64 Forsøk

64.1 Innleiing

Dette punktet handlar om høve til å gjennomføre forsøk på lokalt og sentralt initiativ og korleis reguleringa av forsøksverksemd i opplæringslova bør vere.

64.2 Dagens reglar

64.2.1 Opplæringslova

Opplæringslova § 1-5 gir Kunnskapsdepartementet høve til å innvilge forsøk:

Departementet kan etter søknad frå kommunen eller fylkeskommunen gi løyve til at det blir gjort avvik frå lova og forskriftene etter lova i samband med tidsavgrensa pedagogiske eller organisatoriske forsøk.

Det kjem fram av Innst. O. nr. 70 (1997–98) at formålet med regelen er å leggje til rette for skoleutvikling og å gi kommunar og fylkeskommunar høve til å prøve ut nye pedagogiske og organisatoriske løysingar. Regelen fastsett at forsøk kan innvilgast «etter søknad frå kommunen eller fylkeskommunen». I praksis er regelen forstått som ein heimel for både lokalt og sentralt initierte forsøk. Ved sentralt initierte forsøk blir kommunar inviterte til å delta i forsøk som er utvikla og blir evaluerte sentralt.

Utdanningsdirektoratet har fått delegert myndet til å vurdere søknader om forsøk. I rundskrivet til direktoratet 3-2013 er det gitt rammer for å innvilge forsøk med heimel i opplæringslova § 1-5. Rundskrivet presiserer at formålet med eit forsøk må vere å finne ut kva ein sjølv og andre kan lære ved å prøve ut alternative ordningar på det aktuelle området. Det må vidare vere rimeleg grunn til å tru at forsøket totalt sett kan føre til ei opplæring som er betre for elevane. Vidare blir det presisert at det ikkje vil bli innvilga forsøk som kan innebere inngrep i enkeltindivid sine grunnleggjande rettar og plikter, eller som kan stri mot Noregs folkerettslege forpliktingar.

64.2.2 Forsøkslova

Forsøkslova gjeld for forsøk i statleg, fylkeskommunal og kommunal forvaltning. Lova skal mellom anna utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlege forvaltninga og tenleg oppgåvefordeling mellom forvaltningsorgan og mellom forvaltningsnivå, jf. forsøkslova § 1.

Forsøkslova § 4 gir fleire avgrensingar i høve til å drive forsøk. Mellom anna er det ikkje høve til å godkjenne forsøk som fører til innskrenking av rettar eller utviding av plikter som enkeltpersonar har etter gjeldande lover.

Enkelte forsøk i opplæringssamanheng kan falle inn under forsøkslova.

64.2.3 Universitets- og høgskolelova

Det kjem fram av § 1-2 fjerde ledd i universitets- og høgskolelova at

[d]epartementet kan, etter innstilling fra styret, vedta at det kan gjøres avvik fra loven og forskriftene til loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk.

Det kjem fram av forarbeida til lova, Ot.prp. nr. 75 (1998–99) Om lov om endringer i lov av 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler, at forsøksheimelen er «utarbeidet etter samme mal som hjemmelen i [opplæringsloven]».

64.3 Høyringsforslaget

I høyringa foreslo departementet

• å vidareføre høve departementet har til å godkjenne tidsavgrensa forsøk etter søknad frå kommunen eller fylkeskommunen

• å presisere i lova at departementet kan ta initiativ til tidsavgrensa forsøk

• å presisere i lova at forsøk må vere fagleg underbygde, og at forsøket skal evaluerast og rapporterast

• å presisere i lova at det ikkje kan gjennomførast forsøk som svekkjer dei grunnleggjande rettane elevar har etter lova

Med dette høyringsforslaget følgde departementet opp forslaget frå opplæringslovutvalet i NOU 2019: 23, kapittel 43.

64.4 Høyringsinstansanes syn

Om lag ti høyringsinstansar har uttalt seg om forslaga om regulering av forsøksverksemd. Alle høyringsinstansane som har uttalt seg, støttar forslaga. Blant dei er Viken fylkeskommune, Bergen kommune, Lunner kommune, Nittedal kommune, Time kommune, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Norsk lektorlag og Utdanningsforbundet.

Utdanningsforbundet uttaler at gjennomførte forsøk må evaluerast eksternt.

KS meiner paragrafen om forsøk ikkje høyrer saman med reglane om klageinstans og tilsyn og at paragrafen bør flyttast til kapittel 14 Organisering av opplæringa eller til eit utvida kapittel 28 Ansvaret til kommunen, fylkeskommunen og staten.

64.5 Departementets vurdering

64.5.1 Reguleringa av forsøksverksemd

Departementet meiner det framleis bør vere ein heimel i opplæringslova som opnar for at forsøk kan takast i bruk som eit utviklingsverktøy. Forslaga om regulering av forsøksverksemd blir støtta av alle høyringsinstansane som har uttalt seg, og er i tråd med forslaget frå opplæringslovutvalet. Etter høyringa har departementet gjort enkelte justeringar i lovteksten.

Formålet med forsøk er å etablere eit erfaringsgrunnlag for å finne ut om nye eller alternative pedagogiske eller organisatoriske løysingar kan bidra til ei opplæring som er betre for elevane. Det overordna målet med forsøksverksemda må dermed vere å finne betre løysingar for opplæringssituasjonen til elevane, noko som igjen kan føre til endringar i regelverket.

Departementet understrekar at heimelen ikkje bør brukast berre med den grunngivinga at dei vanlege reglane ikkje passar i den situasjonen ein står overfor, og at forsøksordninga ikkje skal oppfattast og nyttast som ein ordinær unntaksheimel eller få karakter av å vere ein dispensasjonsheimel. Det bør derfor framleis vere presisert i lova at forsøk skal vere tidsavgrensa. Departementet meiner at det ikkje er tenleg med ei nærare avgrensing av varigheita til forsøket, mellom anna fordi at mange forsøk vil innebere å følgje elevkull over fleire år.

Forsøksheimelen gjeld i utgangspunktet alle reglane i opplæringslova og alle forskriftsreglane som er gitt med heimel i opplæringslova. Departementet vurderer at det i tråd med gjeldande praksis bør presiserast i lova at det ikkje skal vere mogleg å gjennomføre forsøk som inneber avvik frå dei grunnleggjande rettane til elevane etter lova. Dette er ei absolutt avgrensing og bør gå fram av lovteksten. Departementet meiner det også bør gjerast tydeleg i lova at forsøka skal vere etisk forsvarlege.

Departementet meiner det må vere mogleg å lære av gjennomførte forsøk. Departementet foreslår å gjere det tydeleg i lovteksten at forsøka skal vere godt fagleg underbygde, og at forsøka skal evaluerast og rapporterast. Til Utdanningsforbundets innspel om at forsøk må evaluerast eksternt, meiner departementet at det i dei fleste tilfelle vil vere tenleg med ei ekstern evaluering av gjennomførte forsøk for å sikre at forsøka gir eit tilstrekkeleg grunnlag for å vurdere om regelverket bør endrast. Departementet meiner likevel at det ikkje bør stillast eit absolutt krav om at forsøket skal evaluerast eksternt.

Departementet vil understreke at forsøksheimelen ikkje gir ein rett til å få innvilga forsøk. Det kan derfor stillast nærare vilkår for godkjenning av eit forsøk enn det som går fram av lovregelen.

Dagens regel blir forstått som ein heimel for både lokalt og sentralt initierte forsøk. Departementet meiner det bør gå fram av lovteksten at det kan gjennomførast sentralt initierte forsøk. I slike tilfelle inviterer dei sentrale styresmaktene kommunar og fylkeskommunar til å delta i forsøket. Departementet understrekar at regelen ikkje gir heimel til å påleggje kommunar og fylkeskommunar å delta i forsøk.

Departementet meiner at regelen om forsøksverksemd bør skiljast frå reglane om ansvarsdelinga i kapittel 28 og frå reglane om organiseringa av opplæringa i kapittel 14. Departementet foreslår å plassere paragrafen i kapittel 29 i lova.

64.5.2 Forholdet til forsøkslova

Forsøkslova er ei generell lov som gir heimel til å gjennomføre forsøk i den offentlege forvaltninga. Lova kan gi heimel for forsøk som eit ledd i å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlege forvaltninga og å få ei tenleg oppgåvefordeling mellom forvaltningsorgan og mellom forvaltningsnivå. Lova skal bidra til ei betre offentleg tenesteyting overfor borgarane, best mogleg utnytting av ressursar og gode demokratiske styringsformer. Gjennom forsøkslova kan det bli iverksett forsøk om oppgåvefordeling mellom ulike forvaltningsorgan og mellom forvaltningsnivå. Forsøkslova gjeld i utgangspunktet alle sektorar og opnar med det for at det kan bli innvilga forsøk som går på tvers av sektorar.

Dei forsøka som kan bli sette i gang med heimel i forslaget til regelen om forsøk i opplæringslova, vil også falle inn under verkeområdet til forsøkslova. Forsøkslova har eit vidare formål og verkeområde og kan til dømes gi heimel til forsøk om oppgåvefordeling eller forsøk som vedkjem fleire sektorar. Framgangsmåten for godkjenning av forsøk etter opplæringslova er enklare enn for forsøk som godkjennast etter forsøkslova, mellom anna blir det normalt ikkje fastsett lokale forskrifter for dei enkelte forsøka etter opplæringslova. Departementet meiner heimelen om forsøk i opplæringslova i hovudsak skal brukast til pedagogiske forsøk eller mindre organisatoriske forsøk.

64.6 Departementets forslag

Departementet foreslår

• å vidareføre høve departementet har til å godkjenne tidsavgrensa forsøk etter søknad frå kommunen eller fylkeskommunen, sjå forslaget til § 29-3 første punktum

• å presisere i lova at departementet kan ta initiativ til tidsavgrensa forsøk, sjå forslaget til § 29-3 første punktum

• å presisere i lova at forsøk må vere fagleg underbygde, og at forsøket skal evaluerast og rapporterast, sjå forslaget til § 29-3 andre og tredje punktum

• å presisere i lova at det ikkje kan gjennomførast forsøk som svekkjer dei grunnleggjande rettane til elevane etter lova, sjå forslaget til § 29-3 andre punktum