
I den norske debatten har man benyttet ulike begrunnelser for statlig hel- eller deleierskap av kommersielle bedrifter. I en sammenheng som denne kan det være hensiktsmessig at Staten avklarer hvilke hensyn som best kan ivaretas gjennom eierposisjoner og hvilke det vil være naturlig å dekke gjennom Statens myndighetsutøvelse som lovgiver, konsesjonstildeler og reguleringsmyndighet.
Det er Norsk Hydros oppfatning at en vellykket privatisering av Statoil ikke er avhengig av at Staten på forhånd har solgt og/eller overført alle sine SDØE-andeler til Statoil og/eller andre kommersielle selskaper. Det kan derimot vise seg vanskelig å få full uttelling i markedet for verdien av eventuelle SDØE-andeler som overføres til Statoil før en privatisering ettersom markedet vil ha begrenset kjennskap til og erfaring med selskapets disposisjoner og resultater under en endret eiersituasjon. Andre forhold kan som nevnt tilsi at prosessen med å omplassere SDØE-andeler innledes så raskt som mulig.
For Norsk Hydro vil en delprivatisering av Statoil innebære at de to selskapenes utvikling i forhold til de kriterier aksjemarkedet legger vekt på, vil bli lettere å sammenlikne. Et nytt stort norsk oljeselskap som er notert på internasjonale børser, vil for Norsk Hydro innebære en sterkere konkurranse om investorenes gunst, en utfordring som vil virke stimulerende og stille store krav. Sammenlikningsgrunnlaget vil imidlertid bli best om det har sitt utgangspunkt i en rimelig balansert situasjon med hensyn til hvilken løsning Staten velger for den fremtidige disponering av SDØE.
3.8 Avslutning
I dette brevet har vi lagt vekt på å presentere Norsk Hydros hovedsynspunkter på de viktigste problemstillinger som den diskusjonen om den fremtidige struktur på Statens samlede engasjement i petroleumssektoren reiser. På flere av de aktuelle saksområdene vil det bli gjort mer detaljerte utredninger. Om Departementet skulle ønske det, deltar vi gjerne i mer detaljerte diskusjoner av de ulike aspekter som dette saksområdet omfatter og de antydede løsninger.
Med vennlig hilsen
Egil Myklebust