4 Konsekvensen av gårdssalg for øvrige alkoholpolitiske virkemidler

I det følgende vurderer vi hvilke konsekvenser en utvidelse av ordningen for gårdssalg vil kunne få for den EØS-rettslige vurderingen av øvrige alkoholpolitiske virkemidler. Flere av tiltakene i norsk alkoholpolitikk er å anse som restriksjoner på EØS-rettens grunnfriheter. Slike restriksjoner kan bare rettferdiggjøres dersom de forfølger formål EØS-retten anerkjenner som legitime og er egnet til og nødvendige tiltak for å oppnå disse formålene. Det kreves videre at tiltaket må være konsistent sett opp mot den politikken som føres. Et restriktivt tiltak vil bare anses egnet til å sikre gjennomføringen av det påberopte formålet dersom det oppfylles på en sammenhengende og systematisk måte. 139

Dersom alkoholpolitikken innrettes på en mindre restriktiv måte, vil også andre alkoholpolitiske virkemidler enn vinmonopolordningen kunne bli utfordret EØS-rettslig. Legitimiteten til de enkelte delene av alkoholpolitikken avhenger av at politikken er helhetlig. Det er derfor viktig at endringer i alkohollovgivningen samsvarer med statens alkoholpolitiske grunnsyn, og inngår som ledd i en mer overordnet og konsistent strategi.

Hovedelementene i dagens alkoholpolitikk er løyveordning, reklameforbud, informasjonsarbeid, aldersgrenser, vinmonopolordning og avgifter. De alkoholpolitiske virkemidlene er alle begrunnet i et felles mål om å begrense alkoholforbruket og dets skadevirkninger, samtidig som alkohol skal være en lovlig omsatt vare. Virkemidlene er ment å virke sammen og forsterke hverandre. Den norske alkoholpolitikken har ligget fast gjennom en årrekke, også før Norge signerte EØS-avtalen, og det er lite tvilsomt at de tiltak som inngår i virkemiddelpakken reelt sett har vært ment å begrense skadevirkningene av alkohol av hensyn til folkehelsen.

Som det fremgår av drøftelsene i punkt 2.4.3, 3.2 og 3.3, vil en begrenset ordning med gårdssalg kunne innrettes på en måte som ikke bryter med den strenge norske alkoholpolitikken. Det bør etter vårt syn innføres begrensninger som sikrer at gårdssalg ikke fremstår som noen alminnelig salgskanal, og ordningen bør ikke medføre noen vesentlig økning i det totale alkoholkonsumet. I et slikt tilfelle vil en ordning med gårdssalg neppe i seg selv kunne sies å undergrave konsistensen i norsk alkoholpolitikk, og dermed rokke ved den EØS-rettslige begrunnelsen av øvrige alkoholpolitiske virkemidler.

I konsistensvurderingen må imidlertid ulike tiltak vurderes samlet. I sak C-333/14 Scotch Whisky Association kom EU-domstolen til at konsistenskravet var oppfylt fordi den nasjonale lovgivningen i Skottland var ledd i en mer generell politisk strategi som tok sikte på å bekjempe konsekvensene av alkohol. Det aktuelle tiltaket i saken var blant 40 lovregler som på en sammenhengende og systematisk måte hadde til formål å redusere alkoholforbruket i den skotske befolkningen, uavhengig av hvor eller hvordan forbruket fant sted.

I de senere år har det funnet sted en viss liberalisering av norsk alkoholpolitikk gjennom blant annet gjennom økte taxfreekvoter. Med virkning fra 2016 ble det også åpnet for gårdssalg av alkoholholdig drikke som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. Etter vårt syn er også reguleringen av varer som faller utenfor EØS-avtalens virkeområde relevant å se hen til i konsistensvurderingen. Vi har bemerket oss at Arnesen og Sejersted synes å være av en annen oppfatning. 140 De utelukker likevel ikke at en mer omfattende nisjesalgsordning kan inngå som et av flere utviklingstrekk som til sammen svekker konsistensen i den restriktive norske alkoholpolitikken.

ESA har i brev til norske myndigheter stilt spørsmål ved om forbudet mot alkoholreklame fremdeles er forenelig med EØS-avtalen. 141 ESA har vist til utviklingen i norsk alkoholpolitikk de siste årene, herunder innføring av nye unntak fra reklameforbudet. Norske myndigheter har overfor ESA fastholdt at reklameforbudet, sammen med andre restriktive tiltak på alkoholområdet, utgjør en effektiv, helhetlig og konsistent politikk for å beskytte folkehelsen, og at det ikke finnes mindre inngripende tiltak som kan ivareta dette beskyttelsesnivået på en like god måte.

Selv om en innføring av en begrenset gårdssalgsordning neppe vil rokke ved konsistensen i den norske alkoholpolitikken og dermed sette øvrige alkoholpolitiske virkemidler på spill, kan dette stille seg annerledes hvis det innføres andre tiltak som trekker den norske alkoholpolitikken i en mer liberal retning. For å leve opp til EØS-rettens krav, må statens ulike tiltak inngå som ledd i en mer overordnet strategi. Ved en eventuell liberalisering av alkoholpolitikken på ulike områder må den kumulative effekten vurderes.