1 Strukturendringer i et internasjonalt perspektiv

Kort om utviklingen i noen utvalgte land

Bolognaprosessen og geografisk nærhet gjør europeiske utviklingstrekk ekstra viktige for Norge, og særlig viktig er utviklingen i våre nærmeste naboland. I det følgende skisseres derfor utviklingstrekk av betydning for institusjonsstruktur i Danmark, Finland og Sverige, i tillegg til Nederland, England og Sveits fordi de har noen interessante særtrekk.

Danmark

I Danmark har høyere utdanning gjennomgått store endringer etter årtusenskiftet. Etter omfattende fusjoner er høyere utdanning nå organisert i åtte universiteter, syv profesjonshøyskoler mot tidligere ca. 100, og ni erhvervsakademier. I tillegg finnes en håndfull kunstneriske og maritime utdanninger, inkludert tre profesjonsbachelorutdanninger, og voksenopplæring tilbys i stort omfang som høyere utdanning.

Danmarks universiteter er statsfinansierte og selveiende institusjoner med ansatt ledelse og styrer med hovedvekt av eksterne aktører.1 Hvert universitet har utviklingskontrakter med Utdannelses- og Forskningsministeriet, hvor universitetets ambisjoner er kontraktsfestet. Formålet med kontraktene er å fremme universitetenes utvikling og understøtte universitetenes arbeid.

Danske profesjonshøyskoler er selveiende institusjoner i offentlig forvaltning, med vedtekter godkjent av Utdannelses- og Forskningsministeriet. De er ansvarlige for å tilby utdanning for spesifikke profesjonsyrker, gjennom samarbeid med relevante forskningsinstitusjoner. Danske profesjonshøyskoler tilbyr kun bachelorgrad og har ikke anledning til å tildele master- eller doktorgrad.

Det har vært en langvarig diskusjon mellom profesjonshøyskolene og universitetene om hva det betyr å integrere forsknings- og utviklingsarbeid (FoU) i utdanningene profesjonshøyskolene tilbyr, hvorvidt det kun omfatter en kunnskapsoverføring fra universitetene eller hvorvidt profesjonshøyskolene også skal forske. OECDs evaluering av profesjons- og yrkesutdannelsen i Danmark i 2012 fremhever at selv om det kan være en mangel på forskning i spesifikke fag relevante for høyskolekursene, kan det fjerne oppmerksomhet fra utdanningsoppgaven til høyskolene dersom de skulle engasjert seg i forskning. OECD skriver videre at utdanning skal være basert på oppdatert kunnskap og teknikker, men at det ikke er nødvendig at det er høyskolelærerne eller professorene som forsker frem forskningsfronten. Fram til 2013 hadde ikke profesjonshøyskolene et spesifikt forskningsmandat, men skulle integrere forskning og utvikling i utdanningene. I 2013 ble det lovfestet at profesjonshøyskolene har rett og plikt til å utføre praksisnære og anvendte forsknings- og utviklingsaktiviteter med formål å skaffe ny viten og konkrete løsninger på utfordringer innenfor profesjonene.

I 2003 vedtok den danske regjeringen en ny universitetslov hvor formålet var å gi universitetene selvstyre, mer ansvar og større vekt på ledelse. Beveggrunnen for loven var å bedre universitetenes muligheter til å frembringe utdanning og forskning av høyeste kvalitet og dermed ha en reell mulighet for å ta del i den internasjonale konkurransen. Styringsreformen ga økt autonomi til institusjonene. Samtidig ble institusjonsledelsen profesjonalisert ved at den interne styringsordningen ble endret fra valgte til tilsatte ledere.

Reformen ble etterfulgt av en stor sammenslåingsprosess i 2007, en prosess som førte til gjennomgripende endringer i landskapet for høyere utdanning, i tillegg til konsentrasjon av forskningsressurser i universitetssektoren. Prosessen innebar at tolv universiteter og 13 sektorforskningsinstitutter ble fusjonert til åtte universiteter og tre sektorforskningsinstitutter. Kun tre sektorforskningsinstitutter forble selvstendige. Hovedbegrunnelsene for den omfattende fusjonsreformen var ønsket om å bygge større og mer slagkraftige miljøer og i større grad utnytte synergier mellom universitetenes styrker innenfor forskning og utdanning og instituttenes anvendte kvaliteter.

Fusjonene skulle overordnet sett stimulere til økt interdisiplinært samarbeid i utdanning, mer fleksible og relevante studieprogrammer, større suksessrate i EU-søknader, høyere kvalitet og større gjennomslagskraft for forskningen i danske universiteter, bedre samarbeid mellom universiteter og privat sektor om innovasjon og et mer effektivt samarbeid mellom den offentlige forskningssektoren og sektordepartementene. Fusjonsprosessen var også et ledd i Danmarks omfattende globaliseringsstrategi.2 Globaliseringsstrategien omfattet mange samfunnsområder, men universitetene ble gitt en sentral rolle. Ambisjonen var å løfte dansk forskning til nivå med de beste internasjonalt og bli verdensledende i å utvikle forskning til ny teknologi, prosesser, produkter og tjenester. Strategien la vekt på å prioritere kvalitet og konsentrere ressurser. Globaliseringsstrategien skulle blant annet øke gjennomføringen i høyere utdanning og styrke internasjonaliseringen, etablere flere doktorgradsstillinger, og forbedre forholdet mellom universitetene og privat sektor når det gjaldt innovasjon. Det danske Folketinget økte de offentlige budsjettene til forskning vesentlig for å nå målene med reformen. Vektlegging av eksellens har også resultert i flere nye virkemidler på 2000-tallet for å fremme forskning på toppnivå.

I 2009 ble det gjort en evaluering av intensjonene bak universitetsloven av 2003 og sammenslåingsprosessene.3 Evalueringen viser til at den fulle virkningen av sammenslåingsprosessene ikke var oppnådd, gitt den korte tiden mellom sammenslåingene og tidspunktet for evalueringen. Imidlertid har fusjonene allerede virket som igangsettere av endring på flere måter. Evalueringspanelet forventet at universitetene på sikt vil nå potensialet og forventningene som lå til grunn for sammenslåingene. På tidspunktet for sammenslåingene var ikke universitetenes profiler et hovedspørsmål, men evalueringspanelet anbefaler en debatt omkring hva slags diversitet som ønskes i den danske universitetssektoren. Både styringsreformen og fusjonene har hatt som mål at universitetene skal være i stand til å utvikle egne strategiske prioriteringer i utdanning, forskning og innovasjon.

Finland

Det finske høyere utdanningssystemet består av to komplementære sektorer: 24 yrkeshøyskoler og 14 universiteter.4^,5 Universitetene har et bredt forskningsmandat og utdanner kandidater på alle tre nivåer (bachelor, master og doktorgrad). Yrkeshøyskolene gir utdanning på to nivåer (bachelor og master) basert på arbeidsmarkedets behov og utfører FoU som støtter utdanningen og regional utvikling.

Finsk høyere utdanningssystem har gjennomgått en stor reform de siste årene.6 Ny lov om universiteter ble foreslått i 2007 og implementert fra januar 2010. Formålet med lovendringen var å øke autonomien til universitetene, heve forskningskvaliteten og styrke den internasjonale konkurranseevnen. Av ny lov fulgte en rekke strukturelle og rettslige endringer. Universitetene har endret status fra statlige til uavhengige rettssubjekter. Hver institusjon ble gitt valget om å bli selvstendige offentlig-rettslige innretninger eller stiftelse underlagt privat lov. Tolv av universitetene er nå selvstendige offentlig-rettslige innretninger, mens to er stiftelser. Universitetene har fått mer autonomi både i disponering av økonomiske ressurser og i personalpolitikken. Universitetene ble oppfordret til å utvikle tydeligere profiler basert på institusjonenes styrker og egenart, noe som førte til fusjoner blant universitetene. Åtte universiteter fusjonerte til tre universiteter. For eksempel fusjonerte de tre universitetene Helsinki University of Technology, The Helsinki School of Economics and the University of Art and Design Helsinki til ett universitet, Aalto University.

Fusjonene i høyere utdanning har blant annet hatt som mål å skape toppuniversiteter på internasjonalt nivå. Blant målene med universitetsreformen var å hevde seg bedre i konkurransen om internasjonal forskningsfinansiering, lettere kunne samarbeide med utenlandske universiteter og forskningsinstitusjoner, allokere ressurser til spissforskningsmiljøer og strategiske tyngdepunkt og styrke kvaliteten og gjennomslagskraften til høyere utdanning og forskning.7

En reform av yrkeshøyskolene ble påbegynt i 2011, og en ny yrkeshøyskolelov ble innført fra 2014. Innføring av ny lov innebærer at yrkeshøyskolene nå er uavhengige rettslige enheter med finansiering fra staten. Endringene er ment å bedre institusjonenes kvalitet og betydning, men også påskynde yrkeshøyskolenes strukturreform, der institusjonene skal slås sammen til større enheter med stor innovativ kraft og høy kompetanse.

Forløperen til reformen var oppfordringer fra utdanningsdepartementet om strukturelle endringer i yrkeshøyskolesektoren, som medførte sammenslåingsprosesser i 2007. Målet for disse strukturendringene var å etablere en større, mer effektiv og mer bærekraftig sektor. Den første sammenslåingen i 2007 var initiert av institusjonene selv.8

Fram til 1991 ble høyere utdanning i Finland kun gitt ved universitetene. Yrkeshøyskolesektoren ble først etablert på begynnelsen av 1990-tallet og har siden utviklet seg til en stor og dynamisk høyere utdanningssektor.9 Opprinnelig bestod sektoren av rendyrkete utdanningsinstitusjoner, men de fikk formelt et forsknings- og utviklingsmandat fra 2003.

Finland har således et binært system, men skiller seg fra andre binære systemer ved at lærerutdanning kun gis ved universitetene, og at lærerutdanningen lenge har vært på mastergradsnivå.

Satsing på sentre for fremragende forskning har vært et viktig virkemiddel for å konsentrere forskningsressurser i Finland. I tillegg har tiltak som støtter enkeltforskere og tiltak for å rekruttere internasjonale toppforskere til Finland blitt iverksatt. Universiteter har også etablert egne elitemiljøer.10

Med bakgrunn i økonomisk globalisering og økt internasjonal konkurranse har Finland også iverksatt en ordning med strategiske sentre for forskning, teknologi og innovasjon (SHOK). Dette er en form for nettverksorganisering som skal konsentrere de finske ressursene for å kunne hevde seg internasjonalt.

Sverige

Sverige står overfor mange av de samme utfordringene som Norge i høyere utdanning, med en relativt spredt institusjonsstruktur og dårlig søkning til noen av institusjonene og noen av utdanningene. Landet har 14 offentlige og to private universiteter, 20 statlige regionale høyskoler og 13 private høyskoler med eksamensrett. 26 av institusjonene har rett til å tildele doktorgrad, hvorav tre er private. Styringssystemet ligner mye på det norske, med stor grad av delegert myndighet til institusjonene innenfor rammen av overordnede nasjonale mål. Styringen skjer gjennom lov og regelverk, finansiering og kvalitetssikring.

Fra 2006 har Sverige hatt en klar politikk på at ingen flere høyskoler skal få universitetsstatus. Skal høyskoler bli universiteter må de slå seg sammen med universiteter. Selv om denne muligheten for å endre institusjonskategori etter søknad er lukket, har tidligere universitetsopprykk medført at skillet mellom universiteter og høyskoler ikke lenger er veldig skarpt i Sverige. Høyskoler kan imidlertid fortsatt tildele doktorgrad på områder der de er sterke, men de skal ikke satse på bredde. Begrunnelsen var at for stor spredning av ressursene ville gjøre det vanskelig å dyrke frem forskningsmiljøer av internasjonal toppkvalitet.

De siste årene har høyskoler kun oppnådd universitetsstatus gjennom fusjoner med universiteter. 1. januar 2010 fusjonerte Högskolan i Kalmar og universitetet i Växjö under navnet Linnéuniversitetet. Denne politikken ligger fortsatt fast, og universitetene går i retning av mer autonomi.

Etter 20 år med ekspansjon i sektoren er det en bekymring for kvaliteten ved universitetene og høyskolene. Gjennomføringen har sunket. Samtidig har ungdomskullene nådd toppen og vil minke betydelig de nærmeste årene. I tillegg har innføring av studieavgifter for studenter fra utenfor EU/EØS-området ført til en nedgang i antallet utenlandske studenter. Allerede i dagens situasjon med høye ungdomskull sliter enkelte institusjoner med søkningen. Sammenslåing til større enheter er derfor et tema som diskuteres.

Regjeringen har lagt seg på en frivillighetslinje når det gjelder fusjoner i sektoren, men institusjoner som slår seg sammen kan få økonomisk støtte gjennom stimuleringsmilder. Det er flere eksempler på at institusjoner har slått seg sammen i Sverige de siste årene. Blant annet har høyskoler slått seg sammen med universiteter. Selv om eventuelle fusjoner skal skje frivillig, opplever institusjonene etter eget utsagn et betydelig press fra departementet. Den forrige utdanningsministeren gikk langt i å si at det bør bli færre høyskoler og så primært for seg at høyskoler skulle slå seg sammen med større, forskningstunge universiteter, blant annet for å kunne opprettholde målet om forskningsbasert undervisning. I tillegg har den svenske regjeringen satt i verk en rekke tiltak for konsentrasjon av ressursinnsatsen.

Riksdagen besluttet i 2010 å innføre et nytt kvalitetssikringssystem for svensk høyere utdanning, som blant annet innebærer at kvalitetsvurderinger skal ha direkte konsekvenser for budsjettildelingene. Dette vil ha effekt fra 2013. Formålet er å gi institusjonene et insentiv til å øke kvaliteten.

England

England gikk allerede tidlig på 1990-tallet over til et enhetlig system. Såkalte polytechnics og et antall andre institusjoner fikk muligheten til å kalle seg universitet og erstattet dermed det binære systemet. Denne endringen ble innført gjennom en ny lov om høyere utdanning i 1992. Lovendringene førte også til en stor ekspansjon i antallet høyere utdanningsinstitusjoner. I perioden 2001–13 ble det etablert 31 nye universiteter, både ved sammenslåinger og oppdeling av institusjoner.11 Englands overgang fra et binært til et enhetlig system skyldes hovedsakelig at universiteter og høyskoler gradvis var blitt mer like hverandre.12 Høyskolene hadde utviklet programmer på mastergrads- og doktorgradsnivå og hadde i tillegg betydelig forskningsvirksomhet. På den annen side tilbød universitetene yrkesrettede programmer.

De høyere utdanningsinstitusjonene i England er uavhengige og klassifiseres som selvstendige rettssubjekter, etablert med et kongelig charter og lov. Fra 2005 fikk institusjoner i England og Wales som har fullmakt til å tildele «taught degrees» (12-måneders mastergradsprogram) og møtte et sett av ulike kriterier, mulighet til å kalle seg et universitet. De institusjonene som kunne tildele «taught degrees», men ikke tilfredsstilte kravene innenfor de ulike kriteriene, fikk mulighet til å kalle seg «university college». Disse institusjonene er underlagt samme lovverk, kvalitetssikrings- og finansieringssystem som universitetene. Det er også mer enn 700 høyere utdanningsinstitusjoner som ikke har fullmakt til å tildele lavere grad, men som har studietilbud og kurs som kan kvalifisere til en grad. Alle høyere utdanningsinstitusjoner, med unntak av én, mottar finansiering basert på de samlede driftsinntektene i tillegg til en resultatbasert finansiering.

Universitetene blir stadig utfordret til å revurdere sin rolle i et marked med en sterkere konkurransesituasjon. Institusjonene er autonome, og det er lite sannsynlig at myndighetene vil presse igjennom sentralstyrte sammenslåingsprosesser.13

Nederland

Nederlands høyere utdanningssektor består av 13 forskningsuniversiteter, ett fjernundervisningsuniversitet og 38 offentlig finansierte UAS-institusjoner (universities of applied sciences – HBO).14^,15 Den nåværende nederlandske UAS-sektoren ble formelt en del av det nederlandske systemet for høyere utdanning i 1986. Nederland har siden da hatt et binært system bestående av to likeverdige, men ulike sektorer.

I 2009 ble det satt ned en nasjonal kommisjon for å analysere strukturen i høyere utdanningssystemet og gi råd til regjeringen om fremtidens struktur i høyere utdanning.

Kommisjonen anbefalte å øke differensieringen i systemet langs tre linjer:

1. Differensiering av strukturen, ved å bevege seg bort fra en struktur basert på et strengt skille av to sektorer

2. Differensiering mellom institusjoner, ved å stimulere til økte forskjeller mellom institusjoner

3. Differensiering i studieprogramtilbudet, ved å stimulere til en bedre sammenheng mellom studieprogramtilbud og studenter gjennom seleksjon og bredere programmer samt bedre gjennomstrømning og fleksible læringslinjer.

I 2012 lanserte den nederlandske regjeringen en ny strategi for høyere utdanning, Kvalitet i mangfold. Denne strategien kobler finansiering til ytelse gjennom resultatavtaler mellom hver enkelt institusjon og regjeringen. Resultatavtaler ble dannet gjennom forhandlinger mellom en evalueringskomité og den enkelte institusjon, basert på et rammeverk utviklet av den nasjonale kommisjonen og godkjent av utdanningsdepartementet og parlamentet. Resultatavtalene skal omfatte institusjonens ambisjoner for utdanningskvalitet og studentprestasjoner, utdanningsprofil, utvikling av tyngdepunkt i forskning og samfunnsinnretningen. Av det totale utdanningsbudsjettet for universiteter og høyskoler er fem prosent øremerket den faktiske realiseringen av ambisjonene i kontrakten når det gjelder utdanningskvalitet og studentprestasjoner. Ytterligere to prosent av budsjettet fordeles basert på en vurdering av ambisjonsnivået i kontraktene. Alle institusjoner har signert flerårige resultatavtaler. Disse gjelder fra januar 2013.

En konsekvens av ordningen med resultatavtaler er, særlig i grenseområder mellom de to sektorene, en sakte bevegelse bort fra det binære systemet. Resultatavtalene har ført til en synliggjøring av de spesifikke resultatforskjellene som eksisterer mellom de 13 universitetene og de 38 UAS-institusjonene. Forskjellene er blitt benyttet av departementet, sammen med institusjonenes ambisjoner, som grunnlag for fordeling av resultatmidler og resultatforventning på ulike områder.

Sveits

Den høyere utdanningssektoren i Sveits består av tolv universiteter og syv offentlige og to private høyskoler, kalt fachhochschule.16 I tillegg er det 18 pedagogiske høyskoler og to kunst- og musikkhøyskoler. Høyskolesektoren i Sveits ble etablert i 1997 gjennom oppgradering og sammenslåing av 68 yrkesorienterte skoler til syv regionale nettverkshøyskoler. Bakgrunnen for reformen var, som i mange andre land, å styrke profesjonsutdanninger ved å gi dem status som høyere utdanning. Ingeniør- og teknologiutdanninger har tradisjonelt stått sterkt i høyskolesektoren i Sveits, i mye større grad enn i Norge. I tiden etter at sektoren ble etablert, har de fleste andre kortere profesjons- og praktisk rettede utdanningene også blitt oppgradert til høyere utdanning og underlagt høyskolene. Høyskolene har et forskningsmandat, men skal ha tyngdepunktet i anvendt forskning og utviklingsarbeid rettet mot regionale behov og praksisorientert forskning i profesjonsutdanningene, til forskjell fra universitetenes grunnforskningsansvar. Sveits har siden reformen hatt et binært system bestående av to likeverdige, men ulike sektorer. Høyskolene fikk muligheten til å tilby mastergrad på utvalgte områder i 2008. De senere årene har skillet mellom høyskolene og universitetene blitt mer uklare ved at de to sektorene har et økende overlapp i studietilbud og dermed konkurrerer om de samme studentene. Samtidig har Sveits fortsatt et av de tydeligste binære høyere utdanningssystemene i Europa. Den store andelen aktører fra fagskoler som var med å opprette høyskolene og fortsatt er med i styringen av dem, gjør at den sveitsiske høyskolesektoren har vært mindre preget av akademisk drift enn tilfellet er i andre land.