5 Oppsummering og konklusjon

Fremstillingen i punkt 2 viser at en bevillingsordning som utvider adgangen til salg fra norske produsenter vil utgjøre en restriksjon på den frie vareflyt etter EØS-avtalen artikkel 11. Restriksjonen kan likevel rettferdiggjøres etter EØS-avtalen artikkel 13 dersom den er genuint begrunnet i hensynet til folkehelsen, og utgjør et egnet og nødvendig virkemiddel i så henseende. Det må imidlertid ikke være tale om en vilkårlig forskjellsbehandling eller en skjult hindring for samhandelen mellom avtalepartene.

Hvilke avgrensninger som oppstilles er av sentral betydning for den EØS-rettslige vurderingen. Etter vårt syn vil en gårdssalgsordning lettere kunne rettferdiggjøres dersom det oppstilles nærmere krav til både produsentene omfattet av ordningen, samt krav til produktenes egenskaper og/eller tilvirkningsmåte og det innføres begrensninger i tillatt produksjons- og salgsvolum. Ordningen bør med andre ord rammes inn, slik at det ikke er fritt frem for enhver norsk produsent å selge egenprodusert alkohol i større omfang direkte til norske forbrukere.

Ordningen bør altså innrettes i tråd med Norges restriktive alkoholpolitikk, som på konsistent og systematisk vis beskytter folkehelsen gjennom å forebygge skadevirkningene av alkohol. Gårdssalgsordningen bør derfor være klart rammet inn slik at tilgjengeligheten av alkoholholdig drikke ikke blir betydelig utvidet gjennom nye salgskanaler. Gårdssalg vil følgelig lettere kunne forsvares EØS-rettslig dersom tilgjengeligheten av alkoholholdig drikk ikke utvides vesentlig og ordningen dermed ikke har større betydning for totalkonsumet av alkohol i befolkningen.

Uavhengig av hvordan gårdssalgsordningen utformes, må staten begrunne hvorfor det er legitimt å forskjellsbehandle norske og utenlandske produsenter. EU-domstolens avgjørelse i sak C-198/14 Vasnapuu kan tilsi at en gårdssalgsordning forbeholdt nasjonale produsenter ikke uten videre er å anse som en skjult handelshindring. Selv om innenlandske produsenter fikk tilgang til en salgskanal som ikke sto til rådighet for utenlandske produsenter, var ikke dette tilstrekkelig til å konstatere diskriminering. EU-domstolen ga begrenset med veiledning i Vapanuu , og det er derfor ikke mulig å beskrive med sikkerhet hvilke rammer som må oppstilles for å overholde EØS-rettens krav.

Etter vårt syn vil Vinmonopolet beholde sin status som statlig handelsmonopol etter EØS-avtalen artikkel 16 selv om det innføres en begrenset gårdssalgsordning. Et statlig handelsmonopol må ikke nødvendigvis være heldekkende, og Vinmonopolet vil kunne opprettholde sitt detaljhandelsmonopol selv om enkelte produsenter kan få bevilling til å selge egenprodusert alkohol til forbrukere fra egne produksjonslokaler.

At enkelte aktører kan selge alkohol utenom Vinmonopolet bryter heller ikke uten videre med konsistensen i den norske alkoholpolitikken. Dette vil likevel kunne avhenge av hvordan ordningen innrettes. Gårdssalgsordningen bør derfor innrettes slik at det er tydelig at formålet ikke er å opprette alternative utsalgssteder som står i konkurranse med Vinmonopolet.

Slik vi ser det er det mulig å forene en begrenset form for gårdssalg med en streng alkoholpolitikk, og dermed fortsatt forsvare at Vinmonopolets enerett. Prosessrisikoen vil være mer begrenset så lenge gårdssalg ikke fremstår som en alternativ salgskanal til Vinmonopolet. Det bør derfor innføres rammer for ordningen som kan sikre at salget skjer i begrenset omfang, og at ordningen forbeholdes produsenter og produkter med særlige karakteristika. Slikt salg vil etter vårt syn ikke rokke ved konsistensen i norsk alkoholpolitikk og heller ikke undergrave formålet med vinmonopolordningen.

En begrenset adgang til gårdssalg vil ikke i seg selv innebære noen omfattende liberalisering av norsk alkoholpolitikk. Endringen vil likevel kunne inngå som et moment i en bredere vurdering dersom vinmonopolordningen skulle bli utfordret rettslig. Dersom endringen ledsages av ytterligere justeringer i liberal retning, vil konsekvensen i sum kunne bli at Norge har senket sitt beskyttelsesnivå i alkoholpolitikken. Dette vil kunne ha konsekvenser ikke bare for Vinmonopolordningen, men også andre alkoholpolitiske virkemidler slik som reklameforbudet.

Som det fremgår av drøftelsene ovenfor, kan det ikke med sikkerhet slås fast at en bevillingsordning som åpner for gårdsalg fra norske produsenter vil være forenlig med EØS-retten. Utgangspunktet er at restriksjoner på den frie bevegelighet er forbudt og at unntak skal tolkes restriktivt. Det innebærer at EØS-statene må kunne underbygge at restriksjonen er begrunnet i et legitimt hensyn, at den er egnet og nødvendig og ikke innebærer en vilkårlig forskjellsbehandling eller en skjult handelshindring. Det er statene som har bevisbyrden for at et tiltak som begrenser den frie vareflyt er begrunnet i et legitimt hensyn og er forholdsmessig. 142 Det kan ikke utelukkes at EU- eller EFTA-domstolen vil komme til at en slik ordning strider mot EU/EØS-retten. Spørsmålet blir hvilke konsekvenser dette vil ha, og særlig hvilken adgang det er til å reversere en regelendring og gå tilbake til tidligere rettstilstand.

Etter vårt syn vil en slik rettslig avklaring fra EU- eller EFTA-domstolen innebære at den norske alkoholloven må endres. Det vil etter vårt syn være anledning til å avvikle ordningen med gårdssalg. Det er neppe grunn til å frykte at vinmonopolordningen dermed er satt på spill. Dette samsvarer med hva som ble lagt til grunn i SOU 2021:95:

«Sammanfattningsvis skulle Sverige vara skyldig att anpassa regleringen eller, om det skulle anses vara nödvändigt, slopa rätten till gårdsförsäljning om den skulle befinnas vara oförenlig med EU-rätten. Sverige skulle däremot alltså inte vara tvingat att avskaffa detaljhandelsmonopolet, även om EU-domstolen skulle anse att monopolet var oförenligt med EU-rätten till följd av undantaget för gårdsförsäljning. Trots vad som sägs ovan om den osäkerhet som alltid finns i EU-rättsliga frågor, bedömer utredningen att det knappast råder någon tvekan avseende möjligheten att på detta sätt «backa bandet» om det skulle visa sig nödvändigt för att bevara detaljhandelsmonopolet.» 143

Arnesen og Sejersted synes også å mene at konsekvensen av at gårdsalgsordningen bryter med EØS-retten vil være at lovendringen må reverseres. De uttrykker seg likevel noe mer forsiktig:

«Dersom domstolene kommer til at en ordning med nisjesalg av produkter som er omfattet av EØS-avtalen utgjør en uberettiget forskjellsbehandling i strid med art. 11 eller art. 16, vil dette i prinsippet kunne løses enten ved at ordningen avskaffes, eller ved at det generelle salgsmonopolet avskaffes eller tilpasses. Det er med andre ord ikke gitt at et brudd på EØS-avtalen her vil føre til at salgsmonopolet uten videre ryker. Det vil antagelig være nok å reversere reformen. Samtidig vil det kunne være en viss fare for at forsøket på å innføre en nisjesalgsordning vil kunne svekke både begrunnelsen bak og konsistensen i monopolordningen som sådan, slik at den vil stå svakere dersom den igjen skulle bli utfordret rettslig. Anførselen vil i så fall blant annet kunne være at norske myndigheter ikke er tilstrekkelig oppriktige i sitt ønske om å ivareta folkehelsehensyn når man er villig til å gjøre unntak fra monopolet ut fra nasjonale næringspolitiske hensyn. Hvor langt et slikt argument vil rekke er vanskelig å vurdere, men at det i noen grad vil svekke robustheten i den EØS-rettslige begrunnelsen for å opprettholde et salgsmonopol på alkohol synes klart.» 144

For sikre at adgangen til reversering blir reell, bør det legges til rette for at utstedte tillatelser til gårdssalg kan trekkes tilbake. Det bør klargjøres at tillatelsene er utstedt med forbehold at ordningen er EØS-konform, slik at adressatene ikke opparbeider en berettiget forventning om at tillatelsene vil bestå dersom ordningen skulle måtte reverseres. I Sverige er retten til gårdssalg innført som en prøveordning, og det kan vurderes om tilsvarende modell bør velges i Norge.