1 Behovet for revisjon og bruk av distriktsindeksen

Sammensetningen og vektingen av indikatorene i distriktsindeksen har i hovedsak vært uendret siden 2002.1 Departementet har derfor sett behov for en større gjennomgang av indeksen, både når det gjelder logikk og oppbygging. Behovet og tidspunktet for revisjonen er knyttet til flere forhold. Det er likevel verdt å nevne at distriktsindeksen ikke ­fanger opp virkningene av konjunkturnedgangen som ­følger Covid-19-krisen.

1.1 Revidering av virkeområder for distriktsrettet investeringsstøtte og differensiert arbeidsgiveravgift

Distriktsindeksen blir brukt som hjelpemiddel til å avgrense virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte (det såkalte regionalstøttekartet) og virkeområdet for ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DA-området). Sammensetningen av distriktsindeksen blir derfor rutinemessig vurdert i forkant av revisjonen av disse virkeområdene.

For både regionalstøttekartet og DA-ordningen er befolkningstetthet det viktigste kriteriet slik regelverket er i dag. Når det gjelder DA-ordningen, er også befolkningsutviklingen i de aktuelle kommunene et viktig kriterium. Driftsstøtte innenfor regionalstøtteregelverket er hjemlet i målet om å redusere eller unngå nedgang i folketallet. Disse kriteriene anvendes på henholdsvis fylkes- og landsdelsnivå.

Fordi distriktsutfordringer varierer mellom kommuner innenfor og utenfor fylkene og landsdelene som oppfyller de formelle kriteriene, er det ønskelig å kunne utøve en viss fleksibilitet i fastsettelsen av virkeområdene. Distriktsindeksen fungerer som et tilleggsverktøy for å avgjøre om noen kommuner i tilgrensende fylker og landsdeler bør inkluderes i virkeområdene, i stedet for kommuner innenfor disse fylkene og landsdelene der de distriktsmessige utfordringene er mindre. Slik sett får distriktsindeksen betydning i ytterkantene av virkeområdene.

1.2 Distriktsindeksens funksjon og bruk er utvidet

Distriktsindeksen brukes direkte i tildelingen av distriktstilskudd i inntektssystemet for kommunene. I nåværende fordelingsmodell vil den gamle distriktsindeksen (fra 2017) fortsatt bli benyttet. Departementet vil la inntektssystemutvalget se nærmere på de regionalpolitisk begrunnede tilskuddene i inntektssystemet i lys av ny distriktsindeks.

Distriktsindeksen ble for første gang tatt i bruk i fordelingen av distriktstilskuddene i inntektssystemet i 2009, når distriktstilskudd Sør-Norge ble innført. Distriktstilskudd Sør-Norge fordeles og differensieres etter verdien på distriktsindeksen, og småkommunetillegget i distriktstilskudd Nord-Norge differensieres også etter indeksen.

Fra 2014 har distriktsindeksens verdi blitt brukt for å fordele midler til fylkeskommunene innenfor programkategori 13.50 - Distrikts- og regionalpolitikk.

Dette betyr at distriktsindeksen har fått en større betydning over tid. Av denne grunnen har distriktsindeksen siden 2013 blitt oppdatert årlig av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Når verdien på distriktsindeksen blir brukt direkte på denne måten, øker det kravet om at indikatorene i indeksen fanger opp utfordringene den er ment å måle.

1.3 Nye mål for regional- og distriktspolitikken

Distriktsindeksen skal gjenspeile mål i regional- og distriktspolitikken. I Meld. St. 18 (2016–2017) Berekraftigebyar og sterke distrikt la regjeringen opp til nye mål for regional- og distriktspolitikken som Stortinget har sluttet seg til. Målene legges også til grunn i Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokal­samfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen. Målene for ­regjeringens regional- og distriktspolitikk er

«regional balanse gjennom vekstkraft, likeverdige levekår og berekraftige regionar i heile landet. Ein berekraftig region har ei balansert samansetjing av befolkninga og forvaltar menneskelege ressursar og naturressursar for utvikling og verdiskaping no og i framtida. Dette vil leggje til rette for å halde på hovudtrekka i busetjingsmønsteret.»

Målene er i Meld. St. 18 (2016–2017) begrunnet på følgende måte:

I Europa har regionalpolitikk i stor grad handla om å redusere skilnader i økonomisk velstand og levekår mellom regionar. Dette har òg vore viktig i Noreg. Her har i tillegg målet om å halde oppe hovudtrekka i busetjingsmønsteret stått sentralt, og hatt stor symbolkraft.

Den regionale balansen i Noreg er i hovudsak god. Dei regionale inntekts- og helseskilnadene er reduserte. Samanlikna med andre land er sysselsetjingsnivået høgt og arbeidsløysalåg i alle landsdelar. Hovudutfordringano er å ­leggje til rette for naudsynteomstillingar som følgje av endringar i økonomi, klima og befolkning, og samstundes ta vare på dei små regionale skilnadene. Regional balanse blir diforeit viktig mål i tida framover.

Regional balanse handlar om å sikre vekstkraft, likeverdige levekår og berekraftigeregionar i alle delar av landet. Godt fungerandeverksemder er viktig for velferd, levekår og livskvalitet. Det gir grunnlag for busetnad. Gode levekår blir best sikra ved god nytting av ressursar, gjennom høg yrkesdeltaking og høg produktivitet i velfungerandearbeidsmarknader. Regjeringa legg vekt på at befolkninga skal ha tilgang på grunnleggjandetenester uavhengig av kor dei bur. Tilgangen på meir spesialiserte offentlegetenester vil variere med lokalisering av tenestetilboda.

Regjeringa legg vekt på å nytte ressursar i heile landet, både menneskelege og naturgjevne. Dei menneskelegeressursanelegg grunnlag for framtidig vekst og utvikling. Balansert befolkningssamansetjing er einføresetnad for berekraftig utvikling og for korleis busetjingsmønsteret ­utviklar seg. Naturen gir oss ei rekkje gode, og er viktig å ta vare på. Naturressursar er òg ei sentral kjelde til utvikling og verdiskaping. Vi må nytte dei på ein måte som er berekraftig for miljøet. Politikken må sørgje for ei utvikling der vi tek vare på ressursane for framtidige generasjonar.

Dette gjev grunnlag for busetnad i alle delar av landet, og for å halde i hevd dei kulturelle og historiske verdiane i Noreg.

I kjølvannet av Covid-19-krisen, har arbeids­ledig­heten gått kraftig opp. Distrikts­indeksen ­fanger ikke opp dette. Distriktsindeksen fanger opp langsiktige utfordringer.

Distriktsindeksen brukes bare i forbindelse med målrettede distriktspolitiske virkemidler, og målene for disse virkemidlene bør også være styrende for hvilke indikatorer distriktsindeksen skal inneholde. Målene for ordningene har variert over tid, men kan oppsummeres ved at de skal bidra til bosetning, arbeidsplasser, verdiskapende næringsliv og gode offentlige tjenester i områder med spredt bosetning, store avstander og svak samfunnsmessig utvikling.

1.4 Begrepet ”distrikt” er konkretisert

Begrepet ”distrikt” har i stortingsmelding Meld. St. 18 (2016–2017) Berekraftigebyar og sterke distrikt blitt konkretisert. Tidligere har ikke dette begrepet blitt gitt et konkret innhold. I meldingen er begrepet omtalt som områder med særlige utfordringer på grunn av geografien (sentralitet, reiseavstand og befolkningstetthet) og eksempler er avstandsulemper, små markeder og ubalanser i befolkningssammensetningen. I Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen er dette presisert ytterligere: Distriktskommuner kjennetegnes ved at de har lite arbeidsmarked og liten tilgang til private tjenester, eller lang reiseavstand til større arbeidsmarkeder og tjenester.