3 Godkjenning av prosjekt nye kampfly (kapittel 1760 post 45)

3.1 Innledning

Regjeringen fremmer i denne proposisjonen forslag om å anskaffe 20 nye kampfly med opsjon på ytterligere ti fly. De nye flyene skal erstatte de 15 F-5 flyene som etter mer enn 30 års tjeneste trenger avløsning, og de F-16 flyene som Forsvaret har tapt siden de ble levert på første halvdel av 80-tallet.

Prosjektet bygger på et omfattende analysearbeid som ble utført i perioden 1993-1996, først og fremst ved Forsvarets forskningsinstitutt. Disse utredningene omfattet vurderinger av kampfly med fremtidens såvel som dagens teknologi, samt anskaffelse av brukte fly. I februar 1997 besluttet Forsvarsdepartementet å gå videre med flytypene Eurofighter og F-16 Block 50 N. De to aktuelle leverandørene ble forespurt om tilbud i februar 1999 med forbehold om Stortingets godkjenning av prosjektet.

Anskaffelsen av nye kampfly er omtalt for Stortinget i St meld nr 22 (1997-98), St prp nr 59 (1997-98), St prp nr 1 (1998-99) og St meld nr 23 (1998-99).

3.2 Oppgaver

Kampfly er forutsetningen for å hevde suverenitet i eget luftrom. I krig er kampfly en kritisk del av vårt forsvar fordi luftoverlegenhet også gir sikkerhet og store fordeler for egne operasjoner på bakken og til sjøs. Moderne kampfly kan raskt møte en fiendes luftstridskrefter og hindre disse i å opprette kontroll i vårt luftrom og angripe mål på norsk territorium. Kontroll over luftrommet vil også være sentralt for å kunne sikre innsetting av allierte styrker i Norge.

I NATOs strategi og styrkestruktur, som legger vekt på mobile og fleksible styrker, er kampfly sentrale. Flyene har rask reaksjonsevne og kan hurtig forflytte seg over store avstander og medbringe betydelig våpenlast. Dette understreker betydningen av norske kampfly i et alliert perspektiv.

Kampfly er et viktig bidrag til internasjonale fredsoperasjoner. Norsk deltakelse i slike operasjoner forutsetter fly som kan samvirke med alliansens øvrige styrker og enheter, og at flyene har nødvendig utstyr for egenbeskyttelse. De nye kampflyene vil, når de er operative, utgjøre et viktig bidrag til NATOs utrykningsstyrke (IRF). De nye kampflyene vil bli stasjonert på Ørland hovedflystasjon, mens kampflyene som i dag er stasjonert på Ørland (F-16), vil bli omfordelt til Bodø og Rygge hovedflystasjoner. Luftforsvarets 58 F-16 fly vil dermed bli samlet på to stasjoner.

Luftforsvarets kampflyskvadroner er stående avdelinger med én primærrolle og minst én sekundærrolle. Hver skvadrons evne til å gjennomføre ulike typer oppdrag vil gjøre det mulig for samtlige jagerflyskvadroner å utnytte multirollekapasiteten til de nye kampflyene. De nye flyene skal ha luft-til-luft oppdrag som primærrolle.

3.3 Prosjektets innhold, økonomi og fremdrift

Innhold

Omfanget av ethvert anskaffelsesprosjekt avhenger av hvilke forutsetninger man bygger på og hvilke faktorer man legger vekt på. De økonomiske og sikkerhetspolitiske rammer har endret seg vesentlig siden dette prosjektet ble lansert. Som følge av utviklingen av Forsvarets nye operasjonskonsept, ny militær teknologi og endrede militære kapasiteter i våre naboland og hos våre allierte, la regjeringen i St meld nr 22 (1997-98) opp til at det skulle kjøpes færre fly enn det som lå i planene tidligere. Dette gjenspeilet også en bevisst satsing på ny teknologi på bekostning av antall enheter. De F-16 fly som Luftforsvaret bruker i dag, er klassifisert som «Kampflyklasse 2», det vil si at deres yteevne og selvforsvarskapasitet er mindre enn de kampfly som Forsvaret nå vil anskaffe («Kampflyklasse 1»). Denne kombinasjonen av høyt kvalitetsnivå og anskaffelse av i utgangspunktet 20 fly er etter regjeringens vurdering tilpasset dagens utviklingstrekk og fremtidens potensielle utfordringer så langt disse kan overskues i dag. Dersom tilbudene og forhandlingene ikke gir rom for anskaffelse av de kapasiteter som er forutsatt, innenfor den økonomiske rammen, vil prosjektet bli vurdert på nytt.

På den annen side understreket St meld nr 22 den usikkerheten som er forbundet med den langsiktige forsvarsplanleggingen, og viktigheten av å opprettholde et minimum av handlefrihet. Dette krever for det første at de nye kampflyene må kunne utføre ulike typer oppdrag. For det andre ønsker departementet å legge inn en opsjon på anskaffelse av inntil ti fly i tillegg til de 20 flyene. Denne opsjonen vil gi handlefrihet til å kunne tilføre Forsvaret større operativ evne om nødvendig. Dette gjøres først og fremst av hensyn til oppgavene invasjonsforsvar og internasjonale operasjoner.

I tillegg til anskaffelsen av fly omfatter prosjektet anskaffelse av blant annet simulator, reservedelsopplegg, bakkeutstyr og leveranse av tekniske data.

Økonomi

Prosjektet vil bli gjennomført innenfor en økonomisk ramme på 10 710 millioner kroner. Kostnadene ved eventuelt å utløse opsjonen på ytterligere fly vil bli forhandlet som en del av kontrakten. Kompensasjon for valutafluktuasjon og priseskalering inngår ikke i rammen. I samsvar med det opplegg som ble presentert første gang i St prp nr 1 (1995-96), forutsettes det at Stortinget skal godkjenne endringer av kategori 1-prosjektenes innhold eller rammer, men at endringer forårsaket av pris- og valutaforhold ikke krever særskilt godkjenning. Departementet vil i St prp nr 1 (1999-2000) komme tilbake til hvordan prosjektets kostnadsramme vil bli kompensert som følge av pris- og valutaendringer.

Fremdrift

Kontrakt er planlagt inngått tidlig i år 2000. For å skape et minimum av handlefrihet i Forsvarets investeringsportefølje, jf St meld nr 23 (1998-99), er det bedt om alternative tilbud for levering av flyene i perioden 2003-2010. Hvis opsjonen på ti fly utløses, forutsettes leveranser i perioden 2007-2012.

Forsvaret har etablert den nødvendige prosjektorganisasjon og bygget opp nødvendig kompetanse for å gjennomføre anskaffelsen. Et organisasjonsmessig bredt sammensatt prosjektstyre vil utøve kontroll med gjennomføringen av prosjektet. Se for øvrig kapittel 3.6.

3.4 Overordnede krav til flyene

De overordnede krav til de nye kampflyene fører til at flyene skal:

• kunne brukes i flere roller (luft-til-luft, luft-til-overflate)

• kunne oppdage, følge eller registrere alle aktuelle mål i luften, på bakken og på sjøen med god nok rekkevidde, oppløsning og nøyaktighet for å kunne utnytte de aktuelle våpensystemene

• kunne samvirke med andre nasjonale og NATO flystyrker, og med det allierte kommando- og kontrollsystemet

• kunne etterfylle drivstoff i luften

• kunne utnytte et moderne rekognoseringssystem

• ha tilfredsstillende egenbeskyttelsesutstyr mot bakke- og luftbaserte våpen

• ha tilstrekkelig utviklingspotensial for fremtiden

• kunne operere fra eksisterende infrastruktur og kortbaneflyplasser.

Sårbarhet og mørkekapasitet

Det er et ufravikelig krav til de nye kampflyene at de skal kunne gjennomføre operasjoner i mørke. Krav stilt til teknologien vil gjøre flyene i stand til dette. For å redusere sårbarheten er det stilt krav til et integrert selvforsvarssystem for beskyttelse mot kjente trusler. Videre kreves nasjonal programmeringskapasitet for oppgradering av programvaren for å kunne møte fremtidige trusler, og det arbeides også med bi- og multilaterale avtaler knyttet til denne oppgraderingen. For å kunne utnytte den teknologiske utviklingen gjennom flyenes levetid er det også stilt krav til hovedsystemenes vekstpotensial.

Internasjonale operasjoner

I dag er det innmeldt et antall norske F-16 fly til NATOs utrykningsstyrker (IRF). Ved å benytte det beste materiellet øker sikkerheten for vårt personell som deltar i internasjonale operasjoner. Etter at de nye kampflyene er operative vil de derfor erstatte F-16 flyene i IRF-styrken. For å kunne holde en tilfredsstillende styrke operativ utenfor landets grenser over tid, vil det være behov for å ha et visst antall fly i Norge. Dette skyldes at man må ha muligheten til å rotere fly for vedlikehold. Dessuten vil det være påkrevd å øve flygere som kan avløse de som deltar i de pågående operasjonene. Det er beregnet at Forsvaret trenger minst like mange fly og flygere øremerket for internasjonale operasjoner i Norge som en har stasjonert i utlandet, for å kunne gjennomføre slike langvarige oppdrag tilfredsstillende.

3.5 Kontraheringsstrategi

Med forbehold om Stortingets godkjennelse av prosjektet ble forespørselen om levering av fly og utstyr sendt ut i februar 1999 med tilbudsfrist 1 juni 1999. En eventuell kontrakt vil for begge kandidatene - Eurofighter og F-16 Block 50 N - bli i form av en myndighet-til-myndighetsavtale. For Eurofighter har Norge blitt tilbudt fullt medlemskap i prosjektet og prosjektorganisasjonen gjennom en tiltredelses-Memorandum of Understanding (Accession MoU). Dette vil i så fall gi Norge mulighet til å delta aktivt i den videre utvikling av våpensystemet. For F-16 Block 50 N blir Norge tilbudt en utvidet LOA (Extended Letter of Offer and Acceptance) som, i den grad det er mulig, er bygget på MOUen for det eksisterende F-16 programmet. Det endelige innholdet i en eventuell avtale avhenger av det amerikanske tilbudet og de påfølgende kontraktsforhandlinger. Det forutsettes i begge tilfeller gjenkjøp, se forøvrig kapittel 3.7.

3.6 Usikkerhet i prosjektet

Det er på dette tidspunkt vanskelig å ha fullstendig oversikt over risiko og usikkerhet ved prosjektet. Arbeidet med kartlegging og styring av risiko vil bli videreført både under tilbudsevaluering og kontraktsforhandlingene, og i gjennomføringsfasen av prosjektet. De viktigste usikkerhetene i prosjektet er knyttet til følgende forhold:

• Konfigurasjon: I forespørselen er det stilt bestemte krav til flyenes utforming og yteevne. Flyenes endelige konfigurasjon er avhengig av tilbudene og forhandlingene med de to tilbyderne.

• Innfasingstempo for hovedmateriell: Det tas sikte på å fase inn flyene i perioden 2003-2010. Det er imidlertid knyttet en viss usikkerhet til når hovedtyngden av fly vil bli levert innenfor denne perioden. Usikkerheten må ses i sammenheng med Forsvarets investeringsportefølje for øvrig. I forespørselen til de to leverandørene er det åpnet for at leveringsplanen kan justeres under kontraktsforhandlingene.

• Valutaendringer og priseskalering: Prosjektet vil under hele anskaffelsesfasen uansett valg av leverandør, være berørt av svingninger i valutaen. Det er ikke lagt inn sikkerhetsmarginer for dette. Departementet vil følge prosjektet spesielt i forhold til justering av kostnadsrammen som følge av pris- og valutaendringer. I tillegg til den praksis som er lagt til grunn ved øvrige kategori 1-prosjekter, planlegges det å etablere enda hyppigere og mer omfattende rapporter for å holde kontroll med kostnadsutviklingen

Som en del av prosjektets styrings- og beslutningsunderlag vil prosjektorganisasjonen arbeide aktivt med å håndtere usikkerheten i prosjektet. Dette innebærer en kontinuerlig og systematisk prosess for å identifisere, analysere og følge opp usikre forhold i og rundt prosjektet. I tråd med de retningslinjer som gjelder for store anskaffelsesprosjekter i Forsvaret vil dette bli fulgt opp av Forsvarets ledelse. Oppmerksomheten vil bli rettet mot prosjektets kostnad, fremdrift og ytelse.

3.7 Andre forhold knyttet til prosjektet

Forsvarsdepartementet har gjennom sine prinsipper for totalprosjektering lagt vekt på å beskrive de totale virkningene av kampflyprosjektet. Dette omfatter investeringer i eiendom, bygg og anlegg, drift og tilhørende prosjekter på materiellsiden. I tillegg presenteres også næringspolitiske sider ved prosjektet i tekstboks 3.1.

3.7.1 Eiendom, bygg og anlegg

Ved anskaffelse av 20 nye fly vil den totale kampflyflåten kvantitativt sett være mindre enn etter forrige kampflykjøp. Nye investeringer og oppgradering av eiendom, bygg og anlegg vil likevel være nødvendig fordi Ørland hovedflystasjon vil få tilført flere fly enn i dag. Eiendoms-, bygg- og anleggskostnadene for disse er foreløpig anslått til ca 200 millioner kroner, med en usikkerhet på +/-30 prosent.

3.7.2 Driftskonsekvenser

Nye og avanserte kampfly vil kreve betydelige drifts- og vedlikeholdsmidler. Ut fra langsiktige levekostnadsberegninger kan behovet for driftsmidler bli opptil 400 millioner kroner pr år, avhengig av valg av fly. Behovet vil så langt det er mulig bli dekket inn ved endringer og innsparingstiltak i Luftforsvarets organisasjon, ref Innst S nr 244 (1997-98), jf St prp nr 45 (1997-98). Utfasing av F-5 flyene som de nye kampflyene skal erstatte, og andre våpensystemer som har marginal operativ betydning på noe sikt, vil frigjøre driftsmidler i Luftforsvaret. Likeledes vil også organisasjonsmessige tilpassinger og andre tiltak bli vurdert i tråd med St meld nr 22 (1997-98).

3.7.3 Relaterte prosjekter

Som nevnt under kapittel 1.2, representerer kampfly et eget system i Forsvaret. Det betyr at anskaffelsen av flyene og tilhørende utstyr må ses i sammenheng med andre godkjente og planlagte prosjekter.

Kortholds luft-til-luft / raketthjelmbasert siktesystem

Dette er et fremtidig prosjekt for å anskaffe nye kortholds luft-til-luft missiler til Forsvarets kampfly. Missilene vil hovedsakelig erstatte missiler av typen Sidewinder AIM-9N. Effektiv bruk av missilene krever et hjelmbasert siktesystem for pilotene.

Luft-til-overflate våpen

Dette er et fremtidig prosjekt for å bygge opp luft-til-overflatekapasitet for Forsvarets kampfly. Med presisjonsstyrte og avstandsleverte luft-til-overflate våpen vil våre kampfly raskt kunne utføre angrep i et stort operasjonsområde. Slik kapasitet er et viktig element for å styrke Forsvarets evne til å operere etter det nye operasjonskonseptet, jf St meld nr 22 (1997-98).

Immediate Reaction Force (IRF) 338 skvadron

Målsettingen med dette pågående prosjektet er å tilføre 338 skvadronen materiell ut over fly som gjør avdelingen i stand til å utføre IRF-oppdrag iht NATOs krav for slike styrker.

Når det gjelder våpensystemene er det vanskelig å foreta en entydig avgrensning mellom de prosjekter som er knyttet til kampfly og andre prosjekter. Det er imidlertid lagt til grunn at prosjektrammen og kampflyenes andel av tilleggsprosjektene som ikke er presentert for Stortinget, utgjør 11,3-12,0 mrd, jf tabell 3.1.

I tillegg kommer prosjektet «Immediate Reaction Force 338 skvadron» som er under gjennomføring med en økonomisk ramme på 178 mill kr. dette er imidlertid ikke et kategori 1-prosjekt.

Forsvarsdepartementet vil legge dette til grunn for den videre oppfølging av prosjektene. Det understrekes imidlertid at tilleggsprosjektene ligger langt frem i tid og at anslagene foreløpig er usikre, jf kapittel 1.2.