Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 2 (2013–2014)

Revidert nasjonalbudsjett 2014

Til innholdsfortegnelse

5 Klimapolitikk

Da Stortinget 12. desember 2013 behandlet spørsmålet om samtykke til å godkjenne endringer i Kyotoprotokollen i Innst. 60 S (2013–2014) ble følgende anmodning til regjeringen vedtatt: «Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en sak om innretting av Norges internasjonale klimainnsats i løpet av vårsesjonen 2014».

I dette kapittelet gjøres det rede for Norges rolle i de internasjonale klimaforhandlingene og sentrale klimainitiativ utenfor rammen av FNs klimakonvensjon. Videre omtales prioriterte områder i det internasjonale klimaarbeidet og arbeidet med å utvikle ny utslippsforpliktelse for Norge etter 2020. Fire satsinger i klimapolitikken omtales avslutningsvis i dette kapittelet.

5.1 Innretning av Norges internasjonale klimainnsats

5.1.1 Bakgrunn

FNs klimakonvensjon er det sentrale rammeverket for internasjonalt samarbeid for reduksjon i utslipp av klimagasser og tilpasning til klimaendringer. FNs klimakonvensjon ble vedtatt i 1992 og har som mål å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. I tråd med dette har partene til klimakonvensjonen blitt enige om en målsetting om å holde økningen i den globale middeltemperaturen under 2 °C sammenliknet med førindustrielt nivå. Det innebærer at de totale globale utslippene av klimagasser må reduseres betydelig framover, jf. boks 5.1.

Norge har bidratt aktivt i utviklingen av internasjonalt samarbeid på klimaområdet og regjeringen vil fortsette å prioritere dette arbeidet høyt framover. Klimautfordringen krever globale løsninger og at alle land bidrar. Det er behov for at alle land begynner et langsiktig arbeid for en lavutslippsutvikling, og regjeringen vil arbeide for internasjonale rammeverk som bidrar til dette. En ambisiøs, global klimaavtale, et effektivt globalt kvotemarked og prising av klimagasser er viktige elementer i en slik omlegging. Å etablere en pris på utslipp av klimagasser er helt avgjørende for å redusere utslippene i tilstrekkelig omfang. Når forurenser betaler, bidrar det til at forbruk og produksjon legges om og at teknologi utvikles og tas i bruk.

Norge har en lang tradisjon for å være pådriver for sterke multilaterale klima- og miljøvernavtaler. Slike avtaler sørger for kontinuerlig og målrettet innsats og bidrar til like rammevilkår mellom land. I miljø-, utviklings- og utenrikspolitikken vil regjeringen fremme en bærekraftig utvikling.

Det er ingen gode alternativer til FN for å sikre tilstrekkelig, global innsats mot farlige klimaendringer. Det er utviklet et omfattende klimaregime under FNs klimakonvensjon som styrker og understøtter lands innsats for å begrense og håndtere klimaendringene. Forhandlingene for å få på plass en ny global klimaavtale er vanskelige og framdriften har så langt vært liten. Derfor satses det i tillegg på klimatiltak som kan igangsettes utenom de formelle rammene til FNs klimakonvensjon. Norge støtter opp under en rekke slike initiativ og tiltak. Eksempler er arbeidet med redusert avskoging, utbygging av ren energi i utviklingsland og reduserte utslipp av såkalte kortlevde klimadrivere. Slike initiativ kan bidra til å sikre raske utslippsreduksjoner, bygge erfaringer og bidra til å skape økt tillit mellom land gjennom samarbeid. Det er viktig å bidra til en god sammenheng mellom det arbeidet som skjer under FNs klimakonvensjon og innsatsen som foregår på andre arenaer. Målet er en større og bedre samordnet klimainnsats.

Boks 5.1 FNs klimapanels femte hovedrapport

FNs klimapanel (IPCC) utgir med fem til sju års mellomrom rapporter som skal gi beslutningstakere nasjonalt og internasjonalt det best mulige kunnskapsgrunnlaget for utvikling av klimapolitikk og virkemidler. Det har til nå vært utgitt fire slike rapporter. Panelet publiserer sin femte hovedrapport i 2013 og 2014. Den består av tre delrapporter og en synteserapport. Rapporten skrives av over 800 internasjonale eksperter, og rundt 10 000 publiserte vitenskapelige artikler ligger til grunn for hver delrapport. Sammendragene i rapportene vedtas av representanter fra FNs medlemsland, i samarbeid med forskerne.

Delrapportene viser behov for styrket handling både på kort og på lang sikt. Delrapport 1 omhandler det naturvitenskapelige grunnlaget for klimaendringene. Delrapporten fastslår at det er svært sannsynlig at klimagassutslippene fra menneskelig aktivitet er hovedårsaken til klimaendringene fra 1950 og fram til i dag. I tillegg introduseres et globalt karbonbudsjett som viser hvor stor mengde klimagasser vi har igjen å slippe ut dersom vi ikke skal få en global oppvarming på over to grader. Med dagens globale utslippsnivå vil karbonbudsjettet være brukt opp i løpet av om lag 30 år.

Delrapport 2 omhandler effekter, tilpasning og sårbarhet til klimaendringene. Blant hovedresultatene er at klimaendringene de siste tiårene allerede har hatt virkninger på natur og mennesker på alle kontinenter og i havet. For eksempel har endrede nedbørsmønstre og smeltende snø og is påvirket både vannkvalitet og vanntilgang i mange regioner.

Delrapport 3 tar for seg tiltak og virkemidler for å redusere klimagassutslippene. For å nå togradersmålet kreves det at det iverksettes omfattende tiltak raskt for å redusere klimagassutslippene globalt, der det til og med fjernes CO2 fra atmosfæren mot slutten av århundret. Utslippene har aldri vært høyere, og det vil bli dyrere å nå togradersmålet jo lenger man venter.

Rapporten viser at det må iverksettes tiltak i alle sektorer. En utvikling i tråd med togradersmålet er karakterisert ved rask forbedring av energieffektivitet, en tredobling eller firedobling av andelen energiforsyning med lave utslipp (fornybar energi, kjernekraft og gasskraft med CO2-fangst og -lagring) samt bruk av bioenergi med CO2-fangst og -lagring i 2050. Utslippene fra energiproduksjon anslås å måtte reduseres med minst 90 pst. sammenliknet med 2010 i løpet av perioden 2040 til 2070. Tiltak som blir trukket fram er bl.a. en vesentlig økning i investeringer i fornybar energi og energieffektivisering samtidig med en reduksjon i investeringer i fossilbasert elektrisitetsforsyning. I transportsektoren trekkes det fram tiltak som bruk av klimavennlig drivstoff, smartere kjøring/reisevaner og forbedret infrastruktur. Dette kan gi reduksjoner i sektoren på 15–40 pst. i 2050. I industrisektoren kan energiintensiteten reduseres med ¼ ved bruk av best tilgjengelig teknologi. Det anslås at potensialet for teknologiutvikling i denne sektoren er nesten like stort. For energiproduksjon kan klimagassutslippene reduseres betydelig ved å erstatte dagens kullkraftverk med moderne og høy-effektive (combined-cycle) gasskraftverk eller kraftvarmeverk. Dette forutsetter at naturgassen er tilgjengelig og at diffuse utslipp fra gassproduksjon og bruk minimeres, og bruk av gasskraft uten karbonfangst og -lagring må reduseres til under dagens nivå innen 2050 og ytterligere reduseres etter dette. Klimapanelet peker på at det er viktig å få på plass en forpliktende, internasjonal avtale.

Dersom verden ikke øker innsatsen for å begrense utslippene av klimagasser, vil den globale temperaturen stige i lang tid framover. Det vil medføre betydelige kostnader, men anslagene spriker mye. Det er gjort få beregninger av kostnadene knyttet til en global temperaturøkning over 3 grader, men resultatene fra gjennomførte studier tyder på at kostnadene tiltar relativt sterkt med økende temperaturøkning.

Rapportene peker på at det er mulig å redusere risikoen ved klimaendringene, dersom vi tilpasser oss og reduserer utslippene raskt. Forutsatt en kostnadseffektiv gjennomføring som starter umiddelbart vil tiltak som begrenser temperaturøkningen til to grader, ifølge rapportene redusere den globale forbruksveksten med 0,06 prosentpoeng per år (mediananslag). Til sammenlikning er estimert forbruksvekst uten nye tiltak anslått å ligge på 1,6 til 3 pst. per år. Beregningene tar ikke hensyn til sparte kostnader som følge av redusert global oppvarming og sannsynlige positive bivirkninger, bl.a. på bedret luftkvalitet i byer. På den annen side vil kostnadene øke betydelig dersom utslippsreduksjonene ikke gjennomføres på en kostnadseffektiv måte. For å nå togradersmålet må prisen på utslipp globalt stige til i overkant av 300 kroner per tonn CO2 i 2020, og opp mot 500 kroner per tonn CO2 i 2030.

Synteserapporten ferdigstilles i slutten av oktober 2014. Den sammenfatter de viktigste konklusjonene i de tre delrapportene.

I de senere år har vi fått bedre kunnskap og dokumentasjon om de økonomiske mulighetene ved en lavutslippsutvikling. Det blir viktig å fokusere på fordelene ved tidlig handling fram mot FNs klimakonferanse i Paris i 2015. Norge støtter opp om flere internasjonale initiativ på dette området. Blant annet lanserte Norge og andre ledende klimaaktører Den globale kommisjonen for økonomi og klima samtidig med åpningen av FNs generalforsamling i september 2013. Kommisjonen ledes av Mexicos tidligere president, Felipe Calderon, og skal vurdere potensialet for økt vekst og utvikling gjennom investeringer i klimasmarte løsninger i nøkkelsektorer.

5.1.2 De internasjonale klimaforhandlingene

På FNs klimakonferanse i Durban i 2011 ble det gjort to viktige vedtak. For det første at det skal framforhandles en ny klimaavtale som skal omfatte alle land. Avtalen skal vedtas senest i 2015 og gjelde fra 2020. For det andre ble det vedtatt en arbeidsplan for større utslippsreduksjoner før 2020.

På klimakonferansen i Warszawa i 2013 ble det besluttet at alle land skal utarbeide nasjonalt bestemt bidrag til avtalen i god tid før FNs klimakonferanse i Paris i desember 2015, og fortrinnsvis innen første kvartal 2015 for de land som er klare. Bidragene vil danne grunnlag for forhandlinger om endelige forpliktelser i den avtalen som skal ferdigstilles i Paris. De konkrete elementene som skal inngå i avtalen skal etter planen framforhandles til klimakonferansen i Lima i desember i år. Samtidig skal land vurdere om utslippene kan reduseres mer fram mot 2020, og i regi av FN gjennomføres det faglige gjennomganger av de områdene med størst potensial for utslippskutt.

5.1.2.1 Veien fram mot Paris

Det er stor usikkerhet om utfallet av de pågående internasjonale klimaforhandlingene, særlig om alle de store landene vil påta seg forpliktelser. Forhandlingene så langt har også vist at land har ulike syn på hvordan en ny klimaavtale skal se ut. Et utestående spørsmål er hvilken rettslig form en ny avtale skal ha. Mandatet er at det skal framforhandles en protokoll, et rettslig instrument eller et omforent resultat med bindende virkning. Det er ikke avklart hvorvidt landenes utslippsbegrensninger skal inngå i en folkerettslig avtale eller ikke. Et annet uenighetspunkt er hvilke land som bør ha forpliktelser under den nye avtalen. Det er heller ikke enighet om hvordan man kan sikre at den samlede innsatsen blir tilstrekkelig ambisiøs og hvordan utslippskuttene skal fordeles mellom land. Spørsmålene knyttet til finansiering og annen støtte til utviklingsland er også vanskelige.

Regjeringens overordnete mål er å bidra til at forhandlingene under FNs klimakonvensjon fører til en bred og ambisiøs klimaavtale. Det er behov for en avtale som har et langsiktig perspektiv, og som bidrar til økt innsats over tid. Regjeringen vil arbeide for en avtale som er folkerettslig bindende for alle land, men der innholdet i forpliktelsene kan variere mellom land. Regjeringen vil arbeide for en avtale som legger til rette for at utslippsreduksjoner gjennomføres på en samfunnsøkonomisk best mulig måte. Kjernen i avtalen bør være forpliktelser om utslippsreduksjoner.

Arbeidet med tilpasning til klimaendringer er også et sentralt element i en ny klimaavtale. Regjeringen vil arbeide for at alle land skal ha et tydeligere ansvar for å tilpasse seg og forebygge negative konsekvenser av klimaendringer. Et slikt ansvar bør understøttes av finansiering, teknologi og kapasitetsbygging for sårbare utviklingsland. I arbeidet med en ny klimaavtale vil det være viktig å bygge på de gode systemene og institusjonene som allerede er etablert under FNs klimakonvensjon.

Det er planlagt en rekke møter på politisk nivå i 2014 og 2015. Disse bør bidra til å mobilisere politisk vilje og øke eierskapet til en global, ambisiøs klimaavtale og konkret handling for raske utslippsreduksjoner.

FNs generalsekretær har tatt initiativet til et klimatoppmøte 23. september i år. Her inviteres stats- og regjeringsledere, representanter for privat sektor og sivilt samfunn. Generalsekretæren ønsker med dette å løfte klimaspørsmålet opp på høyt politisk nivå. Regjeringen støtter opp om dette viktige initiativet og vil arbeide for at møtet blir et konstruktivt bidrag inn mot de internasjonale klimaforhandlingene.

Det er også avtalt to ministermøter under klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen i juni i år. Tema for det første ministermøtet er forhandlingene om en ny klimaavtale og mulighetene for større utslippsreduksjoner på kort sikt. Temaet for det andre ministermøtet er innsatsen fram mot 2020 for de land som har påtatt seg tallfestede utslippsforpliktelser under Kyotoprotokollen for perioden 2013–2020. På FNs klimakonferanse i Doha i 2012 ble det besluttet at disse landene skulle vurdere en opptrapping av sine ambisjoner i 2014. Land med tallfestede forpliktelser under Kyotoprotokollen representerer 10–15 pst. av globale utslipp av klimagasser, mens USA og Kina, som ikke har tallfestede forpliktelser under protokollen, til sammen står for 35–40 pst. av de globale utslippene.

Norges Kyotoforpliktelse er i tråd med målsettingen om 30 pst. reduksjon i 2020 sammenliknet med 1990-utslippene. Som presentert i Prop. 173 S (2012–2013) bekrefter også vedtaket fra Doha Norges betingede målsetting om å øke den samlede målsettingen til 40 pst. dersom det kan bidra til enighet om en ambisiøs global klimaavtale der de store utslippslandene påtar seg konkrete utslippsforpliktelser i tråd med togradersmålet. Betingelsene for å øke den norske utslippsforpliktelsen til 40 pst. er ikke tilstede i dag. Norge vil benytte ministermøtene i juni til å rette oppmerksomheten mot en styrket global innsats og oppfordre andre land til også å gjøre mer. Regjeringen vil vurdere om betingelsene for å øke den norske utslippsforpliktelsen kan bli oppfylt ved at det nå framforhandles en ny klimaavtale, som skal vedtas i Paris.

5.1.3 Norsk rolle for å bidra til en styrket global klimainnsats

En rekke globale og regionale initiativ for å redusere klimagassutslipp er iverksatt. Slike initiativer vil kunne være viktige for å få framdrift i arbeidet med den nye klimaavtalen. Norge deltar i mange av disse initiativene og regjeringen vil videreføre og styrke dette arbeidet. Særlig prioritert er områder hvor vi har nasjonale interesser og kompetanse, og hvor det er mulig å oppnå utslippsreduksjoner raskt. Hovedinnsatsområder i det internasjonale klimaarbeidet vil derfor være den internasjonale klima- og skogsatsingen, innrettingen av internasjonal klimafinansiering i den nye klimaavtalen, utvikling av internasjonale kvotemarkeder og utfasing av subsidier til fossile brensler, kortlevde klimadrivere og ren energi i utviklingsland. I tillegg kommer innsats innen tilpasning til klimaendringer i utviklingsland.

5.1.3.1 Klima- og skogsatsingen

Klima- og skogsatsingen er et av Norges viktigste internasjonale bidrag i arbeidet mot klimaendringer. Prosjektet skal bidra til å redusere utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland, og har samtidig overordnede utviklingspolitiske mål om bærekraftig utvikling og fattigdomsbekjempelse. Ifølge klimapanelets siste rapport utgjør netto utslipp fra avskoging og andre arealendringer 11 pst. av globale årlige klimagassutslipp. Analyser fra FNs miljøprogram viser at 18 pst. av den nødvendige reduksjonen i globale utslipp fram til 2020 kan nås gjennom tiltak for redusert avskoging og skogforringelse. Klima- og skogsatsingen er vedtatt forlenget til 2020 på minst dagens nivå. Satsingen har bidratt til betydelige resultater. Beslutningen om videreføring gir viktig forutsigbarhet for partnerland og organisasjoner.

Det internasjonale arbeidet med å realisere raske utslippskutt fra skogsektoren i utviklingsland er kommet relativt langt. Klimatoppmøtet i Warszawa i 2013 innebar et gjennombrudd for dette arbeidet, med vedtak av et rammeverk for reduserte utslipp fra avskoging og skogforringelse (REDD+). Rammeverket er viktig for å sikre økt oppslutning og videre framdrift i arbeidet med å implementere REDD+ i utviklingsland i årene framover.

REDD+ kan være et viktig virkemiddel for å oppnå store, relativt raske og kostnadseffektive utslippsreduksjoner. I tillegg kan arbeidet med REDD+ bidra til en mer ambisiøs, global klimaavtale i Paris i 2015, ved å demonstrere hvordan utviklingsland kan gjennomføre større utslippskutt når internasjonal klimafinansiering er til stede.

I tillegg til å fremme REDD+ i klimaforhandlingene, legges det opp til tre strategier for å forsterke arbeidet for å redusere den globale avskogingen og skogforringelsen:

  • Intensivert multilateralt samarbeid om betaling for redusert avskoging. Samarbeid med andre store giverland som Tyskland og Storbritannia prioriteres i dette arbeidet.

  • Større vekt på samarbeid med privat sektor for å etablere bærekraftige globale forsyningskjeder for råvarer. Forsyningskjeder for enkelte jordbruksprodukter som er spesielt sentrale drivere av avskoging prioriteres.

  • Støtte til arbeid som kan gi bedre innsikt i og bevissthet om egeninteressen i redusert avskoging og redusert skogforringelse som et bidrag til grønn vekst i utviklingsland.

Kombinasjonen av disse tre strategiene vil gi sterke insentiver til myndighetene i skogland til å gjennomføre de politiske vanskelige, administrativt krevende og på kort sikt dyre endringene i skog- og arealforvaltning som må til for å redusere avskogingen. De tre strategiene bør derfor forfølges parallelt og i tett samarbeid med myndigheter i skogland og partnerland, næringsliv, multilaterale organisasjoner og sivilt samfunn. Spesielt viktig blir arbeidet med en strategi for samarbeid med privat sektor.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en grundig gjennomgang av klima- og skogsatsningen i budsjettproposisjonen for 2015, bl.a. basert på to uavhengige evalueringer av satsningen.

5.1.3.2 Klimafinansiering

Norge har bygget opp troverdighet som en betydelig bidragsyter av klimafinansiering over mange år. Norsk klimafinansiering har vært rettet mot utslippsreduksjoner i utviklingsland, og i mindre grad mot tilpasning til klimaendringer. I 2013 ga Norge om lag 4,8 mrd. kroner til slike formål, når finansiering gjennom Norfund holdes utenom. I tillegg kommer 2,9 mrd. kroner som er en restutbetaling til Brasil i forbindelse med avviklingen av gjeldsbrevsordningen for skogsatsningen i Brasil. Den største internasjonale klimasatsingen er Norges klima- og skogprosjekt. I 2014 har Stortinget bevilget nesten 2,8 mrd. kroner til skogsatsingen. Forutsatt at en oppnår tilstrekkelig resultater har regjeringen åpnet for å fremme forslag om å utbetale opp til 3 mrd. kroner. Utvikling av ren energi i utviklingsland er en annen norsk hovedsatsing. I 2014 har Stortinget bevilget nesten 1,3 mrd. kroner til slike tiltak. Gjennom Norfund gjør Norge ytterligere investeringer i fornybar energi i utviklingsland, noe som har bidratt til å mobilisere en stor andel privat samfinansiering. Norge gir også støtte til tilpasning til klimaendringer i utviklingsland. I 2013 beløp innsatsen rettet mot tilpasning seg til om lag 500 mill. kroner, en økning på om lag 30 pst. fra 2010. Hovedområder for denne støtten er matsikkerhet, styrking av vær- og klimatjenester og forebygging av klimarelaterte katastrofer.

I tillegg til de ovennevnte satsningene bidrar Norge til den globale miljøfasiliteten (GEF). GEF er i dag verdens største miljøfond, med om lag 1 mrd. USD per år til tiltak i utviklingsland og andre berettigede land. GEF finansierer tilleggskostnader for tiltak som gir globale miljøfordeler. Fasiliteten er finansieringsmekanisme både for klimakonvensjonen og konvensjonene for biologisk mangfold, forørkning og kjemikalier. Samlet sett går om lag 30 pst. av GEFs midler til klimaformål. Opprettelse av Det grønne klimafondet vil medføre visse endringer i GEFs klimarettede innsats, men GEF vil opprettholde klimarettet innsats særlig når det er sterk sammenheng med andre miljømål.

Norge har bidratt til opprettelsen av Det grønne klimafondet, som ble formelt lansert i 2011. Det er en målsetting at fondet skal bli en sentral institusjon for multilateral klimafinansiering. Det er meget store forventninger knyttet til fondet blant utviklingsland. Den generelle tilliten i forhandlingsprosessen er avhengig av at beslutninger som fattes følges opp og iverksettes, og det er derfor viktig at fondet kommer i gang på en god måte. Det er besluttet at fondet over tid skal sikte mot en 50–50 fordeling av midler til utslippsreduksjoner og tilpasning, og at minst 50 pst. av tilpasningsfinansieringen skal gå til spesielt sårbare land.

Regjeringen ønsker at Norge, som en betydelig bidragsyter, skal spille en pådriverrolle for å skape oppslutning om viktige prinsipper om finansiering i den nye avtalen. Det er et grunnleggende nasjonalt ansvar å mobilisere ressurser for gjennomføring av klimatiltak. Forpliktelser i en ny klimaavtale kan ikke gjøres avhengig av finansiering fra andre land. Likevel vil nasjonal kapasitet og evnen til å mobilisere hjemlige ressurser til klimatiltak og tilpasning til klimaendringer variere mellom land. Norge vil derfor arbeide for å oppskalere internasjonal klimafinansiering, fra offentlige, private og innovative finansieringskilder. I en ny klimaavtale må kretsen av bidragsytere til klimafinansiering utvides slik at en kan møte behovene for internasjonal støtte, særlig i de fattigste og mest sårbare landene. Det må løses opp i klimakonvensjonens rigide bestemmelser om at klimafinansiering kun er et ansvar for land som i 1992 var OECD-land. Avtalen må utformes slik at alle land med økonomisk kapasitet har et ansvar for å bidra og at insentiver gis til økt privat klimafinansiering. Norge vil også arbeide for å gjøre finansieringen mer effektiv og tilpasset utviklingslandenes behov. Innenfor en framtidig klimaavtale er det viktig at finansiell støtte til utslippsreduserende klimatiltak er basert på at man oppnår resultater i form av reelle utslippsreduksjoner. Resultatbasert finansiering kan gi insentiver eller skape motivasjon for å trappe opp handling og bør anvendes på de områder der dette gir best resultater. Her bør en bl.a. trekke på erfaringer fra klima- og skogsatsingen. Denne tilnærmingen blir også fulgt opp i arbeidet med Det grønne klimafondet.

5.1.3.3 Utvikling av internasjonale kvotemarkeder og utfasing av subsidier til fossile brensler

Norge skal være en pådriver i arbeidet for å sette en pris på CO2, og effektive, fungerende internasjonale karbonmarkeder. Dette følges bl.a. opp gjennom arbeidet med å fremme og utvikle markedsbaserte mekanismer både innenfor og utenfor rammen av FNs klimakonvensjon. Kostnadene ved å redusere utslipp varierer mye mellom land. Samarbeid om utslippsreduksjoner mellom land bidrar til større globale utslippskutt. Markedsbaserte mekanismer er viktige for å etablere en pris på utslipp, og internasjonale markeder bidrar til at denne prisen blir likere på tvers av land. Dette bidrar til at utslippskutt tas der de koster minst. Det reduserer også faren for såkalt karbonlekkasje, dvs. at næringsliv etablerer seg der prisen på utslipp er lavest. Markedsmekanismer gjør det dermed mulig å oppnå større samlede utslippsreduksjoner for en gitt kostnad.

Under Kyotoprotokollen er det etablert tre markedsbaserte mekanismer: 1) internasjonal utslippshandel, 2) prosjektbasert samarbeid mellom land som har tallfestede utslippsforpliktelser og 3) prosjektbasert samarbeid mellom land med slike forpliktelser og land som ikke har det (utviklingsland). Staten er direkte involvert i markedet under Kyotoprotokollen gjennom det statlige kjøpsprogrammet, jf. Prop. 1 S Tillegg 1 (2013–2014). Ut over dette deltar norske bedrifter innenfor rammen av det europeiske kvotesystemet. I bl.a. stater i USA, Kina og i Sør-Korea er bruk av kvotesystemer under utvikling. Det europeiske kvotesystemet er det største kvotesystemet og dekker 4 pst. av verdens utslipp.

Det er en utfordring at prisene i kvotemarkedene er for lave til å bidra til teknologisk utvikling, og den nødvendige omstillingen. En mer ambisiøs klimapolitikk globalt kan bidra til høyere priser.

Norge arbeider for at de markedsbaserte mekanismene som er etablert under Kyotoprotokollen kan videreføres i en hensiktsmessig form også etter 2020. På FNs klimakonferanse i Durban ble det besluttet å utvikle en ny markedsbasert mekanisme under klimakonvensjonen. Mekanismen skal dekke større deler av økonomien enn de prosjektbaserte mekanismene under Kyotoprotokollen. Norge støtter dette arbeidet.

For å bidra til utvikling av markedsmekanismer og prising av utslipp deltar Norge også i flere initiativ utenfor FN-forhandlingene. I Verdensbankens «Partnership for Market Readiness» arbeider medlemslandene for å forberede og teste ut markedsbaserte virkemidler som kan redusere klimagassutslipp i utviklingsland. Partnerskapet viser at mange av de toneangivende og store utviklingslandene, som for eksempel Kina, både ønsker å prise utslipp av klimagasser og ser dette som et effektivt virkemiddel for å få ned utslippene i eget land. Det nordiske initiativet om sektorvise tilnærminger (Nordic Partnership Initiative) vil gi kunnskap om hvordan industriland kan bidra til prosjekter som reduserer utslippene i en enkeltsektor i utviklingsland, og det er etablert samarbeid om pilotprosjekter i sementsektoren i Vietnam og avfallssektoren i Peru. Norge deltar også i partnerskapet for å fremme kvotehandel (ICAP) som er et samarbeid mellom myndigheter på nasjonalt og delstatsnivå som har etablert kvotesystemer eller arbeider med å etablere slike. Norge deltar også i arbeidet med å utvikle markedsbaserte mekanismer tilpasset internasjonal luftfart og skipsfart under Den internasjonale organisasjonen for sivil luftfart (ICAO) og Den internasjonale skipsfartsorganisasjonen (IMO).

I arbeidet for en internasjonal pris på utslipp vil utfasing av subsidier til fossile brensler være viktig. Subsidier til fossile brensler, dvs. en negativ pris på utslipp, fører til økte utslipp av klimagasser og kan motvirke rettferdig fordeling og undergraver bærekraftig utvikling. Det internasjonale energibyrået (IEA) anslår i sin World Energy Outlook at det på verdensbasis ble brukt ca. 3 400 mill. kroner til å subsidiere konsum av fossilt brensel i 2012, og at en utfasing av subsidier til fossile brensler innen 2020 vil kunne innebære globalt utslippskutt på om lag 5 pst. Subsidiene bidrar til å opprettholde et fossilt energiregime, hindrer energieffektivisering, og hindrer overgangen til nye og mer miljøvennlige transport- og energiformer. Å redusere og etter hvert helst eliminere subsidier til fossile brensler er derfor nødvendig hvis togradersmålet skal nås.

Den internasjonale oppmerksomheten om behovet for reform av subsidier til fossile brensler har vært sterkt økende de siste årene. Organisasjoner som FN, G20, APEC, OECD, Verdensbanken, IMF og IEA arbeider med å kartlegge og gi råd om hvordan fossile subsidier kan reduseres. Det er også økt fokus på dette området i det nordiske samarbeidet.

Regjeringen mener at det er viktig at Norge arbeider for utfasing av subsidier til fossile brensler internasjonalt. Regjeringen vil prioritere arbeidet som gjøres i multilaterale institusjoner som IEA, OECD og IMF for å definere, identifisere, kartlegge, kvantifisere og analysere subsidier av fossil energi. Det arbeides også gjennom bl.a. Vennegruppen for utfasing av fossile subsidier, og det er også et økende nordisk samarbeid om temaet. Videre vil Norge støtte analyse- og informasjonsarbeid som kan skape forståelse for alle fordelene utfasing av subsidier kan gi for de enkelte land.

5.1.3.4 Innsats for å redusere utslipp av kortlevde klimadrivere

Kortlevde klimadrivere er gasser og partikler som bidrar til oppvarming, men som har kort levetid i atmosfæren. Mens klimagassen CO2 forblir i atmosfæren i om lag hundre år, har de kortlevde klimadriverne en atmosfærisk levetid på fra et par dager og uker (svart karbon) til 10–15 år (metan og noen hydrofluorkarboner (HFK)).

Det er nødvendig å redusere utslipp både av kortlevde klimadrivere og klimagasser med lang levetid for å holde global temperaturstigning under to grader ut dette århundret. Ifølge FNs miljøprograms vitenskapsrapport fra 2011 vil effektive tiltak mot kortlevde klimadrivere de neste tjue årene kunne redusere den globale oppvarmingen med om lag en halv grad fram mot midten av dette århundret. Kortlevde klimadrivere antas å kunne ha stått for 30–40 pst. av oppvarmingen av Arktis. I vitenskapsrapporten beregnes det også at potensialet for utslippsreduksjoner før 2020 er betydelig, bl.a. i olje- og gassektoren, transportsektoren, jordbrukssektoren og avfallssektoren. Mange av tiltakene har også positiv effekt på helse og matsikkerhet. For eksempel anslår Verdens helseorganisasjon at over sju mill. mennesker dør hvert år pga. luftforurensning, spesielt utslipp av sot. Det betyr at om lag ett av åtte dødsfall i verden skyldes luftforurensning. Videre ødelegges flere mill. tonn avling hvert år pga. utslipp av kortlevde klimadrivere.

Norge har forsterket sin innsats internasjonalt for å redusere utslippene av kortlevde klimadrivere, særlig gjennom den globale koalisjonen for klima og ren luft (CCAC). Norge har bl.a. arbeidet for et samarbeid om reduksjon i utslipp fra olje- og gassproduksjon. I tillegg leder Norge koalisjonens arbeid for å fremme helsegevinstene av utslippsreduksjoner, sammen med Verdens helseorganisasjon.

Norge arbeider for en beslutning om rask og effektiv nedfasing av HFK-gasser gjennom Montrealprotokollen. HFK-gasser er kraftige, kortlevde klimagasser som brukes til avkjøling i industriprosesser og i luftkondisjoneringsanlegg. Hvis tiltak for å redusere produksjon og bruk av HFK ikke iverksettes, forventes det en kraftig vekst i utslipp av disse gassene i årene framover. Tiltak for å redusere utslipp av HFK har generelt lave kostnader.

5.1.3.5 Ren energi

Ifølge delrapport 3 fra FNs klimapanel stod energiproduksjon for 35 pst. av de globale klimagassutslippene i 2010 og var dermed den største kilden til utslipp. Sektoren vil måtte stå for en betydelig del av utslippsreduksjonene framover, jf. boks 5.1.

Regjeringens satsing på ren energi innrettes slik at den skaper insentiver for at land velger de mest klimavennlige løsningene i energisektoren, og at norsk energiengasjement gir størst mulig klimaeffekt.

Der er en utfordring å øke tilgang til energi for de fattigste landene uten samtidig å øke de globale utslippene av klimagasser utover togradersmålet. Økt tilgang på ren energi – omfattende energieffektivisering, sterk økning i bruken av fornybare energikilder og fangst og lagring av CO2 – er nøkkelen til at verden skal kunne lykkes med både å redusere fattigdommen og redusere de globale utslippene av klimagasser de neste tiårene. Utbygging og investeringer i ren energi er viktig for å unngå innlåsing i en fossilbasert infrastruktur, og for å sikre en utvikling i retning av en lavutslippsøkonomi.

Ren energi er et satsingsområde for Norge, og Norges bistandsengasjement i energisektoren har lange tradisjoner. Satsingen på ren energi vil kunne være et effektivt utviklings- og klimavirkemiddel. De store investeringsbehovene i utviklingsland kan imidlertid ikke dekkes av knappe offentlige ressurser alene. Det er derfor viktig at offentlig midler også bidrar til å utløse private og kommersielle investeringer. Gjennom «Initiativ for ren energi i utviklingsarbeidet», lansert i 2007, har Norge intensivert og økt bidragene av offentlig midler. Initiativet skal gjøre det attraktivt å velge lavutslippsløsninger ved å øke tilgangen på ren energi til en overkommelig pris, basert på langsiktig forvaltning av naturressurser og effektiv energibruk. Norges internasjonale energi- og klimainitiativ, Energy+, ble lansert i 2011 for å gi økt tilgang til moderne energitjenester og begrense klimagassutslipp i utviklingsland gjennom mer utbygging av fornybar energi og å fremme tiltak som gir økt energieffektivisering.

5.1.3.6 Tilpasning til klimaendringer

En hovedkonklusjon i FNs klimapanels femte hovedrapport er at klimaendringene vi har sett de siste tiårene berører alle, men i særlig grad fattige og marginaliserte mennesker i utviklingsland. Dette understreker behovet for en fortsatt sterk innsats for utslippsreduksjoner, tilpasning og katastrofeforebygging i utviklingspolitikken. Regjeringen vil derfor være en pådriver for at tiltak innen klimatilpasning og katastrofeforebygging innrettes slik at de reduserer sårbarhet og motvirker økte forskjeller innad i land og mellom land. Norge prioriterer de minst utviklede landene i dette arbeidet, og legger særlig vekt på matsikkerhet, ernæring og helse. I dette arbeidet er det viktig å nå kvinner, som er sentrale for å utvikle robuste samfunn. I tillegg innrettes innsatsen mot barn, hvor utdanning er spesielt viktig. Skolen kan bidra til å øke kunnskap om nødvendige klimatilpasningstiltak for å bedre matsikkerhet, helse, og i opplæring i katastrofeforebygging og beredskap. Forebygging av naturkatastrofer og klimatilpasning innen landbruk, ernæring og helse står sentralt i støtten til klimatilpasning i utviklingsland. En forutsetning for god klimatilpasning, forebygging og varsling av ekstremvær er at vær- og klimainformasjon er tilgjengelig og relevant. Verdens meteorologiorganisasjons globale rammeverk for klimatjenester, hvor Norge er en hovedbidragsyter, er et sentralt virkemiddel for dette. Robuste og intakte økosystemer er viktig for klimatilpasning. Derfor er den miljørettede delen av utviklingssamarbeidet også relevant for støtte til klimatilpasning.

5.1.4 Ny utslippsforpliktelse for Norge etter 2020

Forpliktelser om utslippsreduksjoner vil bli det sentrale elementet i en ny klimaavtale. Regjeringen vil legge fram en indikativ og betinget utslippsforpliktelse for Norge, innen utgangen av 1. kvartal 2015. Innspillet vil bli utformet i tråd med vedtakene på klimamøtet i Lima i desember 2014, om hvilken informasjon som skal legges fram. Dette vil være utgangspunkt for de videre forhandlingene. På partskonferansen i Paris i desember 2015 skal den endelige avtalen framforhandles.

5.1.4.1 Overordnete mål og prinsipper for Norge

Norge har som mål å være karbonnøytral innen 2050. Vi har også sagt oss villig til å ha et forpliktende mål om karbonnøytralitet senest i 2030, som en del av en global og ambisiøs klimaavtale der også andre industriland tar på seg store forpliktelser. Karbonnøytralitet innebærer at Norge skal sørge for utslippsreduksjoner tilsvarende norske utslipp.

Regjeringen vil føre en offensiv klimapolitikk og forsterke klimaforliket. Regjeringen vil føre en ambisiøs nasjonal klimapolitikk med en langsiktig omstilling til et lavutslippssamfunn innen 2050. I omstillingen til et lavutslippssamfunn i 2050 vil det være behov for styrket teknologiutvikling, en mer klimavennlig samfunnsplanlegging og en langsiktig tilnærming til omstilling i alle sektorer. Dette er en viktig grunn til at regjeringen har valgt å styrke klimaforliket bl.a. gjennom en styrking av fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging. Dersom vi ikke får til denne styrkingen vil det kunne gjøre den nødvendige omstillingen til et lavutslippssamfunn vanskeligere. En ambisiøs politikk nasjonalt må bidra til å redusere utslippene globalt. Dette innebærer at det tas hensyn til konsekvensene av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industriens konkurranseevne når politikken utformes. Dette gir føringer for virkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslipp, og det viser betydningen av å få en bred, internasjonal klimaavtale.

Virkemiddelbruken på klimafeltet er omfattende i Norge. Hovedvirkemidlene er avgifter og deltagelse i det europeiske systemet for handel med utslippskvoter. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Etter utvidelsen av EUs kvotesystem i 2013 er rundt 80 pst. av alle klimagassutslippene i Norge underlagt kvoteplikt eller klimagassavgifter. I tillegg til kvoter og avgifter brukes andre virkemidler, herunder direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier av utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også viktig.

Norge innførte avgifter på utslipp av klimagasser allerede i 1991, og det er gjennomført flere klimatiltak siden. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon ble det på usikkert grunnlag anslått at de samlete tiltakene reduserer utslippene av klimagasser med i størrelsesorden 13–15 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2010, og 17–20 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2020, sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene.

Kjøp av klimakvoter i utviklingsland, for å oppfylle våre internasjonale forpliktelser, bidrar til globale utslippsreduksjoner, til overføring av teknologi og kunnskap til utviklingsland og til utvikling av kvotemarkeder. Norge bidrar i tillegg til betydelige utslippsreduksjoner i utlandet gjennom klima- og skoginitiativet og bistand til at utviklingsland skal utnytte fornybare energiressurser.

En ny klimaavtale må bygge på beste vitenskapelige kunnskap, hensynet til kostnadseffektivitet, fleksibel gjennomføring, sektornøytralitet, teknologinøytralitet, at forurenser betaler og «føre var»-prinsippet. Vi arbeider for en kostnadseffektiv avtale med fleksibilitet i bruk av nasjonale virkemidler og måter å oppfylle en framtidig internasjonal forpliktelse på. En slik tilnærming har gjort det mulig for Norge å ha et høyt ambisjonsnivå i klimapolitikken.

En ny klimaavtale bør legge til rette for at nødvendige utslippsreduksjoner gjennomføres på en samfunnsøkonomisk best mulig måte, dvs. gitte utslippsreduksjoner globalt til lavest mulig kostnad. Det krever at utslipp av klimagasser prises. Når utslipp koster, vil produksjon og forbruk omstilles i bærekraftig retning. Ny teknologi er en nødvendig del av løsningen, og pris på utslipp er spesielt viktig for at ny teknologi skal bli utviklet og tatt i bruk. Regjeringen vil være en pådriver i arbeidet for å sette en internasjonal pris på CO2 og etablere effektive, fungerende nasjonale, regionale og internasjonale karbonmarkeder.

5.1.4.2 En avtale som har utslippsforpliktelser for alle land

Fram mot 2050 må de globale netto utslippene nærme seg null dersom vi skal begrense oppvarming til under to grader. Med netto utslipp menes utslipp av klimagasser fratrukket opptak og fjerning av klimagasser, for eksempel i skog og gjennom CO2-fangst og -lagring. Dette vil kreve betydelig omstilling, enten land starter fra et høyt utslippsnivå eller har mulighet til å legge til rette for alternativer til en tradisjonell, utslippsintensiv utvikling.

For å overholde togradersmålet bør alle land bli med i en global avtale og særlig de store utslippslandene må redusere eller begrense utslippene betydelig. Bred deltagelse og betydelige utslippsreduksjoner vil skape tillit ved at det synliggjør at land tar ansvar, og redusere risiko for at industrien etablerer seg i land som ikke har tilstrekkelig kraftige klimapolitiske virkemidler (karbonlekkasje). En bred og ambisiøs avtale vil også fremme utvikling og spredning av klimavennlig teknologi.

Globale utslipp øker og utslippsveksten vil tilta dersom det ikke gjennomføres nye tiltak. Det er imidlertid store geografiske forskjeller i utslippsutviklingen. I det siste har utslippene gått ned samlet sett i EU og i USA, mens det har vært rask utslippsvekst i flere framvoksende økonomier som bl.a. Kina og India. For å sikre en robust, langsiktig og ambisiøs avtale må dagens og morgendagens store utslippsland ha forpliktelser. Lands forpliktelser om utslippsreduksjoner bør reflektere faktiske forskjeller i lands økonomi, utslipp og kapasitet, i dag og framover. Dagens inndeling av land under klimakonvensjonen er utdatert.

Forventningene til rike land og land med betydelige utslipp er høye. Landene som blir hardest rammet av klimaendringene står bare for en liten del av de globale utslippene. Fattige utviklingsland krever at rike land og store utslippsland må gå foran og redusere utslippene. En annen viktig faktor for å kunne få den brede oppslutningen og de høye ambisjonene som trengs, er at avtalen kan bidra til å utløse og framskynde klimavennlig utvikling i fattige og sårbare land. Dette vil bli fulgt opp i forhandlingene.

Det er en utfordring å sikre at det samlete resultatet, dvs. summen av alle lands innspill, blir ambisiøst nok. Flere land vil kunne vente og se hva deres handelspartnere, konkurrenter og de store utslippslandene gjør, før de selv fremmer sine forpliktelser. Det gir en risiko for at avtalen i Paris får for svak oppslutning. Hvilke forpliktelser USA og Kina, som står for 35–40 pst. av de globale utslippene, påtar seg vil ha stor betydning for hva andre land er villige til å påta seg. Vi får ingen varig løsning for klimaet uten at disse store utslippslandene er med. Regjeringen vil derfor legge vekt på politisk dialog i tiden framover, for å påvirke land til å legge fram sammenliknbare, kvantifiserte og ambisiøse mål, i god tid før Paris.

Samtidig må noen land gå foran i å legge fram sine mål. EU har kommet lengst i dette arbeidet. EU-kommisjonen har lagt fram et forslag til nytt utslippsmål for EU, jf. boks 5.2. I rådsmøtet i mars i år konkluderte EU med at utslippsmålet for 2030 skal være i tråd med målet for 2050 og veikartet for omstilling til en lavkarbonøkonomi. Det er også et viktig signal til hele verden at EU sier at endelig beslutning om mål skal tas så fort som mulig, og senest i oktober i år. Mindre land som Norge kan også bidra til å skape press på de store landene, ved å legge fram en indikativ utslippsforpliktelse innen fristen.

Boks 5.2 Norsk innspill til EUs foreslåtte klima- og energipakke for 2030

I januar la EU-kommisjonen fram forslag om nytt klimamål for EU, en samlet reduksjon i utslippene på 40 pst. fram til 2030, sammenliknet med 1990. Til sammenlikning anslår kommisjonen at med en videreføring av dagens politikk vil utslippene i EU i 2030 ligge 32 pst. under 1990-nivå. Forslaget til nytt klimamål bygger på at reduksjonen på 40 pst. gjennomføres innenfor EU. Det er også lagt fram forslag om innstramminger i EUs kvotesystem for perioden etter 2020.

EU er vår nærmeste samarbeidspartner i klimaforhandlingene. Vår klimapolitikk er bl.a. gjennom kvotesystemet tett knyttet til EUs klimapolitikk. Nesten 50 pst. av Norges utslipp er omfattet av EUs kvotesystem. Regjeringen har sendt to innspill til EU, med våre synspunkter på forslaget til klima- og energipakke for 2030. I innspillet har vi anbefalt at EU velger ett klart mål for reduksjon av klimagassutslipp i 2030 som samsvarer med 2-gradersmålet. Ett overordnet utslippsmål vil være kostnadseffektivt og man unngår overlappende mål og virkemidler. Videre er det framhevet at EUs energi- og klimapolitikk bør legge klare overordnete føringer, men uten å detaljregulere på nasjonalt nivå (nærhetsprinsippet). Gjennomføringen av et ambisiøst mål for samlete utslippsreduksjoner vil gi en høy CO2-pris i EU. Regjeringen har framhevet EUs kvotesystem som det sentrale klimapolitiske virkemidlet, og støttet EU-kommisjonens arbeid med å stramme inn kvotemarkedet. Regjeringen er positiv til forslaget om å redusere kvotemengden i kvotesystemet raskere fra 2021, men mener det også er behov for å iverksette permanente tiltak tidligere. Forslaget om markedsstabiliserende reserve er interessant, men bør vurderes nærmere.

Regjeringen har påpekt at et ambisiøst tak for kvotesystemet, samtidig som kvotesystemet omfatter flest mulig sektorer og klimagasser, vil legge grunnlaget for omstillingen til et lavutslippssamfunn i Europa. Regjeringen har også gitt full støtte til EU-kommisjonens påpekning om at det er nødvendig å videreutvikle det interne energimarkedet og energiinfrastruktur. Godt fungerende energimarkeder i Europa, sammen med et sterkt kvotesystem må legge grunnlaget for mer fornybar energi i Europa. Økt satsing på fornybar energi og energieffektivisering i EU vil bidra til at det utslippsmålet som settes for 2030 nås. Regjeringen har framhevet Norge som en stabil og langsiktig gassleverandør. Naturgass kan spille en viktig rolle både ved å erstatte kull og ved å balansere variabel fornybar kraft, og kan slik være et viktig bidrag for å redusere klimagassutslipp fram mot 2030.

Regjeringen har en ambisjon om å realisere minst ett fullskala demonstrasjonsanlegg for CO2-håndtering innen 2020. At verden lykkes med CO2-fangst og lagring i stor skala er en forutsetning for at vi effektivt skal klare å redusere klimagassutslippene. På kort sikt vil ikke kvotesystemet gi tilstrekkelig insentiv til å utvikle CO2-fangst og lagring. Regjeringen har derfor i det norske innspillet anbefalt EU å videreutvikle arbeidet med å realisere fullskala CO2-fangst og lagring, gjennom et stramt kvotesystem kombinert med et fleksibelt regelverk for transport og lagring av CO2. Regjeringen har også anbefalt et EU-krav om CO2-fangst og lagring på alle nye kullkraftverk etter 2020.

5.1.4.3 Grunnlag for å utforme en ny utslippsforpliktelse

Regjeringen vil legge kunnskapsgrunnlaget fra FNs klimapanel til grunn ved utformingen av en ny utslippsforpliktelse. Det er viktig at vårt innspill er kvantifiserbart, forutsigbart og kan etterprøves internasjonalt. Bruk av anerkjent og etablert metodikk, bl.a. for beregning av utslipp og utslippsreduksjoner, er viktig for å skape tillit.

Det er ikke enighet om rammer og regelverk for hvordan utslippsforpliktelser i den nye avtalen skal defineres og følges opp. Land har derfor nå stor frihet til selv å definere utslippsmålene som skal sendes inn i 2015 og til å bestemme hvordan målene skal oppfylles. Samtidig er det åpenbart nødvendig med et minimum av felles rammer og regler, spesielt for bruk av kvotemarkedet. Under klimakonferansen i Lima i desember 2014 skal man bli enige om hvilken informasjon som er nødvendig. Fra norsk side vil vi arbeide for klare felles internasjonale regler og bygge på erfaringene med Kyotoprotokollen. I utforming av et norsk innspill til utslippsforpliktelse vil det bli lagt vekt på å bruke tilnærminger som vi mener vil være gode allmenne løsninger for utslippsforpliktelser i en internasjonal avtale, slik som bruk av etablert metodikk fra FNs klimapanel.

Forpliktelser om utslippsreduksjoner bør sikre en kontinuerlig samlet begrensning og reduksjon i de globale utslippene. Det gjøres best gjennom en forpliktelse som kan beskrives som et utslippsbudsjett, hvor alle gasser og alle utslippskilder teller med, og hvor forpliktelsen dekker en samlet tidsperiode. Det gir hvert land en bestemt utslippsmengde over en tidsperiode, for eksempel 10 år og innebærer at landene må ta ansvar for å ikke overskride dette budsjettet. Det gir forutsigbarhet for hvor store utslipp vi kan forvente framover. Forpliktelsene under Kyotoprotokollen er utformet slik. Et utslippsbudsjett legger godt til rette for bruk av internasjonale kvotemarkeder. I arbeidet med å utforme en indikativ og betinget forpliktelse vil Norge som hovedtilnærming ta utgangspunkt i en forpliktelse fastsatt som et utslippsbudsjett. Flere land har signalisert at de vil velge å formulere sine forpliktelser på andre måter. For å kunne sammenlikne Norges innspill med andre lands innspill kan det for eksempel være aktuelt å også beskrive bidraget som utslippsintensitet (utslipp av CO2 per enhet BNP) eller som en sammenlikning med referansebanen.

Selve forpliktelsen eller utslippsbudsjettet kan framstilles som utslippsreduksjon eller utslippsøkning fra et historisk basisår. Norges internasjonale utslippsforpliktelser for perioden fram til 2020 har vært formulert med 1990 som basisår, og 1990 er brukt som basisår for de fleste land med forpliktelser under Kyotoprotokollen. EU foreslår at 1990 fortsatt blir brukt som basisår for sitt klimamål for 2030. For å gi sammenliknbarhet og konsistens over tid kan det være aktuelt at dette årstallet brukes for å beskrive neste forpliktelse for Norge. Samtidig kan også andre basisår bli beskrevet, bl.a. for å sammenlikne Norges innspill med andre land.

5.1.4.4 Hvor lang tidsperiode skal forpliktelsen dekke?

Det er ikke fastsatt forpliktelsesperiode under den nye avtalen, men det er ønskelig med en felles periode for alle land. Hvis alle land har utslippsforpliktelser med samme periodelengde, for eksempel 10 år, er det lettere å sammenlikne landenes mål og summere opp effekten av avtalen. Felles periodelengde for forpliktelsene gjør det også lettere å få internasjonale kvotemarkeder til å fungere, og det legger til rette for felles opptrapping av ambisjonene over tid.

I klimaforhandlingene har både 2025 og 2030 vært foreslått som endepunkt for forpliktelsen. EUs klima- og energipakke er foreslått fram til 2030. USA har signalisert at de vurderer både 2025 og 2030 som aktuelle. Sør-Afrika har foreslått et bindende utslippsmål for 2025, og et mer indikativt utslippsmål for 2030. Det har også vært drøftet i de internasjonale forhandlingene om den nye klimaavtalen skal ha et globalt mål for 2050, i tråd med det som kreves for å holde togradersmålet. Et langsiktig globalt mål kan, hvis det blir oppfattet som troverdig, gi større forutsigbarhet og riktigere signaler til investorer og beslutningstakere.

Norge vil være fleksibel med hensyn til hva som skal være endepunkt for forpliktelsen og utrede flere alternativer. Det viktigste er å finne løsninger som bidrar til at man når 2-gradersmålet. Den nye klimaavtalen bør utformes slik at den gir riktige insentiver for alle sektorer både på kortere og lengre sikt, og slik skaper forutsigbarhet for investorer og beslutningstakere.

5.1.4.5 Opptak og utslipp fra skog og andre landområder

Skog spiller tre roller i klimagassregnskapet: som utslippskilde, som karbonsluk og -lager, og som kilde til råstoff i andre sektorer, enten til energi eller byggematerialer som kan erstatte fossile utslipp. Skog og andre arealer bør inkluderes i en framtidig klimaavtale for å bidra til at avtalen omfatter så mange kilder til menneskeskapte utslipp av klimagasser som mulig. Dette er særlig aktuelt når alle land skal omfattes av avtalen ettersom avskoging er en betydelig utslippskilde i mange land. Hvordan regelverket for opptak og utslipp fra skog og andre landarealer utformes i en ny avtale er viktig for Norge.

Norge arbeider for at den nye avtalen skal legge til grunn faglig gode og etterprøvbare tilnærminger for å godskrive klimabidrag fra skog og andre arealer. Vi arbeider også for at den internasjonale avtalen skal bygge på et internasjonalt regelverk som gir gode insentiver for alle land til å gjennomføre tiltak for å redusere utslipp fra denne sektoren, spesielt gjennom redusert avskoging, og tiltak som kan øke skogens karbonlager. Regelverket må også omfatte gode kontrollordninger som kan hindre datamanipulasjon og karbonlekkasje. Norge arbeider for at regelverket skal bidra til å oppfylle klimakonvensjonens langsiktige mål. Regelverket for skog i den framtidige klimaavtalen bør gjelde for både industriland og utviklingsland. Fra norsk side vil vi arbeide for løsninger som sikrer åpenhet, sammenliknbarhet mellom land, etterprøvbarhet, forutsigbarhet og som gir insentiver til tiltak med reell effekt på klimaet. I det videre arbeidet vil ulike tilnærminger bli utredet. Det er også viktig å se reglene for skog i et lengre tidsperspektiv.

5.1.4.6 Kvotepliktig sektor og tilknytningen til EUs kvotesystem

Om lag halvparten av norske utslipp er regulert av det europeiske kvotesystemet. Dagens kvotepriser er for lave til å sikre den nødvendige omstilling og teknologiutvikling i retning av et lavutslippssamfunn. I årene etter 2020 forventes det at kvotesystemet gradvis vil strammes inn og at kvoteprisene vil øke sammenliknet med nivået i dag. Målet må være et kvotesystem som er stramt nok til at det gir priser på utslipp i tråd med togradersmålet. Det vil sikre utslippsreduksjoner i den størrelsesorden som er nødvendig. Bedriftene vil tilpasse seg optimalt og utslippene reduseres der det er billigst. I det videre arbeidet må det avklares hvordan vår deltagelse i EUs kvotesystem skal godskrives mot en internasjonal forpliktelse for Norge.

5.1.4.7 Bruk av internasjonale kvotemarkeder utover EUs kvotesystem

Kostnadene ved utslippsreduksjoner varierer mye mellom land. Det vil være viktig for Norge at en ny klimaavtale gir gode muligheter for bruk av fleksible mekanismer, fordi det er vesentlig mer kostbart å gjennomføre nye utslippskutt i Norge enn i de fleste andre land. I det norske innspillet skal det klargjøres at nivået på nye klimaforpliktelser vil være avhengig av tilgang på fleksible mekanismer. Bruk av fleksible mekanismer vil redusere kostnadene og gjøre det mulig å oppnå større samlete utslippsreduksjoner enn dersom det ikke legges opp til slikt samarbeid mellom land.

Regjeringen vil derfor arbeide for en avtale som innebærer at kvotemarkeder videreutvikles som viktig redskap for å fremme kostnadseffektivitet og økte ambisjoner. Kvotemarkeder er også viktige for å sikre utslippsreduksjoner i og teknologioverføring til fattigere land. Både tilbud og etterspørsel etter kvoter kan endre seg i en ny klimaavtale. Det er også usikkert om den nye klimaavtalen vil være basert på en felles «utslippsenhet» som kan kjøpes og selges mellom land, slik Kyotoprotokollen er. Vi ser i dag en utvikling i retning av flere regionale kvotemarkeder, som på sikt kan tenkes å bli knyttet sammen. For Norge er det viktig at avtalen har et godt opplegg for kontroll med utstedelse og overføring av kvoter, slik at man forhindrer dobbeltelling.

5.1.4.8 Utslippsutvikling i Norge

I 2012 var Norges utslipp av klimagasser 52,7 mill. tonn CO2-ekvivalenter når opptak i skog og andre landarealer holdes utenom. Bortsett fra i 2009, da nedgangen i den økonomiske aktiviteten bidro til lavere utslipp, har ikke utslippene vært lavere siden 1995. Utslippene i 2012 var likevel 4,6 pst. høyere enn i 1990. I samme periode har befolkningen økt med knapt 19 pst. Utslipp per innbygger har dermed blitt redusert med knapt 12 pst. siden 1990. Utslippene fra olje- og gassutvinning, industri og veitrafikk sto for 2/3 av utslippene i 2012. Utslippene fra olje- og gassutvinning er den største kilden og har økt med 70 pst. siden 1990, i hovedsak som følge av økt olje- og gassaktivitet. Utslippene fra industri har falt med nesten 40 pst. de siste tjue årene. Nedgangen skyldes i stor grad nedgang i andre utslipp enn CO2 og henger både sammen med klimatiltak og endret aktivitetsnivå. Utslippene fra veitrafikk har økt med 30 pst. siden 1990, men økningen har stoppet opp de siste årene til tross for sterk befolkningsvekst.

Sektoren skog, arealbruk og arealbruksendringer (inkluderer også jordbruksarealer, beitemark, våtmark og bebyggelse) er viktig for utslippsprofilen for Norge. Mens netto opptak av CO2 i norsk skog i dag er betydelig, fører annen arealbruk til utslipp av klimagasser. I 2011 var det totale nettoopptaket fra sektoren 27,6 mill. CO2-ekvivalenter, dvs. at nettoopptaket fra denne sektoren tilsvarer rundt 50 pst. av det samlete utslippet fra andre sektorer. Nettoopptaket fra skogen har økt siden 1990, men framskrivninger viser at toppen er nådd og at nettoopptaket i tiden framover vil avta som følge av en større andel gammel skog, og at vi legger bak oss en periode med reduserte investeringer i skogproduksjon. Likevel vil en kunne forvente at opptaket av CO2 i skog vil kunne tilsvare rundt 40 pst. av de samlete utslippene fra andre sektorer fram mot 2020–2030.

Nye framskrivinger av utslipp til luft vil bli presentert i budsjettet for 2015. I Perspektivmeldingen 2013 ble utslippene av klimagasser, gitt uendret virkemiddelbruk, anslått å øke svakt fra 52,7 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2012 til 54,5 mill. tonn i 2020 for så å avta til 52,2 mill. i 2030. Det ble pekt på at forløpet for utslippene må ses i sammenheng med at utslippene fra petroleumsvirksomheten ventes å øke noen år framover for deretter å avta fram mot 2030. I klimaforliket ble det varslet en rekke nye tiltak for å redusere de nasjonale utslippene av klimagasser og for å øke skogens karbonopptak og -lager. Ifølge omtale i perspektivmeldingen er effekten av disse tiltakene ikke innarbeidet i anslagene, men kommer i tillegg.

5.1.4.9 Vurdering av konsekvenser for Norge

Utslippsreduksjoner i Norge og kjøp av kvoter for å oppfylle en ny norske forpliktelsen vil innebære kostnader for staten, næringslivet og den enkelte, men kan også innebære gevinster. Den viktigste gevinsten av en ambisiøs global klimaavtale er at den vil forhindre enda større klimaendringer enn det vi allerede må regne med, og dermed redusere risiko for alvorlige konsekvenser. Klimaendringene er i Norge bl.a. forventet å føre til mer ekstremvær i form av nedbør, noe som medfører økte kostnader til investeringer i og vedlikehold av viktig infrastruktur som veg, jernbane, elektronisk kommunikasjon, bygninger og energi, vann og avløp. Stengte veger og toglinjer som følge av skred koster samfunnet dyrt i form av forsinkelser og omkjøringer for privatpersoner og næringsliv.

I arbeidet med utarbeiding av en ny norsk forpliktelse vil disse kostnadene og gevinstene utredes og vurderes nærmere. Kostnadene og gevinstene vil være en viktig del av beslutningsgrunnlaget.

5.1.4.10 Videre prosess

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å utforme en indikativ norsk forpliktelse, og sørge for at Stortinget orienteres på egnet måte underveis i prosessen. Beslutningene som skal fattes under klimaforhandlingene i Lima i desember 2014 vil gi viktige føringer for arbeidet med en indikativ norsk forpliktelse.

5.2 Satsinger i klimapolitikken

I dette avsnittet omtales fire satsinger i klimapolitikken.

5.2.1 Grønt skatteskift

I 2014-budsjettet ligger det inne en klar dreining i retning av grønne skatter. Økte avgifter på klimagasser og mineralolje øker statens inntekter med nesten 1,4 mrd. kroner. Bl.a. ble de generelle satsene i CO2-avgiften på mineralolje (utenom autodiesel) og gass og avgiften på klimagassene HFK og PFK økt med om lag 100 kroner per tonn CO2. Som en del av budsjettforliket mellom regjeringspartiene og Kristelig Folkeparti og Venstre ble i tillegg grunnavgiften på mineralolje økt med 52 øre per liter utover ordinær prisjustering, og avgiften på elektrisk kraft økt med 0,56 øre per kWh.

Omleggingen av engangsavgiften i miljøvennlig retning fra 2007, og de seneste endringene fra 1. januar i år, bidrar til en klar nedgang i CO2-utslippene fra nybilparken. Gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nye personbiler er redusert fra 177 g/km i 2006 til 123 g/km i 2013. I de fire første månedene av 2014 er gjennomsnittlig CO2-utslipp redusert ytterligere til 110 g/km. Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler er redusert i flere år nå, noe som i hovedsak skyldes reduserte CO2-utslipp fra disse kjøretøyene. Dette er en ønsket politikk, og viser at omleggingen av engangsavgiften har virket.

Den sterke nedgangen i CO2-utslippene fra nye personbiler i år skyldes først og fremst en kraftig økning i salget av elbiler. Norge er det landet i verden med størst andel elbiler, og salget av elbiler utgjør nå en vesentlig andel av det totale nybilsalget. Det skyldes at Norge i mange år har hatt en rekke avgifts- og bruksfordeler for elbiler. Den kraftige økningen i elbilsalget den siste tiden skyldes at det de siste par årene har kommet flere elbilmodeller i salg. De nye elbilmodellene har bl.a. mer komfort, høyere ytelse og bedre sikkerhet, i tillegg til at rekkevidden har økt betydelig. Elbilene bidrar til lavere globale og lokale utslipp. Utslippsreduksjonene har imidlertid en kostnad, bl.a. i form av lavere avgiftsinntekter for staten. Det er bred politisk enighet om at avgiftsfordelene for elbiler ikke skal fjernes nå, jf. boks 5.3 for en nærmere omtale.

Boks 5.3 Sterk vekst i antallet elbiler

Elbiler har en rekke avgiftsfordeler og bruksfordeler. Blant annet har elbilene fritak for merverdiavgift og engangsavgift, de har rett til å kjøre i kollektivfeltet, fri passering i bomringer og gratis parkering på offentlige parkeringsplasser. I klimaforliket i 2012 var det enighet om at dagens avgiftsfordeler for kjøp og bruk av rene nullutslippsbiler videreføres ut denne stortingsperioden (2017), så fremt antall rene nullutslippsbiler ikke overstiger 50 000. Videre var det enighet om at andre virkemidler for å fremme nullutslippsbiler må sees i sammenheng med trafikkutviklingen i de store byene. Videreføringen av avgiftsfordelene til 2017 er også omtalt i regjeringserklæringen.

Ved utgangen av april 2014 var det registrert om lag 27 000 elbiler i Norge. Med dette ble Norge det første landet i verden hvor elbiler nådde 1 pst. av beholdningen av personbiler. Norges andel av verdens beholdning av elbiler kan nå anslås til i størrelsesorden 5 pst. I de fire første månedene av 2014 ble det solgt om lag 6 500 elbiler i Norge. Det utgjorde i overkant av 13 pst. av alle nye personbiler, og andelen i mars var på hele 20 pst, se figur 5.1. Til sammenlikning var andelen på 5,5 pst. i 2013. Ikke i noen andre land sto elbiler for mer enn 1 pst. av nybilsalget i 2013. Den relativt høye andelen elbiler i Norge gir gode muligheter for utvikling av infrastruktur, som ladepunkter.

De fleste elbilene er registrert i eller rundt de største byene. Ved utgangen av 2013 var omtrent 45 pst. av alle elbiler registrert i Oslo og Akershus. Til sammenlikning er 23 pst. av alle personbiler registrert i disse to fylkene. Hordaland og Sør-Trøndelag har også relativt sett flere elbiler enn andre personbiler. Dette kan tilsi at bruksfordelene er viktige for de som kjøper elbil. Rett til å kjøre i kollektivfeltet har nok vært en viktig årsak til at mange har anskaffet elbil. Tidsbesparelsen kan være stor, og særlig personer med høy inntekt kan ha høy betalingsvillighet for å unngå kø. Kilder som kombinerer inntektsstatistikk og kjøretøyregisteret viser en klar positiv sammenheng mellom bruttoinntekten og andelen elbileiere. Gjennomsnittlig bruttoinntekt i 2012 for de som eide elbil ved utgangen av 2013 var i underkant av 900 000 kroner. Til sammenlikning var bruttoinntekten for de som eide bensin- og dieselbiler registrert i 2000 eller senere i underkant av 500 000 kroner.

Elbilene bidrar til lavere utslipp til luft. Bruk av elbiler gir ingen lokale utslipp. På den måten kan elbilene bidra til bedre miljø i byene. Bruk av elbiler gir heller ikke direkte utslipp av CO2. Produksjon av elektrisitet ved hjelp av fossile brensler gir utslipp av CO2. Kraftproduksjon i Norge og EU er imidlertid omfattet av EUs kvotesystem for CO2-utslipp. Kvotene setter et tak for totalt utslipp, slik at økt utslipp ved produksjon av mer kraft må motsvares av lavere utslipp et annet sted. Derfor bidrar ikke elbilene til økte CO2-utslipp i Europa. Hvis elbilene kjøpes i stedet for bensin- og dieselbiler og brukes like mye, anslås det at hver elbil i gjennomsnitt reduserer utslippene med om lag 35 tonn CO2 i løpet av bilens forventede levetid.

I likhet med andre kjøretøy påfører elbilene samfunnet veibrukskostnader i form av bl.a. ulykker, kø, svevestøv og dekkstøy. I motsetning til bensin- og dieselbiler betaler ikke elbilene veibruksavgifter.

Fordelene for elbiler gjør at staten taper avgiftsinntekter. Avgiftsfordelene ved kjøp av elbiler, det vil si fritak for merverdiavgift og engangsavgift, kan anslås til i størrelsesorden 1 mrd. kroner i 2013. Dersom elbilsalget i resten av 2014 holder seg på samme nivå som i de fire første månedene, vil avgiftsfordelen kunne bli i størrelsesorden 3–4 mrd. kroner i 2014. Redusert sats i årsavgiften anslås å gi et inntektstap på i underkant av 100 mill. kroner i 2014 mot om lag 30 mill. kroner i 2013. Bompengeselskapene og fergeselskapene anslås å få et inntektstap på om lag 200 mill. kroner i 2014, mot om lag 90 mill. kroner i 2013 som følge av gratis bompassering og transport på ferge. Anslagene er usikre. I tillegg kommer fravær av veibruksavgift og gunstig firmabilbeskatning, samt at øvrige bruksfordeler gir reduserte inntekter til bl.a. kommuner.

Figur 5.1 Registrerte nye elbiler i prosent av alle nye personbiler

Figur 5.1 Registrerte nye elbiler i prosent av alle nye personbiler

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

I tråd med Sundvolden-erklæringen vil regjeringen sette ned en ny grønn skattekommisjon som skal fremme forslag om grønne skatteskift. Et grønt skatteskift er kjennetegnet ved at bruken av miljøavgifter utvides, og at eventuelle økte inntekter kan benyttes til å redusere andre skatter og avgifter. Regjeringen legger opp til å oppnevne et utvalg før sommeren.

Et hovedmål for utvalgets arbeid blir å vurdere om og hvordan økt bruk av klima- og miljøbegrunnede særavgifter, og reduksjoner i andre skatter og avgifter, kan bidra til både lavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø og en god økonomisk utvikling på lengre sikt. Prinsippene om kostnadseffektivitet og forurenser betaler skal legges til grunn for arbeidet.

5.2.2 Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging

Regjeringen Stoltenberg II la i Meld. St. 21 (2011–2012) Norsk klimapolitikk fram forslag om etablering av Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging med utgangspunkt i Grunnfond for fornybar energi og energiomlegging. I Klimaforliket ble det vedtatt at fondskapitalen skal utgjøre 50 mrd. kroner innen 2016. Det er så langt gjennomført fem innskudd på til sammen 40 mrd. kroner. Fondets midler blir plassert som kontolån til staten, med en rente tilsvarende renten på statsobligasjoner med ti års bindingstid på innskuddstidspunktet.

Regjeringen ønsker å øke den årlige avkastningen fra fondet betydelig. Regjeringen vil foreslå årlige kapitalinnskudd på totalt 9,25 mrd. kroner i 2014, 2015 og 2016. Med dette vil fondet økes til 62,75 mrd. kroner i 2016, mot de 50 mrd. kroner som er ambisjonen i klimaforliket. Med dagens rentenivå vil denne opptrappingsplanen gi en avkastning fra fondet på anslagsvis 2 mrd. kroner i 2017. Regjeringen vil komme tilbake til opptrappingen i de årlige ordinære budsjettframlegg for Stortinget.

5.2.3 Utfasing av oljekjeler innen 2016

Gjennom klimaforliket er det enighet om at fossil fyringsolje som grunnlast skal fases ut av alle statlige bygg innen 2018. Regjeringen vil forsterke klimaforliket og har som ambisjon å fase ut oljekjeler for grunnlast i Statsbyggs eiendommer innen utgangen av 2016. Regjeringen vil komme tilbake til saken i forbindelse med statsbudsjettet for 2015.

5.2.4 Regjeringens arbeid med strategi for CO2-håndtering

Regjeringen vil satse bredt på å utvikle en teknologi for fangst og lagring av CO2 og har besluttet at det skal utarbeides en strategi for arbeidet med CO2-håndtering. Både IEA og FNs klimapanel viser til at fangst og lagring av CO2 vil være nødvendig for å nå togradersmålet. Samtidig er CO2-håndtering utfordrende både med tanke på å utvikle teknologien videre, redusere risiko og kostnader og å finne gode prosjektmodeller. Hovedmålet med strategien er å identifisere tiltak som kan bidra til teknologiutvikling og kostnadsreduksjoner. Det inkluderer regjeringens ambisjon om å få på plass minst ett fullskalaanlegg for fangst og lagring av CO2 innen 2020. Regjeringen er opptatt av å avklare mål og behov for arbeidet og at ulike tiltak blir vurdert på en systematisk og grundig måte. Regjeringen vil fram mot statsbudsjettet for 2015 arbeide videre med strategien, inkludert videre kartlegging av muligheter for realisering av fullskala anlegg, jf. nærmere omtale i Prop. 93 S (2013–2014).

Til toppen
Til dokumentets forside