1 Innleiing
1.1 Kvifor ein nasjonal strategi?
Ytringsfridom er både ein individuell rett og ein føresetnad for eit fungerande demokrati og utøvinga av andre grunnleggjande rettar, som forsamlingsfridom og religionsfridom. Eit ope og opplyst offentleg ordskifte, med ei fri og uavhengig presse og akademisk fridom, gir samfunnet styrke. Å verne om ytringsfridommen er derfor ein del av arbeidet for å byggje den nasjonale tryggleiken vår. Ytringsfridom fungerer òg som ein motor for innovasjon og framsteg ved å leggje til rette for fri utveksling av idear, kritikk og nytenking.
I Grunnlova § 100 blir ytringsfridommen grunngitt i tre prosessar eller prinsipp: sanningsprinsippet, autonomiprinsippet og demokratiprinsippet.
Sanningsprinsippet inneber at den beste måten å nå sanninga på er gjennom meiningsutveksling der framsette påstandar blir korrigerte i konfrontasjon med andre meiningar.
Autonomiprinsippet inneber at ein må ha ein viss kompetanse for å kunne fungere som sjølvstendig individ i eit ope samfunn. Denne kompetansen oppnår kvar enkelt ved å møte andre, høyre argumenta deira og prøve dei alternative perspektiva deira.
Demokratiprinsippet inneber at det må vere offentlegheit omkring viktige samfunnsprosessar, og at det forut for val og viktige avgjerder må finne stad ei fri meiningsutveksling. Dette ordskiftet – som går føre seg i dei redaktørstyrte media, på teaterscenene, i litteraturen, i skulane og på universiteta, og på sosiale medium og andre digitale plattformer – er ein like viktig føresetnad for demokratiet som gjennomføring av og deltaking i val.
Denne strategien gjer greie for korleis regjeringa arbeider for å leggje til rette for ytringsfridom og ei velfungerande offentlegheit i Noreg. Med denne strategien vidarefører og styrkjer regjeringa ein lang demokratisk tradisjon, som sidan 2004 dessutan har vore forankra som ei forplikting i Grunnlova.
Infrastrukturkravet i Grunnlova § 100 sjette ledd pålegg dei statlege styresmaktene å «leggje til rette for eit ope og opplyst offentleg ordskifte». Infrastrukturkravet inneber eit ansvar for å sikre ytringsfridom i praksis ved å sørgje for at det finst velfungerande kanalar for utveksling av informasjon og meiningsytringar i samfunnet. Forarbeida (St.meld. nr. 26 (2003–2004) pkt. 7.6.2) peiker på at føresegna kan fremje medvit om at det offentlege har eit ansvar for den reelle ytringsfridommen i samfunnet. Dei peiker òg på at føresegna stiller krav til saksbehandlinga i tilfelle der styresmaktene vurderer tiltak som kan påverke ytringsfridommen. Ein kjerne i infrastrukturkravet er at styresmaktene pliktar å setje i verk tiltak når det offentlege rommet ikkje fungerer på ein måte som fremjar dei tre prosessane som grunngir ytringsfridommen.
Ytringsfridommen har i all hovudsak svært gode vilkår i Noreg. I ei lang rekkje internasjonale samanlikningar er Noreg på topp. Ingen stader er pressefridommen betre, og få stader er oppslutnaden om ytringsfridom som verdi større. For dei aller fleste er det langt lettare å ytre seg og delta i offentlege debattar no enn det var før. Moglegheitene for å tileigne seg informasjon, kunnskap og ulike synspunkt verkar i dag nærmast grenselause. I ordskiftet ser vi eit breitt tilfang av stemmer og perspektiv, også frå ulike minoritetsgrupper. Ikkje minst – og i stor grad på grunn av alt dette – har vi eit samfunn der fellesskap og tillit står sterkt.
Samtidig er ikkje denne privilegerte posisjonen noko vi kan ta for gitt. Rammevilkåra for det offentlege ordskiftet i Noreg blir påverka heile tida – av den teknologiske utviklinga, av globale internettplattformer og av ein raskt skiftande kulturell, sosial og politisk kontekst. Ytringsfridommen krev derfor konstant merksemd og løpande vedlikehald, både frå politiske styresmakter, frå sivilsamfunnet og frå kvar og ein av oss.
Det opne og opplyste ordskiftet er i dag under press frå mange hald. Plattform- og dataøkonomien har gitt dei store teknologiselskapa stor makt over det offentlege ordskiftet og utfordra den demokratiske funksjonen til dei redaktørstyrte media. Framveksten av digitale kommunikasjonsformer, der kommunikasjonen ikkje skjer ansikt til ansikt, og der avsendaren kan vere anonym, har senka terskelen for å ytre seg sjikanerande, hetsande eller diskriminerande. I verda rundt oss ser vi at stormaktsrivalisering og geopolitiske spenningar aukar risikoen for samansette truslar og interessa for å bruke desinformasjon, valpåverknad og andre former for uønskt påverknad. Totalberedskapskommisjonen konkluderte med at Noreg må førebu seg på ein langvarig situasjon der vi kontinuerleg er utsette for påverknadsoperasjonar frå både statlege og ikkje-statlege aktørar. Ikkje minst gjer digitaliseringa av samfunnet det stadig vanskelegare å vere ikkje-digital. Dei som har utfordringar med å tileigne seg og bruke digitale tenester og plattformer, blir stengde ute frå viktige delar av det offentlege ordskiftet.
Eit ope og opplyst offentleg ordskifte føreset at flest mogleg har tilgang til relevant og korrekt informasjon, kan kople seg på og engasjere seg i dei sakene dei meiner er viktige, blir varsla når noko står på spel for dei, og har høve til å ytre seg den dagen dei finn det nødvendig. Eit samfunn med slike førebudde borgarar har det Ytringsfridomskommisjonen kalla «ytringsberedskap». 1 Ytringsberedskap er det vi har når offentlegheita fungerer på ein måte som fremjar sanningssøking, demokrati og den frie meiningsdanninga til individet.
Regjeringa legg til rette for ytringsfridom og eit ope og opplyst offentleg ordskifte på mange samfunnsområde. Det dreier seg om å støtte opp under dei arenaene der ytringar blir formidla, distribuerte og mottekne. Det dreier seg om å arbeide for likestilling ved å byggje ned barrierar og jamne ut forskjellar slik at alle kan delta og bidra på ulike samfunnsarenaer. Det dreier seg om å leggje til rette for ein god ytringskultur i samfunnet, om å sikre openheit, innsyn og effektiv kommunikasjon i offentlege verksemder og om å sikre oss eit vern mot ulovlege og skadelege ytringar. Vi må òg ha beredskap mot utviklingstrekk som kan true det opne og opplyste ordskiftet, til dømes desinformasjon og polarisering. Ikkje minst dreier det seg om å sikre kunnskapen vi treng for å identifisere risikofaktorar og uheldige utviklingstrekk tidleg nok til å setje inn førebyggjande og målretta tiltak.
Strategien kan òg sjåast som eit ledd i oppfølginga av Nasjonal sikkerhetsstrategi , der «et opplyst offentlig ordskifte med en fri og uavhengig presse og akademisk frihet» blir løfta fram som del av dei grunnleggjande tryggingsinteressene våre.
Nasjonal sikkerhetsstrategi identifiserer seks grunnleggjande tryggingsinteresser:
- eit fritt og sjølvstendig Noreg
- eit sterkt demokrati
- eit trygt og tillitsfullt samfunn
- ein open og omstillingsdyktig økonomi
- alliert fellesskap og samhald i Europa
- ei verd som søkjer løysingar baserte på folkeretten
Demokratiet, rettsstaten og menneskerettane er sentrale for kven vi er, og kva vi står for i Noreg. Når vi stoler på kvarandre og på dei berande institusjonane i samfunnet, styrkjer vi evna vår til å stå imot truslar og påverknad. Derfor er ein av hovudstrategiane i tryggingspolitikken å gjere samfunnet meir motstandsdyktig. Vi må alle forstå truslane vi står overfor, vi må støtte opp om det offentlege ordskiftet gjennom redaktørstyrte medium, vi må styrkje evna til kjeldekritikk i befolkninga, og vi må motverke desinformasjon og skjult påverknad. Vi skal sørgje for at regelverksutviklinga held tritt med den teknologiske utviklinga, og regulere teknologiselskapa, i tett samarbeid med EU.
Det er dette som er temaet for strategien. Strategien trekkjer opp prinsipp for det samla arbeidet regjeringa gjer på området, og løftar fram aktuelle innsatsområde og tiltak. Eit sentralt grunnlag for strategien er utgreiinga frå Ytringsfridomskommisjonen (NOU 2022: 9) og høyringa av den. Regjeringa jobbar kontinuerleg og på mange område for å følgje opp vurderingane og forslaga kommisjonen kom med.
1.2 Slik er strategien bygd opp
Temaet for kapittel 2 er regjeringa sitt arbeid for å oppfylle infrastrukturkravet:
- Punkt 2.1, Infrastrukturen for ytringsfridommen , drøftar dei viktigaste delane av infrastrukturen for ytringsfridom og samfunnsdebatt og dei institusjonelle føresetnadene som må vere oppfylte for at ein skal kunne ta i bruk ytringsfridommen på ulike samfunnsområde.
- Punkt 2.2, Ytringskultur , dreier seg om dei opplevde rammene for ytringsfridommen og korleis desse påverkar moglegheita og viljen til å delta i offentleg debatt og i samfunnslivet generelt.
- Punkt 2.3, Openheit, innsyn og medverknad , diskuterer openheit og medverknad, mellom anna i verksemda til forvaltninga, som føresetnad for ein informert samfunnsdebatt generelt og for samfunnsrolla til dei redaktørstyrte media spesielt.
- Punkt 2.4, Ulovlege og skadelege ytringar , dreier seg om bruk av forbod eller andre tiltak retta mot konkrete ytringar.
- Punkt 2.5, Forvrenging og manipulering av meiningsdanninga , tek opp utfordringar som desinformasjon, ekkokammer og polarisering – og konkret korleis slike fenomen kan forvrengje, forstyrre eller undergrave det opne og opplyste ordskiftet.
- Punkt 2.6, Kunnskap , tek for seg kunnskapsbygging og -formidling som føresetnad for å kunne setje inn målretta tiltak for å verne ytringsfridommen, dersom og når det skulle bli nødvendig.
Temaet for kapittel 3, Noreg og verda , er korleis ytringsfridommen og det offentlege ordskiftet i Noreg blir påverka av situasjonen internasjonalt – av geopolitiske spenningar, teknologisk utvikling og internasjonalt regelverk.
Kapittel 4, Frå prinsipp til praksis , omtaler den vidare oppfølginga av strategien.