1 Innledning

1.1 Kort om mandatet

Helse- og omsorgsdepartementet har gitt advokatfirmaet Lund & Co i oppdrag å utrede det EØS-rettslige handlingsrommet for salg av alkoholholdig drikk med over 4,7 volumprosent alkohol som er omfattet av EØS-avtalen utenfor Vinmonopolet. Bakgrunnen for oppdraget er Stortingets vedtak av 12. desember 2024 (vedtak 111):

«Stortinget ber regjeringen om å gjennomføre en utredning for å avklare handlingsrommet for utvidede salgsmuligheter for alkoholprodukter for øl, sterkøl, vin og brennevin. Dette inkluderer gårdssalg, bryggeriutsalg og utredning av forbedringer i Taxfreeordningen. Utredningen skal ta utgangspunkt i at det er en forutsetning at Vinmonopolet består i sin nåværende form.»

Formålet med oppdraget er angitt slik i konkurransegrunnlaget:

«Spørsmålet om hvilket EØS-rettslig handlingsrom det er for salg av alkoholholdig drikk utenom Vinmonopolet ble utredet i 2014. Hovedkonklusjonen i 2014 var at dette avhenger av hvilke alkoholholdige drikkevarer det er tale om. Det ble vurdert dithen at det var innenfor EØS-retten å åpne opp for såkalt gårdssalg av alkoholholdige drikkevarer som faller utenfor EØS-avtalens dekningsområde. På bakgrunn av utredningen ble det gjennomført lovendringer som har gjort det mulig å selge slike produkter på visse vilkår. Ordningen ble innført med virkning fra 1. juli 2016.

I ettertid er den finske alkoholloven endret, og Sverige har sendt et forslag om å åpne for småskala gårdssalg av alkoholholdige drikker direkte fra produsent på EU-notifisering. I lys av den utviklingen som har skjedd i Finland og Sverige siden 2014, vil departementet på nytt utrede spørsmålet om hvilket EØS-rettslig handlingsrom det er for salg av alkoholholdig drikk som er omfattet av EØS-avtalen, utenfor Vinmonopolet.»

Oppdragets innhold er angitt slik:

«Spørsmålet som skal utredes, er om det kan åpnes for salg av alkoholholdige produkter (over 4,7 volumprosent alkohol) som er omfattet av EØS-avtalen, direkte fra produsenter samtidig med at Vinmonopolet består i sin nåværende form. Dersom utredningen viser at det er et mulig handlingsrom for slikt salg, ber departementet om at oppdragstaker tar stilling til hvordan ordningen bør innrettes for at prosessrisikoen skal være så lav som mulig.»

Det inngår i oppdraget å vurdere om det etter EØS-retten kan åpnes for salg av alkoholholdige drikkevarer direkte fra produsenter samtidig som Vinmonopolets stilling opprettholdes. Vi omtaler også hvordan en slik lovendring vil kunne påvirke øvrige alkoholpolitiske virkemidler.

1.2 Bakgrunn

Finn Arnesen og Fredrik Sejersted utredet adgangen til å åpne for salg av alkoholholdige drikkevarer direkte fra produsenter («gårdssalg»), uten å endre eller svekke dagens monopolordning i 2014. 1 Deres hovedkonklusjon var at EØS-retten trolig var til hinder for gårdssalg av drikkevarer som omfattes av EØS-avtalen. Arnesen og Sejersted mente det ville være en betydelig prosessrisiko forbundet med å innføre en slik ordning, ettersom dette ville innebære en forskjellsbehandling av utenlandske og nasjonale produsenter. De viste til at norske produsenter ville få en salgskanal som ikke var tilgjengelig for utenlandske produsenter, og at dette ville gi norske produkter et fortrinn fremfor utenlandske:

«Vår konklusjon blir etter dette at en nisjesalgsordning som kjennetegnes ved at adgangen til å selge alkoholholdige drikkevarer direkte til forbruker er betinget av at det dreier seg om salg av egenproduserte varer fra et utsalgssted i umiddelbar tilknytning til produksjonsstedet, vil kunne tenkes bli funnet å være en forskjellsbehandling EØS art. 16 i utgangspunktet forbyr, og temmelig sikkert være et tiltak med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriksjon, og dermed i utgangspunktet forbudt etter EØS art. 11.» 2

Etter deres vurdering var det vanskelig å se hvordan en slik forskjellsbehandling kunne forsvares EØS-rettslig:

«Konklusjonen er at det etter vår vurdering vil være vanskelig å oppstille en EØS-rettslig legitim og tilstrekkelig begrunnelse for å forsvare en slik forskjellsbehandling som det her typisk vil være tale om. Etter vårt syn er det også her en betydelig prosessrisiko for at domstolene vil komme til at begrunnelsen ikke holder.» 3

Sejersted og Arnesen mente imidlertid at EØS-retten ikke var til hinder for gårdssalg av drikkevarer som faller utenfor EØS-avtalens dekningsområde:

«For alkoholholdige drikkevarer som ikke er omfattet av EØS-avtalen, kan norsk lovgiver etter vårt syn fritt innføre en utvidet adgang til nisjesalg også over 4,7 prosent alkohol. Det omfatter i praksis særlig eplebøndenes produksjon av sider (men ikke eplebrennevin), samt alle andre gjærede produkter, basert på frukt eller annet (med unntak av vin laget på druer). Det omfatter også mjød.

Dette anser vi for å være en ganske klar konklusjon. Dersom den utfordres rettslig, anser vi det som overveiende sannsynlig at den vil stå seg EØS-rettslig. Det er opp til norsk lovgiver å regulere salg og omsetning av produkter som ikke er omfattet av EØS-avtalen, og dette kan ikke hevdes å utfordre den EØS-rettslige begrunnelsen for Vinmonopolets enerett.» 4

Det har funnet sted en utvikling i rettspraksis og finsk og svensk rett etter at Arnesen og Sejersted leverte sin utredning i 2014. EU-domstolen vurderte i sak C-198/14 Visnapuu om finsk alkohollovgivning, som omfattet en bevillingsordning for gårdssalg, var forenlig med EU-retten. I Finland og Sverige er det åpnet for salg av sterkere alkoholholdige drikkevarer direkte fra produsent, hvor forutsetningen er at vinmonopolordningene skal være i behold. Departementet viser i mandatet til at utviklingen i Finland og Sverige siden 2014 gir grunn til en fornyet utredning av det EØS-rettslige handlingsrommet for salg av alkoholholdig drikk omfattet av EØS-avtalen.

1.3 EU-domstolens avgjørelse i sak C-198/14 Visnapuu

Sak C-198/14 Visnapuu gjaldt en estisk borger, Visnapuu, som hadde solgt øl, vin, sider og brennevin til kunder i Finland uten detaljhandelstillatelse, som var påkrevd etter den finske alkoholloven. Visnapuu utfordret det finske regelverket med henvisning til EU-traktatens regler om fri bevegelighet av varer.

Den finske alkoholloven oppstilte som utgangspunkt at vinmonopolet Alko hadde enerett til detaljhandel med alkoholholdige drikkevarer. Andre aktører kunne likevel få tillatelse til å selge alkoholholdige drikkevarer som inneholdt maksimalt 4,7 volumprosent alkohol. Finske produsenter kunne videre få tillatelse til å selge gjærede alkoholholdige drikker med en volumprosent opp til 13 fra egne produksjonslokaler. Finsk lovgivning fastsatte flere vilkår som måtte være oppfylt for å kunne innvilges tillatelse, herunder at detaljomsetning bare kunne utføres på et autorisert utsalgssted som oppfylte krav til plassering, lokaler og drift, og hvor salget var organisert på en slik måte at det kunne kontrolleres effektivt. 5

EU-domstolen uttalte at kravet om detaljhandelstillatelse kunne hindre samhandelen mellom medlemsstatene, ved å hindre næringsdrivende fra andre medlemsstater fra fritt å importere alkoholholdige drikkevarer til Finland med sikte på detaljsalg. Det var dermed tale om restriksjon etter Traktaten om den europeiske unions virkemåte (TEUV) artikkel 34. 6 Domstolen gikk deretter over til å vurdere om restriksjonen kunne rettferdiggjøres etter TEUV artikkel 36. Innledningsvis gjentok domstolen at lovgivning som har til formål å kontrollere forbruket av alkohol for å forhindre skadevirkninger kan forankres i hensynet til folkehelsen og den offentlige orden, jf. TEUV artikkel 36. Tiltaket må likevel stå i forhold til det mål som skal oppnås, og ikke utgjøre et middel til vilkårlig diskriminering eller innebære en skjult handelshindring. Domstolen bemerket at det påhviler nasjonale myndigheter å godtgjøre at reglene er nødvendige for å nå det anførte formålet, og at målet ikke kan nås med mindre omfattende tiltak eller tiltak som har mindre innvirkning på samhandelen. 7

EU-domstolen understreket at det er opp til den enkelte stat å bestemme hvilket beskyttelsesnivå de ønsker av hensyn til folkehelsen, og hvordan dette nivået skal oppnås. Ettersom beskyttelsesnivået kan variere i medlemsstatene, bør medlemsstatene tillates et visst skjønn. 8 Domstolen overlot til den nasjonale domstolen å vurdere om de finske tiltakene faktisk var nødvendige og forholdsmessige for å beskytte folkehelsen, og at de ikke gikk lenger enn nødvendig for å oppnå dette formålet. 9

EU-domstolen understreket videre at det aktuelle tiltaket ikke måtte utgjøre et middel til vilkårlig diskriminering eller en skjult handelshindring. 10 For så vidt gjaldt krav om tillatelse for detaljhandel av drikkevarer som inneholdt maksimalt 4,7 volumprosent alkohol, uttalte domstolen at det ikke var noe som tydet på at ordningen diskriminerte varer med opprinnelse i andre medlemsstater eller indirekte beskyttet nasjonale produkter. 11 Når det gjaldt tillatelsesordningen for sterkere alkoholholdige drikkevarer, bemerket EU-domstolen at ordningen bare var åpen for produsenter etablert i Finland, og dermed utelukket produsenter etablert i andre medlemsstater. Dette var imidlertid ikke tilstrekkelig til å konstatere diskriminering. 12

Den finske regjeringen hadde anført at den aktuelle tillatelsesordningen også var ment å fremme turisme, ved å tillate et begrenset antall finske produsenter av alkoholholdig drikkevarer tilvirket ved hjelp av tradisjonelle og håndverksmessige metoder, å selge produktene sine på produksjonsstedet. Den finske regjeringen tilføyde at den ikke hadde kompetanse til å gi utenlandske produsenter tillatelse til å selge sine produkter på produksjonsstedet utenfor finsk territorium. 13 EU-domstolen overlot til den nasjonale domstolen å vurdere om reglene utgjorde vilkårlig diskriminering eller en skjult handelshindring. 14

EU-domstolens uttalelser kan tilsi at en tillatelsesordning der direktesalg forbeholdes nasjonale produsenter, ikke nødvendigvis er uforenelig med varereglene i TEUV. Hva som kreves for at en slik ordning skal aksepteres kan imidlertid ikke leses ut av EU-domstolens rådgivende uttalelse, da det ikke foretas noen konkret vurdering.

Selv om det har begrenset rettskildevekt, kan det nevnes at finsk høyesterett konkluderte med at det nasjonale regelverket ikke innebar noen vilkårlig forskjellsbehandling eller utgjorde en skjult handelshindring. 15 Som begrunnelse for standpunktet fremhevet den nasjonale domstolen at omfanget av alkoholsalget var begrenset.

EU-domstolen vurderte også den finske lovgivningen opp mot TEUV artikkel 37 om statlige handelsmonopoler. Enkelte av de alkoholholdige drikkene importert av Visnapuu var ikke omfattet av Alkos detaljhandelsmonopol. Domstolen uttalte at selv om TEUV artikkel 37 ikke krever fullstendig avskaffelse av statlige handelsmonopoler, må monopolets organisering og virkemåte innrettes slik at det ikke forekommer noen nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling med hensyn til vilkårene for anskaffelse og markedsføring av varer. EU-domstolen utelukket ikke at den finske lovgivningen kunne være forenlig med TEUV artikkel 37, selv om Alkos enerett ikke var heldekkende. 16 Dette kan tilsi at det ikke uten videre er i strid med EU/EØS-retten å tillate begrenset gårdssalg fra nasjonale produsenter i et land som ellers har et statlig detaljhandelsmonopol. EU-domstolen overlot imidlertid til den foreleggende domstol å undersøke om monopolet oppstilt i den finske alkoholloven oppfylte vilkårene i TEUV artikkel 37.

1.4 Rettsutviklingen i Finland

Den finske alkoholloven (1143/1994) trådte i kraft 1. januar 1995, og endret de tidligere nasjonale reglene om alkoholimport, eksport, tilvirkning og partihandel som følge av EU-medlemskapet. Detaljhandelsmonopolet ble beholdt, og det statseide «Alko» hadde fortsatt enerett til detaljhandel for visse alkoholholdige drikker. Gårdssalg av vin fremstilt ved gjæring av frukt og bær og sahti (et tradisjonelt rugøl) har eksistert som et unntak siden 1995 for å styrke økonomien i de finske bygdene. 17

I 2007 stilte EU-kommisjonen spørsmål ved kravet om at gårdsvin måtte produseres med innenlandske råvarer, noe som førte til mindre endringer i regelverket. I 2009 hadde kommisjonen innvendinger mot Finlands forslag om å utvide gårdssalg til også å omfatte gårdslikører. Kommisjonen åpnet ingen traktatbruddprosedyre angående salg av gårdsvin, men påpekte at situasjonen kunne være annerledes for likører, som også produseres i andre EU-stater. Den finske regjeringen fremmet ikke lovforslaget for riksdagen. 18

Den 1. mars 2018 trådte en ny alkohollov i kraft i Finland. 19 Loven liberaliserte alkoholpolitikken ved å tillate salg av drikker opp til 5,5 volumprosent alkohol i dagligvarebutikker, utvide åpningstidene for salg og servering, og tillate salg av alkohol uten matservering på restauranter. Gårdsutsalgsordningen ble utvidet til å inkludere håndverksøl opptil 12 volumprosent alkohol, med en småskalagrense på 500 000 liter/år for håndverksøl og 100 000 liter/år for gårdsvin. Det var ingen begrensninger på hvor mye som kunne selges til hver kunde, og salget trengte ikke å skje i forbindelse med omvisning på produksjonsstedet. Netthandel og fjernsalg forble imidlertid forbudt. 20

I forbindelse med 2018-endringene stilte EU-kommisjonen spørsmål ved om formålet med fjernsalgsforbudet – å redusere tilgjengeligheten og dermed forbruket av alkohol – var i samsvar med de foreslåtte lettelsene i lovgivningen. Kommisjonen påpekte at salg av alkoholholdige drikker fra dagligvarebutikker sannsynligvis ville øke det totale alkoholforbruket og alkoholrelaterte skader. De stilte derfor spørsmål ved om fjernsalgsforbudet kunne opprettholdes etter liberaliseringen. 21 Finske myndigheter viste til EU-domstolens avgjørelse i sak C-198/14 Visnapuu , og mente at regelverket var forenelig med EU-retten. 22

Den 18. september 2023 notifiserte Finland et forslag om å tillate salg av fermenterte alkoholholdige drikker med 5,5 til 8 volumprosent alkohol i dagligvarebutikker. 23 Forslaget var en del av statsminister Petteri Orpos regjeringsprogram som hadde som mål å øke konkurransen. EU-kommisjonen ba om mer informasjon og stilte spørsmål ved at destillerte drikker fortsatt skulle være underlagt monopolordningen, mens gjærede drikker med tilsvarende alkoholstyrke ble foreslått tillatt solgt i dagligvarebutikker. Finland svarte at økt tilgjengelighet av blandede drikker tidligere hadde ført til økt konsum, spesielt blant unge jenter, og argumenterte for at begrensningen var nødvendig av hensyn til folkehelsen. 24

I skriv datert 15. desember 2023 kommenterte EU-kommisjonen Finlands forslag. Kommisjonen viste til TEUV artikkel 37 om statlige handelsmonopoler og understreket at selv om hensikten var å åpne markedet, kunne endringene favorisere visse produkter, spesielt hvis de hovedsakelig ble tilvirket i Finland. Dette kunne gi finske produkter et konkurransefortrinn, jf. sak E-9/00 Rusbrus . Kommisjonen påpekte at nasjonale myndigheter måtte dokumentere at formålet med alkoholrestriksjoner var å beskytte folkehelsen. Argumentet om at strengere regulering av destillerte drikker enn fermenterte drikker var nødvendig, fremsto etter Kommisjonens syn hypotetisk, og at det trengs mer spesifikk forskning for å underbygge påstanden om at et mer restriktivt regime for destillerte drikker ville beskytte helsen til unge kvinner.

I svar til EU-kommisjonen 13. juni 2024, påpekte Finland at en stor del av de gjærede drikkene som ble solgt, allerede var importert, mens de blandede drikkene hovedsakelig ble produsert i Finland. 25 Finland hevdet derfor at skillet basert på produksjonsmetode ikke nødvendigvis ville favorisere finske produsenter av gjærede drikker. Når det gjaldt kommisjonens skepsis til forskjellsbehandlingen av fermenterte og destillerte drikker av hensyn til folkehelsen, kommenterte Finland at det ikke hadde kommet vesentlig ny forskning siden 2018, og at det finske instituttet for helse og velferd (THL) ville overvåke de sosiale og helsemessige effektene av reformen.

I juni 2024 vedtok den finske riksdagen forslaget om å tillate salg av fermenterte alkoholholdige drikker med opptil 8 volumprosent alkohol i dagligvarebutikker. 26 I etterkant har den finske regjeringen vurdert ytterligere liberalisering av alkohollovgivningen. Våren 2025 ble det lagt frem en utredning (2025:18) som en del av regjeringen Orpos program for gradvis liberalisering av alkohollovgivningen. Der vurderes blant annet muligheten for å liberalisere salget av vin med opptil 15 volumprosent alkohol. Utredningen fremhever at dersom monopolets enerett begrenses betydelig, kan det bli vanskeligere å forsvare det gjenværende monopolet på EU-rettslig grunnlag, og at det kan være nødvendig å vurdere hele det alkoholpolitiske systemet på nytt dersom man går videre med en slik liberalisering 27

1.5 Rettsutviklingen i Sverige

Sveriges alkohollov (2010:1622) regulerer produksjon, markedsføring, import, servering og salg av alkoholholdige drikker. Det statlige selskapet Systembolaget har monopol på detaljhandel med alkohol, bortsett fra folköl (2,25-3,5 volumprosent alkohol) som kan selges i dagligvarebutikker med tillatelse. 28 Kjøp av alkohol over 3,5 volumprosent alkohol er forbudt for personer under 20 år, mens grensen for folköl er 18 år. Skjenking krever kommunal bevilling, og det stilles krav til lokaler, personell og åpningstider. 29

I 2010 utredet Sverige mulighetene for gårdssalg (SOU 2010:98) og konkluderte med at det kunne være i strid med EU-retten, da det kunne favorisere nasjonale produkter i strid med TEUV artikkel 34. EU-domstolens senere avgjørelse i sak C-198/14 Visnapuu inneholdt uttalelser som kunne trekke i en annen retning. I 2020 besluttet svenske myndigheter å utrede gårdssalg nærmere (Dir. 2020:118). Utredningen i SOU 2021:95 konkluderte med at en restriktiv form for gårdssalg kunne forenes med EUs regler om fri bevegelighet, samtidig som Systembolaget opprettholdes. 30

I 2024 sendte Sverige et forslag om småskala gårdssalg til EU-notifisering (2024/0388/SE). Forslaget innebar årlige produksjonsgrenser på 75 000 liter brennevin, 400 000 liter gjæret drikke under 10 volumprosent alkohol og 200 000 liter gjæret drikke over 10 volumprosent. Vinprodusenter måtte bruke druer fra egne vinmarker. Salget måtte skje på produksjonsstedet. Gårdsalg skulle være forbeholdt forbrukere som deltar på et arrangement med pedagogisk innhold av en gitt varighet i umiddelbar nærhet av salgsstedet. Maksimalt salg per kunde skulle være 0,7 liter brennevin, 3 liter vin, 3 liter sterkøl og 3 liter andre gjærede drikker. Det ble oppstilt praktiske og administrative rammer for gårdssalg. Søknad om tillatelse til gårdssalg skulle sendes skriftlig til kommunen der salgsstedet ligger, og søkeren måtte legge ved et egenkontrollprogram som viser hvordan salget skal overvåkes og gjennomføres i tråd med loven. 31 Kommunen kunne kun gi tillatelse til personer som anses egnet ut fra personlige og økonomiske forhold, og som har bestått en kunnskapsprøve om alkoholloven. 32 Politiet kunne gi en uttalelse om søkerens egnethet før tillatelse kan gis, og kommunen kan avslå søknaden dersom salget vurderes å kunne medføre ordensproblemer eller helserisiko. 33 Tillatelsen skulle gjelde for et spesifikt salgsområde som ikke kan deles med andre, og gis for en begrenset periode frem til senest 31. mai 2031. 34 Det ble stilt krav om at innehaveren eller en utpekt salgsansvarlig måtte være til stede under salget, være minst 20 år gammel og vurderes som egnet for oppgaven. Kommunen skulle fastsette åpningstidene, men salget kunne ikke skje før kl. 10 eller etter kl. 20. Prisene på både alkohol og besøksopplegget måtte dekke kostnader og inkludere en rimelig fortjeneste. I tillegg måtte produsenten gi informasjon om alkoholens skadevirkninger som en del av besøksopplegget. 35

I EU-notifiseringen angir svenske myndigheter formålet med de ovennevnte regelendringene. Det fremheves at småskala gårdssalg av alkoholholdige drikker vil fremme lokal gjestfrihet og kulinarisk turisme, og bidra til økt forbrukerforståelse av hvordan matproduksjon fungerer. Videre fremheves det at alkoholkonsum er forbundet med helserisiko, og at det derfor innføres begrensninger på salgsmulighetene, slik som tillatelseskrav, produksjonskrav og salgskrav til utsalgstedene. Myndighetene anfører at begrensningene er nødvendige for at regelendringene skal være forenelig med svensk alkohol- og folkehelsepolitikk.

Sveriges begrunnelse for direktesalg av alkohol har likhetstrekk med finske myndigheters begrunnelse for den lignende finske ordningen. Formålet med å åpne for gårdsalg er å fremme lokal gjestfrihet og kulinarisk turisme, mens formålet med å begrense slikt salg er å beskytte folkehelsen.

Riksdagen vedtok forslaget som ble sendt på EU-notifisering og lovendringene trådte i kraft 1. juni 2025. Regelverket gjelder i seks år og skal evalueres i løpet av denne perioden. 36

Den svenske folkehelsemyndigheten har vedtatt forskriftsbestemmelser som supplerer og presiserer de nye bestemmelsene i alkoholloven. 37 Det er blant annet bestemt at gårdssalg kun er tillatt i forbindelse med et betalt besøksarrangement som har et kunnskapsfremmende innhold, som for eksempel guidede turer, foredrag eller smaking og at arrangementet må ha en varighet på minst 30 minutter. 38 Videre kreves det at arrangøren gir skriftlige og muntlige opplysninger om skadevirkningene av alkohol, og utarbeider et egenkontrollprogram som blant annet beskriver hvordan aldersgrensen på 20 år skal håndheves og hvordan det skal sikres at kun deltakere i besøksarrangementet får kjøpe alkohol. 39

Den 7. oktober 2024 innga Portugal en detaljert uttalelse om at Sveriges forslag utgjør EU-stridig forskjellsbehandling, ved at det bare åpnes for salg fra nasjonale produsenter. Portugal hevdet at reglene utgjør en uforholdsmessig og proteksjonistisk handelshindring som ikke kan begrunnes i hensynet til folkehelsen og at tiltaket derfor ikke oppfyller kravene til nødvendighet etter TEUV artikkel 36. Det påstås videre at lovforslaget er i strid med TEUV artikkel 37 om statlige handelsmonopoler.

Svenske myndigheter besvarte Portugals uttalelse i skriv av 19. desember 2024. Myndighetene fremholdt at regelendringene skal vurderes etter TEUV art. 34, og påpekte også visse aktører allerede får selge alkoholholdige drikker ved siden av Systembolaget. Videre fremhever myndighetene at lovforslaget ikke var begrunnet i økonomiske hensyn, men hadde som hovedformål å beskytte folkehelsen og den offentlige orden og at restriksjoner var nødvendig for å forene reformen med svensk folkehelsepolitikk. Svenske myndigheter fremhever at hensynet til folkehelsen ligger fast selv om endringene også fremmer hensynet til turisme og lokal produksjon.

Kommisjonen har ikke inngitt merknader til lovforslaget. Fristen var i utgangspunktet 3 måneder fra notifikasjonen ble mottatt. 40 Tremånedersfristen utløp 8. oktober 2024. Når en medlemsstat har inngitt en detaljert uttalelse slik Portugal gjorde, forlenges fristen likevel med ytterligere tre måneder. Kommisjonen kom ikke med innspill innen fristen på seks måneder som utløp den 8. januar 2025, men uttalte at den ville følge med på utviklingen. 41

Kommisjonen mottok ytterligere spørsmål knyttet til den svenske ordningen 24. april. 42 Det ble stilt spørsmål ved om Kommisjonen mener at forslaget er forenlig med fortsatt detaljhandelsmonopol, om Kommisjonens beslutning om å ikke kommentere under TRIS-prosessen innebærer at den deler den svenske regjeringens tolkning av EU-traktatene og om hvorfor Kommisjonen valgte å ikke gi noen formell uttalelse til lovforslaget.

Kommisjonen svarte ved å understreke at lovforslaget, basert på mottatt informasjon, ikke endrer reglene for hvilke produkter som listes av Systembolaget. Alle aktører, uavhengig av nasjonalitet, må fremdeles oppfylle de samme kriteriene for å få produkter inn i Systembolagets sortiment. Kommisjonen fremhever også at det foreslåtte gårdssalget er ment å være av begrenset omfang, og at det ikke skal utgjøre et alternativ til Systembolagets detaljhandel . 43

Kommisjonen bemerket at hvorvidt de benytter den skjønnsmessige adgangen til å reagere under notifiseringsprosedyren, avhenger av tiltakets potensielle påvirkning på det indre marked. Kommisjonen understreket at dette ikke påvirker eventuelle beslutninger og vurderinger etter andre EU-rettsakter.

1.6 Hovedtrekkene i den norske alkoholpolitikken

Norge fører en restriktiv alkoholpolitikk, hvor siktemålet er å begrense skadevirkninger av alkohol gjennom å begrense totalkonsumet. Alkoholbruk er en viktig medvirkende faktor til dårligere folkehelse. Alkoholbruk har fysiske, psykiske og sosiale kostnader for den enkelte, og medfører samtidig betydelige kostnader for samfunnet og helsesektoren. Bruken har menneskelige kostnader knyttet til vold og annen type rusrelatert kriminalitet. 44 Det har også konsekvenser for andre enn brukerne, herunder barn i fosterstadiet og under oppveksten. 45 Dessuten viser norske og internasjonale studier at alkoholbruk har konsekvenser for arbeidslivet, herunder sykefraværet, arbeidsledigheten og ulykker. 46

Alkoholloven tar sikte på å begrense de samfunnsmessige og individuelle skadene som alkoholbruk fører med seg gjennom å regulere tilvirkning, innførsel og omsetning av alkohol. 47 Dette er reflektert i formålsbestemmelsen i alkoholloven § 1-1:

«Reguleringen av innførsel og omsetning av alkoholholdig drikk etter denne lov har som mål å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære. Som et ledd i dette sikter loven på å begrense forbruket av alkoholholdige drikkevarer.»

Den norske alkoholpolitikken inneholder en rekke virkemidler, som primært er rettet inn mot å begrense tilbud og etterspørsel, jf. nærmere punkt 4 nedenfor. Hovedkursen i den norske alkoholpolitikken har ligget fast i en årrekke. Det fremgår av Hurdalsplattformen at Regjeringen av hensyn til folkehelsen vil «[v]idereføre en restriktiv … alkoholpolitikk og opprettholde Vinmonopolets samfunnsrolle». 48 Det ble likevel uttalt at Regjeringen vil «tilrettelegge for gårdssalg av lokalprodusert alkoholholdig drikke.» 49

I 2021 vedtok Solberg-regjeringen en ny alkoholstrategi for 2021–2025. 50 I folkehelsemeldingen fra 2023 ble strategiperioden forlenget til 2030. 51 Strategien viderefører hovedlinjene i alkoholpolitikken, og det foreslås enkelte tiltak for å redusere skadelig alkoholbruk. I strategien punkt 3 omtales bevilgningssystemet, vinmonopolordningen, reklameforbudet, alkoholavgiftene, aldersgrenser og øvrig regulering utførlig. Innledningsvis omtales norsk alkoholpolitikk slik:

«De fleste regulatoriske virkemidler har som mål å redusere tilgjengeligheten. Noen reguleringer har som hovedmål å påvirke holdninger og etterspørselen etter alkohol, for eksempel forbudet mot alkoholreklame. Rammene for disse virkemidlene er i stor grad fastsatt i alkohollovgivningen (med unntak for avgiftene). Alkohollovgivningen har dermed en sentral plass i det forebyggende arbeidet.

Alkohollovgivningen befinner seg i skjæringspunktet mellom behovet for å begrense og regulere omsetningen av folkehelsehensyn på den ene siden og næringsinteresser på den andre siden. Ansvaret for utformingen av alkoholpolitikken er delt mellom stat og kommune. Staten trekker opp rammene for omsetning av alkoholholdig drikk gjennom nasjonal regulering. Det skjer blant annet gjennom alkohollovens rammer for bevillingsordningen, vinmonopolordningen, maksimaltider for salg og skjenking, aldersgrenser og avgifter. Kommunene har innenfor disse rammene ansvaret for å utforme en lokalt tilpasset alkoholpolitikk. Behandling av bevillingssøknader, fastsetting av salgs- og skjenketider og kontroll og håndheving av alkoholregelverket står sentralt.» 52

Alkoholloven skiller mellom tilvirkning, salg og skjenking av alkoholholdig drikk. Både tilvirkning, salg og skjenking er betinget av bevilling etter alkoholloven. Alkoholloven oppstiller en rekke objektive vilkår for når bevilling kan gis. 53 Loven oppstiller også nærmere retningslinjer for kommunens skjønnsutøvelse. 54

Salg er definert som «overdragelse av alkoholholdig drikk til forbruker mot vederlag for drikking utenfor salgsstedet», jf. alkoholloven § 1-4 første ledd. 55 Alkoholloven skiller mellom ulike former for alkoholholdig drikk basert på alkoholinnhold i volumprosent. 56 Salg av alkoholholdig drikk som inneholder 4,7 volumprosent alkohol eller mindre (gruppe 1), kan skje på grunnlag av kommunal salgsbevilling. 57 Den kommunale salgsbevillingen kan utvides til å omfatte rett til tilvirkning av egenproduserte produkter som inneholder inntil 4,7 volumprosent alkohol dersom salget av disse produktene skjer ved tilvirkningsstedet som «en del av stedets helhetlige karakter og salgstilbud». 58 Ved lovendring av 2016 ble det åpnet for at slike bevillinger også kan omfatte drikker som inneholder over 4,7 og inntil 22 volumprosent alkohol (gruppe 2) og som ikke faller inn under EØS-avtalens dekningsområde og ikke er tilsatt brennevin eller er blandet med andre alkoholholdige drikker. 59 Bakgrunnen for bestemmelsen angis slik i Prop. 116 L (2015–2016) s. 5:

«Formålet med endringene i alkoholloven er å gjøre det mulig for små produsenter å drive med salg av disse produktene som en binæring. Ordningen omhandler produkter som ikke er omfattet av EØS-avtalen, og det legges til grunn at ordningen ikke får konsekvenser for den norske alkoholpolitikken og ikke påvirker Vinmonopolets stilling.»

For disse gruppe 2-produktene stilles det krav om at minst en tredjedel av innsatsvarene som gir produktet sin karakter, må være egenproduserte. 60 Dette var ment å sikre at ordningen forble forbeholdt reelle nisjeprodusenter og forhindre at rene utsalgssteder uten lokal produksjon kunne dra nytte av ordningen. Det ble også innført en volumbegrensning, hvor det maksimalt kunne selges 15.000 liter per produsent per år for drikk med over 4,7 volumprosent alkohol. 61 Dette var ment å sikre at ordningen ikke utfordret Vinmonopolets rolle og at salget forble en binæring. 62 Det ble innført en egen bestemmelse om åpningstider for slike utsalgssteder. 63

For øvrig er salg av alkoholholdig drikk med mer enn 4,7 volumprosent alkohol forbeholdt Vinmonopolet. 64 Det er likevel åpnet for salg av alkoholholdig drikk på flyplasser. 65

1.7 Nærmere om utredningens innhold og oppbygning

Den overordnede problemstillingen i denne utredningen er hvilket handlingsrom EØS-avtalen gir til å kunne endre alkohollovens regulering, slik at enkelte lokale produsenter kan gis bevilling til å selge produkter direkte til forbrukerne. En sentral forutsetning for å tillate salg av alkohol direkte fra produsent er at Vinmonopolet skal bestå i sin nåværende form.

I det følgende benyttes «gårdssalg» som fellesbetegnelse på salg av alkoholholdig drikk direkte fra produsent til forbruker. Vi understreker likevel at ordningen også vil kunne omfatte andre former for salg, eksempelvis sterkøl produsert ved mikrobryggerier.

En ordning med gårdssalg kan innrettes på ulike måter. Omfanget av ordningen er ikke nærmere omtalt i mandatet. Det fremgår ikke hvor mange aktører og hvilke produkter som vil kunne omfattes av ordningen og hvor stort volum dette salget vil kunne representere. Vi forstår det slik at en eventuell ordning vil være begrenset til salg til besøkende i egne produksjonslokaler, og at det ikke vil være aktuelt å tillate fjernsalg over internett eller levering hjem til forbrukerne. Formålet med utredningen er å klargjøre de EØS-rettslige rammene for gårdssalg men vi vil synliggjøre hvilken betydning ordningens innretning vil kunne ha for den EØS-rettslige vurderingen.

Nasjonale virkemidler i alkoholpolitikken må innrettes slik at de overholder EØS-rettens krav. EØS-avtalen harmoniserer ikke handelen med alkoholholdige drikkevarer, men det finnes enkelte rettsakter som berører omsetningen av alkohol. Dette gjelder blant annet merking av alkoholsterke drikkevarer. 66 I fravær av EØS-rettslig harmonisering, står den enkelte stat fritt til å regulere handelen med alkohol innenfor rammene av bestemmelsene i EØS-avtalens hoveddel.

EØS-avtalen etablerer et indre marked med fri bevegelighet av varer, tjenester, personer og kapital. EØS-avtalens regler om fri bevegelighet består i generelle forbud mot nasjonale tiltak som kan innebære hindringer for den frie bevegelighet, med tilhørende unntak. EØS-avtalen del II inneholder bestemmelser om det frie varebyttet. Alkoholprodukter som faller innenfor EØS-avtalens virkeområde anses som «varer» i EØS-avtalens forstand. EØS-avtalen omfatter som hovedregel ikke handel med landbruksvarer. Det følger imidlertid av EØS-avtalen artikkel 8 nr. 3 bokstav a og b at avtalen får anvendelse for varer som hører inn under kapittel 25 til 97 i det harmoniserte system (HS) med unntak av varer oppført i protokoll 2, og på varer oppført i protokoll 3. I korte trekk er øl, brennevin og vermut omfattet av EØS-avtalens virkeområde, mens eple- og pæresider, mjød og andre former for alkohol fremstilt ved gjæring faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. 67 I protokoll 8 til EØS-avtalen er det imidlertid en særregel om at artikkel 16 om statlige handelsmonopoler får anvendelse for vin av druer.

De EØS-rettslige konsekvensene av en ordning med gårdssalg må vurderes opp mot EØS-avtalen artikkel 11 og 13 om fri bevegelighet av varer og artikkel 16 om statlige handelsmonopoler. I denne utredningen adresserer vi dermed to separate, men nært beslektede problemstillinger: Først hvorvidt en bevillingsordning som åpner for salg av alkoholholdige drikker fra norske produsenter er i tråd med reglene om fri bevegelighet av varer i EØS-avtalen artikkel 11 og 13. Dernest drøfter vi om innføringen av en slik bevillingsordning kan ha betydning for Vinmonopolets stilling, herunder om et slikt unntak fra Vinmonopolets enerett kan innebære at vinmonopolordningen ikke lenger står seg etter EØS-avtalen artikkel 16.

Som påpekt av Arnesen og Sejersted i 2014-rapporten har disse EØS-rettslige problemstillingene visse særtrekk:

«En ordning der produsenter av sterkøl, vin og brennevin gis anledning til å selge varene sine direkte til forbruker, er en liberalisering som klart nok ikke i seg selv er i strid med EØS-retten. De EØS-rettslige problemene knytter seg dels til avgrensningen av hvilke produsenter som skal gis adgang til slikt salg, og dels til hvor egnet og konsistent detaljsalgsmonopolet er som alkoholpolitisk virkemiddel når det åpnes for salg utenom monopolet.» 68

I punkt 2 nedenfor vurderer vi forholdet til reglene om den frie vareflyt i EØS-avtalen artikkel 11 og 13. I punkt 2.3 drøfter om alkohollovens regulering vil utgjøre en restriksjon etter EØS art. 11 og i punkt 2.4 drøfter vi om denne i så fall kan rettferdiggjøres etter artikkel 13. Det er verdt å understreke at det er begrensningene i adgangen til salg av alkohol som vil kunne anses som en restriksjon, og som dermed må rettferdiggjøres. 69 Dersom det innføres en ordning med gårdssalg vil det være forbudt for andre enn Vinmonopolet og norske produsenter med særlig bevilling å selge alkohol med en alkoholprosent over 4,7 direkte til forbrukere i Norge. 70

I punkt 3 vurderer vi hvilke EØS-rettslige konsekvenser en slik oppmykning av omsetningen vil kunne ha for Vinmonopolet. I punkt 3.2 drøfter vi om et slikt unntak fra Vinmonopolets enerett kan innebære at vinmonopolordningen ikke lenger vil kunne anses som et statlig handelsmonopol etter EØS-avtalen artikkel 16. I punkt 3.3 drøfter vi om en åpning for gårdssalg fra nasjonale produsenter kan undergrave den EØS-rettslige begrunnelsen for vinmonopolordningen, og innebære at monopolet ikke lenger anses som et egnet, nødvendig og konsistent virkemiddel i den norske alkoholpolitikken.

I utredningens punkt 4 vurderer vi hvilke konsekvenser en åpning for gårdssalg vil kunne ha for øvrige alkoholpolitiske virkemidler, før vi i punkt 5 oppsummerer utredningens funn.