2 Gårdssalg og EØS-avtalens regler om fri bevegelighet av varer

2.1 Innledning

I det følgende vurderer vi om alkohollovens bevillingsordning for salg av alkoholholdige drikkevarer vil utgjøre en ulovlig restriksjon på den frie varebevegeligheten dersom det innføres en ordning med gårdssalg. En endring av alkoholloven som gjør det enklere for produsenter å selge sine produkter direkte til forbrukere vil innebære en oppmykning av alkoholregelverket, men dette utgjør ikke i seg selv en restriksjon etter EØS-retten. Det er forbudet mot salg uten bevilling og bevillingsordningens nærmere innretning som må vurderes.

Det må imidlertid sees hen til at den utvidede muligheten for salg direkte til forbruker bare vil gjelde for produsenter etablert i Norge. Produsenter etablert i andre EØS-stater vil måtte selge sine produkter gjennom Vinmonopolet. 71 Konsekvensen vil være at norske produsenter får en salgskanal som ikke står til rådighet for utenlandske produsenter. Hvilken betydning dette har for restriksjonsvurderingen drøftes nærmere i det følgende.

2.2 Skal endringen vurderes etter EØS-avtalen artikkel 11 og 13 eller artikkel 16?

Et første spørsmål er om en endret bevillingsordning for salg av alkohol skal vurderes etter EØS-avtalen artikkel 11 og 13 om det frie varebyttet eller artikkel 16 om statlige handelsmonopoler. Grensedragningen mellom EØS-avtalen artikkel 11 og 16 er klargjort i rettspraksis. Det er fastslått at bestemmelsene har et eksklusivt virkeområde og derfor ikke kan anvendes kumulativt. 72 Nasjonale regler som gjelder monopolets eksistens og funksjon skal i henhold til rettspraksis vurderes etter EØS-avtalen artikkel 16. 73 Andre nasjonale regler skal vurderes etter EØS-avtalen artikkel 11 om fri bevegelighet av varer. 74 Dette gjelder også regler som kan berøre handelsmonopolet, men som ikke gjelder dets funksjon.

I sak C-189/95 Franzen skilte EU-domstolen mellom det svenske detaljhandelsmonopolets system for utvalg av produkter, salgsorganisasjon samt markedsføring og regler om tilvirkning eller import av alkohol. Mens førstnevnte skulle vurderes etter TEUV artikkel 37 om offentlige salgsmonopoler, skulle sistnevnte vurderes etter TEUV artikkel 34 om den frie vareflyt.

I sak C198/14 Visnapuu gjentok EU-domstolen at anvendelsen av TEUV artikkel 34 og 37 beror på om reguleringen er uløselig knyttet til selve eneretten eller om den inngår i en mer generell regulering:

«According to settled case-law, the rules relating to the existence and the operation of a monopoly must be examined in the light of the provisions of Article 37 TFEU, which are specifically applicable to the exercise, by a domestic commercial monopoly, of its exclusive rights …

However, the effect on trade within the Union of the other provisions of the domestic legislation, which are separable from the operation of the monopoly although they have a bearing upon it, must be examined in the light of Article 34 TFEU …» 75

I Visnapuu konkluderte EU-domstolen med at de finske reglene som åpnet for at også andre enn det statlige alkoholmonopolet kunne selge visse typer alkoholholdig drikk skulle vurderes etter TEUV artikkel 34. Begrunnelsen var at bevillingsordningene ikke rammet monopolet direkte, men gjaldt den generelle markedsadgangen for salg av alkoholholdige drikkevarer. 76

Nasjonale bestemmelser som åpner for detaljsalg utenom Vinmonopolet, og som ikke gjelder selve eksistensen eller driften av monopolet, må etter vårt syn vurderes etter EØS-avtalen artikkel 11 og ikke artikkel 16. Tilsvarende ble lagt til grunn av Arnesen og Sejersted i 2014-rapporten:

«[R]egler om avgrensningen av monopolet – det vil si hvilke varer som er omfattet – nok skal vurderes mot art. 11. Det ligger i dette at dersom det er et konkurranseforhold mellom varer, og noen av disse må omsettes gjennom Vinmonopolet mens andre kan omsettes (også) gjennom andre kanaler, må sondringen kunne forankres i enten EØS-avtalen art. 13 eller det domstolskapte unntaket. Begrunnelsen for at enkelte av dem bare kan omsettes gjennom handelsmonopolet må med andre ord tilfredsstille EØS-rettslige krav.» 77

Det er imidlertid viktig å understreke at selv om selve bevillingsordningen skal vurderes opp mot EØS-avtalen artikkel 11 og 13, må spørsmålet om Vinmonopolets videre eksistens vurderes etter EØS-avtalen artikkel 16. Det vises til omtalen i punkt 3 nedenfor.

2.3 Vil alkohollovens regulering av salg utgjøre en restriksjon på den frie vareflyt etter EØS-avtalen artikkel 11?

EØS-avtalen artikkel 11 fastslår utgangspunktet om at «kvantitative importrestriksjoner og alle tiltak med tilsvarende virkning» er forbudt mellom partene i EØS-avtalen. Bestemmelsen svarer til TEUV artikkel 34 og skal tolkes i lys av denne. 78 EU-domstolen har anlagt en vid fortolkning av bestemmelsen og uttalt at ethvert tiltak som direkte eller indirekte, øyeblikkelig eller potensielt er egnet til å hindre samhandelen er å anse som restriksjon. 79 Dette skyldes at statene plikter å sikre gjensidig anerkjennelse av produkter som er lovlig produsert og markedsført i andre EU/EØS-stater og sikre slike produkter fri tilgang til markedet. 80

Et nasjonalt tiltak kan være å anse som en restriksjon selv om det ikke er diskriminerende. 81 Det kreves heller ikke at (den potensielle) virkningen for samhandelen er av et visst omfang. 82 Det oppstilles med andre ord ikke noen de minimis -begrensning etter EØS-avtalen artikkel 11. Regler som gjelder selve omsetningen av en vare vil likevel ikke være å anses som en restriksjon dersom omsetningen av innenlandske og importerte varer både rettslig og faktisk påvirkes på samme måte. 83 Restriksjonsbegrepet favner imidlertid vidt, og EU-domstolen har tidligere slått fast at blant annet regler som begrenser alkoholreklame og privatimport og partihandel av alkohol utgjorde restriksjoner på den frie vareflyt. 84

Et krav om tillatelse for å kunne selge alkohol utgjør i seg selv et hinder for fri bevegelighet over landegrensene. I sak C-198/14 Visnapuu la EU-domstolen til grunn at et krav om bevilling for å kunne importere alkoholholdige drikkevarer med sikte på salg til forbrukere i Finland utgjorde en restriksjon etter TEUV artikkel 34. Finsk lovgivning fastsatte flere vilkår som måtte være oppfylt for å oppnå tillatelse, herunder at detaljhandel bare kunne utføres på et autorisert utsalgssted som oppfylte krav til plassering, lokaler og drift, og hvor salget var organisert på en slik måte at det kunne kontrolleres effektivt. EU-domstolen uttalte at kravet om detaljhandelstillatelse dermed kunne hindre samhandelen mellom medlemsstatene, ved å hindre næringsdrivende fra andre medlemsstater fra fritt å importere alkoholholdige drikkevarer til Finland med sikte på detaljhandel. 85

Også i Norge er salg av alkoholholdig drikk betinget av bevilling. Alkoholloven oppstiller nærmere krav som må være oppfylt for å kunne innvilges bevilling, herunder krav til alder og vandel, økonomisk kontroll og dokumentasjon, lokalisering og utforming av salgsstedet, internkontroll og opplæring av ansatte. 86 Dette hindrer produsenter etablert i andre EØS-stater fra å importere og omsette alkoholholdige drikkevarer fritt til forbrukere i Norge. Et krav om bevilling for å kunne selge alkohol til norske forbrukere, kan derfor utgjøre en restriksjon, uavhengig av hvordan ordningen er utformet. Det innebærer at både det å operere med en tillatelsesordning og utformingen av denne kan måtte begrunnes i et legitimt formål og være egnet og nødvendig for å nå dette formålet.

I forente saker C-267/91 og C-268/91 Keck begrenset EU-domstolen rekkevidden av restriksjonsbegrepet. Domstolen slo fast at nasjonale bestemmelser som forbyr eller begrenser «bestemte former for salg» ikke utgjør restriksjoner på den frie vareflyt dersom bestemmelsene både rettslig og faktisk rammer innenlandske og importerte produkter på samme måte («Keck-doktrinen»). Et nasjonalt tiltak vil imidlertid være å anse som en restriksjon etter EØS-avtalen artikkel 11 dersom det hindrer markedsadgangen for utenlandske varer i større utstrekning enn innenlandske varer. 87

Etter vårt syn er Keck-doktrinen neppe anvendelig i et tilfelle som dette. Bestemmelser knyttet til salg og distribusjon av varer vil bare gå klar av forbudet i EØS-avtalen artikkel 11 dersom det både rettslig og faktisk rammer utenlandsproduserte og norskproduserte varer likt. Tillatelse til å drive gårdssalg vil bare kunne tildeles nasjonalt etablerte produsenter, og de vil bare kunne selge alkoholholdige drikkevarer produsert på stedet. Det vil dermed opprettes en salgskanal forbeholdt alkoholholdige drikkevarer produsert i Norge. De aktører som tildeles en slik tillatelse får dermed anledning til å selge sine produkter gjennom to ulike kanaler: både salg fra eget produksjonssted og gjennom Vinmonopolet. Produsenter etablert i andre EØS-land vil ikke kunne nyte godt av den nye bevillingsordningen, og vil dermed bare kunne selge sine produkter gjennom Vinmonopolet. Ettersom ordningen ikke vil omfatte alle aktører i markedet, og det ikke åpnes for gårdssalg av utenlandsproduserte varer, tilsier det at Keck-doktrinen ikke er anvendelig.

EFTA-domstolen uttalte seg om Keck-unntaket i sak E-9/00 Rusbrus . Alkoholloven tillot tidligere salg av øl med inntil 4,75 volumprosent alkohol i dagligvarebutikker, mens andre drikkevarer med samme alkoholinnhold (slik som rusbrus) bare kunne selges på Vinmonopolet. EFTA-domstolen mente at dette utgjorde en favorisering av norske produkter:

«[T]he application to products from other EEA States of national provisions restricting or prohibiting certain selling arrangements in the territory of the EEA State concerned does not fall within Article 11 EEA so long as those provisions apply to all relevant traders operating within the national territory and so long as they affect in the same manner …

The contested legislation does not affect in the same manner the sale of domestic products and products of other EEA States. It discriminates between the sale of beer, a product mainly produced domestically, and other alcoholic beverages with the same alcohol content, which are mainly produced abroad.» 88

Konklusjonen understøttes av EU-domstolens avgjørelse i sak C-198/14 Visnapuu . Domstolen la til grunn at Keck-doktrinen var uanvendelig, ettersom detaljhandelsmonopolet Alko ikke trengte å søke om bevilgning for å selge alkoholholdige drikker og at aktører etablert utenfor Finland ikke hadde anledning til å søke om salgsbevilling for sterkere alkoholholdige drikker. EU-domstolens avgjørelse i Visnapuu tilsier at Keck-doktrinen ikke er anvendelig dersom det etableres en bevillingsordning som er forbeholdt produsenter etablert i Norge. 89

Det kan diskuteres om vurderingen vil være en annen dersom det også kreves at nasjonale produsenter tilbyr sammenlignbare produkter tilvirket i andre EØS-stater. I SOU 2010:98 Gårdsförsäljning ble det foreslått en ordning hvor nasjonale produsenter, i tillegg til egne produkter, måtte tilby tilsvarende produkter fra produsenter etablert i andre medlemsstater. Forslaget ble ikke fulgt opp av svensk lovgiver. Etter vårt syn vil en slik utvidelse av salgssortimentet heller ikke bringe ordningen i tråd med Keck-doktrinen. Som påpekt av Arnesen og Sejersted, vil produsentene ha en interesse i å fremme salget av egenproduserte varer. Kravet om at salgsordningen må påvirke omsetningen av innenlandske og importerte varer på samme måte vil derfor neppe bli oppfylt. 90

Vår konklusjon er at alkohollovens endrede regulering av salg vil utgjøre en restriksjon etter EØS-avtalen artikkel 11. I sak C-198/14 Visnapuu la EU-domstolen til grunn at et krav om tillatelse for detaljhandel utgjorde en restriksjon, ettersom det hindret utenlandske produsenter fra å importere og selge alkoholholdige drikkevarer til finske forbrukere. En åpning for gårdssalg, uavhengig av ordningens nærmere innretning, vil innebære at norske produsenter får en salgskanal som produsenter etablert i andre EØS-land ikke har tilgang til, og Keck-unntaket vil dermed ikke være anvendelig. Spørsmålet blir dermed om alkohollovens regulering av salg fremdeles kan rettferdiggjøres etter EØS-avtalen artikkel 13, hvis det åpnes for gårdssalg.

2.4 Kan restriksjonen rettferdiggjøres etter EØS-avtalen artikkel 13?

2.4.1 Innledning

Det følger av EØS-avtalen artikkel 13 at artikkel 11 ikke er til hinder for tiltak som er begrunnet ut fra hensynet til blant annet vern av menneskers liv og helse. Slike forbud og restriksjoner må likevel ikke utgjøre et middel for vilkårlig diskriminering eller være en skjult hindring på samhandelen mellom avtalepartene. 91 Opprinnelsesnøytrale (ikke-diskriminerende) tiltak kan også være berettiget dersom de er nødvendige for å ivareta tvingende allmenne hensyn. 92 EU-domstolen har videre oppstilt et krav om at en restriksjon må være forholdsmessig for at den skal kunne rettferdiggjøres. I dette ligger det at den må være både egnet og nødvendig for å ivareta det påberopte hensynet. 93 Det er opp til staten å godtgjøre at vilkårene er oppfylt. 94

2.4.2 Legitimt hensyn

Norge har en lang tradisjon for å anse alkoholpolitikk som helsepolitikk. Alkohol er ingen vanlig vare, grunnet de skader alkoholkonsum kan medføre. Utgangspunktet er at omsetning av alkohol er lovlig, men at skadevirkningene i størst mulig grad skal begrenses. Det er derfor et mål i den norske alkoholpolitikken å begrense det totale forbruket av alkoholholdige drikkevarer. Denne grunntanken danner bakteppet for en rekke av virkemidlene i den norske alkoholpolitikken, herunder bevillingssystemet.

Bevillingsordningen for omsetning av alkohol skal ivareta hensynet til folkehelsen. Ved å kreve bevilling for salg og skjenking, kan myndighetene regulere tilgjengeligheten og dermed redusere risikoen for alkoholrelaterte skader. Bevillingssystemet gir myndighetene anledning til å føre kontroll med hvem som får selge alkohol, og på hvilke vilkår. Det stilles krav til åpningstider, beliggenhet, og drift, og bevillingene kan trekkes tilbake ved brudd på regelverket.

Det er klart at hensynet til folkehelsen kan begrunne restriksjoner på omsetningen av alkohol. 95 Tiltak som er ment å begrense forbruket av alkoholholdige drikkevarer kan dermed begrunnes i et legitimt hensyn. I sak C-198/14 Visnapuu vurderte EU-domstolen om de finske reglene om salgsbevilling kunne rettferdiggjøres etter TEUV artikkel 36. Innledningsvis gjentok domstolen at lovgivning som har til formål å kontrollere forbruket av alkohol for å forhindre skadevirkninger kan forankres i hensynet til folkehelsen og den offentlige orden, jf. TEUV artikkel 36. 96 Domstolen understreket likevel at tiltaket må stå i forhold til det mål som skal oppnås, og ikke utgjøre et middel til vilkårlig diskriminering eller innebære en skjult handelshindring. EU-domstolen bemerket at det påhviler nasjonale myndigheter å godtgjøre at reglene er nødvendige for å nå det anførte formålet, og at målet ikke kan nås med mindre omfattende tiltak eller tiltak som har mindre innvirkning på samhandelen.

2.4.3 Egnethet og konsistens

Egnethetskravet innebærer at det aktuelle tiltaket må være et tjenlig middel for å nå det påberopte formålet. Det må foreligge en direkte sammenheng mellom tiltaket og hensynet det er ment å ivareta. Dette fordrer en vurdering av om tiltaket faktisk kan beskytte det allmenne hensynet som er påberopt. 97

Etter vårt syn må det kunne legges til grunn at en streng regulering av alkoholsalg er egnet til å ivareta hensynet til folkehelsen. En bevillingsordning sikrer at omsetning av alkohol foregår i regulerte og kontrollerbare former. Det kan legge til rette for regelverksetterlevelse og registrering av omsetning som sikrer kunnskap om omsatt mengde. Gjennom å begrense antallet aktører som får anledning til å drive detaljhandel av sterkere alkoholholdige drikkevarer, begrenses tilgjengeligheten. Etter vårt syn kan en regulering som innebærer at bare Vinmonopolet og visse nasjonale produsenter – og ikke aktører etablert i utlandet – kan få tillatelse til å selge alkoholholdig drikke over 4,7 volumprosent alkohol i utgangspunktet anses egnet til å ivareta folkehelsen gjennom å begrense alkoholforbruket og dermed de skadelige virkningene av alkohol.

EU-domstolens avgjørelse i sak C-198/14 Visnapuu kan tilsi at en ordning med et statlig detaljhandelsmonopol, hvor også andre aktører har en begrenset rett til å selge alkoholholdige drikkevarer, kan være egnet til å begrense alkoholkonsumet og dermed ivareta hensynet til menneskers liv og helse. Den konkrete vurderingen ble imidlertid overlatt til den finske domstolen.

At tiltaket i seg selv er egnet til å ivareta et legitimt formål er likevel ikke tilstrekkelig. Et element i egnethetsvurderingen er kravet til konsistens, som innebærer at tiltaket må oppfylles på en sammenhengende og systematisk måte. EU-domstolen uttalte følgende om konsistenskravet i sak C-539/11 Ottica New Line :

«According to the Court’s case-law, the national legislation as a whole and the various relevant rules are appropriate for ensuring attainment of the objective relied upon only if they genuinely reflect a concern to attain that objective in a consistent and systematic manner.» 98

EU-domstolen har gjentatte ganger uttalt at et tiltak bare er egnet til å sikre gjennomføringen av det påberopte formålet hvis den oppfylles på en sammenhengende og systematisk måte. 99 Konsistenskravet innebærer at realiseringen av det legitime hensynet som begrunner restriksjonen ikke må motvirkes av andre eller manglende tiltak. 100 Dette innebærer at staten ikke må treffe, fremme eller tolerere tiltak som går på tvers av formålet de søker å oppnå.

Konsistenskravet kommer særlig inn i tilfeller hvor det kan være grunn til å betvile realiteten i statens begrunnelse. Uoverensstemmelse og inkonsistenser i statens politikk på et gitt område, kan indikere at det påberopte formålet ikke reelt sett er det formålet tiltaket forfølger. Konsistenskravet er derfor i teorien omtalt som en «hypocrisy test». 101

En ordning med gårdssalg må innrettes slik at den inngår som ledd i en restriktiv og konsistent alkoholpolitikk. Norsk alkoholpolitikk er tuftet på et ønske om å begrense tilgjengeligheten av alkohol og samtidig begrense privatøkonomiske interessers innflytelse på alkoholomsetningen. Staten må understreke at det fremdeles er en målsetning å begrense tilgjengeligheten av alkohol og opprettholde en streng regulering av salg. Jo mer begrenset gårdssalgsordningen gjøres, desto enklere vil det være å argumentere for at tiltaket inngår som ledd i en konsistent og sammenhengende nasjonal alkoholpolitikk.

Konsistensen i norsk alkoholpolitikk vil kunne bli utfordret dersom en ordning med gårdssalg resulterer i en merkbar økning av tilgjengeligheten og forbruket av alkohol. Dette ble også understreket i SOU 2021:95:

«Det är … viktigt att gårdsförsäljning verkligen utgör en restriktiv försäljningskanal som inte leder till försämrad folkhälsa. Om gårdsförsäljning exempelvis skulle medföra en märkbar ökning av alkoholkonsumtionen i Sverige, skulle det gå att ifrågasätta om kravet på en konsekvent och sammanhängande politik skulle vara uppfyllt. Även ur detta perspektiv finns det därför skäl att förena rätten till gårdsförsäljning med särskilda tillgänglighetsbegränsningar.» 102

Hvordan en ordning med gårdssalg vil påvirke tilgjengeligheten og alkoholkonsumet, vil avhenge av ordningens innretning. Som bemerket av Arnesen og Sejersted, kan en ordning med gårdssalg utformes på ulike måter:

«På den ene siden kan man lage en meget begrenset ordning, som kun gjelder for gårdsdrift i snever forstand, kun tillater salg av noen ganske få flasker, kun tillater egenproduserte innsatsvarer, og som har strenge krav til totalopplevelse. En slik ordning vil vel i praksis bare være interessant for et lite knippe gårdbrukere. På den annen side kan man se for seg en langt mer liberal ordning, med adgang til kjøp av ubegrensete kvanta, uten begrensninger i produksjonsvolum, basert på innkjøpte innsatsvarer fra innland og utland, og uten noe krav om «opplevelse» knyttet til kjøp og konsum. En slik ordning vil i praksis antagelig kunne være interessant for et ganske stort antall aktører, både knyttet til landbruk og annen næringsvirksomhet. Eller man kan tenke seg ulike mellomløsninger, langs en skala.» 103

En nærmere innramming av adgangen til gårdssalg er nødvendig for å opprettholde Norges strenge alkoholpolitikk. Ordningen må inngå som ledd i en fremdeles restriktiv alkoholpolitikk, og ikke komme i konflikt med den overordnede målsetningen om å verne menneskers liv og helse. Det bør etter vårt syn innføres begrensninger i retten til gårdssalg, som sikrer at tilgjengeligheten av alkohol begrenses. Det vil være viktig å synliggjøre at en ordning med gårdssalg ikke vil innebære noen vesentlig økning av alkoholkonsumet i befolkningen totalt sett. Ordningen bør utgjøre et klart avgrenset unntak fra Vinmonopolets enerett, og ikke fremstå som en alternativ, åpen salgskanal.

Dersom gårdssalg fremstår som en åpen og alternativ salgskanal til Vinmonopolet, kan det tas til inntekt for at staten har senket sitt beskyttelsesnivå på alkoholområdet. Dette kan ha betydning for vurderingen av om en restriksjon er nødvendig for å ivareta det påberopte formålet, eller om det kan tenkes alternative og mindre inngripende virkemidler, jf. nærmere punkt 3.3 nedenfor.

2.4.4 Nødvendighet

Den andre delen av proporsjonalitetsprinsippet, nødvendighetstesten , krever en vurdering av om tiltaket går utover det som er nødvendig for å beskytte folkehelsen. Nasjonale myndigheter kan i betydelig grad fastsette restriksjoner på omsetning av alkohol. Kravet om nødvendighet innebærer imidlertid at samme formål ikke kan oppnås like effektivt med tiltak som i mindre grad hindrer samhandelen. 104 Staten må dermed underbygge hvordan en bevillingsordning hvor gårdssalg begrenses til norske produsenter er nødvendig for å ivareta alkoholpolitiske målsetninger, og at det ikke eksisterer andre, mindre handelsbegrensende tiltak som sikrer samme måloppnåelse.

Hvorvidt et tiltak er nødvendig, må vurderes opp mot det beskyttelsesnivå staten har valgt på et gitt område. Der formålet må karakteriseres som særlig viktig, gir EU- og EØS-retten myndighetene en skjønnsmargin i bedømmelsen av om tiltaket er egnet og nødvendig for å fremme målet. 105 Staten har nokså vid skjønnsmargin på alkoholområdet. 106 EU- og EFTA-domstolen overprøver i liten grad hvilket beskyttelsesnivå nasjonale myndigheter har valgt å legge seg på, men vurderer først og fremst om tiltaket er nødvendig for å ivareta det valgte beskyttelsesnivået. Vurderingen av hva som er nødvendig skal vurderes etter det til enhver tid valgte beskyttelsesnivået. Dersom beskyttelsesnivået senkes, kan det innebære at tiltak som tidligere har vært ansett nødvendige ikke lenger er det, i lys av det lavere beskyttelsesnivået.

Også i sak C-198/14 Visnapuu understreket EU-domstolen at det er opp til den enkelte stat å bestemme hvilket beskyttelsesnivå de ønsker av hensyn til folkehelsen, og hvordan dette nivået skal oppnås. Ettersom beskyttelsesnivået kan variere i medlemsstatene, bør medlemsstatene tillates et visst skjønn i forholdsmessighetsvurderingen. EU-domstolen utelukket ikke at den finske bevillingsordningen kunne være forholdsmessig, men den konkrete vurderingen ble overlatt til den nasjonale domstolen. 107

Staten må begrunne hvorfor det er nødvendig å innføre begrensninger som rammer utenlandske og norske produsenter av alkoholholdig drikke ulikt. Arnesen og Sejersted ga i 2014-rapporten uttrykk for at en gårdssalgsordning forbeholdt norske produsenter ikke kunne anses nødvendig for å beskytte folkehelsen:

«De helsemessige risikoene ved alkohol er knyttet til konsum, ikke hvor alkoholen er laget. Det følger av dette at det ikke er nødvendig for å beskytte folkehelsen å stille krav om at alkoholen er produsert på stedet. På samme måte er det ikke nødvendig for å ivareta helsehensyn å kreve at det er produsenten som selger alkoholen.» 108

I sak C-198/14 Visnapuu anførte finske myndigheter for EU-domstolen at en begrensning i salgskanalene var nødvendig for å sikre myndighetenes kontroll med alkoholomsetningen:

«The Finnish Government submits, moreover, that the level of protection of health and of public order at which the Finnish policy in relation to alcohol is aimed cannot be achieved by less restrictive means than making the retail sale subject to a licencing scheme or to the exclusive rights of the monopoly. To allow sellers established in other Member States to sell and transport alcoholic beverages to Finnish residents freely would create a new distribution channel for those beverages which would not be subject to any oversight by the competent authorities.» 109

EU-domstolen tok ikke uttrykkelig stilling til anførselen. På pengespillområdet har imidlertid EU-domstolen akseptert at statene gjennom en tillatelsesordning kan sikre at etterspørselen kanaliseres inn i kontrollerte former. 110 Dette kan også være et relevant argument i denne sammenheng. Staten må i så fall underbygge hvordan en ordning med gårdssalg forbeholdt norske produsenter kan bidra til å sikre at salget foregår i kontrollerte former.

Utenlandske produsenter kan allerede i dag selge varer til norske forbrukere gjennom privatimport, forutsatt at transporten utføres av en uavhengig tredjepart. Å åpne for salg av utenlandsproduserte varer gjennom et utsalgssted i Norge vil imidlertid innebære en betydelig utvidelse av gårdsalgsordningen, og dermed øke tilgjengeligheten av alkoholholdige drikkevarer. Dette vil heller ikke ivareta statens formål med gårdssalg, se nærmere punkt 2.4.5 nedenfor. Staten kan derfor argumentere for at et krav om at salget må skje direkte fra produksjonsstedet er nødvendig for å begrense salgsomfanget av hensyn til folkehelsen.

2.4.5 Skjult handelshindring

For at et tiltak skal kunne rettferdiggjøres etter EØS-avtalen artikkel 13, kan det ikke utgjøre et middel til vilkårlig diskriminering eller innebærer en skjult begrensning av samhandelen mellom EØS-statene. Det påberopte formålet – beskyttelse av folkehelsen – kan ikke kan brukes til å diskriminere varer fra andre avtalestater eller til indirekte å beskytte visse innenlandske produkter. En ordning der det kun er produsenter etablert i Norge som gis tillatelse til direktesalg til forbrukere krever derfor en nærmere begrunnelse. Staten må underbygge at det ikke er tale om et proteksjonistisk tiltak. Arnesen og Sejersted fant i sin utredning fra 2014 ingen tilstrekkelig begrunnelse for en slik forskjellsbehandling av nasjonale og utenlandske produsenter:

«Dersom man åpner for nisjesalg av [alkoholholdige drikkevarer som omfattes av EØS-avtalen], vil norske produsenter få en salgskanal som utenlandske ikke har, og norske produkter vil få et fortrinn fremfor utenlandske. EØS-rettslig sett vil dette måtte anses som en forskjellsbehandling […] Etter vår vurdering er det vanskelig å se hvordan en slik forskjellsbehandling vil kunne forsvares EØS-rettslig.» 111

De uttrykte at en ordning forbeholdt norske produsenter ville gi dem et fortrinn fremfor utenlandske:

«En slik ordning vil innebære at norske produsenter får en salgskanal som utenlandske ikke har, og at norske produkter får et fortrinn fremfor utenlandske. Dette er en form for forskjellsbehandling som det EØS-rettelig vil være vanskelig å forsvare som legitimt begrunnet og forholdsmessig. Det gjelder i prinsippet uansett hvordan ordningen nærmere utformes i detalj, men med økt prosessrisiko jo mer omfattende den gjøres.» 112

EU-domstolens avgjørelse i sak C-198/14 Visnapuu kan imidlertid tilsi at en ulik behandling av nasjonale og utenlandske produsenter ikke nødvendigvis er vilkårlig eller innebærer en skjult handelshindring. I den finske alkoholloven var detaljhandel av to kategorier alkoholholdige drikkevarer unntatt fra Alkos enerett og betinget av bevilling. Det kunne gis bevilling til å selge gjærede alkoholholdige drikkevarer som inneholdt maksimalt 4,7 volumprosent alkohol. Finske produsenter kunne også få tillatelse til å selge gjærede alkoholholdige drikkevarer som inneholdt maksimalt 13 volumprosent alkohol. For så vidt gjaldt førstnevnte bevillingstype, uttalte EU-domstolen at det ikke var noe som tydet på at ordningen diskriminerte varer med opprinnelse i andre medlemsstater eller indirekte beskyttet nasjonale produkter. Når det gjaldt sistnevnte, bemerket EU-domstolen at ordningen var forbeholdt produsenter etablert i Finland, og dermed utelukker produsenter etablert i andre medlemsstater. Dette var imidlertid ikke tilstrekkelig til å konstatere vilkårlig diskriminering:

«By restricting entitlement to that derogation solely to manufactures established in Finland, that provision could have the effect of protecting the national production of fermented alcoholic beverages containing a maximum of 13 % by volume of ethyl alcohol. The existence of such an effect does not however suffice to establish that the health and public policy grounds on which the Finnish authorities rely have been diverted from their purpose and used in such a way as to discriminate against goods originating in other Member States or indirectly to protect certain national products, for the purpose of Article 36 TFEU and the case-law cited above.» 113

Under rettsmøtet uttalte den finske regjeringen at den aktuelle tillatelsesordningen også var ment å fremme turisme, ved å gjøre det mulig for et begrenset antall finske produsenter å selge drikkevarer produsert med tradisjonelle og håndverksmessige metoder fra produksjonsstedet. Den finske regjering nevnte som eksempel visse bærviner produsert på gårder i Finland. EU-domstolen overlot til den nasjonale domstolen å vurdere om ordningen utgjorde en vilkårlig forskjellsbehandling eller innebar en skjult handelshindring, og ga i den forbindelse nokså beskjeden veiledning:

«It is for the referring court to examine, on the basis of all the relevant legal and factual circumstances, in particular the limited, traditional and artisanal nature of the national production enjoying the benefit of that derogation invoked by the Finnish Government in its observations submitted to the Court, whether the health and public policy grounds relied on by the Finnish authorities have been diverted from their purpose and used in such a way as to discriminate against goods originating in other Member States or indirectly to protect certain national products, for the purpose of Article 36 TFEU.» 114

EU-domstolens uttalelser tilsier at en ordning der direktesalg forbeholdes nasjonale produsenter, ikke nødvendigvis er uforenelig med varereglene i EØS-avtalen artikkel 11 og 13. Hva som kreves for at en slik ordning skal være EØS-konform kan likevel ikke leses ut av EU-domstolens avgjørelse, da det ikke foretas noen konkret vurdering av den finske ordningen. EU-domstolens avgjørelse tilsier imidlertid at staten må begrunne hvorfor den har etablert en slik begrenset ordning, og synliggjøre at den ikke er proteksjonistisk motivert.

For at en ordning forbeholdt nasjonale produsenter skal kunne være forenlig med EØS-avtalen etter artikkel 13, må staten synliggjøre at forskjellsbehandlingen er basert på saklige og relevante hensyn. I sak C-198/14 Visnapuu antydet EU-domstolen at den finske gårdssalgsordningen ikke nødvendigvis utgjorde vilkårlig forskjellsbehandling eller var en skjult handelshindring, ettersom ordningen var av begrenset omfang og det var tale om produksjon av tradisjonell og håndverksmessig karakter ut fra hensynet til å fremme turistnæringen. Et særlig spørsmål er dermed om en ordning nødvendigvis må være begrenset og forbeholdt produksjon av tradisjonell og håndverksmessig karakter. Dette spørsmålet er vanskelig å besvare, ettersom EU-domstolen ikke hadde foranledning til å uttale seg om annet enn den finske ordningen slik denne var utformet på det aktuelle tidspunktet.

I den svenske debatten, har Jörgen Hetne tatt til orde for at en ordning med gårdssalg også kan innrettes på en måte som avviker fra den finske ordningen som sto til vurdering i EU-domstolen:

«Enligt min mening kan dock försäljningen begränsas på andra sätt än att enbart omfatta produkter som tillverkas hantverksmässigt med användande av traditionella metoder, vilket sker i Finland. Som jag skrev i mitt tidigare inlägg grundades det tidigare svenska förslaget om gårdsförsäljning på omfattande volymbegränsningar. En sådan ordning borde inte stå i strid med EU-rätten. Lokala svenska tillverkare skulle därför kunna ta emot besökare och erbjuda provning av sina produkter (vilket redan är tillåtet) och åtminstone sälja begränsade volymer av samma produkter. En sådan lösning främjar turistnäringen och innebär knappast godtycklig diskriminering eller ett skydd för inhemsk tillverkning av alkohol i Sverige. EU-rätten omöjliggör alltså inte all gårdsförsäljning. Om det sedan verkligen är lämpligt att införa gårdsförsäljning i Sverige, och hur begränsad den i så fall måste vara, bör utredas i särskild ordning.» 115

I SOU 2021:95 ble det understreket at en rett til gårdssalg måtte knyttes opp til formålet om å styrke besøksnæringen og ligge innenfor rammene av en restriktiv svensk alkoholpolitikk:

«Även om EU-domstolen inte tog slutlig ställning i frågan, visar domstolens uttalanden i Visnapuu att den finska gårdsförsäljningen kunde vara godtagbar om den var av begränsad omfattning samt traditionell och hantverksmässig. För att överensstämma med EU-rätten bör därför en rätt till gårdsförsäljning i Sverige på liknande sätt vara förenad med begränsningar som kopplar till syftet att stärka besöksnäringen inom ramen för en restriktiv alkoholpolitik. Det kan handla om restriktioner som begränsar vilka tillverkare som får erbjuda gårdsförsäljning och restriktioner avseende själva försäljningen, exempelvis maxgränser för sålda volymer per kund, lägsta prissättning samt att försäljningen endast får ske från tillverkningsstället och i anslutning till exempelvis ett studiebesök eller en föreläsning kopplat till den aktuella alkoholdrycken. Sådana begränsningar behövs sannolikt för att tydliggöra att det är besöket snarare än försäljningen som står i centrum vid gårdsförsäljning, och för att säkerställa att den eventuella konkurrensfördel som medges gårdsförsäljare blir högst begränsad i jämförelse med producenter av alkoholdrycker i andra länder.

Kopplingen till målet att främja besöksnäringen är alltså sannolikt avgörande för att visa att syftet med gårdsförsäljning inte är att godtyckligt diskriminera utländska produkter. Det ska dock betonas att främjandet av besöksnäringen inte kan vara huvudsyftet med en restriktiv reglering. Den typen av ekonomiska intressen nämns inte i artikel 36 FEUF och har inte heller i något mål, såvitt utredningen känner till, erkänts av EU-domstolen som ett s.k. tvingande hänsyn av allmänintresse.» 116

Den svenske ordningen er derfor innrettet slik at det er besøket som står i sentrum. Alle kjøp må innledes med et betalt foredrag eller omvisning på produksjonsstedet. Ordningen omfatter alle alkoholholdige drikkevarer, men bare småskala og håndverksmessig produksjon er omfattet og vinprodusenter må dyrke egne druer for å kunne kvalifisere for gårdssalg. Hvorvidt den svenske ordningen er i tråd med EU-retten, er ikke endelig avklart. Det kan dermed ikke legges til grunn at en norsk ordning utformet i tråd med den svenske uten videre vil være forenlig med EØS-retten. Det er likevel av en viss interesse å notere at Kommisjonen så langt ikke har fremsatt innsigelser, men bare uttalt at den vil følge med på utviklingen. 117

Ved avgrensningen av en ny ordning, må staten være tydelig på hvorfor ordningen er begrenset til norske produsenter. Det bør synliggjøres at forskjellsbehandlingen er saklig begrunnet, og at det ikke er tale om noen alminnelig salgskanal for alkoholholdige drikkevarer. En ordning med gårdssalg bør etter vårt syn utformes som et tydelig og avgrenset unntak. Hvilke typer drikk som skal kunne selges og hvilke kriterier og avgrensinger som bør benyttes må vurderes nærmere.

Arnesen og Sejersted ga i 2014-rapporten uttrykk for at prosessrisikoen vil øke jo mer omfattende ordningen gjøres, og at det kan være enklere å forsvare en ordning som er forbeholdt enkelte lokale småskalaprodusenter:

«[D]et kan hevdes at jo klarere det er at ordningen kun vil omfatte lokale småprodusenter, knyttet til tradisjonell gårdsdrift, med bruk bare av egenproduserte varer, knyttet til lokale opplevelser, etc. – desto enklere vil det være å argumentere for at dette er et legitimt og forholdsmessig regionalpolitisk virkemiddel.» 118

De understreket likevel at det er et åpent spørsmål om en slik avgrensning er nok til å forsvare en forskjellsbehandling av utenlandske og nasjonale produsenter og produkter.

Vi kan slutte oss til Arnesen og Sejersteds synspunkt om at en begrenset gårdssalgsordning vil være enklere å forsvare EØS-rettslig. Jo mer omfattende ordningen gjøres, desto vanskeligere vil det være å begrunne en ulik behandling av nasjonale og utenlandske produsenter. Etter vårt syn vil prosessrisikoen kunne øke i takt med hvor omfattende ordningen gjøres. En norsk ordning bør, uavhengig av nærmere innretning, være av begrenset karakter. Dersom det åpnes for en generell adgang til direktesalg fra norske produsenter, uten noen nærmere avgrensning, vil det kunne være mer krevende å begrunne at ordningen ikke innebærer vilkårlig forskjellsbehandling eller en skjult handelshindring.

Et krav om at salget må skje ved tilvirkningsstedet etablerer en geografisk tilknytning mellom tilvirkning og salg. Salget kan dermed ikke gjennomføres ved bestilling eller tilsending av produktet eller ved internettsalg fra produksjonsstedet. Et krav om at salget må utgjøre en del av stedets helhetlige karakter og salgstilbud, vil også være egnet til å begrense omfanget av ordningen. Det kan likevel være en risiko for at produksjons- og salgskonsepter etableres i nokså stort omfang, ikke bare i distriktene, men også i større byer og tettbygde strøk. Dette kan resultere i et betydelig salgsvolum utenom Vinmonopolet. Det bør under enhver omstendighet oppstilles begrensninger i tillatt salgsvolum, både totalt og i forbindelse med det enkelte besøk.

For å avgrense ordningens rekkevidde, kan det også innføres begrensninger med hensyn til hvilke aktører som kan gis bevilling. Det kan for eksempel stilles krav til produsentenes egenskaper eller størrelse, slik at ordningen forbeholdes nisje- eller småskalaprodusenter. Det kan også innføres et krav om at slike produsenter bare kan tilby salg av egenproduserte varer i forbindelse med en reiselivs- eller besøksopplevelse. Ordningen kan også knyttes opp mot ivaretakelse av norsk mat- og drikkekultur. I Meld. St. 11 (2023–2024 ) Strategi for auka sjølvforsyning av jordbruksvarer og plan for opptrapping av inntektsmoglegheitene i jordbruket definerer regjeringen lokal mat og drikke slik:

«Lokal mat og drikke er produkt med lokal identitet eller særprega opphav, eller særskilde kvalitetar knytt til produksjonsmetode, tradisjon eller produkthistorie.» 119

Det kan stilles krav om at produsentene benytter en viss andel egenproduserte eller lokalproduserte råvarer og/eller at produktene har særlige stedbundne kvaliteter, eksempelvis knyttet til produksjonsmetode, tradisjon eller historie.

Avgrensningen til norske produsenter vil fremstå mer plausibel dersom staten synliggjør særtrekkene ved gårdssalg. 120 I den forbindelse er det relevant å nevne at mange EU/EØS-land har ordninger med gårdssalg av egenprodusert alkohol. Dette kan underbygge at en slik ordning i Norge kan bidra til å sikre likebehandling, snarere enn forskjellsbehandling. I SOU 2021:95 ble det trukket frem forhold som kunne tale mot at gårdssalg kan ha diskriminerende virkning, eller i det minste at virkningen er begrenset for utelandbaserte virksomheter:

«Det går att argumentera för att en rätt att bedriva gårdsförsäljning skulle vara konkurrensutjämnande snarare än konkurrenssnedvridande eftersom det innebär att försäljning från tillverkningsstället tillåts i Sverige på samma sätt som det är tillåtet i de flesta andra länder. En sådan reglering skulle naturligtvis inte hindra tillverkare i andra länder att på motsvarande sätt sälja sina produkter till svenska konsumenter som besöker tillverkningsstället. …» 121

Det pekes også på at utenlandske aktører kan få tillatelse til gårdssalg dersom de etablerer seg i Sverige, og at de også har adgang til å selge alkoholholdige drikkevarer til svenske konsumenter gjennom privatimport:

«Det skulle naturligtvis heller inte finnas något i regleringen som hindrar att en utlandsbaserad tillverkare etablerar produktion i Sverige och därmed ges möjlighet att bedriva gårdsförsäljning under samma villkor som svenska tillverkare. Vidare kan konstateras att det för utlandsbaserade tillverkare redan i dag finns möjligheter att nå svenska konsumenter vid sidan av detaljhandelsmonopolet. Sedan EU-domstolens dom i målet Rosengren m.fl. är nämligen privatimport för personligt bruk tillåten.» 122

Disse argumentene er også relevante i en norsk kontekst. For å underbygge at ordningen ikke er proteksjonistisk motivert, kan det særlig vises til at norske konsumenter kan besøke produsenter i andre EØS-stater, og i den forbindelse kjøpe alkoholholdige drikkevarer. De har også mulighet til å importere begrensede kvanta alkoholholdig drikk fra slike produsenter. 123 Dette kan underbygge at forskjellsbehandlingen er saklig og legitimt begrunnet.

Det er imidlertid viktig å understreke at restriksjonen – altså den begrensningen alkohollovens tillatelsessystem innebærer for utenlandske produsenter og varer – fremdeles må forankres i hensynet til folkehelsen. Staten må synliggjøre at alkohollovgivningens bevillingssystem for salg av alkohol er egnet og nødvendig av hensyn til å beskytte folkehelsen.