3 Godkjenning og godskriving

3.1 Klage på vedtak om generell godkjenning av utdanning

3.1.1 Gjeldende rett

Generell godkjenning av utenlandsk utdanning er regulert i universitets- og høyskoleloven § 3-4. Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) avgjør etter søknad fra enkeltpersoner hvorvidt utdanning fra utenlandsk høyere utdanningsinstitusjon, eller norsk institusjon som ikke går inn under loven, skal gis generell godkjenning slik at utdanningen i nivå og omfang godkjennes som likestilt med akkreditert norsk høyere utdanning. Det blir også vurdert om den utenlandske utdanningen i omfang og nivå svarer til en bachelor-, master- eller doktorgrad, men det faglige innholdet i søkerens utdanning spesifiseres vanligvis ikke.

NOKUT er et faglig uavhengig organ under Kunnskapsdepartementet med et eget styre som øverste beslutningsorgan. NOKUTs arbeid skal bidra til at samfunnet har tillit til kvaliteten i norsk høyere utdanning og fagskoleutdanning, samt at NOKUT godkjenner utenlandsk høyere utdanning. Generell godkjenning er primært et hjelpemiddel for personer som ønsker å jobbe innenfor et yrke som ikke er lovregulert.

Departementet har oppnevnt en klagenemnd som avgjør klager over vedtak fattet av NOKUT, jf. forskrift 2. februar 2010 nr. 96 om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning § 7-1. Nemnda består av seks medlemmer med personlige varamedlemmer. Leder av nemnda og varamedlem for leder fyller de lovbestemte kravene for lagdommere. De resterende er representanter for universitets- og høyskolesektoren, hvorav to studentrepresentanter.

3.1.2 Høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at NOKUT gir generell godkjenning etter å ha vurdert oppbygningen og nivået av utdanningen i det landet den er avlagt i. Vurderingen av utenlandsk høyere utdanning bygger på NOKUTs kunnskap om andre lands utdanningssystem, de ulike utenlandske lærestedene, samt GSU-listen. GSU-listen er en liste som viser hva som kreves for å oppnå generell studiekompetanse for personer med utenlandsk utdanning. Ut fra vitnemål og karakterutskrifter vurderer NOKUT videre hva en utenlandsk høyere utdanning tilsvarer i Norge, herunder om hele eller deler av utdanningen er likestilt med norsk høyere utdanning, samt hvilket omfang utdanningen har. Dette blir angitt i studieår og studiepoeng. Med utgangspunkt i de nevnte prinsippene og praksis, foretar NOKUT en vurdering i hvert enkelt tilfelle.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 2-1 åttende ledd at NOKUTs vedtak overfor private utdanningsinstitusjoner i forskrift kan unntas fra reglene om klage i forvaltningsloven. Departementet har i forskrift om kvalitet i høyere utdanning § 1-9 fastsatt særskilte regler for NOKUTs klagenemnds kompetanse når det gjelder klage på vedtak om akkreditering, revidering av akkrediteringen innenfor høyere utdanning og fagskoleutdanning og evaluering av kvalitetssikringssystem. I denne typen vedtak kan NOKUTs faglige vurderinger ikke påklages. Det vil si at det bare er saksbehandlingsfeil, feil rettsanvendelse og brudd på god forvaltningsskikk som kan påklages. Begrunnelsen for dette er at vedtakene i første instans forutsetter en sakkyndig kompetanse som klagenemnda ikke besitter. Universitets- og høyskoleloven § 2-1 åttende ledd åpner ikke for å gjøre et tilsvarende unntak for vedtak om generell godkjenning av utenlandsk utdanning. Derfor foreslo departementet å lovfeste et slikt unntak i bestemmelsen om godkjenning av utenlandsk høyere utdanning.

3.1.3 Høringsinstansenes syn

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Universitetet i Nordland, Norges handelshøyskole, Høgskolen i Bergen, Høgskolen i Sør-Trøndelag, Høgskolen i Molde – Vitenskapelig høgskole i logistikk, Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo, Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT), Norsk studentorganisasjon (NSO), Forskerforbundet, Unio og Norsk radiografforbund støtter forslaget.

Norges handelshøyskole viser til at det er rimelig å legge vekt på at en tredjepart skal få en korrekt angivelse av søkers utdanning. Høgskolen i Bergen mener at søkers rettsikkerhet ivaretas gjennom retten til å klage på formelle feil som kan føre til at vedtaket blir opphevet med ny saksbehandling som følge. NSO bemerker at det er et problem at en nemnd uten den faglige kompetansen skal kunne overprøve faglige vurderinger.

NOKUT forutsetter at rettsanvendelsesfeil også kan påklages selv om dette ikke er nevnt i høringsnotatet. NOKUT viser blant annet til at deres godkjenning er normgivende for sektoren og at ordningen må være i tilstrekkelig harmoni med andre lands godkjenningspraksis for ikke å skape problemer for norske institusjoners internasjonale samarbeid. De mener videre at NOKUTs faglige skjønn ikke bør kunne overprøves da det kan føre til utilsiktede konsekvenser hvis vedtak endres slik at det skapes en presedens i strid med internasjonalt anerkjente prinsipper.

Justis- og beredskapsdepartementet, Universitetet i Bergenog Universitets- og høyskolerådet har ikke angitt hvorvidt de støtter forslaget, men kun påpekt at det foreslåtte begrepet «faglig vurdering» er uheldig og kan misforstås.

Universitets- og høyskolerådet uttaler:

«Her har UHR merket seg bruken av begrepet «faglig», og er bekymret for at det kan virke forvirrende, i og med at NOKUT gir generell godkjenning, mens den faglige godkjenningen gis av institusjonene. Spørsmålet er om ordet faglig kan gå ut, slik at tekstforslaget blir: «NOKUTs vurdering av de faktiske forhold i forbindelse med vedtak kan ikke påklages».»

De som er imot forslaget er Universitetet i Stavanger, Fellesstyret for Norges veterinærhøgskole og Universitetet for miljø- og biovitenskap (Fellesstyret for NVH og UMB), Diakonhjemmet Høgskole, Høgskulen i Sogn og Fjordane, Forsvarets skole i etterretnings- og sikkerhetstjeneste, Høgskolen i Oslo og Akershus, Utdanningsforbundet, Studentparlamentet ved UiO, NOKUTs klagenemnd og Samordna Opptak.

Universitetet i Stavanger støtter ikke forslaget om at NOKUTs faglige vurdering i saker om generell godkjenning skal unntas klagerett. Universitetet i Stavanger og Samordna Opptak bemerker at argumentasjonen som føres når det gjelder NOKUTs klagenemnd også i stor grad vil gjelde Nasjonal klagenemnd. (Nasjonal klagenemnd behandler klager på opptak til høyere utdanning.)

Fellesstyret for NVH og UMB uttaler følgende:

«Avgjørelser om godkjenning av utenlandsk utdanning er ordinære enkeltvedtak. Vi viser til de bredt aksepterte og tungtveiende hensyn som ligger bak det forvaltningsrettslige prinsipp om rett til overprøving av enkeltvedtak.»

Høgskolen i Oslo og Akershus skriver at:

«Fjerning av klageretten på NOKUTs faglige vurderinger av utenlandsk utdanning, kan svekke rettsikkerheten til de personer dette berører.»

NOKUTs klagenemnd uttaler:

«Klagenemnda kan ikke se at det er redegjort for behovet for den foreslåtte endring i § 3-4. Det hadde vært naturlig å redegjøre for hvilke saker (antall og/eller type) man ser for seg vil bli berørt av lovendringen. Det fremgår ikke om det er avdekket et behov for endring av § 3-4 ved at det faglige skjønnet er overprøvd på en utilfredsstillende måte, eller om lovendringen bare skal gardere mot en slik situasjon.»

3.1.4 Departementets vurdering

Klageretten er en rett til å kreve at forvaltningsorganet vurderer en sak på nytt, samt en rett til å kreve at organet som behandlet saken i første instans, bringer saken inn for sitt overordnede forvaltningsorgan dersom vedtaket blir opprettholdt. NOKUTs vedtak om generell godkjenning er å anse som enkeltvedtak da de er bestemmende for søkers rettigheter. NOKUTs klagenemnd er NOKUTs overordnede forvaltningsorgan i saker om klage på generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning.

Hovedregelen i forvaltningsloven er at klageinstansen kan prøve alle sider av saken, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Men begrensninger i klageretten kan fastsettes når tungtveiende grunner taler for det. Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling har uttalt seg om hva som kan være «tungtveiende grunner» i relasjon til søknader de behandler om unntak etter forvaltningsloven § 28 femte ledd. Denne bestemmelsen kommer ikke til anvendelse i dette tilfellet da begrensninger i klageadgangen blir lovfestet og ikke forskriftsfestet. Lovavdelingens uttalelser gir likevel veiledning om hvilke tungtveiende grunner som bør foreligge ved begrensning av klageadgangen.

Lovavdelingen har lagt til grunn at et argument som kan tale for en begrensing av klageretten, er at klageinstansen ikke har den samme faglige forutsetningen for å utøve et skjønn som underinstansen. For å sikre tilliten til godkjenningssystemet er det avgjørende at ikke bare søkerne, men også søkernes fremtidige arbeidsgivere, har tillit til at vedtaket er fattet på et materielt riktig grunnlag.

NOKUT vurderer utdanninger i henhold til Lisboakonvensjonen og kriterier utarbeidet av ENIC-NARIC-nettverkene. Lisboakonvensjonen er en avtale som er inngått mellom land i UNESCO og Europarådet for å legge til rette for større akademisk mobilitet mellom landene. NARIC er EUs nettverk av nasjonale godkjenningsorganer. ENIC-nettverket ble opprettet av UNESCO og Europarådet for å følge opp Lisboa-konvensjonen. Dette nettverket av nasjonale kontorer informerer om godkjenning av utenlandsk utdanning og utdanningssystemer. NOKUTs godkjenning er normgivende for sektoren, og ordningen må være i tilstrekkelig harmoni med andre lands godkjenningspraksis for ikke å skape problemer for norske institusjoners internasjonale samarbeid.

Departementet har fått opplyst fra NOKUT at det er to vilkår som legges til grunn når de vurderer legitimiteten av en utdanning og/eller kvalifikasjon: det må være en internasjonal anerkjent nasjonalstat og et internasjonalt anerkjent kvalitetssikringssystem. Begge disse vilkårene bygger på Lisboakonvensjonen. Som regel er det en nasjonalstat som har monopol på å definere sitt system for høyere utdanning med tilhørende kvalifikasjoner, og å godkjenne et kvalitetssikringssystem. I utgangspunktet legger NOKUT til grunn at begge disse vilkårene må være oppfylt. NOKUT viser til at de aldri fraviker premisset om et internasjonalt anerkjent system for kvalitetssikring, men at det hender at de fraviker premisset om en internasjonalt anerkjent nasjonalstat.

Klagenemnda har tidligere omgjort et vedtak hvor NOKUT avslo en søknad om generell godkjenning av utdanning fra den tyrkisk-okkuperte delen av Kypros, da Norge ikke anerkjenner Tyrkias overherredømme over den nordlige delen av Kypros. NOKUT viste til at utdanningen ikke kunne knyttes til en nasjonalstat og at utdanninger fra lærersteder på den tyrkisk-okkuperte delen av Kypros heller ikke har en godkjent akkreditering eller annen offentlig godkjenning. Klagenemnda godkjente utdanningen og unnlot i vedtaket å knytte utdanningen til et land.

Klagenemnda gjorde også om et vedtak hvor NOKUT hadde godkjent en bachelorgradsutdanning (240 studiepoeng) fra Det palestinske området som likestilt med en akkreditert norsk bachelorgrad (180 studiepoeng), samt ytterligere 60 studiepoeng på bachelorgradsnivå. Klagenemnda fattet et nytt vedtak om at de overskytende 60 studiepoengene skulle godkjennes som å tilsvare norsk mastergradsnivå. Nemnda argumenterte for at all utdanning ut over 180 studiepoeng i et studieløp alltid skal anses å være på mastergradsnivå. Dette er ikke i samsvar med gjeldende norsk eller internasjonal praksis. Departementet bemerker i denne anledning at staten Palestina har et internasjonalt anerkjent system for kvalitetssikring av høyere utdanning. Derfor godkjennes utdannelser fra dette området i motsetning til for eksempel utdanning fra den tyrkisk-okkuperte delen av Kypros.

Dette var noe av bakgrunnen for at departementet så nærmere på gjeldende lovbestemmelse og sendte forslaget om endring av klagenemndas vedtakskompetanse på høring.

Departementet er av den oppfatning at klagenemnda ikke har den nødvendige sakkyndige kompetansen om andre lands utdanningssystemer og de internasjonale prinsippene som ligger til grunn for godkjenning av utdanning til å overprøve NOKUTs vurdering av den avlagte utdanningens nivå og omfang. Den foreslåtte lovendringen innebærer at klagenemnda ikke kan overprøve NOKUTs vurdering av den avlagte utdanningens nivå og omfang, men hvis de finner at det foreligger saksbehandlingsfeil, rettsanvendelsesfeil eller brudd på forvaltningsrettslige prinsipper som forbud mot myndighetsmisbruk og forskjellsbehandling, kan de oppheve NOKUTs vedtak og be NOKUT om å behandle saken på nytt. Ulempen dette medfører for den enkelte søker, må veies opp mot den ulempen det vil medføre hvis klagenemnda kan fatte et vedtak som gir tredjepart en uriktig angivelse av søkers utdanning. Dersom søker ikke er fornøyd med NOKUTs vedtak, kan de eventuelt søke om faglig godkjenning ved en utdanningsinstitusjon. Ved faglig godkjenning vurderer utdanningsinstitusjonen den avlagte utdanningen mot det faglige innholdet i den utdanningen de gir, og de kan derfor trekke inn andre momenter i vurderingen enn det NOKUT kan gjøre når de gir en generell godkjenning.

Når det gjelder bruken av begrepet NOKUTs «faglige vurdering» i lovutkastet i høringsnotatet, siktet departementet til den vurderingen av utdanningens nivå og omfang NOKUT foretar ved vedtak om generell godkjenning. Flere høringsinstanser har vist til at ordet «faglig» kan virke forvirrende når det er utdanningsinstitusjonene som gir det som etter loven kalles for «faglig godkjenning», jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5. Departementet har derfor endret ordlyden i lovforslaget for ikke å skape usikkerhet om arbeidsfordelingen mellom NOKUT og institusjonene.

Det vises til lovforslaget § 3-4.

3.2 Forbud mot dobbel uttelling ved godskriving

3.2.1 Gjeldende rett

Institusjoner som tilbyr akkrediterte studier etter universitets- og høyskoleloven, skal godskrive eksamener fra andre universiteter og høyskoler med samme antall studiepoeng i den utstrekning de oppfyller de faglige kravene for en bestemt eksamen, grad eller utdanning ved institusjonen, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5 første ledd. Videre skal institusjonen «påse at det ikke gis dobbel uttelling for samme faginnhold». Forbudet mot dobbel uttelling gjelder innenfor én og samme grad.

3.2.2 Departementets vurdering

Departementet registrerer at bestemmelsens formulering om dobbelt uttelling i flere tilfeller har blitt misforstått til å innebære et forbud mot dobbel uttelling mellom grader. Departementet foreslår derfor å endre lovteksten for å tydeliggjøre at forbudet mot dobbel uttelling kun gjelder innenfor én og samme grad. Endringen er av lovteknisk art og vil ikke medføre en endring i forhold til gjeldende rett. Departementet legger til grunn at endringen som er foreslått, kan vedtas uten alminnelig høring, da det dreier seg om en presisering av gjeldende rett, og det derfor anses som åpenbart unødvendig med en høring.

Det vises til lovforslaget § 3-5 første ledd.

3.3 Hjemmel for godskrivingsforskriften

3.3.1 Gjeldende rett

Før den siste lovendringen av universitets- og høyskoleloven i 2008 lød § 3-4 femte ledd slik: «Departementet kan gi forskrift om godskriving etter første ledd og om saksbehandling og klageadgang etter annet og tredje ledd». I gjeldende bestemmelse om godskriving og faglig godkjenning i § 3-5 lyder forskriftshjemmelen slik, jf. syvende ledd: «Departementet kan gi forskrift om saksbehandling og klageadgang etter denne bestemmelsen».

3.3.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at «godskriving» ved en feil falt ut i forbindelse med en lovendring i 2008, da departementet foreslo endringer i bestemmelsene om generell og faglig godkjenning. Det er ingenting som tyder på at denne endringen var tilsiktet. I Ot.prp. nr. 83 (2007–2008) side 13 står det om forskriftshjemmelen: «Departementet mener at det er hensiktsmessig å utvide hjemmelen til å gi forskrift om saksbehandling og klageadgang til hele § 3-5».

Departementet foreslår derfor å sette inn igjen «godskriving» i bestemmelsen.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Høgskolen i Bergen støtter forslaget. Øvrige høringsinstanser har ingen merknader til forslaget.

3.3.4 Departementets vurdering

Endringen er av en lovteknisk art. Det vil ikke medføre en realitetsendring i forhold til etablert gjeldende rett.

Det vises til lovforslaget § 3-5 syvende ledd.