4 Merknader til de enkelte artikler i konvensjonen
4.1 Fortalen
I konvensjonens fortale vises det til at omveltningene i europeisk historie har vist at beskyttelsen av nasjonale minoriteter er avgjørende for stabilitet, demokratisk sikkerhet og fred i Europa, og at man er fast bestemt på å beskytte nasjonale minoriteters eksistens. Det slås videre fast at et pluralistisk og genuint demokratisk samfunn ikke bare må respektere den etniske, kulturelle, språklige og religiøse identiteten til personer som tilhører nasjonale minoriteter, men også må legge forholdene til rette for at disse personene kan uttrykke, bevare og utvikle sin identitet. De kontraherende stater tar også i betraktning at det er nødvendig å skape en atmosfære av toleranse og dialog for at kulturelt mangfold skal kunne bli en kilde, ikke til splittelse, men til berikelse for hvert samfunn.
4.2 De materielle bestemmelsene
Del I inneholder visse generelle prinsipper som belyser konvensjonens øvrige materielle bestemmelser. I artikkel 1 slås det blant annet fast at minoritetsbeskyttelse utgjør en del av det internasjonale menneskerettighetsvernet og følgelig ikke er et rent internt anliggende. Videre sies det i artikkel 2at konvensjonens bestemmelser blant annet skal anvendes i god tro og i samsvar med prinsippene om gode naboforhold og vennskapelige forbindelser mellom stater. Artikkel 3 slår fast at personer som tilhører nasjonale minoriteter fritt skal kunne velge om de vil bli behandlet som sådanne og at de skal kunne utøve rettighetene nedfelt i konvensjonen, alene eller i fellesskap med andre. Dette betyr at enhver som ikke ønsker å påberope seg konvensjonens bestemmelser, har krav på at dette ønsket blir fulgt. Det er videre klart at det ikke er snakk om å foreta registrering av grupper eller enkeltpersoner som anses å tilhøre nasjonale minoriteter.
Del II inneholder materielle rettigheter. Artikkel 4 omhandler ikke-diskriminering og statenes plikt til å treffe tiltak for å fremme reell likestilling mellom majoritets- og minoritetsbefolkning. Artikkelen nevner blant annet likhet for loven. For å fremme reell likestilling kan det være nødvendig at statene må ta særskilte forholdsregler begrunnet i en gruppes spesielle situasjon. Slike forholdsregler skal ikke anses som diskriminerende.
Artikkel 5 pålegger statene å legge forholdene til rette for at personer som tilhører nasjonale minoriteter kan bevare og utvikle sin kultur og identitet, og ikke bli gjenstand for tvungen assimilering. En tilsvarende forpliktelse antas å følge av artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP). Staten skal bidra til å fremme kulturell likestilling mellom minoritetskulturer og storsamfunnet, og det vil være opp til de statlige myndigheter å vurdere hvilke tiltak som er nødvendige for å realisere denne målsettingen. I følge artikkel 6 skal statene iverksette tiltak for å fremme gjensidig respekt og forståelse mellom personer tilhørende ulike etniske, kulturelle, språklige eller religiøse grupper; og for å beskytte personer mot diskriminering og vold utøvd på grunn av deres særtrekk. Artiklene 7 til 9 omhandler tradisjonelle menneskerettigheter av særlig relevans i forbindelse med beskyttelsen av nasjonale minoriteter. Artikkel 7 nevner forsamlings- og foreningsfrihet, tanke-, samvittighets- og trosfrihet, samt ytringsfrihet. Dette er friheter som allerede er vernet i andre rettslige instrumenter, eksempelvis EMK art. 9 - 11. Konvensjonen er åpen for stater som ikke er medlemmer av Europarådet, og som derfor ikke er bundet av EMK eller dens protokoller. Av den grunn er disse sentrale menneskerettighetsbestemmelsene inkludert også i denne konvensjonen.
Innholdet i religionsfriheten utdypes nærmere i artikkel 8. Det vises blant annet til at personer tilhørende nasjonale minoriteter har rett til å opprette religiøse institusjoner, organisasjoner og foreninger. Disse rettighetene er også sikret gjennom artikkel 4 om ikke-diskriminering og EMK artikkel 9 om religionsfrihet.
Artikkel 9 presiserer nærmere innholdet i ytringsfriheten og bygger på EMK artikkel 10 og skal tolkes i lys av den; se nedenfor om artikkel 23. Artikkel 9 viser til minoriteters muligheter til å skape og bruke egne medier og muligheten for kulturelt mangfold innenfor offentlige medier.
Artikkel 10 stadfester et generelt prinsipp om rett til bruk av minoritetsspråk. Artikkelen inneholder blant annet en fleksibelt utformet bestemmelse om bruk av eget språk overfor myndigheter i de områder som tradisjonelt eller i betydelig antall er bebodd av personer som tilhører nasjonale minoriteter. Adgangen til å bruke minoritetsspråk i forbindelse med rettslig forfølgning er nevnt i artikkel 10, men dette anses allerede dekket i EMK artiklene 5 og 6.
Private og offentlige skilt, samt personnavn på minoritetsspråk er omhandlet i artikkel 11. Partene forplikter seg blant annet til å anerkjenne personnavn på minoritetsspråket. Videre skal stedsnavn og andre topografiske angivelser søkes fremvist også på minoritetsspråket i områder som tradisjonelt er bebodd av et betydelig antall personer som tilhører en nasjonal minoritet.
Artiklene 12 til 14 vedrører utdanningssektoren. Artikkel 12 fremhever undervisningens betydning for å øke den gjensidige forståelsen mellom ulike grupper i samfunnet og pålegger statene å fremme like utdanningsmuligheter for personer tilhørende nasjonale minoriteter. Det kan være aktuelt med tiltak på utdannings- og forskningsområdet som kan fremme kunnskap om nasjonale minoriteters kultur, historie, språk og religion. Ifølge artikkel 13 skal statene, innen rammen av deres utdanningssystemer, anerkjenne at personer som tilhører nasjonale minoriteter har rett til å opprette og drive privatskoler, uten at statene forpliktes til å yte økonomisk støtte til slike institusjoner. Artikkel 14 fastslår at personer som tilhører nasjonale minoriteter har rett til å lære sitt eget språk og inneholder videre et svært fleksibelt formulert prinsipp om statenes plikt til, innenfor visse geografiske områder og dersom det er tilstrekkelig etterspørsel, å forsøke å sikre muligheter for undervisning i eller på minoritetsspråk. Prinsippet om tilstrekkelig etterspørsel er nevnt i artikkel 14. Det kan oppstilles som et generelt prinsipp at statene ikke behøver å iverksette tiltak som er uforholdsmessig byrdefulle sett i forhold til etterspørselen.
Etter artikkel 15 skal partene legge forholdene til rette for at personer som tilhører nasjonale minoriteter skal kunne delta aktivt i alle deler av samfunnslivet, særlig deler som angår dem spesielt.
Artikkel 16 forbyr statene å treffe tiltak som endrer befolkningssammensetningen i områder der minoriteter bor, hvis motivet er å begrense disse personenes rettigheter etter konvensjonen. Ifølge artikkel 17 skal statene ikke hindre personer som tilhører nasjonale minoriteter i å ha kontakt med personer og organisasjoner i andre stater. Artikkel 18 oppfordrer statene blant annet til å inngå overenskomster, spesielt med nabostater, for å sikre beskyttelsen av personer som tilhører nasjonale minoriteter. Artikkel 19 regulerer statenes adgang til å foreta inngrep i de rettigheter og friheter konvensjonen gir. Inngrep kan bare foretas i den utstrekning dette er tillatt i andre konvensjoner, det vil si normalt bare for visse formål, i henhold til lov, hvor det er nødvendig i et demokratisk samfunn, og i samsvar med proporsjonalitetsprinsippet.
Del III inneholder forskjellige bestemmelser om tolkning og anvendelse av konvensjonen. Artiklene 20 og 21 fastslår at konvensjonen ikke fritar personer som tilhører nasjonale minoriteter fra å respektere den nasjonale lovgivning og andres rettigheter, og ikke innebærer noen rett til å handle i strid med folkerettens grunnleggende prinsipper. Artikkel 22 gjør det klart at nasjonale regler eller andre konvensjonsbestemmelser som gir bedre beskyttelse, skal gå foran bestemmelsene i denne konvensjonen. I den grad konvensjonesrettighetene også er omhandlet i EMK, skal de førstnevnte bestemmelsene tolkes i samsvar med EMK. Dette er regulert i artikkel 23.
Del IV omhandler gjennomføring og overvåkning av konvensjonsforpliktelsene. Europarådets ministerkomité vil være ansvarlig for overvåkningen av gjennomføringen av konvensjonen ( artikkel 24) og skal i den forbindelse bistås av en rådgivende ekspertkomité hvis sammensetning og mandat fastsettes av Ministerkomitéen senest ett år etter konvensjonens ikrafttredelse ( artikkel 26). Statene skal rapportere om sin gjennomføring av konvensjonens forpliktelser innen ett år etter at konvensjonen er trådt i kraft for staten og deretter skal staten avgi periodiske rapporter ( artikkel 25).
Del Vinneholder avsluttendebestemmelser, bl.a. om undertegning, ikrafttredelse, tiltredelseserklæringer og oppsigelse. Konvensjonen er gjenstand for ratifikasjon, vedtakelse eller godkjenning. Ratifikasjons-, vedtakelses- og godkjenningsdokumenter skal deponeres hos Europarådets Generalsekretær ( artikkel 27). Enhver stat som er medlem av Europarådet kan undertegne konvensjonen, men i tillegg kan Europarådets ministerkomité også invitere andre stater til å gjøre det ( artikkel 27). Etter ikrafttredelse kan Ministerkomitéen bare invitere ikke-medlemsstater til å tiltre konvensjonen etter at de kontraherende stater først er konsultert ( artikkel 29). Konvensjonen trer i kraft etter utløpet av en periode på tre måneder fra den dato tolv medlemsstater har uttrykt sin vilje til å være bundet av konvensjonen ( artikkel 28), og deretter for senere stater etter en like lang frist etter deponeringen av vedkommende stats ratifikasjons-, vedtakelses-, godkjennings- eller tiltredelsesdokument ( artikkel 28 og 29). Enhver stat kan ved undertegning eller ved deponering av ratifikasjons-, godkjennings- eller tiltredelsesdokument bestemme at konvensjonen også skal få anvendelse for territorium eller territorier hvis internasjonale forbindelser staten er ansvarlig for ( artikkel 30). Konvensjonen kan når som helst sies opp av hver av de kontraherende parter ved meddelelse til Generalsekretæren ( artikkel 31).