Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Høringsnotat - forslag til ny lov om tros- og livssynssamfunn (trossamfunnsloven)

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunn for forslag om endringer i lovgivningen om tros- og livssynssamfunn

2.1 Utviklingstrekk

Forholdet mellom stat, samfunn, religion og livssyn er på den politiske agendaen i flere land. Mange av de samme spørsmålene diskuteres derfor innenfor ulike modeller eller systemer for offentlig tros- og livssynspolitikk og for rettslig regulering av tros- og livssynssamfunn og deres virksomhet. I kapittel 5 er ordningene i de nordiske landene nærmere beskrevet. I Danmark og Sverige ble det i henholdsvis 2014 og 2016 igangsatt statlige utredninger på tros- og livssynsfeltet. Den danske utredningen forelå i mars 2017.

Det norske samfunnet er vesentlig endret siden arbeidet med trossamfunnsloven startet i 1957, og siden loven trådte i kraft i 1970. Mange samfunnsmessige utviklingstrekk er relevante i en vurdering av statens forhold til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn. Spørsmål om stat, samfunn, religion og verdier er kompliserte, og de aktualiseres på mange samfunnsområder.

Dette høringsnotatet er avgrenset til å omhandle rettslig regulering og finansiering av tros- og livssynssamfunn. Departementet vil særlig framheve to sentrale utviklingstrekk som har betydning for en vurdering av disse spørsmålene. For det første har det skjedd vesentlige endringer i forholdet mellom staten og Den norske kirke, og organiseringen av Den norske kirke mer generelt. Denne utviklingen har også medført endringer i det rettslige grunnlaget for statens forhold til alle tros- og livssynssamfunn. For det andre har det religiøse og kulturelle mangfoldet i det norske samfunnet økt vesentlig. Flere religioner har fått en tydeligere tilstedeværelse i samfunnet, først og fremst på grunn av økt innvandring, og det har skjedd en stor vekst i antallet tros- og livssynssamfunn i Norge. Dessuten er det stadig flere personer som ikke er medlem i noe tros- eller livssynssamfunn.

Utviklingen av forholdet mellom staten og Den norske kirke er beskrevet nedenfor i kapittel 3. Denne prosessen har skjedd skrittvis, blant annet for å legge til rette for at endringer skal ha bred politisk og kirkelig oppslutning, og fordi en har ønsket å vektlegge kontinuitet. Med bakgrunn i kirkeforliket fra 2008 ble det i 2012 vedtatt omfattende endringer i grunnlovsbestemmelsene som etablerte og regulerte statskirkeordningen. Endringene i Grunnloven la et nytt grunnlag for statens relasjoner til både Den norske kirke og til andre tros- og livssynssamfunn, og de pekte i retning av større selvstendighet for Den norske kirke og tydeligere likebehandling mellom alle tros- og livssynssamfunn. Et nytt skritt ble tatt da de "statskirkelige" virksomhetene ble utskilt fra staten og overført til et selvstendig kirkelig rettssubjekt med virkning fra 1. januar 2017. I dette høringsnotatet foreslås det ytterligere nedbygging av lovgivningen om Den norske kirke. Det overordnede rettslige rammeverket for statens forhold til Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn er framstilt nærmere nedenfor i kapittel 6.

På slutten av 1950-tallet og gjennom 1960-tallet da trossamfunnsloven var under forberedelse, var 96 pst. av befolkningen medlemmer av Den norske kirke. En tilsvarende prosentdel døpte barna sine i Den norske kirke, 94 pst. ble konfirmert i Den norske kirke og 84,5 pst. av ekteskapsinngåelsene skjedde i Den norske kirke. Rundt 25 000 personer i Norge var omfattet av SSBs kategorier "innvandrere" og "norskfødte med innvandrerforeldre", mens rundt 130 000 personer sto utenfor "statskirken". De som var medlemmer i andre trossamfunn, tilhørte nesten bare protestantisk kristne menigheter. I 1971 ble det gitt støtte for 110 000 personer under den nye trossamfunnsloven, og av disse tilhørte ca. 100 000 slike menigheter. Ulike pinsemenigheter var den største gruppen. Den romersk-katolske kirken fikk støtte for ca. 10 000 personer.

Vel 50 år senere er 73 pst. av befolkningen medlemmer av Den norske kirke, mens andelen som velger kirkelig vigsel, dåp og konfirmasjon ligger på henholdsvis 38 pst., 58 pst. og 63 pst. Om lag 850 000 personer er omfattet av SSBs kategorier "innvandrere" og "norskfødte med innvandrerforeldre", og det er registrert nærmere 800 tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn, med til sammen ca. 600 000 tilskuddstellende medlemmer. Kommunene og fylkesmennene treffer i løpet av året rundt 23 000 enkeltvedtak om tilskudd.

Medlemmer av trossamfunn utenom Den norske kirke er heller ikke lenger nesten utelukkende protestantisk kristne. I 2016 hadde de muslimske trossamfunnene nærmere 150 000 medlemmer, buddhistene nærmere 19 000 medlemmer og hinduistene ca. 9 000 medlemmer. I tillegg stod nærmere 90 000 oppført som medlemmer av "livssynssamfunn". De kristne trossamfunnene utenom Den norske kirke hadde nærmere 350 000 medlemmer, hvorav om lag 160 000 ifølge SSB sine tall stod oppført som medlemmer av den romersk-katolske kirken og ortodokse kirker.

Endringer i befolkningens tilhørighet og holdninger til tro og livssyn skyldes ikke at antallet medlemmer i Den norske kirke har blitt redusert. Tvert imot har realtallet økt i denne perioden, fra 3,6 millioner i 1970 til nærmere 3,8 millioner ved inngangen til 2016. Den norske kirke har med andre ord vel så mange kirkemedlemmer å betjene som den hadde da trossamfunnsloven kom og nær sagt alle tilhørte statskirken. Men tallet på innbyggere i Norge har økt, og en lavere andel av dem er medlemmer av Den norske kirke – både som følge av økt innvandring og som følge av mer generelle endringer i samfunnet som får innvirkning på folks religiøse holdninger og praksis.

I 2012 oppga 14 pst. av befolkningen at de ikke stod som medlemmer av noe tros- eller livssynssamfunn, og verdiundersøkelser viser at færre opplyser at de tror på noen form for gud. Forskere har også pekt på utviklingen av en såkalt autentisitetskultur, der egne, tradisjonsuavhengige valg får større plass, og på at ikke-religiøse overgangsritualer har blitt mer akseptert og vanlige, også blant Den norske kirkes medlemmer. Det førstnevnte har antakelig særlig betydning for nedgangen en ser i dåpstallene i Den norske kirke (kilde: SSB, KIFO).

Selv om en ikke skal overdrive geografiske forskjeller når det kommer til religiøs tilhørighet, er det klart at befolkningens etniske og religiøse sammensetning varierer mye i landet. Mens flere små tettsteder og byer i for eksempel Nord-Trøndelag har en medlemsandel i Den norske kirke på mellom 85 og 95 pst. av befolkningen, har Østre Aker prosti i Oslo en medlemsandel på rundt 40 pst. Den lave andelen i Oslo skyldes i all hovedsak innvandring og en stadig mer flerkulturell befolkning, men er også forårsaket av utmeldinger og at færre medlemmer av Den norske kirke velger dåp av barna sine. Nærmere ¼ av alle medlemmer i tros- eller livssynssamfunn utenom Den norske kirke er bosatt i Oslo.

Den offentlige støtten fra staten og kommunene til tros- og livssynssamfunnene gjennom den særlige finansieringsordningen var i 2016 på ca. 600 mill. kroner. Hvert samfunn mottok rundt 1 000 kroner per medlem gjennom denne ordningen.

Departementet mener at dagens lovgivning på tros- og livssynsfeltet ikke er godt nok tilpasset det religiøse og kulturelle mangfoldet vi har i dag. Bare utviklingen i tallet på registrerte trossamfunn og antallet enkeltvedtak som hvert år må treffes av kommunene, tilsier etter departementets syn at det er behov for forenkling.

Endringene i retning av større religiøst og kulturelt mangfold har også bragt ny oppmerksomhet til tros- og livssynsfeltet. Særlig er det religionens rolle som fremmer eller hemmer av god integrering som har blitt tillagt større vekt. Disse spørsmålene kommer departementet tilbake til nedenfor i kapittel 6.

2.2 Felles lov – likebehandling, fornying og forenkling av regelverket

Det sentrale formålet med forslaget om ny og felles lovgivning for tros- og livssynssamfunn er å oppdatere, forenkle og effektivisere dagens rettslige regulering og finansiering av Den norske kirke og de øvrige tros- og livssynssamfunnene. I tillegg er det et mål å sørge for at regelverket i større grad likebehandler samfunnene.

Departementet legger til grunn at lovgivningen om Den norske kirke bør reduseres i omfang, blant annet for å gi Den norske kirke større frihet til å organisere seg og fastsette kirkeordningen på et mer selvstendig grunnlag enn i dag. Ny lovgivning om Den norske kirke bør innpasses i en felles lov for alle tros- og livssynssamfunn. Dette vil være et nytt steg i retning likebehandling mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, men det vil – i tråd med Grunnloven § 16 – forbli et særlig forhold mellom staten og Den norske kirke som folkekirke. Etter departementets oppfatning bør også finansieringsordningen for Den norske kirke innrettes slik at den i mindre grad enn i dag begrenser Den norske kirkes frihet til å organisere seg.

Departementet mener at den rettslige reguleringen av tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke ikke er godt nok tilpasset dagens virkelighet og utfordringer. Den gjeldende tilskuddsordningen ble til i en tid hvor både antallet tros- og livssynssamfunn utenom Den norske kirke og medlemstallet i disse samfunnene var beskjedent sammenliknet med dagens situasjon. Veksten i antallet tilskuddsberettigede tros- og livssynssamfunn og veksten i samfunnenes medlemstall, med tilhørende vekst i de offentlige bevilgningene, har medført en til dels dramatisk endring i de administrative oppgavene som er knyttet til tilskuddsforvaltningen.

Forenkling, forbedring og avbyråkratisering er generelle mål for denne regjeringen. Regjeringen er opptatt av at mulighetene som ligger i moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologi, skal brukes til å skape et enklere møte med offentlig sektor og høyere kvalitet på tjenestene. Det bør være et mål at slike forenklingshensyn gjøres gjeldende også for myndighetenes forhold til tros- og livssynssamfunnene. Det er flere sider ved dagens ordninger som kan forenkles for å redusere ressursbruk både i tros- og livssynssamfunnene og i det offentlige.

Tilskuddsordninger og lovregler skal være enkle å forstå og lette å finne fram i. Dette er hensyn som har betydning for mange sektorer, men har etter departementets syn særlig betydning på sivilsamfunnssektoren. For mange tros- og livssynssamfunn, med begrensede ressurser og ofte en begrenset intern administrasjon, er det krevende å sette seg inn i og forholde seg til kompliserte tilskuddsordninger. Det er derfor viktig at regelverket for tros- og livssynssamfunnene ikke er unødvendig komplisert og ikke pålegger samfunnene større ressursbruk enn nødvendig. På den andre siden mener departementet at dette hensynet må balanseres mot myndighetenes behov for innsyn i tros- og livssynssamfunnenes virksomhet. For noen tros- og livssynssamfunn kan også norsk språk være en utfordring, og dette tilsier at regelverket har en klar og lett tilgjengelig språkform.

I regjeringens politiske plattform heter det at regjeringen vil utarbeide en helhetlig lov om tros- og livssynssamfunn. Å samle de tre lovene som i dag finnes på feltet – trossamfunnsloven, loven om tilskott til livssynssamfunn og kirkeloven – i én, felles lov vil i seg selv være et vesentlig grep for forenkling og likebehandling.

Departementet mener dermed at det ligger til rette for en betydelig modernisering og forenkling av tilskuddsordninger og regelverk for øvrig. Målsettingen bør være at regelverket gjøres mer oversiktlig, lettere tilgjengelig og enklere å administrere, men samtidig gir offentlige myndigheter større muligheter for aktiv oppfølging og dialog med de enkelte tros- og livssynssamfunnene. Også for tros- og livssynssamfunnene foreligger det et stort behov for endringer som kan forenkle og lette søknads- og utbetalingsprosesser, og blant annet frigi ressurser til aktivitet.

Til toppen
Til dokumentets forside