4 Regelstyring av grunnopplæringa

4.1 Innleiing

Dette punktet gir i punkt 4.2 til 4.4 ei oversikt over reglar som gjeld for eller påverkar opplæringsfeltet. Vidare, i underpunkt 4.5, drøftar departementet kva desse reglane har å seie for utforminga av opplæringslova.

4.2 Grunnlova

Grunnlova § 104 gir reglar om barn sine rettar. Barn har krav på respekt for menneskeverdet sitt. Dei har rett til å bli høyrde i spørsmål som gjeld dei sjølve, og meininga deira skal få vekt i tråd med alderen og utviklinga deira. I handlingar og avgjerder som vedkjem barn, skal det beste for barnet vere eit grunnleggjande omsyn. Vidare har barn rett til vern om den personlege integriteten sin. Styresmaktene skal leggje forholda til rette for utviklinga til barnet, irekna sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige tryggleiken, fortrinnsvis i eigen familie.

Grunnlova § 109 gir reglar om rett til utdanning. Alle har rett til utdanning. Barn har rett til å få grunnleggjande opplæring. Opplæringa skal vareta evnene og behova til den enkelte og fremje respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettane. Styresmaktene til staten skal sikre tilgang til vidaregåande opplæring og like moglegheiter til høgare utdanning på grunnlag av kvalifikasjonar. Dei sentrale krava til den grunnleggjande opplæringa som følgjer av internasjonale konvensjonar, er tekne inn i Grunnlova § 109.

Grunnlova § 49 inneheld ein overordna regel om det lokale sjølvstyret. Innbyggjarane har rett til å styre lokale saker gjennom lokale folkevalde organ. Samtidig fastslår han at nærare reglar om det lokale folkevalde nivået blir fastsette ved lov.

4.3 Noregs folkerettslege forpliktingar

4.3.1 FNs verdsfråsegn om menneskerettar

FNs verdsfråsegn om menneskerettar av 1948 artikkel 26 slår fast den grunnleggjande retten til undervisning. Artikkelen lyder:

• 1. Enhver har rett til undervisning. Undervisningen skal være gratis, i det minste på de elementære og grunnleggende trinn. Elementær-undervisning skal være obligatorisk. Alle skal ha adgang til yrkesopplæring, og det skal være lik adgang for alle til høyere undervisning på grunnlag av kvalifikasjoner.

• 2. Undervisningen skal ta sikte på å utvikle den menneskelige personlighet og styrke respekten for menneskerettighetene og de grunnleggende friheter. Den skal fremme forståelse, toleranse og vennskap mellom alle nasjoner og rasegrupper eller religiøse grupper og skal støtte De forente nasjoners arbeid for å opprettholde fred.

• 3. Foreldre har fortrinnsrett til å bestemme hva slags undervisning deres barn skal få.

4.3.2 Menneskerettslova

Blant dei internasjonale konvensjonane Noreg har ratifisert, står konvensjonane som er tekne inn i menneskerettslova, i ei særstilling. Menneskerettslova § 3 slår fast at reglar i konvensjonane som er tekne inn i lova, går føre reglar i anna lovgiving dersom det er motstrid. Konvensjonane som er tekne inn i lova, følgjer av § 2. Det er den europeiske menneskerettskonvensjonen, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar, FNs konvensjon om sivile og politiske rettar, FNs konvensjon om rettane til barnet og FNs konvensjon om avskaffing av alle former for diskriminering av kvinner.

Det følgjer av den europeiske menneskerettskonvensjonen protokoll 1 artikkel 2 at ingen skal bli nekta retten til utdanning. Ifølgje artikkelen skal foreldre ha rett til å sikre utdanning for barna sine i samsvar med si eiga religiøse og filosofiske overtyding.

Tilsvarande følgjer det av FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar artikkel 13 at statane skal respektere retten til undervisning. Ifølgje artikkelen skal grunnskoleundervisninga vere obligatorisk og gratis for alle, og barn og foreldre skal ha moglegheita til å velje opplæring ved andre skolar enn offentlege skolar.

Barnekonvensjonen artikkel 3 slår fast at det beste for barnet er eit grunnleggjande omsyn ved alle handlingar som vedkjem barn, anten handlingane blir gjennomførte av offentlege eller private velferdsorganisasjonar, domstolar, administrative styresmakter eller lovgivande organ. I artikkel 12 og 13 blir det fast slått at barn har rett til å bli høyrde og å bli tekne omsyn til.

Artikkel 28 slår fast at alle barn har rett på skolegang, og at grunnutdanninga skal vere obligatorisk og gratis tilgjengeleg for alle. Artikkel 2 slår fast at ingen barn skal diskriminerast, og det er slått særskilt fast at barn med funksjonsnedsetjingar har same rett til skole og utdanning som alle andre barn, i artikkel 23. Det følgjer av artikkel 30 at barn som tilhøyrer ein minoritet eller eit urfolk, har rett til å bruke sitt eige språk og kultur og praktisere religionen sin.

FNs konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner (kvinnediskrimineringskonvensjonen) skal sikre at kvinner har dei same rettane som menn. Det følgjer av artikkel 10 i konvensjonen at konvensjonspartane skal gjere alle eigna tiltak for å avskaffe diskriminering av kvinner, slik at dei blir sikra dei same rettane som menn når det gjeld utdanning.

4.3.3 EØS-avtalen

EØS-avtalen omfattar EU-landa, Noreg, Island og Liechtenstein. Avtalen gir Noreg og nordmenn dei same rettane og pliktene som andre EØS-land og borgarane deira når det gjeld handel med varer, investeringar, bank og forsikring, kjøp og sal av tenester og rett til å ta arbeid, studere og bu i andre land i EØS-området.

I EØS-avtalen vedlegg V punkt 2 (forordning (EU) nr. 492/2011) artikkel 10 første ledd, jf. EØS-arbeidstakarlova § 1, står det følgjande:

Når ein statsborgar i ein EØS-stat arbeider eller har arbeidd på territoriet til ein annan EØS-stat, skal borna hans/hennar ha tilgang til allmennutdanning og lærling- og yrkesfagleg opplæring på dei same vilkåra som statsborgarar i denne staten, dersom borna er busette på territoriet til denne staten.

Etter artikkel 10 andre ledd skal EØS-statane «oppmuntre til alle tiltak som tek sikte på at desse borna skal kunne ta del i undervisninga på best moglege vilkår».

4.3.4 Andre internasjonale konvensjonar og erklæringar

FNs konvensjon om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne artikkel 24 slår fast at staten skal sikre at menneske med nedsett funksjonsevne får tilgang til inkluderande, god og gratis grunnutdanning og vidaregåande opplæring i lokalsamfunnet sitt, på lik linje med andre. Det følgjer også av konvensjonen at statane skal byggje ned funksjonshemmande barrierar i utdanningssystemet og gi elevar som har særlege utfordringar, individuell tilrettelegging og støtte innanfor rammene av det allmenne utdanningssystemet. Den individuelle støtta skal bidra til ei effektiv utdanning og størst mogleg fagleg og sosial utvikling.

Konvensjonen stiller også krav til avgjerdsprosessar i saker som gjeld personar med nedsett funksjonsevne. Det følgjer mellom anna av artikkel 4 nr. 3 at konvensjonspartane aktivt skal trekkje inn og rådføre seg inngåande med menneske med nedsett funksjonsevne, også barn med nedsett funksjonsevne, gjennom dei organisasjonane som representerer dei.

I 1994 i Salamanca i Spania vedtok representantar frå 92 land og 25 internasjonale organisasjonar The Salamanca statement on principles, policy and practice in special needs education, ei prinsipperklæring kalla Salamanca-erklæringa. Det sentrale i dette dokumentet er prinsippet om at alle barn har rett til utdanning, uansett evner og behov. Barn er ulike, og styresmaktene skal derfor ta omsyn til føresetnadene og potensialet til kvart barn. I artikkel 2 til erklæringa blir det peika på at skolar med ei inkluderande orientering er mest effektivt for å få bukt med diskriminerande haldningar og for å realisere utdanning og læring for alle.

FNs rasediskrimineringskonvensjon om avskaffing av alle former for rasediskriminering forbyr diskriminering på grunn av rase, hudfarge, avstamming eller nasjonalt eller etnisk opphav. Det følgjer av likestillings- og diskrimineringslova § 5 at konvensjonen gjeld som norsk lov. Artikkel 2 bokstav d og e pålegg statane å verne den enkelte mot diskriminering frå private, organisasjonar eller grupper og å fremje aktivitet knytt til integrering. Artikkel 7 forpliktar statane til å gjere effektive tiltak, innan mellom anna undervisning og utdanning, med sikte på å få bukt med fordommar som fører til rasediskriminering. Statane skal også fremje forståing, toleranse og vennskap mellom nasjonar og grupper med ein bestemt rasemessig eller etnisk tilhøyrsel.

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar gir samane rettar som urfolk. Det er fleire reglar i konvensjonen som er relevante for grunnopplæringa: Artikkel 21 til 23 omhandlar rettar til yrkesopplæring, og artikkel 26 til 31 omhandlar rettane til allmenn opplæring. I tillegg har konvensjonen reglar om retten urfolk har til sjølve å bestemme over den kulturelle utviklinga si, til å lære å bruke eige språk, til å opprette eigne institusjonar og til å representere seg sjølve overfor offentlege styresmakter.

ILO-konvensjonen nr. 142 om yrkesrettleiing og yrkesopplæring artikkel 3 forpliktar medlemsstatane til å gradvis byggje ut yrkesrådgivinga med sikte på å sikre at omfattande informasjon og den vidast moglege rettleiinga når fram til alle barn, ungdommar og vaksne, inkludert tenlege opplegg for alle med nedsett funksjonsevne. Informasjonen og rettleiinga skal mellom anna omfatte yrkesval, utdanningsmoglegheiter og utsikter for sysselsetjing. Artikkelen etter konvensjonen 5 forpliktar statane til å forme ut og gjennomføre tiltak om yrkesrettleiing og yrkesopplæring. Dette skal skje i samarbeid med organisasjonane til arbeidstakarane og arbeidsgivarane og med andre interesserte organisasjonar der dette passar.

Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoritetar har som formål å oppnå effektivt vern av nasjonale minoritetar og personar som tilhøyrer slike grupper. Med nasjonale minoritetar er det meint grupper med lang tilknyting til staten. I Noreg er jødar, kvener/norskfinnar, rom, romanifolk og skogfinnar nasjonale minoritetar.

Artikkel 12 etter konvensjonen pålegg statane å fremje like utdanningsmoglegheiter for personar som tilhøyrer nasjonale minoritetar. Ifølgje artikkel 13 skal statane, innan ramma av utdanningssystema sine, anerkjenne at personar som tilhøyrer nasjonale minoritetar, har rett til å opprette og drive privatskolar, utan at statane forpliktar seg til å yte økonomisk støtte til slike institusjonar. Dessutan er det fastsett i artikkel 14 paragraf 1 at statane skal anerkjenne at alle personar som tilhøyrer ein nasjonal minoritet, har rett til å lære minoritetsspråket sitt. I paragraf 2 i artikkelen står det:

I områder som tradisjonelt eller i betydelig antall er bebodd av personer som tilhører nasjonale minoriteter, skal Partene, dersom det er tilstrekkelig etterspørsel, så langt som mulig og innenfor rammen av sitt utdanningssystem, søke å sikre at personer som tilhører disse minoritetene, har tilfredsstillende muligheter for å lære minoritetsspråket eller motta undervisning på dette språket.

Den europeiske pakta om regions- eller minoritetsspråk ETS nr. 148 (minoritetsspråkpakta) vernar samisk (nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk), kvensk, romanes og romani.

Noreg har teke på seg ulike forpliktingar for dei ulike språka. Ei grunnleggjande plikt følgjer av artikkel 7 nr. 2 der det er slått fast at «[p]artene forplikter seg til å fjerne […] enhver uberettiget forskjell, utelukkelse, begrensning eller fortrinn i sammenheng med bruken av et regions- eller minoritets-språk som har til hensikt å motvirke eller sette i fare opprettholdelsen eller utviklingen av et regions- eller minoritets-språk». I artikkel 8 er det forpliktingar som rettar seg mot utdanningssystema i landa.

Det europeiske charteret om lokalt sjølvstyre regulerer først og fremst forholdet mellom parlamentet, statsforvaltninga og lokale styresmakter. I 2009 vart det vedteke ein tilleggsprotokoll som utdjupar retten til deltaking i sakene til lokale styresmakter. Tilleggsprotokollen fastlegg prinsippet om innbyggjardeltaking som ein individuell rett og pålegg medlemsstatane å leggje til rette for slik deltaking. Charteret har som klar føresetnad at kommunane skal ha lokal folkevald leiing. Artikkelen til charteret 2 slår fast at prinsippet om lokalt sjølvstyre skal anerkjennast i nasjonal lovgiving og i grunnlov, der dette lèt seg gjere.

4.4 Andre lover som er relevante for grunnopplæringa

4.4.1 Kommunelova

Kommunelova gjeld for verksemda til kommunar og fylkeskommunar og inneheld den rettslege reguleringa for politisk og administrativ organisering i kvar enkelt kommune og fylkeskommune.

Kvar kommune og fylkeskommune er eit eige rettssubjekt og kan ta avgjerder på eige initiativ og ansvar, jf. kommunelova § 2-1 andre ledd. Posisjonen som sjølvstendig rettssubjekt gir kommunane og fylkeskommunane ei alminneleg rettsleg handleevne, inkludert ansvar for bruken av denne rettslege handleevna. Inndelinga i kommunar og fylkeskommunar etter kommunelova § 2-1 første ledd markerer den stadlege kompetansen kommunen og fylkeskommunen har.

Kommunane og fylkeskommunane utøver sjølvstyret sitt innanfor nasjonale rammer, og avgrensingar i det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret må ha heimel i lov, jf. kommunelova § 2-1 tredje ledd.

Sentrale prinsipp for forholdet mellom dei nasjonale styresmaktene og det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret finst i kommunelova § 2-2. Det følgjer av denne paragrafen at det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret ikkje bør avgrensast meir enn det som er nødvendig for å vareta nasjonale mål. Vidare følgjer det av paragrafen at offentlege oppgåver fortrinnsvis bør leggjast til det forvaltningsnivået som er nærast innbyggjarane. Det følgjer også av paragrafen at innanfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommunane og fylkeskommunane ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.

Kommunelova § 2-2 er formulert slik at prinsippa er bør-reglar. I merknaden til paragrafen i Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) blir det presisert at dette ikkje er alminnelege plikter eller absolutte krav som blir pålagde nasjonale styresmakter, men at det er prinsipp som gir uttrykk for korleis nasjonale styresmakter bør utøve makta si.

Det følgjer av kommunelova § 5-3 at «kommunestyret treffer vedtak på vegne av kommunen, og fylkestinget treffer vedtak på vegne av fylkeskommunen, hvis ikke noe annet følger av lov». Vidare følgjer det av same regelen at kommunestyret og fylkestinget kan delegere mynde til å gjere vedtak til andre folkevalde organ, ordføraren eller kommunedirektøren innanfor rammene av kommunelova eller anna lov. Kommunestyret og fylkestinget kan også delegere mynde til andre rettssubjekt i saker som gjeld lovpålagde oppgåver «så langt lovgivningen åpner for det». I andre saker kan mynde delegerast til andre rettssubjekt dersom saka ikkje har prinsipiell betydning. Dette følgjer av kommunelova § 5-4.

Innanfor rammene av opplæringslova med forskrifter og anna regelverk kan dermed kommunen og fylkeskommunen styre skolane. Sjølv om kommunen har rett til å styre skoleverksemda, må kommunen og fylkeskommunen ha heimel i lov dersom dei skal gripe inn og endre eller etablere bindande rettsforhold overfor borgarane. Dette følgjer av legalitetsprinsippet.

Kommunelova inneheld vidare reglar om mellom anna informasjonsplikt, interkommunalt samarbeid og delegering.

Kapittel 25 i kommunelova handlar om krav til internkontroll. Internkontrollen skal sikre at lover og forskrifter blir følgde, og han skal vere systematisk og tilpassast storleiken på verksemda, eigenarten, aktivitetar og risikoforhold.

Kommunelova kapittel 30 regulerer statleg tilsyn med kommunen og fylkeskommunen. Kapittelet inneheld mellom anna reglar om retten tilsynsmakta har til innsyn i opplysningar og dokumentasjon, reaksjonar ved regelbrot og samordning av tilsyn.

4.4.2 Forvaltningslova

Forvaltningslova gjeld for verksemd som blir driven av forvaltningsorgan, og har som formål å sikre kvar enkelt innbyggjar ei trygg og grundig saksbehandling og likebehandling frå det offentlege apparatet. Alle organ for stat eller kommune blir rekna som eit forvaltningsorgan med unntak for visse offentlege institusjonar, jf. forvaltningslova § 1, jf. § 4.

Forvaltningslova stiller krav til saksbehandlinga til forvaltningsorganet. Dersom avgjerdene til forvaltningsorganet er bestemmande for rettane eller pliktene til private, vil avgjerda vere eit enkeltvedtak, jf. § 2. Forvaltningslova inneheld reglar om saksførebuingar ved enkeltvedtak, om vedtaket og om klage og omgjering.

Forvaltningslova inneheld også reglar om inhabilitet, rettleiingsplikt og teieplikt i offentleg forvaltning og dessutan om førebuing og kunngjering av forskrifter.

Reglane i forvaltningslova gjeld for den alminnelege saksbehandlinga til dei offentlege skolane og stiller mellom anna krav om rettleiing og saksbehandlingstid. Definisjonane til forvaltningslova ligg dessutan til grunn for kva avgjerder i skolesamanheng som blir rekna som enkeltvedtak. I slike saker må skolane følgje reglane i forvaltningslova for enkeltvedtak, og det er forvaltningslova som fastset kven som kan klage, klagefrist, reglar om klagebehandling osv.

Reglane i forvaltningslova gjeld når ikkje anna er bestemt i lov eller i medhald av lov. I opplæringslova er det gjort enkelte unntak frå reglane i forvaltningslova.

4.4.3 Personopplysningslova

Reglar om behandling av personopplysningar er fastsette i personopplysningslova. Personopplysningslova gjennomfører Eus personvernforordning (også omtalt som PVF og GDPR), og forordninga gjeld som lov med visse tilpassingar (personopplysningslova § 1).

Personopplysningslova gjeld ved heil eller delvis automatisert behandling av personopplysningar og ved ikkje-automatisert behandling av personopplysningar som inngår i eller skal inngå i eit register.

Personopplysningslova set grenser for behandlinga skolen gjer av personopplysningar, og stiller krav til behandlinga. Lova inneber mellom anna krav om at kommunane, fylkeskommunane og skolane må ha eit behandlingsgrunnlag for å kunne behandle personopplysningar. Vidare må dei gjennom planlagde og systematiske tiltak sørgje for tilfredsstillande informasjonstryggleik. Det vil seie at dei må ta omsyn til konfidensialitet, integritet og tilgjenge når dei skal behandle opplysningar og vurderingar som kan knytast til ein enkeltelev.

Personopplysningslova stiller opp fleire alternative grunnlag for å kunne behandle personopplysningar og særlege kategoriar av personopplysningar. Eitt mogleg grunnlag for å behandle personopplysningar er at det er nødvendig for å oppfylle ei rettsleg plikt. I vurderinga av om kommunen, fylkeskommunen og skolane kan behandle ein bestemt type opplysning på ein bestemt måte, er det derfor relevant å vurdere om slik behandling er nødvendig for å oppfylle dei rettslege pliktene i opplæringslova.

Personopplysningslova set også grenser for når staten kan samle inn og behandle personopplysningar knytte til kartleggingar, prøvar mv.

4.4.4 Likestillings- og diskrimineringslova

Likestillings- og diskrimineringslova har som formål å fremje likestilling og hindre diskriminering. Lova skal dessutan bidra til å byggje ned samfunnsskapte funksjonshemmande barrierar og hindre at det kjem til nye. Lova gjeld på alle samfunnsområde. Som offentleg styresmakt skal kommunen «arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å oppfylle lovens formål», jf. likestillings- og diskrimineringslova § 24.

Likestillings- og diskrimineringslova har noko å seia for skolane på fleire måtar, både når det gjeld elevane, og når det gjeld dei tilsette til skolen. Til dømes vil omsynet til likestilling og forbodet mot diskriminering vere sentrale omsyn i organiseringa i klassar, tilpassingar i opplæringa, bruk av læremiddel og utforminga av og tilkomsten i skolebygningen.

Lova heimlar mellom anna forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger), som også gjeld for IKT-løysingar i utdannings- og opplæringssektoren.

Kravet om universell utforming inneber at løysinga skal kunne nyttast av flest mogleg, også personar med fysiske, sensoriske, kognitive eller intellektuelle funksjonsnedsetjingar. Universell utforming av IKT inneber til dømes å forstørre tekst, lese tekst høgt, tekste lydfiler og videoar og gi gode kontrastar i skjermbiletet. Universelt utforma IKT-løysingar skal også kunne verke saman med IKT-hjelpemiddel, som følbart tastatur og liknande, sjå Prop. 81 L (2016–2017) Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven), merknad til § 18.

4.4.5 Samelova

I samelova § 3-8 er det fastsett at «enhver har rett til opplæring i samisk», og at reglane i og i medhald av opplæringslova gjeld for slik opplæring. Regelen har berre sjølvstendig betydning for vaksenopplæring i samisk. For barn og unge gir opplæringslova uttømmande reglar om kva rettar elevar i grunnskolen og vidaregåande skole har til opplæring i samisk.

4.4.6 Barnelova

Barnelova har reglar om foreldreansvaret og om barn sin sjølvråderett og barn sin rett til å vere med på å ta avgjerder. Det er reglane i barnelova som er avgjerande for i kva tilfelle eleven sjølv kan gi samtykke, og i kva tilfelle foreldra kan samtykkje på vegner av eleven. Til dømes følgjer det av barnelova § 32 at barn som har vorte 15 år, sjølve avgjer spørsmål om val av utdanning.

4.5 Om utforminga av ny opplæringslov

4.5.1 Innleiing

I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov, kapittel 12, formulerte opplæringsutvalet retningslinjene for regelstyring av grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa slik:

• 1. Staten kan påleggje kommunar og fylkeskommunar oppgåver berre gjennom lov og forskrift. Dette følgjer av Grunnlova § 49 og kan ikkje fråvikast.

• 2. Det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret bør ikkje avgrensast meir enn det som er nødvendig for å vareta nasjonale mål. Reglar bør derfor brukast for tiltak som er avgjerande for å nå sentrale mål i grunnopplæringa, som læring, danning og eit trygt og godt skolemiljø. Reglar bør også brukast for å bidra til likskap og likeverd.

• 3. Særreguleringer – det vil seie eigne reglar i opplæringslova som avvik frå reglar i generelle lover, som forvaltningslova – og dobbeltreguleringar – det vil seie reglar som har det same innhaldet som reglar i same eller ei anna lov – bør unngåast.

• 4. Individuelle rettar bør berre brukast i tilfelle der det er stor risiko for at generelle reglar ikkje vil vareta enkeltpersonar.

• 5. Kommunen og fylkeskommunen bør som hovudregel vere pliktsubjekt for pliktene i opplæringslova, ikkje skolen, rektor, lærar eller andre tilsette.

• 6. Kompetansekrav og organisering av oppgåvene i kommunen og fylkeskommunen bør normalt ikkje regulerast. Kompetansekrav bør avgrensast til den pedagogiske verksemda.

• 7. Generelle og prinsipielt viktige reglar bør fastsetjast i lov. Detaljerte reglar bør fastsetjast i forskrift.

• 8. Regelverket skal formast ut slik at det skal vere så lett som mogleg å finne fram til kva reglar som gjeld for den enkelte, og reglane skal vere så lette som mogleg å forstå.

Når retningslinjene for regelstyring skal brukast på konkrete problemstillingar, kan det oppstå fleire dilemma. Det kan vere eit ønske om detaljert regulering, mellom anna for å oppnå lik praksis, kontra eit ønske om eit regelverk som ikkje er for omfattande og detaljert. Det kan også vere eit ønske om å gjenta reglar i andre lover av pedagogiske omsyn, opp mot eit ønske om å unngå dobbeltreguleringar. Desse dilemmaa er oppstått i vurderinga av fleire av forslaga og er omtalt nærare i tilknyting til dei aktuelle punkta i proposisjonen.

4.5.2 Forholdet til Grunnlova og dei internasjonale forpliktingane

Opplæringslova legg dei rettslege rammene som skal heimle og verne barn og unge sine rettar og behov i ein lang og viktig fase av livet deira. I utarbeidinga av ei ny opplæringslov har eit overordna omsyn vore at det beste for barn og unge skal varetakast. Dette følgjer av at barn og unge er den største brukargruppa av lova, men også av nasjonale og internasjonale forpliktingar. Grunnlova og barnekonvensjonen legg overordna føringar for avgjerder som vil ha direkte betydning for barn og unge. Lovgiving og andre reglar som rettar seg mot barn, skal byggje på prinsippet om det beste for barnet og på vurderingar av kva konsekvensar reglane har og kan få for barn.

Departementet meiner at reglane i dagens opplæringslov og forslaga i denne proposisjonen varetek krava som følgjer av Grunnlova og Noregs internasjonale forpliktingar. I proposisjonen er det gjort greie for internasjonale forpliktingar som har sentral betydning for departementets forslag, der det aktuelle forslaget er omtalt.

4.5.3 Kompetansen kommunen og fylkeskommunen har

Kommunar og fylkeskommunar er sjølvstendige, politisk valde og styrte forvaltningsnivå, sjå Grunnlova § 49 andre ledd. Dei er formelt likestilte forvaltningsnivå som ikkje er ein del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltninga. Statsforvaltninga har ikkje nokon generell styrings-, instruksjons- eller overprøvingsrett overfor kommunane og fylkeskommunane. Det er kommunestyret og fylkestinget, som dei øvste organa i kommunen og fylkeskommunen, som gjer vedtak på vegner av kommunen og fylkeskommunen, så langt ikkje anna følgjer av lov eller delegeringsvedtak. Dersom staten skal kunne avgrense det kommunale sjølvstyret, må dette gjerast i lovform eller ved heimel i lov, jf. kommunelova § 2-1. Sjå punkt 4.5.4 om sjølvstyret frå kommunane og fylkeskommunane.

Kommunen og fylkeskommunen blir gjennom opplæringslova pålagde fleire oppgåver, som til dømes å gi grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring. Kommunen og fylkeskommunen får kompetanse til å løyse desse oppgåvene gjennom det at dei i lova blir tildelte oppgåva. Innanfor dei nasjonale rammene som er sette gjennom lov og forskrift, jf. punkt 4.5.4, avgjer kommunen og fylkeskommunen sjølve korleis dei vil gjennomføre opplæringa. Det inneber at kommunen og fylkeskommunen kan ta avgjerder som gjeld mellom anna elevar, foreldre og lærarar, utan at dette må komme fram uttrykkjeleg av lova. Dette er nødvendig for at kommunen og fylkeskommunen skal kunne gjennomføre dei lovpålagde oppgåvene sine.

Departementet legg til dømes til grunn at kommunen og fylkeskommunen kan påleggje elevane å gjennomføre aktivitetar og oppgåver som ein del av arbeidet med å gi opplæring, utan at dette krev ein uttrykkjeleg heimel i lov. Departementet foreslår derfor å fjerne regelen i dagens lov § 2-3 første ledd andre punktum om kva undervisningstida kan brukast til. I dagens lov står det at undervisningstida i grunnskolen kan brukast til «fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleopplæring og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen». Det er avgrensingar i handlingsrommet kommunen og fylkeskommunen har, som skal regulerast i opplæringslova, og det er derfor ikkje er nødvendig å lovfeste at det er eit handlingsrom. Opplæringa skal vere i samsvar med måla og prinsippa for opplæringa og innretta slik at elevane skal kunne oppnå kompetansemåla der, men kommunane, fylkeskommunane og skolane vel sjølve kva metodar og aktivitetar dei vil bruke for å oppfylle måla.

Kommunen og fylkeskommunen har også ein råderett som eigar. Dette betyr at skolen kan avgjere hven som kan opphalde seg kvar i bygningane eller på uteområda. Skolen kan også avgrense elevane sin rett til å opphalde seg på bestemte stader eller påby elevane å opphalde seg ein bestemt stad. Dette gjeld både i undervisningstida og i friminutta.

Dersom kommunen og fylkeskommunen skal kunne ta avgjerder som inneber unntak frå lovfesta rettar for elevane, må lova gi ein heimel for dette. Eit døme på dette er unntak frå retten til opplæring og unntak frå retten til å gå på ein skole i nærmiljøet. Departementet foreslår derfor å lovfeste reglar om bortvising, sjå forslaget til § 13-1, og reglar om pålagt skolebyte, sjå forslaget til § 13-2.

4.5.4 Sjølvstyret til kommunane og fylkeskommunane

Kommunar og fylkeskommunar er sjølvstendige, folkevalde og sjølvstyrte organ. Skal dei påleggjast oppgåver eller plikter, må dette gjerast gjennom lov eller forskrift. Dette lovkravet følgjer av kommunelova § 2-1 tredje ledd andre punktum, som seier at avgrensingar i det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret skal ha heimel i lov. Økonomisk og juridisk rammestyring er eit hovudprinsipp for den statlege styringa. Detaljert statleg styring skal vere særskilt grunngitt i nasjonale mål. Ein fordel med kommunalt handlingsrom er at vurderingar, val og prioriteringar for innbyggjarane kan gjerast på grunnlag av lokale forhold. Samtidig må nytten av det lokale handlingsrommet vurderast opp mot andre omsyn. Eit sentralt omsyn er å sikre grunnleggjande rettar til opplæring for barn, unge og vaksne. Barn og unge har ikkje dei same føresetnadene for å vareta eigne interesser som vaksne, og det er derfor eit særleg behov for å bruke reglar som verkemiddel for å nå dei nasjonale måla for grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa.

KS meiner at graden av detaljregulering slik høyringsforslaget var utforma, ville ta ifrå kommunen og fylkeskommunen moglegheita til å velje løysingar som er tilpassa kvar enkelt kommune og fylkeskommune, med ei realistisk oppfølging av lova. KS meiner at talet på pliktreglar i lovforslaget må vurderast, og viser til at det følgjer av kommunelova § 2-2 at det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret ikkje bør avgrensast meir enn det som er nødvendig for å vareta nasjonale mål, og at offentlege oppgåver fortrinnsvis bør leggjast til det forvaltningsnivået som er nærast innbyggjarane.

Departementet har gjort ei grundig avveging av dei omsyna som er omtalt over, og meiner at forslaget ivaretar desse på ein balansert måte. Forslaget til ny opplæringslov inneheld som dagens lov fleire individuelle rettar. Individuelle rettar gir innbyggjarane krav på å få ei bestemt teneste, og dette kan ta ifrå kommunen og fylkeskommunen moglegheita til å prioritere heilskapleg ut frå lokale behov og føresetnader. Samtidig gir lovfesta rettar med tilhøyrande klagemoglegheit ein rettstryggleik for elevane og vil i stor grad kunne sikre eit likeverdig opplæringstilbod. Forslaget inneheld som dagens lov fleire skjønnsmessige reglar. Slike reglar er i utgangspunktet ei reguleringsform som gir eit visst handlingsrom til kommunane og fylkeskommunane, sjå meir om bruk av skjønnsmessige reglar i punkt 5.

På nokre område meiner departementet at kommunane og fylkeskommunane er for detaljstyrte i dag, og departementet foreslår derfor endringar som vil gi større handlingsrom til kommunane på desse områda. Departementet foreslår mellom anna færre krav til sakkunnige vurderingar og færre krav om korleis skoledemokratiet skal organiserast. Departementet foreslår også å gjere tydeleg regelverket på fleire område, noko som også kan gjere det lettare for kommunane og fylkeskommunane å bruke handlingsrommet sitt.

På andre område meiner departementet at omsynet til elevane tilseier detaljerte reglar, noko som vil gi mindre handlingsrom for kommunane. Departementet meiner det bør vere nasjonale reglar når det er avgjerande for å nå sentrale mål for grunnopplæringa, som retten til eit trygt og godt skolemiljø. Vidare er det nødvendig med individuelle rettar dersom generelle reglar ikkje vil vareta behovet til enkeltelevar. Individuelle rettar kan også vere nødvendige for å oppnå likeverd uavhengig av funksjonsnivåa og bakgrunnen til elevane.

4.5.5 Fordelinga av reglane mellom lov og forskrift

I Innst. S. nr. 296 (1995–96) frå Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, blir det framheva at eit utgangspunkt er at alle spørsmål som er av ein slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dei, bør regulerast i formell lov og ikkje blir overlatne til forskrift. Jo meir inngripande tiltak som blir sette i verk, desto sterkare grunn er det til å krevje at Stortinget har teke uttrykkjeleg stilling til iverksetjinga av det konkrete tiltaket.

Departementet viser til at det klare utgangspunktet er at sentrale rettar og plikter skal regulerast i lov. Med sentrale rettar og plikter er det meint reglar som i stor grad grip inn i rettsstillinga til private og kommunar og fylkeskommunar, og reglar som har betydning for mange elevar eller stor betydning for enkelte elevar. Generelle reglar er derfor foreslått fastsette i forslaget til ny lov, medan spesifikke og detaljerte reglar er foreslått fastsette i forskrift til lova.

Vidare har departementet lagt til grunn at forskriftsheimlar berre bør vedtakast når ein veit hovudlinjene i kva som skal regulerast i forskrift. Demokratiske omsyn tilseier at Stortinget ikkje bør overføre mynde som det er uklart korleis skal brukast. Å gi forskriftsheimlar for «å vere trygg» kan bli ei kvilepute som forhindrar at regelverket er godt nok gjennomtenkt. Ubrukte forskriftsheimlar kan dessutan skape rettsuklarleik hos brukarane. Det er derfor ikkje foreslått å lovfeste eller vidareføre forskriftsheimlar der det ikkje er eit kjent behov for å fastsetje reglar i forskrift.

I lovforslaget går forskriftsheimlane fram av paragrafen som regulerer det aktuelle temaet. Departementet meiner at ei løysing der ein samlar forskriftsheimlane i eigne paragrafar kan gjere reglane unødvendig framentariske fordi det inneber ei ytterlegare oppdeling av reglane.

4.5.6 Kven som blir pålagd plikter etter lova

Departementet legg til grunn at det må vere samanheng mellom mynde og ansvar. Med ansvar siktar ein til økonomisk og juridisk ansvar. Den som skal vere pliktsubjekt, må kunne stillast til ansvar av rettshavar, handhevingsstyresmaktene eller domstolen.

Kommunestyret og fylkestinget er øvste ansvarlege i høvesvis kommunen og fylkeskommunen og også juridisk og økonomisk ansvarlege for opplæringa. Den klare hovudregelen bør derfor vere at kommunen og fylkeskommunen er pliktsubjekt for pliktene i opplæringslova.

Skolen er ikkje eit eige rettssubjekt og kan dermed ikkje ha mynde eller rettsleg ansvar. Skolen kan etter vurderinga til departementet likevel brukast som pliktsubjekt i lova for oppgåver som naturleg skjer på skolenivå. I lovforslaget er «skolen» brukt som pliktsubjekt nokre stader, mellom anna i forslaget § 10-3 der det står at «[s]kolen» skal samarbeide med foreldra om opplæringa til eleven. Her er «skolen» brukt som pliktsubjekt fordi det etter vurderinga til departementet er unaturleg å skrive kommunen og fylkeskommunen ettersom oppgåva om samarbeid om den enkelte eleven naturleg skjer på skolenivå. Det er like fullt kommunen og fylkeskommunen som er ansvarlege for at slikt samarbeid skjer.

Departementet foreslår å omformulere lovtekstane i paragrafane om ansvaret kommunen og fylkeskommune har for å klargjere kven som har det juridiske og økonomiske ansvaret der «skolen» er pliktsubjekt i lovteksten, sjå punkt 53. Der departementet har valt å bruke «skolen» som pliktsubjekt, kjem det også fram av merknaden til den aktuelle regelen at det er kommunen og fylkeskommunen som rettsleg sett har mynde og ansvar for å oppfylle krava i regelverket.

Det går fram av lovforslaget at kommunen har ansvaret for opplæringa i grunnskolen og at fylkeskommunen har ansvaret for den vidaregåande opplæringa. Det er felles for ei rekkje paragrafar at dei gir informasjon om det nærare innhaldet i rettighetane til elevane. I desse paragrafane går det ikkje fram kven som er pliktsubjektet, då plikta til å innfri rettane etter paragrafen skal sjåast som ein del av det ansvaret kommunen og fylkeskommunen har for opplæringa.

4.5.7 Dobbeltreguleringar

Dobbeltregulering bør slik departementet vurderer det, unngåast så langt som mogleg, for å unngå risiko for misforståingar og feil, og for å redusere det totale omfanget av reglar. Dobbeltregulering kan føre til rettsuklarleik og inkonsekvens i regelverket. Departementet ser på den andre sida at dobbeltregulering kan gjere at reglane i opplæringslova blir meir tilgjengelege for lesarane av lova, særleg for elevar og foreldre. I all hovudsak kan likevel det same oppnåast med god rettleiing, mellom anna på nettsidene til Utdanningsdirektoratet. Det vil uansett ikkje vera mogleg å regulera alle relevante reglar i opplæringslova. Dessutan meiner departementet at ein kan forvente at kommunar og fylkeskommunar tek omsyn til både sektorlov, som opplæringslova, og dei generelle lovene som gjeld for verksemda deira, som forvaltningslova.

Døme på reglar som departementet på denne bakgrunnen foreslår å ikkje vidareføre på grunn av dobbeltregulering, er paragrafane om statleg råd og rettleiing i dagens opplæringslov § 14-2, om tilskot frå staten jf. § 13-9 og tilvisinga til forvaltningslova i § 15-1.

Når det gjeld regelen om at departementet skal gi råd og rettleiing viser departementet til forvaltningslova § 11 som fastslår ei alminneleg rettleiingsplikt for forvaltningsorgan innanfor saksområdet sitt. Dessutan gjeld det eit ulovfesta forvaltningsrettsleg prinsipp om god forvaltningsskikk. Dette inneber mellom anna at forvaltninga skal vere open og serviceinnstilt. Opplæringslova § 14-2 inneheld ikkje sjølvstendige plikter utover det som følgjer av alminnelege forvaltningsrettslege reglar. Regelen er dermed ei unødvendig dobbeltregulering.

Departementet ser at pedagogiske omsyn kan tale for å ha ein regel i opplæringslova som seier at reglane i forvaltningslova gjeld for opplæringsverksemd. Opplæringslova har eit stort nedslagsfelt og blir brukt av mange som ikkje er juristar. Det kan vere rektorar, lærarar, foreldre, elevar, vaksne i grunnopplæringa og tilsette i kommunar og fylkeskommunar. Mange reglar og rettar i lova har stor betydning for dei desse gjeld for. For å få desse rettane oppfylt er elevar og foreldre avhengige av at reglane i forvaltningslova blir følgde. Det gjeld til dømes saksbehandlingsreglar knytte til enkeltvedtak, som rett til kontradiksjon, grunngiving for enkeltvedtak og rett til å klage. Departementet meiner likevel at ei generell tilvising til forvaltningslova inneber ei unødvendig dobbeltregulering. Regelen har ikkje sjølvstendig rettsleg betydning. Reglane i forvaltningslova gjeld uansett i området til grunnskolen og til den vidaregåande opplæringa, sjå forvaltningslova § 1, som bestemmer at forvaltningslova «gjeld den verksemda som blir driven av forvaltningsorgan når ikkje anna er bestemd i eller i medhald av lov». Kommunar og fylkeskommunar er forvaltningsorgan. Det finst andre regelverk som gjeld på området til grunnopplæringa utan at dei er nemnde i opplæringslova, til dømes likestillings- og diskrimineringsregelverket.

Departementet foreslår å ikkje vidareføre regelen om tilskot frå staten. Opplæringslova § 13-9 har ikkje noka sjølvstendig rettsleg betydning. Det er fastsett at tilskot normalt skal givast i form av rammetilskot, men regelen står ikkje i vegen for at Stortinget løyver øyremerkte midlar til særskilde formål. Dessutan er det såkalla finansieringsprinsippet fastsett i kommunelova § 2-2 tredje ledd. Vidare gir ikkje opplæringslova § 13-9 opp kor stort rammetilskotet skal vere, berre at staten har ei plikt til å dekkje «delar» av dei kommunale utgiftene. Departementet viser også til at dei andre lovene innan oppvekst og utdanning, der kommunane og fylkeskommunane blir pålagde plikter, ikkje har ein generell regel om plikt for staten til å gi tilskot.

Departementet har i nokre tilfelle gjort unntak frå utgangspunktet om at dobbeltregulering skal unngåast og desse unntaka er grunngitte i dei aktuelle punkta i lovproposisjonen.