Forholdet mellom bestemmelsen om utsatt offentlighet i riksrevisjonsloven og offentlighetsloven

Saksnummer: 2004/07778 EO MHG

Dato: 18.08.2004

 

Forholdet mellom bestemmelsen om utsatt offentlighet i riksrevisjonsloven og offentlighetsloven

Vi viser til Helsedepartementets brev 22. juni 2004. I brevet bes det om en orientering om hvorvidt bestemmelsen i den nye lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen § 18 annet ledd, som gjelder utsatt offentlighet for dokumenter utarbeidet av eller til Riksrevisjonen i saker som den vurderer å legge frem for Stortinget som ledd i den konstitusjonelle kontroll, har betyning for Helsedepartementets praktisering av offentlighetsloven. Vi legger til grunn at det særlig ønskes en vurdering av om riksrevisjonsloven § 18 annet ledd pålegger forvaltningen å beslutte utsatt offentlighet for dokumenter som er utarbeidet av eller til Riksrevisjonen.

Riksrevisjonsloven § 18 første og annet ledd lyder:

"Enhver kan hos Riksrevisjonen gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter i en bestemt sak når dokumentet er kommet inn til eller er sendt fra Riksrevisjonen. Bestemmelsene i offentlighetsloven gjelder tilsvarende, så langt de passer.

For saksdokumenter som er utarbeidet av eller til Riksrevisjonen i saker som den vurderer å legge fram for Stortinget som ledd i den konstitusjonelle kontroll, skal offentlighet først inntre når saken er mottatt i Stortinget. Riksrevisjonen varsler vedkommende forvaltningsorgan om at saken er av en slik art. Er en slik sak ferdigbehandlet uten at den vil bli oversendt Stortinget, inntrer offentlighet når Riksrevisjonen har varslet vedkommende forvaltningsorgan om at saken er ferdigbehandlet.”

I brev 15. juni 2004 orienterer Riksrevisjonen forvaltningen om de nye reglene om utsatt offentlighet. Det fremgår av brevet at Riksrevisorkollegiet har vedtatt at utsatt offentlighet skal omfatte alle dokumenter som utveksles mellom Riksrevisjonen og forvaltningen som ledd i gjennomføringen av regnskapsrevisjonen, forvaltningsrevisjonen og selskapskontrollen. I et notat 28. mai 2004 om fortolkningen av bestemmelsen i § 18 annet ledd fra Revisjonsråden til Riksrevisorkollegiet heter det i punkt 6 at ”[f]ormålet tilsier derfor at regelen også må gjelde for forvaltningen”. I brevet 15. juni 2004 opplyses det at notatet ligger til grunn for Riksrevisorkollgiets vedtak.

Etter offentlighetsloven § 2 første ledd er forvaltningens saksdokumenter offentlige så langt det ikke er gjort unntak i lov eller i medhold av lov. Et dokument som er utarbeidet av eller til Riksrevisjonen og som befinner seg hos et forvaltningsorgan som ledd i revisjonen, vil være et saksdokument hos vedkommende forvaltningsorgan. Dokumentet vil dermed være underlagt hovedregelen om offentlighet i offentlighetsloven. Om det er adgang for forvaltningen til å beslutte utsatt offentlighet for et dokument som omfattes av riksrevisjonsloven § 18 annet ledd og som ikke samtidig omfattes av et av unntakene i offentlighetsloven eller annen lovgivning, avhenger dermed av om § 18 annet ledd kan tolkes slik at bestemmelsen også gjelder for dokumenter som befinner seg hos forvaltningen.

Riksrevisjonsloven regulerer i utgangspunktet bare virksomheten i Riksrevisjonen. Det er imidlertid ikke noe i veien for at enkelte bestemmelser i loven kan tolkes slik at de har et videre virkeområde enn loven for øvrig. Paragrafoverskriften til § 18 tyder imidlertid på at bestemmelsen bare regulerer innsyn hos Riksrevisjonen. Det fremgår videre at bestemmelsens første og tredje ledd bare regulerer innsyn hos Riksrevisjonen.

Bestemmelsene i § 18 annet ledd annet og tredje punktum om at Riksrevisjonen skal varsle forvaltningen om at det gjelder utsatt offentlighet i saken og om at saken er ferdigbehandlet, kan imidlertid isolert tale for at bestemmelsen i annet ledd pålegger forvaltningen å beslutte utsatt offentlighet for dokumenter utarbeidet av eller til Riksrevisjonen, og som befinner seg hos forvaltningen. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at bestemmelsen i § 18 annet ledd ikke var med i forslaget fra Riksrevisjonen, men ble vedtatt etter forslag fra et flertall i kontroll- og konstitusjonskomiteen, og at flertallet på denne bakgrunn fremmet forslag om at Stortinget skulle fatte følgende anmodningsvedtak, jf. Inst. O. nr. 54 (2003-2004) s. 18,  som ble vedtatt sammen med loven (vedtak nr. 294 (2003-2004)):  

”Stortinget ber Regjeringen så snart som mulig om å komme med forslag til en endring i offentlighetsloven tilsvarende § 18 annet ledd i forslaget til lov om Riksrevisjonen, jf. Innst. O. nr. 54 (2003-2004).“

Stortinget forutsatte dermed at en bestemmelse som svarer til riksrevisjonsloven § 18 annet ledd skal tas inn i offentlighetsloven. Når en slik bestemmelse kommer på plass i offentlighetsloven, vil varslingsreglene i riksrevisjonsloven § 18 annet ledd annet og tredje punktum ha en viktig funksjon, selv om ikke bestemmelsen i riksrevisjonsloven gjelder for forvaltningen, fordi varselet vil utløse en plikt hos forvaltningen til å beslutte utsatt offentlighet etter bestemmelsen som forutsettes tilføyd i offentlighetsloven.

Lovavdelingen mener på denne bakgrunn at det ikke er tilstrekkelige holdepunkter for å tolke riksrevisjonsloven § 18 annet ledd slik at den gjelder for forvaltningen.

Dette innebærer at forvaltningen ikke kan beslutte utsatt offentlighet for dokumenter utarbeidet av eller til Riksrevisjonen selv om dokumentene omfattes av riksrevisjonsloven § 18 annet ledd, med mindre dokumentene samtidig faller inn under et av unntakene i offentlighetsloven eller annen lovgivning som gir forvaltningen adgang eller plikt til å gjøre unntak fra offentlighet. Dersom et dokument som omfattes av riksrevisjonsloven § 18 annet ledd også omfattes av en bestemmelse i offentlighetsloven som gir forvaltningen en adgang, men ikke plikt, til å gjøre unntak fra offentlighet, antar vi at forvaltningen normalt ikke bør utøve meroffentlighet, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd, før offentlighet inntrer etter bestemmelsen i riksrevisjonsloven § 18 annet ledd.

Justisdepartementet tar sikte på å legge frem en proposisjon om endring av offentlighetsloven i samsvar med Stortingets anmodningsvedtak slik at den kan bli behandlet av Stortinget i høstsesjonen.