5 Høringen

5.1 Innledning

Høringsnotat med forslag om ratifikasjon av Haag - konvensjonen av 2007 samt spørsmål om eventuelle erklæringer ble sendt på alminnelig høring 27. januar 2009 med frist 27. april 2009 til følgende instanser:

Barne- og likestillingsdepartementet

Finansdepartementet

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Justis- og politidepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Utenriksdepartementet

Statsministerens kontor

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Nav Drift og utvikling

Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral

Nav Utland

Datatilsynet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Barneombudet

Barne-, ungdoms og familiedirektoratet

Den norske advokatforening

Den norske dommerforening

Kommunenes Sentralforbund

Næringslivets Hovedorganisasjon

Landsorganisasjonen i Norge

Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Justis- og politidepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Næringslivets Hovedorganisasjon og Landsorganisasjonen i Norge uttaler at man ikke har kommentarer til forslaget om ratifikasjon av konvensjonen.

Departementet har mottatt konkrete merknader fra fem høringsinstanser. Arbeids- og velferdsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Utenriksdepartementet og Barneombudet er positive til norsk ratifikasjon. Datatilsynet stiller seg nøytral, men understreker personvernets betydning også i denne sammenhengen. Høringsinstansenes merknader til enkeltspørsmål blir behandlet under de ulike spørsmål nedenfor. Det bemerkes at Arbeids- og velferdsdirektoratet, NAV Drift og utvikling, Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral og NAV Utland har avgitt felles høringsuttalelse, i framstillingen referert til som Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Ingen av høringsinstansene har gått imot at Haag-konvensjonen av 23. november 2007 blir ratifisert av Norge. Datatilsynet har imidlertid pekt på generelle betenkeligheter ved overføring av data til utlandet, men hevder ikke at personopplysningsloven er til hinder for overføringene i dette tilfellet. Etter departementets oppfatning kan disse betenkelighetene ikke være avgjørende, tatt i betraktning at det dreier seg om tiltak for å sikre barns rettskrav på underhold og dessuten i regelen ikke involverer sensitive personopplysninger. Konvensjonen har også regler som forbyr spredning av informasjon utover det som er nødvendig i forhold til oppgavene etter konvensjonen, med spesiell vekt på å beskytte personer som har behov for skjult identitet/adresse pga. familievold mv. I hovedsak vil informasjonsutvekslingen etter konvensjonen svare til den informasjonsutveksling som foregår allerede i dag i medhold av de eksisterende Haag-konvensjonene.

I forbindelse med spørsmålet om ratifikasjon viser Barneombudet til forpliktelsene etter FNs Barnekonvensjon, der det i artikkel 27 (4) heter:

«Partene skal treffe alle egnede tiltak for å sikre inndriving av underholdsbidrag for barnet fra foreldrene eller andre personer som har økonomisk ansvar for barnet, enten de bor i vedkommende stat eller i utlandet. Særlig når personen som har økonomisk ansvar for barnet bor i en annen stat enn barnet, skal partene fremme tilslutning til internasjonale avtaler eller inngåelse av slike avtaler så vel som utarbeidelse av andre egnede ordninger.»

5.2 Erklæring om utvidet krets av bidragsmottakere

I utgangspunktet omfatter konvensjonen bidrag til barn under 21 år og til ektefeller forutsatt at søknaden om ektefellebidrag fremmes sammen med søknad om underholdsbidrag til barn. En ratifiserende stat kan imidlertid ta forbehold mot å innkreve bidrag til barn over 18 år. Avgrensingen i forhold til barnets alder må oppfattes slik at det dreier seg om bidrag for tidsrom før barnet fylte 21, respektive 18 år. Barnet kan derfor være eldre på det tidspunktet bidraget faktisk blir innkrevd/innbetalt.

På den andre siden kan de tilsluttende statene også erklære seg villige til å innkreve bidrag på grunnlag av andre familierelasjoner enn ektefelle/barn, og videre bidrag til barn over 21 år. Under drøftingene fram mot sluttføringen av konvensjonen ble det særlig lagt vekt på bidrag til «sårbare» personer (vulnerable persons), etter sterkt press fra de latinamerikanske statene.

I høringsnotatet ble det pekt på at en forpliktelse til å innkreve bidrag til barn opp til 21 år går noe lengre enn intern rett, idet det etter barneloven ikke er noen automatikk i at det betales bidrag til barn over 18 år. På den andre siden er det vanlig i Norge at det gis bidrag utover barnets fylte 18 år, og formelt gjelder ingen spesifikke grenser for bidragsplikten.

Høringsnotatet opplyste om forbeholdet Norge tok ved ratifikasjonen av Haag-konvensjonen av 1973 når det gjelder personkretsen. Da ble det tatt forbehold i samsvar med artikkel 26 første ledd nr. 2, jf. artikkel 34, mot å anerkjenne og fullbyrde avgjørelser og forlik i forbindelse med underholdsplikt overfor slektninger i sidelinje eller mellom besvogrede.

Dette forbeholdet begrenser 1973-konvensjonen for Norges del seg til bidrag til barn og/eller ektefelle. 1973-konvensjonen inneholder i seg selv ingen regler om barnets alder som grense for forpliktelsene etter konvensjonen. Konvensjonens artikkel 26 åpner imidlertid for forbehold mot å innkreve bidrag til barn over 21 år, som Norge ikke benyttet seg av. Situasjonen synes dermed å være at Norge etter Haag-konvensjonen av 1973 er forpliktet til å innkreve bidrag for perioder etter at barnet har fylt 18 år, og også bidrag for tid etter at barnet har fylt 21 år. Den eneste begrensningen synes dermed å være at slike bidrag eventuelt kan anses å stride mot «public order».

Departementet var åpen for å avgi erklæring om at Norge er villig til å kreve inn bidrag til barn over 21 år, men at det i så fall angis en øvre grense på 25 år og at erklæringen videre begrenses til innkreving av slike bidrag, ikke fastsettelse. Som nevnt vil Norge etter Haag-konvensjonen av 1973 i en viss utstrekning ha en tilsvarende forpliktelse, og en erklæring som nevnt i forhold til 2007-konvensjonen vil innebære at den øvre aldersgrensen for innkreving av bidrag avklares også i forhold til 1973-konvensjonen.

Når det gjelder ektefellebidrag gikk departementet i høringsnotatet inn for å avgi erklæring om at Norge er villig til å kreve inn ektefellebidrag også når slik søknad fremsettes alene, og ikke kun sammen med søknad om underholdsbidrag til barn. En slik forpliktelse har vi allerede etter Haag-konvensjonen av 1973.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at Norge ikke bør fastsette/innkreve bidrag på grunnlag av andre familierelasjoner enn ektefelle/barn.

Arbeids- og velferdsdirektoratet var eneste instans som uttalte seg spesielt om dette spørsmålet og ga sin tilslutning til departementets forslag til erklæring om bidrag til barn utover 21 år og om innkreving av ektefellebidrag.

Departementet foreslår at Norge ved ratifikasjonen avgir erklæring i henhold til konvensjonens artikkel 63 om at

• konvensjonens anvendelsesområde utvides til å omfatte innkreving av bidrag til barn utover 21 år, med en øvre aldersgrense på 25 år

• vi vil fastsette, anerkjenne og fullbyrde ektefellebidrag på linje med barnebidrag.

Departementet foreslår ikke at konvensjonens anvendelsesområde for Norge utvides til sårbare personer (vulnerable persons) utover grensen på 25 år eller til andre personer enn ektefeller/barn, for eksempel bidragsplikt for barnebarn i forhold til besteforeldre. Dette fordi forsørgerplikt på grunnlag av slike familieforhold er fremmed i norsk rett.

5.3 Erklæring om prosedyre etter artikkel 24 ved mottak av søknader om anerkjennelse og fullbyrding fra andre stater

Konvensjonen gir anvisning på to alternative prosedyrer ved mottak av en søknad om anerkjennelse og fullbyrding i henhold til konvensjonen. Framgangsmåten i artikkel 23 er konvensjonens hovedalternativ. For å kunne bruke framgangsmåten i artikkel 24, må det avgis en særskilt erklæring i samsvar med artikkel 63.

Høringsnotatet gjorde rede for skillet mellom de to alternative prosedyrene ved mottak av søknader, som er selve utgangspunktet for behandlingen når anmodede stat mottar en søknad om anerkjennelse og fullbyrding fra utlandet. Hovedforskjellen mellom prosedyrene er på hvilket stadium partene gis adgang til å komme med sine anførsler og hvilken rolle sentralmyndigheten har i prosessen. Artikkel 23 innebærer at den utenlandske avgjørelsen i utgangspunktet anses innfordringsbar, mens artikkel 24 bygger på at dette først konstateres etter en behandling i den anmodete staten der partenes syn trekkes inn.

Arbeidsdepartementet antok i høringsnotatet at framgangsmåten etter artikkel 23 var den som ville føre til raskest start av innkreving, forutsatt at ingen av partene satte fram klage. Det ble pekt på at Haag-konferansen for internasjonal privatrett anmoder medlemsstatene om å benytte artikkel 23-prosedyren, som ble antatt å sikre den mest effektive gjennomføring av konvensjonen. Høringsnotatet ga derfor uttrykk for at anbefalingen bør følges, med mindre vektige argumenter taler imot.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler i sitt høringssvar:

«Sannsynligvis er det i realiteten liten forskjell på de to alternativene når det gjelder innkreving i Norge. Det er ikke uten videre gitt at alternativet i artikkel 23 totalt sett vil være det mest rasjonelle. Vi er enige i departementets vurdering om at innkreving etter artikkel 23 ikke kan iverksettes før eventuell klage er avgjort. Dette må da innebære at innkreving uansett ikke kan iverksettes i noen saker før klagefristen på 30 dager er utløpt (eventuelt 60 dager i sjeldne tilfeller). Etter alternativet i artikkel 24, kan innkreving besluttes og iverksettes etter at partene har vært hørt, og det gis ikke automatisk utsatt iverksettelse ved eventuell klage. Totalt sett kan derfor artikkel 24 i realiteten vise seg å være det mest rasjonelle alternativet. Det er også dette alternativet som i størst grad samsvarer med dagens norske praksis. Slik praksis er i dag blir bidragspliktige varslet om innkrevingsbegjæring og får en frist til å uttale seg før endelig beslutning tas.»

Barneombudet støtter departementets forslag om å følge prosedyren beskrevet i artikkel 23, fordi dette ligner mest på det regelverk vi har etter forvaltningsloven og fordi denne vil gi mer effektiv behandling av søknadene.

Etter en fornyet vurdering har Arbeidsdepartementet kommet til at prosedyren i artikkel 24 vil være best for Norges del. Som påpekt av Arbeids- og velferdsdirektoratet, er denne framgangsmåten mest i samsvar med dagens prosedyre ved mottak av innkrevingsbegjæringer fra utlandet, og har også den fordel at bidragspliktige i større grad vil kunne oppleve at hans eller hennes interesser blir ivaretatt. Dette vil forutsetningsvis legge forholdene til rette for en gunstigere innkrevingssituasjon.

Arbeidsdepartementet er også enig med direktoratet i at valget mellom artikkel 23 og artikkel 24 neppe vil ha store konsekvenser i praksis. Enten innkrevingen tidligst kan starte etter utløpet av en klagefrist (artikkel 23), eller etter utløpet av en tilsvarende frist for partene til å komme med anførsler (artikkel 24), vil dette ikke kunne medføre store avvik med hensyn til behandlingstid.

Barneombudet gir uttrykk for at prosedyren etter artikkel 23 er mest i samsvar med ordningen i forvaltningsloven. Etter Arbeidsdepartementets oppfatning kan prosedyrene ved mottak av søknader etter konvensjonen ikke helt ut sammenliknes med forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Når en sak mottas for innfordring etter konvensjonen, dreier det seg om en allerede etablert avgjørelse, der partene forutsetningsvis er gitt anledning til å gjøre sitt syn gjeldende, mens forvaltningsloven omhandler etableringen av en slik avgjørelse. Denne forskjellen kan begrunne at man etter artikkel 23 uten videre godkjenner avgjørelsen for innfordring i den anmodete stat, uten forhåndsvarsling til bidragspliktige om at innkrevingsbegjæring er mottatt. Dette fører eventuelt til en raskere behandling av begjæringen, men svekker for så vidt bidragspliktiges rettssikkerhet.

Som nevnt finner Arbeidsdepartementet ved den fornyede vurderingen at man bør legge vekt på at bidragspliktige gis gode muligheter til å ivareta sine partsrettigheter i forbindelse med innkrevingsprosessen i Norge. Prosedyren i artikkel 24 synes mest egnet til å sikre at debitor selv opplever dette. De praktiske resultatene etter de to alternativene i konvensjonen vil for øvrig neppe skille seg vesentlig fra hverandre. Arbeidsdepartementet mener at hensynet til bidragspliktige bør vektlegges, og vil ved ratifikasjon av konvensjonen gå inn for at det avgis erklæring etter artikkel 63 om at prosedyren i artikkel 24 skal legges til grunn for Norges vedkommende. Dette medfører at NAV Internasjonalt, som i dag, vil motta innkrevingsbegjæringer fra utlandet og varsle partene om innkrevingssøknaden. Arbeidsdepartementet finner at klagefristen etter forvaltningsloven § 29 1. ledd bør være veiledende, slik at debitor gis en frist på 3 uker til å uttale seg. Det understrekes at fristen for partene til å avgi synspunkter bør følges opp relativt strengt for å unngå at sakene trekker unødig ut, slik formålet med konvensjonen tilsier. Etter utløpet av fristen vurderer NAV Internasjonalt om eventuelle innsigelser kan gjøres gjeldende etter konvensjonens begrensede adgang til å nekte fullbyrding: Innsigelser knyttet til jurisdiksjon, svik i forbindelse med avgjørelsen, manglende adgang for debitor til å gjøre sitt syn gjeldende eller innsigelser mot de oversendte dokumentenes autentisitet.

Dersom fullbyrding ikke nektes på disse grunnlag, fatter NAV Internasjonalt innkrevingsvedtak som oversendes Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral for effektuering. Partene har adgang til å påklage innkrevingsvedtaket som i nasjonale saker, men hovedregelen er her som ellers at en klage ikke gis oppsettende virkning.

5.4 Erklæring om at søknader om anerkjennelse og fullbyrding av en bidragsavtale kun kan framsettes via sentralmyndigheter

I følge konvensjonens artikkel 30 nr. 7 kan en stat avgi en erklæring om at søknader om anerkjennelse og fullbyrding av en bidragsavtale kun kan framsettes via sentralmyndigheter. Bidragsavtaler kan bare innfordres i Norge dersom dette skjer via Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral, jf. barnelova § 78 tredje ledd og bidragsinnkrevingsloven § 7, og en utenlandsk avtale vil i det hele tatt ikke kunne innfordres uten hjemmel i en internasjonal konvensjon/avtale. Norge bør derfor avgi erklæring om at avtaler må framsendes gjennom sentralmyndighetene, slik at man unngår unødig tidsspille og eventuelt ekstrautgifter for den utenlandske parten ved at saken for eksempel sendes direkte til en norsk domstol og blir avvist der.

5.5 Erklæring om villighet til å motta søknader på annet språk enn norsk

Konvensjonen åpner for at det kan gis erklæring om å godta dokumenter på andre språk enn statens eget. Konvensjonens artikkel 44 har som utgangspunkt at dokumentene som ledsager en søknad skal være på originalspråket, vedlagt en oversettelse til den anmodete myndighetens offisielle språk. I høringsnotatet ble det pekt på de problemer som følger av at norsk er et lite utbredt språk, nemlig at dokumenter oversatt til norsk i andre stater ofte kan være direkte uriktig oversatt eller lide av store mangler. I høringsnotatet gikk en derfor inn for at Norge bør avgi en erklæring i henhold til artikkel 63 om at dokumenter som sendes hit fra utlandet kan være oversatt til engelsk, da dette generelt vil være enklere og mer betryggende enn å få en norsk oversettelse.

Av høringsinstansene er Arbeids- og velferdsdirektoratet i utgangspunktet positive til å godta søknadsdokumenter på engelsk. Det ble imidlertid nevnt at det i enkelttilfeller kan tenkes at et dokument på engelsk ikke i tilstrekkelig grad ivaretar informasjonsplikten og partenes rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, slik at det bør være åpning for å kunne kreve at anmodende myndighet oversetter sakens dokumenter til norsk.

Det foreslås at Norge avgir en erklæring i henhold til artikkel 63 om at det som hovedregel aksepteres søknadsdokumenter og vedlegg på engelsk, men at det unntaksvis kan kreves at dokumentene oversettes til norsk på den anmodende stats regning.

5.6 Forbehold mot å motta kommunikasjon på fransk

Konvensjonen bestemmer at annen korrespondanse enn søknader og vedlegg til søknader kan skje på den anmodete statens offisielle språk eller enten fransk eller engelsk. Bestemmelsen åpner for at statene med hjemmel i artikkel 44 nr.3 kan ta forbehold mot å få slik annen korrespondanse på enten engelsk eller fransk.

Generelt sett er det mindre hensiktsmessig for norsk sentralmyndighet å motta kommunikasjon på fransk, og det foreslås derfor et forbehold mot dette. Det er likevel fullt mulig for sentralmyndighetene å avtale bruk av andre språk i den enkelte sak. En slik praktisk ordning er ikke en avtale mellom kontraherende stater, men en avtale mellom sentralmyndigheter som når som helst kan endres.

Departementet finner at det bør avgis forbehold etter konvensjonens artikkel 62 med hjemmel i artikkel 44 nr. 3 mot å motta korrespondanse på fransk. Dette vil etter konvensjonen likevel ikke være til hinder for at sentralmyndighetene avtaler unntak i den enkelte sak.

5.7 Utpeking av norsk sentralmyndighet

Etter konvensjonen har Norge bare adgang til å utpeke én sentralmyndighet. Dette framgår av artikkel 4 nr. 1 sett i sammenheng med artikkelens nr. 2. Oppgavene som tilligger sentralmyndighetens funksjoner etter Haag-konvensjonen av 2007 er i dag delt mellom NAV Internasjonalt (mottakerorgan og fastsetting av bidrag når en av partene bor i utlandet og det organ i Norge konvensjonen sikter til når det er tale om «anmodet stat») og Arbeids og velferdsetatens innkrevingssentral (avsenderorgan for begjæringer om innkreving i utlandet og det organ i Norge konvensjonen sikter til når det er tale om «anmodende stat»). Selv om konvensjonen bare tillater en stat som Norge å utpeke en sentralmyndighet, kan det legges opp til at nærmere angitte funksjoner skal utføres av andre organer. Dette må i så fall opplyses til Det permanente byrå for Haag-konferansen for internasjonal privatrett ved ratifikasjonen og senere ved eventuell endring, se artikkel 6 nr. 3.

Som i høringsnotatet foreslås at NAV Internasjonalt utpekes som sentralmyndighet for å motta søknader om fastsettelse og innkreving av underholdsbidrag, mens Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral håndterer oversendelsen av innkrevingsbegjæringer til utlandet og er mottaker av kommunikasjon i tilknytning til innkrevingsbegjæringer. Dette innebærer en videreføring av dagens ordning for Haag-konvensjonene av 1957 og 1973.

Arbeids- og velferdsdirektoratet, som er eneste høringsinstans som uttalte seg om dette, er enig i departementets opplegg for utpeking av sentralmyndighet.

5.8 Foreslåtte erklæringer og forbehold ved norsk ratifikasjon

Følgende erklæringer foreslås etter reglene i konvensjonens artikkel 63, jf. artikkel 2 nr. 3:

• Norge vil innkreve bidrag til barn utover konvensjonens normale aldersgrense på 21 år, men ikke utover 25 år. Norge betinger seg retten til ikke å fastsette bidrag i slike saker,

• Norge vil fastsette, anerkjenne og fullbyrde ektefellebidrag på linje med barnebidrag,

• Norge vil anvende prosedyren i konvensjonen artikkel 24 ved mottak av søknader fra utlandet, ikke normalprosedyren i artikkel 23,

• Norge vil kun anerkjenne og fullbyrde bidragsavtaler dersom søknaden er framsendt gjennom de respektive sentralmyndigher, jf. artikkel 30 nr. 7,

• Norge kan som hovedregel akseptere søknader på engelsk, jf. artikkel 44, 1.

I medhold av artikkel 62 foreslås det at Norge tar forbehold mot å motta korrespondanse på fransk, jf. artikkel 44 nr. 3.