5 Vurdering

5.1 Vurdering av alternativene

Uansett alternativ er det en forutsetning at kravene til operative og beredskapsmessige ytelser skal ivaretas. Dette er drøftet i kapittel 7.1.

Til forskjell fra dagens organisering, spesielt for Hæren og Luftforsvaret, kjennetegnes hovedalternativene ved vertikal integrasjon (ref. kap 2.1). For hovedalternativ 2 - 4 finner man også en tiltagende grad av horisontal integrasjon (ref. kap 2.1). HA 1 viderefører dagens organisering med forslag om at en del viktige samordningstiltak iverksettes. Hovedalternativ 2 - 4 framkommer ved å etablere selvstendige prosessbaserte forvaltninger (Forsvarets IUO, Forsvarets forsyningstjeneste, Forsvarets verksteder, Forsvarets IS-drift). I hovedalternativ 5 foreslås det at alle logistikkfunksjonene samles i enorganisasjon.

Vurderingen av prosessbaserte organisasjoner (hovedalternativ 2 - 4) i forhold til dagens mer system- og forsvarsgrenrettede ordning vil være avhengig av hvordan en vektlegger fire til dels motstridende faktorer:

1. Logistikkorganisasjonens mulighet til å ta et livslangt ansvar for materiellsystemene.

2. Utnyttelse av stordriftsfordeler.

3. Behov for samordning og helhetlig ressursutnyttelse.

4. Gjennomførbarhet.

Hovedalternativ 1 gir, særlig som følge av vertikal integrasjon, et større ansvar for den enkelte forvaltningssjef og legger til rette for gjennomføring av Forsvarets styringskonsept. I dette alternativet anbefales at logistikkorganisasjonen får større forvalteransvar. Samme enhet får ansvar for alle prosessene knyttet til et materiellsystem, og prosessene får hele Forsvaret som marked. Det gir rik anledning til faglig profesjonalisering på tvers av alle prosessene, og utøvelse av levetidsansvar for materiellsystemene med deres brukere i fokus. Alternativet har et kjent utgangspunkt og er dermed det som lettest lar seg gjennomføre. Det har et stort potensiale for ytterligere forbedringer, særlig hvis evnen til å samordne mellom forsvarsgrenene blir utviklet i forhold til i dag. Det en ikke oppnår, er full uttelling på punktene 2 og 3 over.

Hovedalternativ 2, uten teknisk fagkompetanse, omfatter forslagene i hovedalternativ 1, og i tillegg en IUO som fokuserer på profesjonalitet i gjennomføring av prosjekter. Kompetansetilgangen til sentrale oppgaver er vanskelig og fagmiljøene for små til å realisere dette. Hovedfordelen ved alternativet ligger i muligheten til betydelige forbedringer innenfor dette feltet. Likheten med dagens organisasjon burde gjøre det enkelt å etablere IUO. Alternativet ivaretar også det potensialet som ligger i hovedalternativ 1.

Modellen med felles IUO og teknisk fagkompetanse i en felles organisasjon vil legge forholdene til rette for samordning på tvers av forsvarsgrenene og kan føre til bedre utvikling, utnyttelse og gjenbruk av felles løsninger og økt fleksibilitet i bruken av innsatsfaktorene personell, materiell og infrastruktur. Organisasjonen vil føre til en kraftsamling av Forsvarets investerings- og utviklingskompetanse som også kan stimulere norsk høyteknologisk industri og bringe denne inn i en tidligere fase av materiellprosjektene jf. St.prp. 48 (1994-95). Det ligger imidlertid grensesnittproblemer i alternativet, blant annet knyttet til fjerning av teknisk fagkompetanse fra driftsorganisasjonen, som kan skape vansker i forhold til ivaretagelse av livslangt ansvar for materiellet.

Hovedalternativene 3 og 4 bygger videre på hovedalternativ 2 og har effektiviseringspotensiale på grunn av stordriftsfordeler og mulighetene for faglig profesjonalisering. Ved å introdusere flere frittstående organisasjoner overlates imidlertid koordineringen i forhold til det enkelte materiellsystem og mellom prosessene til kunden. Denne må forholde seg til flere forvaltningsorganisasjoner. Departementet mener derfor at disse hovedalternativene ikke er egnet som selvstendige løsninger. De kan imidlertid være grunnlag for internstruktur i hovedalternativ 5.

Hovedalternativ 5 vil, særlig ved en utvikling av internstrukturen som i hovedalternativ 4, få med seg stordriftsfordelene som ligger i hovedalternativ 4, IUO fra hovedalternativ 2 og øvrige rasjonaliseringseffekter fra hovedalternativ 1. Ved at hele materiellporteføljen i Forsvaret samles organisatorisk under en felles ledelse, vil samordning og helhetlig ressursutnyttelse Forsvaret sett under ett bli satt i fokus. Hvis strukturen på sikt gir mulighet for ytterligere geografisk samling vil en få uttelling på alle punktene fra 1 til 4.

Hovedalternativ 5 gir rik anledning til profesjonalisering på tvers av alle prosessene og setter utøvelse av levetidsansvar for alle materiellsystemene og deres brukere i fokus. Alternativet etablerer en ny organisasjon løsrevet fra eksisterende bindinger og er krevende å innføre. Dette tilsier en trinnvis gjennomføring. I organisasjonsutviklingen og arbeidet med implementeringen av organisasjonen og dens arbeidsmetodikk, må det være et nært samarbeid med primærvirksomhetens (kundens) organisasjon på alle nivå.

Uansett tilknytningsform, gir hovedalternativ 5 de beste muligheter for å bøte på svakhetene ved dagens organisasjon og å møte framtidens utfordringer. Departementet mener derfor at dette alternativet peker seg ut som det klart beste. Uttalelsene fra et flertall av høringsinstansene støtter dette alternativet fordi de mener det gir det beste grunnlaget for å organisere og styre alle ressursene i logistikkorganisasjonen på en helhetlig måte til beste for Forsvaret.

5.2 Vurdering av premisser knyttet til styring og eierskap

Å organisere FLO som en forvaltningsbedrift vil ha flere fordeler. En slik tilknytningsform gir en god balanse mellom hensynet til overordnet politisk styring og ønsket om en markedsrettet og effektiv drift ved at fullmakter og handlefrihet legges til bedriften selv. Med denne ordningen er FLO fremdeles et statlig forvaltningsorgan, og dermed underlagt direkte instruksjonsmyndighet fra departement og Regjering. De ansatte som i dag er statstjenestemenn vil fortsatt være dette, og statens lov- og avtaleverk vil gjelde, hensyn tatt også til at Forsvaret har statsansatte med eget lov- og avtaleverk. Som forvaltningsbedrift vil FLO bli unntatt fra sentrale bestemmelser i bevilgningsreglementet. Gjennom utvidete økonomiske fullmakter får virksomheten økt handlefrihet til å styre egen økonomi ut fra de overordnede krav som er gitt. Samtidig vil statsmyndighetene ha god mulighet for styring og kontroll med virksomheten.

Etter norsk praksis ville forsvarsministeren ivaretatt Regjeringens ansvar for eierstyringen av FLO som forvaltningsbedrift.

Med vertikal integrasjon og forsvarsministeren som eier av FLO som forvaltningsbedrift, er det reist spørsmål om forsvarssjefens mulighet for en helhetlig styring når en vesentlig del av virksomheten i fred ikke ligger under hans kommando. En slik løsning vil kunne fungere tilfredsstillende, dersom særlig tre forutsetninger er oppfylt:

• Styringskonseptet må iverksettes slik at støttevirksomheten kundefinansieres. Det betyr at forsvarssjefen og underliggende ledd i primærvirksomheten er kunder, og vil få tildelt og disponerer de økonomiske midlene gjennom plan- og budsjettprosessen. På denne måten vil forsvarssjefens helhetlige ansvar bli ivaretatt. Han kjøper produkter, varer og tjenester fra støttevirksomheten i et strukturert kunde-leverandørforhold.

• En annen forutsetning er knyttet til omstillingsevne ved overgangen fra fred til krise/krig. Dette gjelder blant annet kompetanse, kommando- og organisasjonsforhold. Fredsorganisasjonen og krigsorganisasjonen vil aldri bli identiske, men det er et behov for at enkelte enheter i fredsorganisasjonen kan gå rett inn i krigsorganisasjonen. Dette innebærer blant annet at deler av logistikkorganisasjonen vil danne kadre til krigsorganisasjonen. Primærvirksomheten vil i dette henseende måtte stille krav til at logistikkorganisasjonens oppgaver og ansvar i krise og krig planlegges og øves uavhengig av hvordan den er organisert i fredstid for å sikre at overgangen til krigsorganisasjonen fungerer. I den grad dette innebærer kostnader i fred, må primærvirksomheten betale for denne omstillingsevnen, og derved synliggjøres beredskapskostnadene. Dette er drøftet i kapittel 7.1.

• Det burde opprettes et styre for FLO med forsvarssjefen som styreleder og ansvar for å utvikle FLO til en profesjonell virksomhet som effektivt støtter forsvarssjefen i løsningen av de oppgaver han er pålagt. Utarbeidelse av instruks for styret og sjef FLO vil etablere klar oppgavefordeling og klare ansvars- og myndighetsforhold mellom forsvarsministeren som eier, styret og sjef FLO. På grunn av virksomhetens spesielle karakter i forhold til overgang til krise og krig, vil det være situasjoner der forsvarssjefen må ha alminnelig kommando over hele eller deler av FLO. Styrets funksjon og styreleders myndighet i slike situasjoner vil framgå av organisasjonens vedtekter med instruks for styret og daglig ledelse.

Hvis disse forutsetningene er oppfylt, vil iverksetting av anbefalingen om vertikal integrasjon medføre en helhetlig og effektiv ressursutnyttelse der Forsvarets behov og ressurser sees i sammenheng. Erfaringen med Forsvarets tele- og datatjeneste som i dag er en fellesorganisasjon underlagt forsvarsministeren med Forsvarets militære organisasjon som hovedkunde, viser også at anbefalingene knyttet til integrasjon og eierskap er gjennomførbare.

Figur 5.1 viser FLO organisert som forvaltningsbedrift med forsvarssjefen som styreleder.

Forsvarssjefen og flere av høringsinstansene for NOU 1999:8 (blant annet flere av arbeidstakerorganisasjonene) anbefaler at forsvarssjefen må ivareta eierrollen for FLO for å utøve sitt ansvar. Mot dette kan anføres at en kundefinansiert FLO gir forsvarssjefen alle muligheter til å utøve sitt ansvar gjennom å stille krav og premisser til leveransene fra FLO. Forsvarssjefens og undergitte ledds krav og behov som kunder av FLO vil kunne bli ivaretatt ved gjennomføringen av styringskonseptet og innføring av horisontal samhandel i et vanlig kunde- og leverandørforhold, med konkrete krav til det som skal leveres fastsatt i avtaler. Forsvarssjefens myndighet som styreleder i krisesituasjoner kan reguleres gjennom vedtekter og instruks for styret.

Forsvarssjefen har imidlertid visse betenkeligheter med denne løsningen:

• Forsvarssjefen har ikke alminnelig kommando over personellet i forvaltningsbedriften.

• Tidsfaktoren ved innsetting av styrker i internasjonale operasjoner kan bli påvirket i et kunde-leverandørforhold.

• Den militære organisasjon og forvaltningsbedriften kan komme i konkurranse om personellressursene.

• Handlefrihet i forvaltningsbedriften kan medføre suboptimalisering av denne på bekostning av kunden.

• Styringskonseptet med horisontal samhandel kan gjennomføres uten forvaltningsbedrift.

• Forvaltningsbedrift antas å ha en verdi i et reelt marked, for eksempel verkstedsektoren. Uansett er akseptable vilkår for personellforvaltning et krav.

• Det stilles spørsmål ved om en forvaltningsbedrift vil ivareta forsvarssjefens behov for helhetlig styring og kontroll.

• Det uttrykkes bekymring for at «avstanden» mellom primærvirksomheten og logistikkorganisasjonen kan øke.

For å kompensere for disse betenkelighetene, mener forsvarssjefen han har behov for fullmakter på visse områder:

• Myndighet til selv å bestemme i hvilke situasjoner forsvarssjefen må ha alminnelig kommando.

• Å disponere alt materiell.

• Forvalte det militære personellet likt i Forsvarets militære organisasjon (FMO) og FLO.

• Fagmyndighetsansvar og være foresatt for dem han delegerer utøvelsen til.

Det er fullt mulig å gi forsvarssjefen disse fullmaktene under den forutsetning at det defineres i hvilke situasjoner forsvarssjefen har behov for alminnelig kommando. Dermed ville forsvarssjefen ha fått dobbel gevinst, med utvidete økonomiske fullmakter som følge av forvaltningsbedriftsmodellen, og med tillegg av de fullmakter han selv mener han har behov for spesifisert etter de forutsetninger departementet mente var nødvendig. Forsvarssjefen mener imidlertid dette likevel ikke er tilstrekkelig og uttaler videre:

«Som forsvarssjefens nærmeste rådgiver i logistikkspørsmål må sjef FLO være direkte underlagt forsvarssjefen og en del av hans militære organisasjon. Det er viktig å ha minst mulig forskjell på Forsvarets organisasjon i fred, krise og krig fordi Forsvaret på kort varsel skal kunne løse nasjonale, og bidra til å løse multinasjonale kriser. Dette krever fleksibilitet, reaksjonsevne og helhetlig planlegging og ledelse. Logistikkfunksjonene må derfor være fullt ut integrert i Forsvarets militære organisasjon på samme måte som styrkeproduksjon og operativ virksomhet.»

Etter nøye vurdering, er departementet i samråd med forsvarssjefen kommet fram til at FLO organiseres som en del av Forsvarets militære organisasjon (FMO) og at sjef FLO skal være direkte underlagt forsvarssjefen. Dette begrunnes blant annet med forsvarssjefens erfaringer fra operasjonen i Kosovo.

Figur 5.2 viser hvordan FLO plasseres i forhold til de andre enhetene i Forsvarets organisasjon. Forsvarssjefen har alminnelige kommando over alle ledd innenfor sitt ansvarsområde. Denne myndigheten vil han utøve direkte overfor de to Øverstkommanderende (ØK), Generalinspektørene (GI) og sjef FLO. Derved etableres det en hovedstruktur under forsvarssjefen bestående av:

• Operativ virksomhet.

• Styrkeproduksjon med mer.

• Logistikk.

De operative og beredskapsmessige konsekvensene av etableringen av FLO er omtalt i kapittel 7.1.

Tilknytningsformen trekker opp rammene for statsmyndighetenes styringsmuligheter og de statlige virksomhetenes handlefrihet. FLO vil i motsetning til andre deler av FMO, som er bevilgningsfinansiert, i hovedsak være kundefinansiert. Den bevilgningsfinansierte og den kundefinansierte delen av virksomheten vil måtte følges opp på forskjellig måte.

I etatsstyringen vil departementet derfor skille mellom de krav som settes til den bevilgningsfinansierte delen av FMO og de krav som settes til FLO som i hovedsak skal være kundefinansiert.

Det vil være en utfordring å stimulere til kostnadseffektivitet og synliggjøring av FLOs produksjons- og kostnadsansvar. Profesjonalitet og habilitet må sikres. FLO vil ha andre kunder i tillegg til Forsvaret (departementer, direktorater og eventuelt andre). Dette og eventuell konkurranseutsetting krever helt klare grensesnitt mellom FLO og interne og eksterne aktører.

En klart definert eier og et fungerende eierskap er en særlig viktig forutsetning for FLO, ref. kapittel 3.4.4. En av forsvarssjefens viktigste oppgaver som eier, er å bidra til at forvaltningen blir bedre i stand til å fylle sin rolle ved blant annet å sørge for at samspillet mellom eier og logistikkorganisasjonens ledelse foregår på en forutsigbar og hensiktsmessig måte. Det skal finne sted en direkte eierdialog mellom logistikkorganisasjonen og dens eier om strategi, mål, organisering, økonomi, produkt- og kompetanseutvikling med mer. En annen viktig forutsetning er behovet for kontinuitet i ledelsen av FLO. Departementet vil derfor foreslå at stillingen som sjef FLO etableres som en åremålsstilling med mulighet for forlengelse.

5.3 Forsvarssjefens kommentarer til integrasjon og samhandel

I denne delen presenteres de viktigste kommentarene fra Forsvarssjefen som ikke er behandlet tidligere (se 5.2), og hvordan disse er tatt hensyn til av departementet.

I forholdet mellom kunder og leverandører uttaler forsvarssjefen:

«Vertikal og horisontal integrasjon samt kundefinansiering er viktige elementer i den framtidige forvaltningen av Forsvarets logistikkressurser. De forvaltningsmessige mekanismene må imidlertid ikke overstyre hensiktsmessigheten og gjennomførbarheten dersom optimale effektiviseringsgevinster skal oppnås. Mekanismer for horisontal samhandel med hensyn til utøvelse av fagmyndighetsansvar må eventuelt avklares. Videre er det nødvendig at nasjonale beredskapskrav og andre pålegg i alliansesammenheng opprettholdes. Det kan i denne sammenheng være uavklarte forhold overfor NATO ved en ren kundefinansieringsmodell. Det er derfor forsvarssjefs oppfatning at vertikal og horisontal integrasjon og horisontal samhandel ved kundefinansiering skal tilstrebes så langt som det er hensiktsmessig.»

Forsvarsdepartementet har andre steder i St.prp. redegjort for hvorfor FLO prinsipielt sett bør kundefinansieres. Kundefinansieringens form vil avhenge av leveransens art og de forhold som samhandlingen gjennomføres under. Kundefinansieringen vil bli utviklet over tid. Virksomhet som vanskelig lar seg fordele ut på oppdragene, f. eks. fagmyndighet, vil kunne bli bevilgningsfinansiert.

Horisontal integrasjon innebærer utnyttelse av stordriftsfordeler og kompetanse på tvers av dagens organisasjonsgrenser ved etablering av fellesforvalter for system/artikler, etablering av prosessbaserte felles organisasjoner og en felles ledelse for logistikkfunksjonene. Integrasjon av forsyningskommandoene og FTD i FLO, og etablering av IUO internt i FLO, er eksempler på horisontal integrasjon. Andre forslag til horisontal integrasjon av elementer i FLO vil bli vurdert på basis av kost/nytte i fred, krise og krig.

Vertikal integrasjon innebærer gjennomgående resultatansvar fra topp til bunn i logistikkorganisasjonen. D.v.s. at sjef for logistikkorganisasjonen blant annet er ansvarlig for produktivitet og ressursutnyttelse i regionale og lokale logistikkenheter der forsyningskommandoen i dag kun er faglig ansvarlig. Etter omfattende vurdering har Forsvarsdepartementet kommet fram til at anbefalingene til vertikal integrasjon i hovedalternativ 1 er det hensiktsmessige nivået ved etablering av FLO. Dette omfanget av vertikal integrasjon vil gi et betydelig bidrag til effektiviseringspotensialet knyttet til etablering av FLO.

I forhold til samling av investerings- og utviklingselementene uttaler forsvarssjefen:

«Det er sannsynligvis et gevinstpotensiale i å samle enkelte miljøer i forvaltningene. At det er riktig å samle alle ressursene som steller med investering og utvikling er imidlertid ikke gitt. Forsvarssjefen ønsker derfor i fase 2 å vurdere opprettelsen av en felles investerings- og utviklingsenhet innenfor sjef FLOs sentrale stab. I denne forbindelsen er det viktig å ivareta eksisterende samarbeide mellom merkantile og systemfaglige miljøer.»

Anbefalingen om en felles Investerings- og utviklingsorganisasjon (IUO) er det forslaget til horisontal integrasjon som har vært gjenstand for den mest dyptgående vurdering i arbeidet som har ledet fram til St.prp. Flere tidligere utredninger har også konkludert med at det er et stort effektiviseringspotensiale knyttet til gjennomføring av investerings- og utviklingsoppgaver. Departementet mener derfor at beslutningen om å etablere en IUO bør tas nå. Den detaljerte utformingen av IUO vil bli planlagt og gjennomført i et samarbeid mellom departementet, FSJ og FLOs ledelse, de ansatte og kundene. Opprettelsen av IUO vil gi et betydelig bidrag til effektiviseringspotensialet.