2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Lovendringen i 2013
Justis- og beredskapsdepartementet sendte i februar 2013 på høring et forslag om å pålegge meldeplikt for pengeinnsamling og til å regulere pengeinnsamling på offentlig sted. Forslaget hadde sin bakgrunn i utfordringer knyttet til den sterke økningen i antall personer som tigget på offentlig sted.
Etter høringsrunden ble et forslag om endringer i § 14 i lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) sendt Stortinget (Prop. 152 L (2012–2013)).
En samlet justiskomité gav i Innst. 427 L (2012–2013) uttrykk for at forutsetningene for opphevelsen av løsgjengerloven i 2006 nå var endret. Den gang var mange av de som tigget hardt belastede norske rusmiddelmisbrukere, mens man de senere år har sett en økning i antall tiggere, spesielt utenlandske borgere.
Komiteen var enig i at det forelå et berettiget behov for å kunne gripe regulerende inn overfor tigging, med tiltak som ikke er situasjonsbetinget slik det er etter politiloven § 7.
Komiteen pekte på at de fleste som tigger er i en vanskelig livssituasjon:
«En aktiv justispolitikk er derfor ikke alene tilstrekkelig for å fjerne tigging. Rus, psykiske problemer, nød og fattigdom fører til at tigging kan oppleves som den eneste muligheten til å skaffe seg og sine en inntekt.
Komiteen understreker at tigging først og fremst er et sosialt problem, hvor det er tiggerne som trenger hjelp – uansett om de er norske eller utenlandske. Komiteen er imidlertid også oppmerksom på at tigging kan settes i sammenheng med alvorlig kriminalitet. Komiteen legger vekt på at kampen mot menneskehandel må fortsette med uforminsket styrke.
Komiteen viser til at det er mange og ulike årsaker til tigging. Komiteen viser derfor til det enkelte partis satsing for å bekjempe fattigdom, tilby rusbehandling, gjøre en tidlig innsats, hindre frafall i skolen, arbeidsmarkedstiltak osv.
Komiteen mener at fattigdomsproblemene i Europa må løses gjennom en kombinasjon av nasjonale tiltak og internasjonalt samarbeid. Mange land, humanitære og religiøse organisasjoner bidrar i land med utpreget fattigdom. Det er komiteens oppfatning at Norge må bidra til å finansiere målrettede tiltak som kan avhjelpe underliggende årsaker til tigging, som nød og fattigdom i hjemlandet til tiggerne. Den avtalen Romania og Norge har inngått om bruk av EØS-midler, er et eksempel på dette. Tiltak mot organisert kriminalitet og menneskehandel er særlig viktige.»
Justiskomiteen var for øvrig delt i synet på hvorvidt de foreslåtte endringene i politiloven var hensiktsmessige.
Stortinget vedtok i juni 2013 endringer i politiloven § 14 om at kommunene i sine politivedtekter kan sette vilkår for pengeinnsamling eller bemyndige politiet til å gjøre det. Det ble videre åpnet for at kommunene bemyndiget politiet til å pålegge meldeplikt og føre et register over pengeinnsamlere. Siden formålet med et slikt register er av politimessig art, faller registreringen inn under lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven). Etter politiregisterloven § 14 skal det gis en egen forskrift til hvert register som er gjenstand for meldeplikt til Datatilsynet, der det blant annet fastsettes hvilke opplysninger som kan registreres og når de må slettes.
Det er foreløpig ikke etablert et slikt register for meldepliktig pengeinnsamling, eller gitt noen forskrift om det. Noen få kommuner har vedtatt endringer i sine politivedtekter, men endringene er foreløpig ikke trådt i kraft.
2.2 Erfaringer fra politidistriktene
Justis- og beredskapsdepartementet bad høsten 2013 Politidirektoratet om å innhente opplysninger om utfordringer knyttet til tigging i de forskjellige politidistrikter.
Tilbakemeldingene fra politidistriktene viser at hvorvidt tigging utgjør en utfordring varierer sterkt mellom kommunene. Flere steder forstyrrer personer som tigger den offentlige ro og orden og skaper utrygghet. Tigging utføres i enkelte distrikter av personer som inngår i grupperinger som også begår straffbare handlinger. Noen steder har opplevd store problemer, mens andre steder fremstår tigging som et fenomen som finner sted i begrenset omfang og på mer akseptabelt vis.
Nedenfor gis en oversikt over sentrale synspunkter fra en del av distriktene.
Oslo politidistrikt
Oslo politidistrikt meldte at de plagene byen og beboerne tidligere år har opplevd, ikke endret seg vesentlig i 2013. Politiet mottok mange klager på aggressiv tigging, forsøpling, avføring og tilnærmet okkupering av områder.
Våren 2013 kom flere tilreisende bostedsløse enn året før, og opplysninger politiet fikk av de tilreisende, tydet på at tilstrømmingen ville øke. Oslo politidistrikt iverksatte derfor en strategi som blant annet medførte at man aktivt håndhevet forbudet mot overnatting i sentrale strøk av byen og i biler der hvor dette plaget nærmiljøet. Det ble brukt mye ressurser på å følge opp strategien. Likevel kom mange klager sommeren 2013 fra beboere, publikum og næringsdrivende.
Alle politistasjonene i Oslo hadde tett oppfølging av tilreisende bostedsløse og fjernet dem jevnlig. Politiet foretok parkeringsreguleringer gjennom skilting i nærmiljøer på Tøyen, blant annet ved Botanisk hage og Munchmuseet, der det ble forbudt å parkere om natten. Dette reduserte overnattingen i biler i området, men påførte lokalbefolkningen utfordringer knyttet til behovet for parkering.
Politiets håndheving av overnattingsforbudet i sentrale deler av Oslo og i sentrumsnære boligområder førte til etablering av teltleirer og utstrakt overnatting i biler utenfor sentrumsområdene. Det fant sted en omfattende leirdannelse rundt Sognsvann med utstrakt bruk av parkeringsplassen. Biler ble reparert på stedet og olje helt i bekken som leder ut i Sognsvann. Teltleirene medførte store mengder søppel og bruk av nærområdet som toalett. Dette førte igjen til at privatpersoner avsto fra bruk av området til friluftsformål, også på grunn av truende oppførsel fra dem som oppholdt seg i teltleirene. Ved forsøk på opprydding i området ble det funnet skjult en stor mengde stjålne sykler. Tilreisende bostedsløse har også tatt seg inn i bygninger som har stått tomme og i fritidsbåter som står i vinteropplag.
Oslopolitiet fører ikke statistikk over kriminalitet foretatt av tiggere, men er ikke i tvil om at tiggingen førte mye kriminalitet med seg. Rumenske borgere er den største gruppen utlendinger som pågripes for vinningskriminalitet.
Konklusjonen fra Oslo politidistrikt er at problemstillingene rundt de tilreisende bostedsløse tiggerne ikke på noen måte er løst, selv med betydelig målrettet ressursbruk fra politiets side.
Agder politidistrikt
Distriktet meldte at det var 10–15 aktive tiggere i Kristiansand hver dag i løpet av sommeren 2013, anslagsvis ca. 60–70 tiggere til sammen. Det var få klager på aggressiv tigging, men noen tiggere ble tatt for vinnings- og narkotikakriminalitet i Kristiansand.
Asker og Bærum politidistrikt
Det følger av politivedtektene for kommunene Asker og Bærum at gatemusikanter og pengeinnsamlere plikter å registrere seg ved Asker eller Bærum politistasjon. Det blir utstedt et bevis hvor det fremgår at de som har registrert seg, har tillatelse til å bedrive tigging på offentlig sted i de to kommunene.
Ved Bærum politistasjon registrerte 15 tiggere seg i 2013, i hovedsak personer fra Romania. Politiets samfunnskontakt i Bærum kontrollerte med jevne mellomrom tiggere i Sandvika sentrum. Noen av tiggerne drev også som gatemusikanter, noe som ble oppfattet som forstyrrende for omkringliggende forretninger, kontoransatte og næringsliv for øvrig og politiet mottok gjentagende klager på dette.
I Asker var ikke tigging noe utbredt problem. Handelsstanden meldte til stasjonsledelsen at de ved enkelte anledninger har opplevd noen tiggere som «for pågående».
Våren 2013 ble det avholdt et møte mellom politiet og kommuneledelsen vedrørende tigging og ulovlig camping. I forkant av dette møtet hadde man en god dialog hvor ulike juridiske betraktninger ble diskutert og vurdert. Det var enighet om at begge parter følger utviklingen omkring problematikken nøye fremover. Det ble ikke ansett som nødvendig å igangsette noen umiddelbare tiltak.
Gudbrandsdal politidistrikt
5–7 rumenere tigget mer eller mindre daglig i Lillehammer sentrum sommeren 2013. De fleste satt i ro på sentrale steder i Gågata eller på fortauskanter. Det kom få klager på aggressiv tigging.
Politiet foretok identitetskontroller, sjekket om det forekom barnearbeid og fulgte opp sjenerende bruk av musikkinstrumenter. Politiet så ikke behov for å foreslå etablering av tiggerfrie soner eller tidsbegrenset tigging.
Gjennom bl.a. politirådet holdt politiet god dialog med Lillehammer kommune om problematikken.
Hedmark politidistrikt
Sommeren 2013 representerte ikke tigging på offentlig sted store utfordringer i politidistriktet.
I Hedmark var i hovedsak Hamar, Elverum og Kongsvinger berørt av tiggere. I Hamar og Elverum har politivedtektene regler om meldeplikt dersom noen ønsker å samle inn penger. De som melder seg blir registrert i vaktjournalen. Dels som en følge av at politiet hadde god oversikt over faste tiggere, og dels fordi endel tiggere reiste videre etter å ha blitt gjort oppmerksom på meldeplikten, har registrering i liten grad blitt benyttet.
I Hamar hadde en gruppe stort sett voksne rumenere tilhold. De bodde på herberger, i boliger som ble stilt til disposisjon for dem og i biler eller de leide husvære.
Enkelte ordensmessige utfordringer oppstod, spesielt en episode i Kongsvinger sentrum, hvor uenighet mellom tiggere med hensyn til hvor de skulle sitte endte med masseslagsmål. Det kom en del klager på tiggere som var svært pågående i sin adferd ved bladsalg eller tigging. Likeså kom det klager på støy og at tiggere var til sjenanse fra innehavere av butikker eller kunder som har følt seg trakassert.
Tiggere ble anmeldt for butikktyverier, tyveri på offentlig sted som jernbanestasjon, gågate og lignende og ordensforstyrrelser.
Hordaland politidistrikt
Bergen Sentrum politistasjon innførte i 2010 meldeplikt for alle som samler inn penger eller fremfører sang og musikk på offentlig sted. I 2013 meldte 32 personer seg for politiet. Det var lite klager fra publikum på aggressiv tigging. Personer som tigget har rettet seg etter politiets pålegg, og det var ikke store ordensmessige utfordringer. Politiet så ingen spor av organisert kriminalitet i tilknytning til tiggerne i Bergen.
Nordmøre og Romsdal politidistrikt
I forkant av jazzfestivalen i Molde i juli kom mer enn 100 tiggere til byen, noe som skapte ordensmessige utfordringer. Tilstrømningen var så stor at tiggerne i begynnelsen av uken nærmest dominerte bybildet. Andre tilstedeværende opplevde stor utrygghet grunnet tiggernes væremåte. I tillegg etablerte tiggerne leire i parker og friluftsområder i utkanten av sentrum. Tilgrisingen her gjorde at kommunen måtte stenge av områdene etter festivalen og foreta omfattende opprydding før de kunne åpnes for publikum igjen. Lokalavisen og sosiale media var fulle av negative kommentarer og krav om handling fra myndighetenes side. Politiet besluttet at alle tiggere måtte registreres med navn og bilde for å kunne håndheve eventuelle advarsler, bortvisninger og anmeldelser. Det ble besluttet at man skulle benytte bortvisninger fra sentrum etter politiloven § 7 for en periode på 24 eller 48 timer ved ordensovertredelser.
Søk i politiets registre viste at ca 80 av de rundt 100 registrerte tiggere tidligere var registrert med straffbare forhold, i hovedsak vinningskriminalitet, men også noe vold og narkotika.
Senere på sommeren ble åtte rumenske menn pågrepet for grove tyverier i distriktet. Fem av dem hadde blitt registrert som tiggere i Molde.
Politiet vurderer sin strategi som vellykket, men arbeidskrevende.
Salten politidistrikt
I Bodø ble det i 2013 innført et prosjekt som medfører at tiggere må melde seg til politiet. Det ble totalt registrert 18 tiggere i Bodø etter at prosjektet startet i slutten av juni. Det var ikke mange straffesaker relatert til tiggere.
I Bodø har det vært et samarbeid mellom politi, kommune, kirken og frivillige organisasjoner. Når tiggerne har kommet til politiet for å registrere seg, har de samtidig fått informasjon om hvilke muligheter Bodø kommune kan by på. Samtidig har de fått informasjon på eget språk om hvilke regler og retningslinjer man ønsker de skal følge.
Det har ikke vært store leirplasser i politidistriktet. De fleste har benyttet bilen som overnattingssted. På enkelte steder som har vært benyttet over flere uker, er området tilgriset med søppel og avføring.
Sør Trøndelag politidistrikt
Vinteren og våren 2013 brakte med seg flere tiggere til Trondheim enn tidligere år. I perioder var det 50–60 tilreisende tiggere i byen, noe som gav grunn til å forvente en økning mot sommeren. Økningen uteble imidlertid, og gjennom sommeren var det 30–50 personer som tigget, i hovedsak i midtbyen i Trondheim. Det var likevel en del tiggere som flyttet seg ut i bydelene og i tettsteder utenfor byen, gjerne i tilknytning til større kjøpesentra.
De ordensmessige utfordringene ble mindre enn fryktet, med færre klager fra publikum og næringsliv enn før. Politiet hadde et tett samarbeid med kommunen og bisto i forbindelse med rydding og renhold der tiggerne hadde leir. I Trondheim slo mange tiggere leir nær to kirker.
Politiet har ikke grunnlag for å si at tiggere står bak økningen i tyverier fra personer på offentlig sted som byen har opplevd. Det har vært få pågripelser i slike saker.
Telemark politidistrikt
Politidistriktet startet våren 2013 et prosjekt for oppfølging av tiggere i Skien. I perioden fra mars til juni ble 46 tiggere kontrollert, alle med rumensk statsborgerskap. Av de 46 kontrollerte ble ingen registrert som mistenkt, siktet eller domfelt i perioden fra 1. mai til 31. august.
Tiggingen utføres først og fremst ved kjøpesentre, i tillegg til at det har vært en del selgere av et gatemagasin. Selgerne har ofte uten godkjennelse stått på steder hvor de har vært til sjenanse for ansatte og kunder i butikker.
Troms politidistrikt
I Troms politidistrikt og spesielt i Tromsø by foregikk tigging ved at tiggere satt på forskjellige plasser i Tromsø sentrum, samt ved enkelte kjøpesenter. Romfolk var i Tromsø gjennom hele vinteren.
Tiggerne i Tromsø har sittet stille og rolig med en kopp foran seg. Det var ingen ordensmessige utfordringer i forbindelse med tiggingen. Politiet registrerte svært få klager fra publikum og næringsdrivende.
Det ble ikke registrert straffbare handlinger begått av tiggere.
Vestfold politidistrikt
I Vestfold var det noe tiggervirksomhet, utført av et nokså begrenset antall personer. Tiggingen foregikk særlig i sentrum av de større byene. Det ble rapportert om begrensede ordensmessige utfordringer.
Man opplevde at en del utenlandske personer gav inntrykk av å samle inn penger til et eller annet godt formål, der politiet med relativt stor grad av sikkerhet oppfattet virksomheten som bedrageri. Innsamlerne var ofte pågående og aggressive overfor publikum. Politidistriktet iverksatte etterforskning mot personer som sto bak denne innsamlingsformen. Larvik tingrett avsa 25. september 2013 dom der en 34 år gammel mann fra Romania ble dømt for menneskehandel og bedrageri. Retten fant at han hadde utnyttet sine egne barn på 14 og 16 år ved å la dem tigge samt samle inn penger i Larvik sommeren 2013 til en ikke-eksisterende organisasjon.
Østfold politidistrikt
Tigging på offentlig sted var ikke et stort problem i Østfold.
Rakkestad lensmannskontor rapporterte at påstått døvstumme tiggere dukket opp på dørene til folk.
Sarpsborg politistasjon meldte at våren 2013 var det en økende tendens til mer pågående tigging enn tidligere, men tiggingen avtok utover sommeren. Dette kan ha sammenheng med en større innsats fra politiets side etter klager fra handelsstanden. Sarpsborg politistasjon førte ikke register over tiggere som ble kontrollert av politiet. Det var også flere tilfeller av omreisende tiggere som slo leir eller forsøkte å slå leir både på offentlig og privat område. Mange tiggere kom med tog fra Oslo for å tigge i Sarpsborg.
I Fredrikstad føres det et register over tiggere (frivillig) etter politivedtekten § 4. Bare 9 personer, vesentlig rumenere, lot seg registrere. I Fredrikstad antas det at det er 15–20 utlendinger som tigger.
Tilbakemeldingen fra publikum i Fredrikstad var at mange følte ubehag ved tiggere i bymiljøet, samt at næringsdrivende klaget på støy fra musikanter. Patruljen i Fredrikstad ba ved flere anledninger tiggere om å flytte seg fra inngangspartier til butikker, fra bankautomater og fra parkeringsautomater.
2.3 Høringsforslaget
Et forslag som innebærer at kommunene i sine politivedtekter skal kunne forby tigging på offentlig sted ble sendt på høring 21. mars 2014 med frist 12. april.
Forslaget ble sendt til følgende adressater:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstoladministrasjonen
Forbrukerombudet
Kripos
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Politidirektoratet
Politihøgskolen
Politiets IKT-tjenester
Politiets fellestjenester
Politiets sikkerhetstjeneste
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksarkivet
Sametinget
Helsedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Statsadvokatembetene
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannen)
Sysselmannen på Svalbard
Toll- og avgiftsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Vegdirektoratet
Økokrim
Amnesty International Norge
Antirasistisk senter
Den Norske Advokatforening
Den Norske Dommerforening
Folk er Folk
Forsvarergruppen av 1977
Frelsesarmeen
Kirkens Bymisjon
Krisesentersekretariatet
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Innvandrernes landsorganisasjon
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Kontoret for fri rettshjelp
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges idrettsforbund
Mediebedriftenes landsforening
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Senter for Menneskerettigheter
Næringslivets Hovedorganisasjon
OMOD (Organisasjon mot offentlig diskriminering)
Politijuristene
Politiets Fellesforbund
Redd Barna
Rettspolitisk forening
Røde Kors
Stiftelsen for en Kritisk og Undersøkende Presse (SKUP)
Følgende instanser har realitetsmerknader til forslaget:
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kulturdepartementet
Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)
Politidirektoratet
Asker og Bærum politidistrikt
Oslo politidistrikt
Nordre Buskerud politidistrikt
Søndre Buskerud politidistrikt
Vestoppland politidistrikt
Statistisk sentralbyrå
Riksadvokaten
Hordaland statsadvokatembeter
Oslo statsadvokatembeter
Sandefjord kommune
Utlendingsdirektoratet
Den Norske Advokatforening
Frelsesarmeen
Frivillighet Norge
Hovedorganisasjonen Virke
Kirkens Bymisjon
Juss-Buss
Norges Innsamlingsråd
Følgende instanser har valgt å avstå fra å gi svar under henvisning til at høringsfristen er for kort:
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Nasjonal institusjon for menneskerettigheter (NI)
Innholdet i høringsinstansenes uttalelser vil bli gjennomgått nedenfor i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget.