3 Kommunale forbud mot tigging

3.1 Forslaget i høringen

I høringsbrevet gav departementet uttrykk for at dagens regelverk ikke i tilstrekkelig grad gir kommunene virkemidler som er egnet til å forebygge kriminalitet, menneskehandel, sørge for ro og orden, samt sikre innbyggernes behov for trygghet i hverdagen.

Departementet fant det påkrevet og naturlig at den enkelte kommune har tilstrekkelige virkemidler til å møte lokale ordensmessige utfordringer som tigging kan medføre. Det er en viktig del av det lokale selvstyre at kommunene gis adgang til både å stanse og regulere tigging dersom virksomheten får et for stort omfang, bringer med seg uorden og kriminalitet eller skaper utrygghet i befolkningen.

Departementet viste til at det vil være i tråd med ordningen i mange europeiske land å åpne for lokal regulering av tigging gjennom å gi tydelig hjemmel for å innføre et forbud eller andre begrensninger.

I høringsbrevet ble det understreket at håndhevingen av et forbud må praktiseres likt overfor norske og utenlandske tiggere.

3.2 Høringsinstansenes syn

En del høringsinstanser fremmer synspunkter på hvorvidt tigging bør forbys. Flere instanser er uenige i at innføring av forbud er veien å gå.

Advokatforeningen viser til at tigging i realiteten er et menneske som ber et annet om økonomisk hjelp:

«Det må i utgangspunktet være en grunnleggende rett å kunne be om hjelp, og dette bør ikke være gjenstand for regulering….Advokatforeningen har i utgangspunktet vanskelig for å se at en forespørsel om økonomisk hjelp fra et menneske til et annet skal være en så uønsket og samfunnsskadelig adferd at det må belegges med straff eller annen regulering.»

Juss-Buss fremhever:

«Et tiggeforbud vil innebære å nekte mennesker som er i en vanskelig livssituasjon å be om hjelp….Juss-Buss mener at sosial nød må møtes med andre tiltak enn sanksjoner, da bøter og straff er lite egnede tiltak mot fattigdom…De som tigger i Norge i dag er i all hovedsak norske rusmisbrukere og fattige tilreisende fra Øst-Europa. Dette er en gruppe mennesker som har få andre mulige inntektskilder. Tigging er et uttrykk for fattigdom og nød, og mange av de som tigger står i stor utstrekning utenfor vårt velferdssystem. Derfor er det viktig å også møte de fattige tilreisende med sosialpolitiske tiltak.»

Frelsesarmeen og Kirkens Bymisjon tror ikke på positive effekter av et forbud. Bymisjonen uttaler:

«Å tigge er skambelagt og sårbart for den det gjelder, og det representerer ingen enkel løsning eller noe førstevalg. Det er tvert i mot en løsning en tyr til når en ser få andre muligheter. Vi er derfor bekymret for at et forbud mot tigging vil kunne presse personer inn i andre og enda mindre ønskelige aktiviteter – som f eks prostitusjon, utnytting i svart arbeid, eller kriminalitet.»

Blant instansene som ønsker et forbud mot tigging, er det flere som understreker at den beste løsning ville være et nasjonalt forbud.

Politidirektoratet nevner:

«Politidirektoratet mener at et forbud mot tigging bør reguleres i sentral lovgivning. Vi viser til at forbud mot tigging er et vanskelig politisk spørsmål, og at dette i seg selv tilsier at det bør reguleres i lov og ikke overlates til hver enkelt kommune gjennom lokale forskrifter…. Vi mener videre det er uheldig å legge opp til en ordning med ulik regulering fra kommune til kommune, og hvor tiggingen vil kunne forflytte seg fra sted til sted.»

Oslo politidistrikt uttaler tilsvarende:

«Oslo politidistrikt mener at et tiggeforbud er sentral justispolitikk, og for politiets del er det utilfredsstillende å legge reguleringen til kommunen. En konsekvens av dette er at selv om den foreslåtte endringen av politiloven § 14 blir gjennomført, er det ikke gitt at det blir noen hensiktsmessig regulering å håndheve for Oslo politidistrikt, idet det er kommunens vedtak som avgjør hva som blir lov og ikke lov i hovedstaden. Oslo politidistrikt har merket seg at høringsbrevet uttaler at kommunen må finne frem til en regulering i samråd med politiet, men hva det til enhver tid er politisk flertall for lokalt er selvsagt usikkert.»

Departementets forslag om å åpne for kommunale forbud mot tigging får støtte fra Hordaland statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter, Sandefjord kommune, Norges Innsamlingsråd og Hovedorganisasjonen Virke. Virke uttaler:

«Omfang og konsentrasjon av mer eller mindre organisert tigging kan imidlertid få konsekvenser som ikke uten videre kan aksepteres. I enkelte kommuner/byer i enkelte perioder antar tiggingen en form som gjør at folk føler seg utrygge på gaten, noe som kan ramme lokal handel, service og restauranter. Virke følger kriminalitetsutviklingen rettet mot disse næringene og har også registrert at folk som driver tigging også har vært involvert i butikktyverier og heleri.»

3.3 Spesielt om forholdet til menneskerettighetene

I høringsbrevet ble det vist til at innføringen av en lovhjemmel for kommunale forbud mot tigging må vurderes opp mot Norges internasjonale menneskerettsforpliktelser, først og fremst den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). EMK og SP er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven. Ved motstrid skal konvensjonsbestemmelsene gå foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. I høringsbrevet ble det gitt en drøftelse av hvorvidt lovforslaget kunne være i strid med sentrale menneskerettsbestemmelser.

Det ble særlig vist til EMK artikkel 10 som beskytter retten til ytringsfrihet og som favner vidt. Den dekker både å meddele opplysninger eller tanker ved hjelp av talte eller skrevne ord og ved hjelp av nonverbale handlinger, og formidling av både faktiske opplysninger og vurderinger. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har gitt et vidt spekter av ytringer beskyttelse under EMK artikkel 10: For eksempel kan kommersielle ytringer ifølge EMD ikke holdes utenfor virkeområdet til artikkel 10 nr. 1, som heller ikke kan begrenses til bestemte typer informasjon, ideer eller former for ytringer. EMD har lagt til grunn at både symboler, fysisk hindring av en aktivitet, produksjon og visning av kunst og å blåse i et horn for å hindre jakt er ytringer som faller innenfor EMK artikkel 10.

Det finnes ingen praksis fra EMD som er direkte relevant for et forbud mot eller regulering av tigging. Med det vide nedslagsfeltet EMK artikkel 10 er gitt i EMDs praksis kan det argumenteres for at det å be forbipasserende om penger eller annen hjelp trolig også vil være omfattet, selv om det kan sies å være i randsonen for den type ytringer som er beskyttet av bestemmelsen. Med det vide ytringsbegrep som EMD har lagt til grunn, må i så fall også enhver form for tigging anses som en ytring, enten det skjer verbalt, skriftlig eller gjennom kroppsspråk. Det kan nevnes at den østerrikske forfatningsdomstolen i to dommer av 30. juni 2012 og 6. desember 2012 har kommet til at lokale, generelle tiggeforbud er i strid med retten til ytringsfrihet etter EMK artikkel 10.

Dersom det legges til grunn at tigging er omfattet av EMK artikkel 10 nr. 1, må det vurderes om et forbud mot tigging likevel vil være tillatt etter EMK artikkel 10 nr. 2, som tillater inngrep i ytringsfriheten som er foreskrevet ved lov, har et særlig formål og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, territoriale integritet eller offentlige trygghet, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, for å verne andres omdømme eller rettigheter, for å forebygge at fortrolige opplysninger blir røpet, eller for å bevare domstolenes autoritet og upartiskhet.

Kravet om at inngrepet må være foreskrevet ved lov, innebærer at det må ha grunnlag i nasjonal rett, at regelen må være tilgjengelig slik at den gir den enkelte tilfredsstillende angivelse av hvilke regler som gjelder i et konkret tilfelle, og at regelen er tilstrekkelig presist formulert til at den enkelte kan tilpasse sin atferd etter den. Formålet med å gi kommunene hjemmel til å forby tigging er dekket av alternativene for å forebygge uorden og kriminalitet og verne om andres rettigheter, jf. punkt 3.1 foran.

Kravet om at vilkåret må være nødvendig i et demokratisk samfunn, innebærer etter EMDs praksis at inngrepet må svare til et tvingende samfunnsmessig behov («pressing social need»), og det må være proporsjonalt i forhold til formålet som søkes oppnådd. Videre må grunnene som de nasjonale myndighetene anfører, være relevante og tilstrekkelige.

Departementet mener at dagens regelverk ikke i tilstrekkelig grad gir kommunene virkemidler som er egnet til å forebygge kriminalitet, menneskehandel og sørge for ro og orden. En hjemmel til å gi et generelt tiggeforbud vil være egnet til å oppnå formålet om å bekjempe de ordensproblemer som er oppstått som følge av den stadig økende tilstrømmingen av tiggere og sikre innbyggernes behov for trygghet i hverdagen. Hensynet til å unngå at folk utsettes for aggressiv eller pågående oppførsel på gaten, må anses å utgjøre en relevant og tilstrekkelig begrunnelse for et slikt forbud. Mindre vidtgående forbud knyttet for eksempel til geografiske eller tidsmessig begrensinger vil ikke alltid være tilstrekkelig. En lovhjemmel til å gi forbud lokalt sikrer fleksibilitet og at forbud ikke gis med mindre lokale myndigheter oppfatter at det er behov for det. På denne bakgrunn anser departementet at en lovhjemmel for kommunene til å vedta forbud mot tigging er tilstrekkelig begrunnet i hensynet til å hindre uorden og kriminalitet og dermed tillatt etter EMK artikkel 10 nr. 2.

Enkelte høringsinstanser har hatt merknader til spørsmål om lovforslagets forhold til menneskerettighetene.

Utlendingsdirektoratet (UDI) anser i likhet med departementet at innføring av den foreslåtte lovhjemmel ikke vil være i strid med EMK. UDI viser til at man i Storbritannia i mars i år vedtok en ny lov som blant annet innfører enklere og mer effektive fullmakter til å takle aggressiv tigging:

«I forbindelse med innføringen av loven har britiske myndigheter særlig vurdert forholdet til EMK. Vurderingene foretatt av britiske myndigheter underbygger norske myndigheters konklusjon om at et generelt forbud mot tigging ikke vil være i strid med EMK.»

Flere instanser peker på at den sentrale utfordring vil bli hvordan et forbud praktiseres.

Juss-Buss nevner:

«I høringsbrevet gjør departementet rede for forslaget sett opp mot menneskerettslige forpliktelser. Selv om departementet konkluderer med at forslaget ikke er i strid med de nevnte bestemmelsene, frykter vi at et tiggeforbud kommer til å bli praktisert strengere overfor utenlandske tiggere. Vi er bekymret for at man ved å åpne for en adgang til å forby tigging vil bidra til å forsterke og legitimere holdninger om at enkelte folkegrupper er mindre verd enn andre. Regelverk som særlig vil ramme én folkegruppe bør ikke innføres.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) er ikke tilfreds med den menneskerettslige vurderingen foretatt i høringsbrevet:

«Ombudet mener at vilkårene for en eventuell innføring av lokale tiggerforbud, slik de fremkommer i departementets forslag, er for generelt utformet til å være egnet til å sikre mot at innføring av forbud ikke strider mot EMK artikkel 10. Det er i denne sammenheng verdt å merke seg at den østeriske forfatningsdomstolen i to dommer av 30. juni 2012 og 6. desember 2012 kom til at lokale generelle tiggeforbud er i strid med retten til ytringsfrihet etter EMK artikkel 10.»

3.4 Departementets vurdering

Departementet har merket seg at flere instanser har sterke motforestillinger mot et forbud mot tigging, basert på både menneskerettslige og humanitære vurderinger.

Departementet har videre merket seg at endel høringsinstanser påpeker at et nasjonalt forbud mot tigging ville vært et bedre alternativ enn å overlate til kommunene å ta stilling til spørsmålet.

Samlet sett finner departementet likevel at ikke motforestillingene er så tungtveiende at man bør fravike forslaget. Det er et grunnleggende krav at menneskehandel og organisert kriminalitet bekjempes. Enhver innbygger skal kunne oppleve trygghet og frihet til å bevege seg hvor man vil på offentlig sted. Virksomhet som truer dette må begrenses.

Ved at tigging gjøres til en ulovlig handling, vil politiet ha et klarere hjemmelsgrunnlag for å gripe inn, stanse og bortvise personer etter politilovens § 7.

Det vil være en forenkling å åpne for et forbud mot tigging i en hel kommune, sammenlignet med dagens lovregulering som åpner for regulering av tigging i nærmere bestemte områder i en kommune. Et forbud i en hel kommune vil skape mindre uklarhet om hvilke bestemmelser som gjelder hvor. Det kommunale selvstyret styrkes ved at kommunene gis et slikt virkemiddel. Den enkelte kommune vil på denne måten kunne håndtere etablering av organisert tigging lokalt i en tidlig fase. Andre kommuner som ikke opplever problemer kan velge å la være å innføre et forbud, og politiet i disse kommunene behøver dermed ikke bruke ressurser på dette.

Departementet vil videre fremheve at det er en forenkling av situasjonen når et forbud mot tigging beskrives som å kriminalisere fattigdom. Mange fattige mennesker ønsker fritt å kunne bedrive gatesalg på offentlig sted, men dette er forbudt, uten at forbudet møter kritikk for å ramme fattige.

Departementet vil følge utviklingen, og vurdere behovet for ytterligere lovgivningsmessige grep dersom utfordringene ikke dempes.