Meld. St. 19 (2019–2020)

Miljøkriminalitet

Til innholdsfortegnelse

6 Kulturarvkriminalitet

Figur 6.1 

Figur 6.1

De siste årene har kulturmiljøets kobling til det øvrige miljøfeltet blitt styrket og ytterligere aktualisert.1 Det henvises til kulturmiljømeldingen (2019–2020)2hvor regjeringen innfører begrepet kulturmiljø som samlebetegnelse. Det dekker begrepene «kulturminner», «kulturmiljø» og «landskap», og brukes når feltet omtales som helhet. Begrepet understreker betydningen av helhet og sammenheng. Samtidig gjøres tilknytningen til den øvrige klima- og miljøpolitikken tydeligere.

Miljøkriminalitet omfatter i denne meldingen nasjonale og internasjonale utfordringer knyttet til både utførsel og innførsel av ulovlig kulturgjenstander, ulovlig handel med kulturgjenstander og kulturmiljøkriminalitet. Ansvarsområdet sorterer således under både Klima- og miljødepartementet og Kulturdepartementet. Miljøkriminalitet benyttes derfor gjennomgående som en samlebetegnelse for hele problemkomplekset.3 Begrepet kulturmiljøkriminalitet benyttes der kriminaliteten på kulturmiljøfeltet omtales spesifikt. Kulturarv anses som en videre definisjon enn kulturmiljø, og benyttes der kunst- og kulturgjenstander også omfattes. Kunst er omtalt der kriminaliteten er sammenfallende med kulturgjenstander og hvor skillet mellom disse er flytende.4

Om kriminaliteten

Formålet med kulturminneloven5 er at kulturminner og kulturmiljøer med deres egenart og variasjon skal vernes både som del av vår kulturarv og identitet, og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Kulturminneloven verner en rekke ulike miljø- og kulturarvverdier: automatisk fredede kulturminner, løse kulturminner, vedtaksfredede byggverk og anlegg, kulturmiljøer, marine kulturminner (skipsfunn og båter) og områder rundt fredede kulturminner og skipsfunn. Loven har også bestemmelser om meldeplikt for offentlige organer når det gjelder tiltak som kan virke inn på kulturminner, og for private når man finner løse kulturminner. Utførsel av kulturgjenstander, det vil si kunst eller kulturmateriale som har stor betydning for bevaring, forskning eller formidling av kulturarv, kunst og historie, reguleres av kulturminnelovens § 23, mens innførsel reguleres av § 23 a). Lovbestemmelsene utfylles gjennom bestemmelsene i forskriften om utførsel og innførsel av kulturgjenstander.6

Plan- og bygningsloven7 er sentral i kulturmiljøforvaltningen (for nærmere beskrivelse av loven, se kapittel 4.7). For å sikre kulturminner, kulturmiljøet og landskap i arealplaner, kan kommunen legge inn hensynssoner, bestemmelser og retningslinjer, enten hver for seg eller i kombinasjon. Ulike byggetiltak og andre arealinngrep detaljeres i reguleringsplaner. Utforming av bestemmelser er viktig for å unngå at verdien av kulturminner, kulturmiljøer og landskap svekkes gjennom vedtak av plan. Å utarbeide bestemmelser med krav om en bestemt type bruk eller forbud mot former for bruk, er eksempelvis særlig aktuelt når det gjelder arkeologiske kulturminner. Også i byggesaksprosessen kan det stilles krav om tilpasning til kulturmiljøverdier, for eksempel i §§ 29-2, 31-1 og 31-4. Gjennom plan- og bygningsloven kan verneverdige kulturminner, kulturmiljøer og landskap som ikke er vurdert å ha nasjonal interesse, men som har stor betydning i lokalmiljøet, reguleres til vern.

Også en rekke andre lover kan komme til anvendelse når det gjelder kulturarvkriminalitet. I Norge er kunst- og antikvitetshandlere siden 1999 underlagt brukthandelloven8. Brukthandlerloven stiller krav om lisens for å drive handel blant annet med kunst- og kulturgjenstander, krav til registrering av kjøpere og selgere, samt beskrivelse og loggføring av gjenstander. Ved anskaffelse av kunst- og kulturgjenstander kan både godtroervervsloven9 og hevdsloven10 komme til anvendelse.

Straffeloven11 vil kunne supplere sektorlovene for verneverdige kulturminner som ikke har noen formell beskyttelse gjennom kulturminneloven eller plan- og bygningsloven. Utfordringer knyttet til at kunstmarkedet har blitt koplet til annen organisert kriminalitet, hvitvasking av utbytte, mulig finansiering av ekstremistgrupper og så videre, har gjort at EU i sitt femte anti-hvitvaskingsdirektiv har innført tilsvarende bestemmelser for kunst- og antikvitetshandlerbransjen i hele EU-området, gjeldende fra januar 2020.

Kriminaliteten omfatter manglende overholdelse av undersøkelsesplikten ved automatisk fredete kulturminner, ulovlige inngrep i automatisk fredete kulturminner, skade/hærverk på kulturminner, ulovlig aktivitet i fredede eller regulerte kulturmiljø, landskap og område rundt fredet kulturminne, manglende vedlikehold av fredede kulturminner, plyndring av marinarkeologiske kulturminner, samt ulovlig metallsøkeraktivitet på automatisk fredede arkeologiske kulturminner i kombinasjon med manglende overholdelse av melde- og innleveringsplikt for løse kulturminner, og ulovlig innførsel og utførsel av kulturgjenstander.

Når det gjelder ulovlig handel med kulturgjenstander, består kriminaliteten blant annet av netthandel og tradisjonell auksjonshandel. Den ulovlige netthandelen omfatter både den som foregår fra en profesjonell tilbyder til forbrukermarkedet, men også handelen mellom to likeverdige parter, typisk mellom privatpersoner.

Figur 6.2 Eksempel på et bygg- og anleggstiltak som har ført til ødeleggelser av en gravhaug.

Figur 6.2 Eksempel på et bygg- og anleggstiltak som har ført til ødeleggelser av en gravhaug.

Foto: Rogaland fylkeskommune

Det dokumenteres mange små og store brudd på kulturmiljøregelverket. Anmeldte brudd på kulturminneloven gjelder i hovedsak ulovlig påført skade på automatisk fredede kulturminner. Riksantikvaren har i perioden 2015 til og med 2019 mottatt kopi av 132 anmeldelser som angår arkeologiske kulturminner. Den største andelen av kriminaliteten gjelder større og mindre bygg- og anleggsarbeider. De mindre tiltakene er i hovedsak tilknyttet private boliger, hytter, gårdsveier og lignende. Riksantikvaren rapporterer videre at en stor andel av sakene også gjelder offentlige tiltak som vei, vann og strøm, samt anleggstiltak i forbindelse med kabler og rør.

Figur 6.3 Antall anmeldte saker knyttet til arkeologisk kulturminner i perioden 2015-2019. N=132. Basert på saker hvor Riksantikvaren har mottatt kopi av anmeldelsen. Saker som gjelder ulovlig inn- eller utførsel av kulturminner er ikke med.

Figur 6.3 Antall anmeldte saker knyttet til arkeologisk kulturminner i perioden 2015-2019. N=132. Basert på saker hvor Riksantikvaren har mottatt kopi av anmeldelsen. Saker som gjelder ulovlig inn- eller utførsel av kulturminner er ikke med.

De siste årene har det også vært en økning av anmeldelser knyttet til hærverk/skadeverk på arkeologiske kulturminner – særlig bergkunst/helleristninger. Moderne ristninger og hugginger i fjell er særlig utfordrende, da skadene er uopprettelige. Også ulovlige aktiviteter knyttet til metallsøkermiljøet har økt de siste årene, og før 2015 var det bare unntaksvis anmeldelser knyttet til slik aktivitet. Fra å være en hobby med noen få hundre aktive utøvere, antas det at det nå er opp mot 10 000 aktive metallsøkere her i landet, og mer enn 20 % av de anmeldte sakene Riksantikvaren har mottatt kopi av den siste femårsperioden angår ulovlig metallsøking. I tillegg er det antatt at tre av fire saker som angår ulovlig salg av løse kulturminner, også kan knyttes til ulovlig metallsøkervirksomhet.

Miljøovervåkningsundersøkelser viser at i underkant av én prosent av verneverdige kulturminner i Norge forsvinner hvert år av ulike årsaker.12 Det er likevel behov for statistikk på feltet, som i større grad kan reflektere klare tendenser i både omfang og aktører, når det gjelder kulturmiljøkriminaliteten.

Når det gjelder ulovlig handel med kulturgjenstander er ØKOKRIMs erfaring at de dyreste og kulturminnefaglige mest interessante objektene omsettes på etablerte auksjonshus i inn- og utland. Erfaringsmessig foregår det også ulovlig omsetning av kulturgjenstander på internett. Det utnyttes da at vedkommende selger kan nå et ubegrenset stort potensielt marked, og opptre med falsk identitet. Det vil da kreve mer ressurser av politi eller fagmyndighet å komme i kontakt med selger dersom det aktuelle objektet er stjålet og det opprettes straffesak.

Kriminaliteten kan resultere i at kulturmiljøverdiene tilknyttet både kunnskap, opplevelse og bruk forringes, for eksempel ved at sammenhengen mellom kulturminnene, og kulturmiljøet de inngår i, brytes. Der arkeologiske kulturminner fjernes, blir også funnkonteksten ukjent. Viktig kildeverdi går tapt, og muligheten for å sikre den sanne kulturhistorien reduseres. Kulturarv utgjør en viktig del av folks identitetsdannelse og tilhørighet, både i Norge og ellers i verden. Det er derfor viktig å presisere at tapet av kulturarv, som følge av kriminelle handlinger, har konsekvenser langt utover de økonomiske, da det særlig også rammer miljømessige, kulturelle og sosiale verdier.

Felles for denne typen kriminalitet, er at de ulovlige handlingene bidrar til å redusere muligheten for å nå de nasjonale målene på kulturmiljøfeltet, men også bærekraftsmålene, særlig når det gjelder kulturarvens bidrag til en bærekraftig utvikling, og da spesielt delmål 11.4: Styrke innsatsen for å verne om og sikre verdens kultur- og naturarv.

Riksantikvaren rapporterer at den største kategorien av kulturmiljøkriminalitet dreier seg om bygg- og anleggsarbeider. Aktørene bak denne kategorien er i stor grad ulike firmaer. Saksbeskrivelsene som anmeldelsesstatistikken bygger på, gjør det vanskelig å avgjøre om det er næring, offentlig eller privat virksomhet som står bak. Mange av sakene gjelder likevel offentlige tiltak. Regelverksbrudd kan dreie seg om ubevisst skade på kulturminner. I enkelte tilfeller viser det seg at det ikke har blitt utført tilstrekkelige undersøkelser før man har igangsatt tiltak. ØKOKRIMs trusselvurdering fra 2018 peker på at kontroller med utbygging er tidkrevende, det er lav oppdagelsesrisiko og det utbrer seg en manglende respekt for regelverket, som igjen bidrar til å øke risikoen for denne typen kriminalitet.13 Riksantikvaren opplyser om at flere av sakene dreier seg om tiltak hvor kommunen har godkjent tiltaket, uten at dette har blitt videreformidlet fylkeskommunene av hensyn til kulturminner.14 I slike tilfeller vil både kommunen, tiltakshavere, og eventuelt den som faktisk utfører selve tiltaket – for eksempel gravearbeidet, kunne holdes ansvarlig.

Kriminaliteten drives i flere saker av økonomiske motiv, som bevisst oppløying av automatisk fredede kulturminner, eller ved forsettlig riving eller større ombygging av en fredet bygning.15 I Norge forsvinner også jevnlig kunst- og kulturgjenstander fra museer, private samlinger og fra arkeologiske utgravningsområder. I tillegg foregår plyndring av skipsvrak, og med vår langstrakte kyst, og mange skipsforlis, er Norge et attraktivt reisemål for vrakdykkere som bringer funn ut av landet. Motivasjonen bak ulovlig metallsøking er det vanskelig å si noe entydig om. Det er likevel avslørt flere tilfeller av salg eller forsøk på salg av gjenstander fremkommet ved metallsøking, og ulike salgs- og auksjonssider på nettet inneholder i økende grad slike gjenstander. Innbruddet ved Historisk museum i Bergen sommeren 2017 viser også at kriminelle miljøer har et fokus på arkeologiske gjenstander.

Riksantikvaren rapporterer at de ikke finner noen spor etter organisert kriminalitet i anmeldelsene de har fått kopier av. Det er imidlertid viktig å presisere at kriminaliteten ikke kan ses isolert. En trend i organisert kriminalitet er at den stadig oftere også omfatter kulturgjenstander. Etterspørsel fra betalingsvillige aktører rundt om i verden genererer både tyveri av kulturskatter og plyndring av arkeologiske gjenstander. Slike objekter transporteres i stadig større grad ut til sluttmarkedene som en del av organisert kriminalitet.16

Boks 6.1 Tilbakelevering av ulovlig innført steinalderøks fra Sverige

I forbindelse med den såkalte Vestfold-saken, som ble avgjort av Høyesterett i juni 20171, ble det funnet et øksehode fra steinalderen. Gjenstanden var en del av det beslaglagte materialet i saken som primært gjaldt metallsøking, ulovlige utgravninger gjennom flere år, samt unnlatelse av rapporteringsplikten, som førte til ileggelse av fengselsstraff og inndragning av metallsøkningsutstyr.

Under ransaking ble det funnet dokumentasjon på at steinalderøksen var innkjøpt på eBay fra en selger i Sverige, uten at det var innhentet påkrevd utførselstillatelse fra svenske myndigheter. Gjenstanden ble tilbakelevert til svenske myndigheter i forbindelse med seminaret «Kulturkriminalitet: regelverk og rettspraksis i Norden» i Oslo i desember 2017. Øksehodet brukes i dag i undervisning av svenske skolebarn.

Figur 6.4 Øksehode fra steinalder, ulovlig innført fra Sverige.

Figur 6.4 Øksehode fra steinalder, ulovlig innført fra Sverige.

Foto: Anne Skogsfjord, KHM

1 HR-2017-1298-A

Aktivitet for å forebygge og avdekke kulturarvkriminalitet

En forutsigbar og god forvaltning av kulturminner er et viktig premiss for å forebygge både uaktsom og forsettlig kulturmiljøkriminalitet. Veiledende informasjon, og tilgjengeligheten av denne, er her sentralt. For å ivareta informasjon til publikum, har Kulturdepartementet opprettet en egen nettside17 med informasjon om regelverk, etiske retningslinjer og lignende, samt aktuelle nyheter, artikler, referanser til forskningsrapporter mv. Tilsvarende er kartfestet kunnskap om kulturmiljøverdier, og miljøet de inngår i viktig, herunder særlig Askeladden og publikumsversjonen Kulturminnesøk (se boks 6.2).

Boks 6.2 Digital kunnskap

Kartfestet kunnskap om kulturmiljøverdier er viktig for å forebygge og avdekke kriminalitet. Riksantikvaren lanserte i 2004 «Askeladden», som nå er den offisielle databasen over fredete kulturminner og kulturmiljøer i Norge. Her kan man finne opplysninger om arkeologiske kulturminner, fredete bygninger og kirker, tekniske/industrielle kulturminner og så videre. Kulturminnesøk ble lansert i 2009 som den første åpne, samlete oversikt over fredete kulturminner i Norge. Kulturminnesøk er publikumsversjonen av databasen Askeladden og er tilgjengelig for alle på internett.1 «Norge digitalt» er et nasjonalt prosjekt for fri utveksling av geodata mellom offentlige etater, blant annet kulturmiljørelaterte. Blant de viktigste datasettene er arkeologiske kulturminner, fredete bygninger, fredete kulturmiljøer, SEFRAK2, verneverdige trehusmiljøer og nasjonale kulturmiljøinteresser i by. Informasjonen i «Norge digitalt» er først og fremst ment til planlegging der man kan få sammenstilt data om ulike typer miljøverdier. Samlet gir disse databasene kunnskapsgrunnlag for både forvaltningen, og publikum, om de kjente kulturmiljøverdiene de kommer i kontakt med, og fungerer forebyggende mot uaktsom kulturmiljøkriminalitet. Databasene bidrar også til bevisstgjøring av betydningen av kulturmiljøverdiene som, eksempelvis, tiltakshavere kommer i kontakt med.

I 2010 startet Riksantikvaren prosjektet Kunnskapsløftet for kulturminneforvaltningen, som en hovedsatsning for å sikre en bedre oversikt over både fredete og verneverdige kulturminner. Helt sentralt i dette arbeidet har blant annet vært videreutviklingen av databasen Askeladden med publikumsversjonen Kulturminnesøk, oppstart av arbeidet med å registrere automatisk fredete samiske bygninger og med å digitalisere Riksantikvarens arkiver, samt ulike tiltak for å stimulere til økt kompetanse i kommunene. Riksantikvaren rapporterer videre at resultatet av arbeidet med å innføre kulturminneplaner i kommunen positivt har bidratt til å styrke kompetansen lokalt.

1 www.kulturminnesok.no

2 SEFRAK inneholder informasjon om de aller fleste bygninger (med unntak av kirker) oppført i perioden 1537–1900, i noen tilfeller også fram til 1945. Registeret har detaljert informasjon om blant annet alder, endringer, byggemåte, funksjon og eierforhold. SEFRAK vil være til god hjelp for få nødvendig informasjon om eldre bebyggelse når arealplaner utarbeides. Siden grensen for registrering er satt til 1900, vil mange bygninger som i dag regnes som verneverdige likevel ikke komme med.

Når det gjelder ulovlig handel med kulturgjenstander, bidrar jevnlige opplysningskampanjer til å øke kunnskapen blant publikum generelt. Norsk kulturråd, politi, Tolletaten, Norsk ICOM og Den norske Blue Shield-komiteen, ofte også Riksantikvaren og Den norske Unesco-kommisjonen, samarbeider om ulike målrettede informasjonstiltak for å forebygge ulovlig handel med kunst- og kulturgjenstander. Eksempelvis har Norsk ICOM, Blue Shield Norge, Norsk Kulturråd, Riksantikvaren og Forsvarets Høyskole gått sammen om å produsere, og distribuere, kortstokker med informasjon om hvordan hver enkelt kan bidra til å beskytte kulturarv mot ødeleggelse, eller forhindre plyndring, smugling og ulovlig handel med kulturarv. Kortstokken er spesielt rettet mot norske militære mannskaper som deltar i internasjonale operasjoner, men er også utdelt blant turister i strøk der ulovlig handel med kulturarv er utbredt, og i andre sammenhenger.18 Alle de store netthandelportalene, både norske og internasjonale, har samarbeid med politiet, slik at det er mulig å skaffe nødvendig informasjon om både selger, og det aktuelle salget.

Erfaringer hos Tolletaten, politi og kulturmyndigheter viser at mange likevel fortsatt ikke er klar over regelverket for utførsel og innførsel, eller at de er forpliktet til å sette seg inn i hvilke regler som gjelder for utførsel i det landet hvor de kjøper kunst- eller kulturgjenstander. Det anses derfor å være behov for mer utadrettede informasjonskampanjer mot næringsdrivende og publikum generelt, samt forebyggende informasjonstiltak rettet mot spesielle målgrupper, særlig personell som i perioder oppholder seg på tjenesteopphold i utlandet, bistandsarbeidere, misjonærer, militært personell, reiselivsaktører mv. Det må gis informasjon om Norges forpliktelser til å ta vare på kulturarv, samt informeres om forbudet mot å innføre til Norge kulturgjenstander som er ulovlig utført fra et annet land, så vel som forbudet mot å utføre kulturgjenstander som er underlagt søknadsplikt, dersom disse ikke har gyldig utførselstillatelse.

Regjeringen vil

  • Iverksette målrettede informasjonstiltak for å øke kunnskapen om kulturmiljøregelverket og verdien av kulturarv.

Kommunene har ikke eget tilsyn med kulturminner etter plan- og bygningsloven, men kommunalt tilsyn kan følge opp tillatelser og pålegg som berører kulturminner, for eksempel reparasjon av vernede bygninger, gravetiltak, ulovlig graving og annet. Statens naturoppsyn (SNO) har oppsynsmyndighet i egen lov, naturoppsynsloven19, til å drive kontroll med etterlevelse av kulturminneloven. SNO har blant annet gjennom samarbeid med Riksantikvaren og regional kulturmiljømyndighet avtalt at oppsynets virksomhet avgrenses til synlige kulturminner i utmark og spesielt automatisk fredede kulturminner. Både tilsyn og kontroll, informasjons- og veiledningsaktivitet, skjøtsel, kartlegging og dokumentasjon av kulturminner i utmark gjøres i samarbeid med kulturmiljøforvaltningen hos fylkeskommunene, Sametinget og Riksantikvaren.

I dag er det registrert over 400 000 kulturminner i databasen «Askeladden», og omfanget tilsier derfor at forvaltningen i mange tilfeller er avhengig av tips for å kunne avdekke kulturmiljøkriminaliteten. Dette gjelder særlig kulturmiljøkriminalitet tilknyttet ulovlig metallsøking, da disse er langt vanskeligere å oppdage enn for eksempel saker hvor større bygge- og anleggstiltak har påført kjente kulturminner skader. Riksantikvaren rapporterer eksempelvis om at mange av de anmeldte sakene om arkeologiske kulturminner og metallsøkeraktivitet, bygger på oppdagelser gjort av metallsøkere som har varslet kulturmiljøforvaltningen. For å sikre en tydelig og klar forståelse av forholdet mellom privat metallsøking og kulturminneloven, har Riksantikvaren utarbeidet nasjonale retningslinjer for privat bruk av metallsøker. Riksantikvaren melder at retningslinjene med all sannsynlighet har bidratt til en større forståelse for hvordan hobbyens utøvere skal forholde seg til kulturminnelovens bestemmelser. Praktisk veiledning er utarbeidet også på andre områder, og lagt ut på Riksantikvarens nettsider.20, 21

Tilsvarende mottar ØKOKRIM og Tolletaten på sine tipstelefoner, og per e-post, varsling om mulige brudd på kulturminneloven og ulovlig utførsel eller innførsel av kulturgjenstander. Det er også eksempler på at tips er formidlet via Kulturrådet, Riksantikvaren eller fylkeskommunen. Informasjon om tips og varsling finnes på Kulturdepartementets nettside om kulturkriminalitet www.kulturkrim.no, samt på Kulturrådets nettsider.

Samtidig som dette reflekterer et følt behov fra publikum om å bidra til ivaretakelsen av kulturminner, bør terskelen for å tipse fagmyndigheten gjøres lavere. Kulturdepartementet vil derfor vurdere en tipsfunksjon på kulturarvssområdet, eksempelvis etter modell fra Miljødirektoratet. Det kan også vurderes om tipstelefonen bør være felles for Riksantikvaren og Norsk kulturråd, og også omfatte utførsel og innførsel av kulturgjenstander. Erfaring viser at det ofte er en del forvirring blant folk med hensyn til hvor de skal henvende seg. En felles tipstelefon kunne slik sett være nyttig.

Regjeringen vil

  • Vurdere muligheten for å opprette tipstjeneste på Riksantikvarens hjemmesider og hjemmesiden til Norsk kulturråd.

Innenfor kulturarvfeltet er det en utfordring at ikke alle kunst- og kulturgjenstander er registrert eller sikret på forsvarlig måte hos dem som har eieransvar. Dette gjelder særlig land der kulturarvforvaltningen generelt står svakt, men også i Norge er det behov for å oppdatere inventarlister i institusjoner som forvalter kulturarv, som museer, kirker, arkiv og biblioteker samt private samlinger. Tilgang til god dokumentasjon om gjenstandene kan være avgjørende for å finne igjen tapte gjenstander.

Boks 6.3 «Aksjon kultursjokk»

Sommeren 2019 hadde tollen en fireukers målrettet kontroll, – «Aksjon kultursjokk», rettet mot innførsel og utførsel av kulturgjenstander. I forbindelse med aksjonen ble det mobilisert beredskap i alle tolv vedtaksinstitusjoner med tanke på å kunne gi tollen raske, foreløpige ekspertvurderinger av aktuelle gjenstander. Kulturdepartementet holdt beredskap når det gjaldt å sjekke gjenstandene opp mot avsenderlandenes utførselsregelverk. I underkant av tjue gjenstander ble stoppet for nærmere undersøkelser. To religiøse treskulpturer ble konstatert å ha vært utført i strid med avsenderlandenes regelverk, og skal returneres. En tredje gjenstand er foreløpig uavklart på grunn av behov for å innhente ekstern ekspertvurdering. Tollen gjorde også beslag av utførsler i løpet av aksjonen. En transport av to malerier som manglet utførselstillatelse fra vedtaksmyndighet, ble stoppet og dermed inntil videre beholdt i Norge, mens eksportøren ble ilagt et tollforelegg.

Internasjonalt samarbeid om registrering av stjålne kunst- og kulturgjenstander, blant annet i INTERPOLs Stolen-Works-of-Art-Database22, og i Art Loss Register23 er viktig, og har bidratt til at kunstverk og antikviteter har kommet til rette. Ikke sjelden gjenfinnes gjenstander når de legges ut for salg via internett eller auksjonshus. Erfaring har vist at ulovlige kunst- og kulturgjenstander kan oppbevares i lang tid før de legges ut på markedet for salg, blant annet i såkalte frihavner, eller tilsvarende i internasjonale selskapers varelagre, hvor gjenstandene ikke er underlagt tollkontroller eller illegges avgifter. Noen ganger kan det gå opp til 10–30 år før gjenstandene legges ut for salg. Kulturdepartementet vil derfor se nærmere på muligheten for å forbedre elektroniske registre for kulturarvverdier.

Regjeringen vil

  • Utvide og bedre kvaliteten på inventarlister og elektroniske registre over kulturarvverdier.

Når det gjelder register over stjålne og savnede kunst- og kulturgjenstander, vil det nye Interpolregisteret PSYCHE ivareta denne oppgaven, ettersom det nå er landene selv som administrerer sin bruk av registeret.

Etter Unescos 1970-konvensjon plikter medlemslandene å hindre at egen kulturarv forsvinner ut av landet på ulovlig vis.24 I henhold til kulturminneloven er det forbudt å utføre kulturgjenstander fra landet uten skriftlig tillatelse fra myndighetene. Norge er et av få land som har et generelt forbud mot innførsel av kulturgjenstander som har blitt ulovlig utført fra andre land.25 Etter Norges ratifikasjon i 2007 av UNIDROIT-konvensjonen om tilbakelevering av stjålne og ulovlig utførte kulturgjenstander, er norske myndigheter dessuten forpliktet til å underrette berørte stater dersom kulturgjenstander blir funnet på norsk territorium og det foreligger rimelig grunn til å anta at nevnte gjenstander er fjernet ulovlig fra en annen stats territorium.26 I tråd med Riksantikvarens retningslinjer anbefales det at alle brudd på kulturminnelovens bestemmelser om utførsel og innførsel anmeldes til politiet. Det kan også være aktuelt for tollmyndighetene å ilegge forelegg. Håndheving av norsk regelverk vil være tett koplet til andre lands utførselsregler.27 Unescos globale NatLawDatabase over medlemsstatenes kulturarvlovgivning er et viktig redskap som gjør det mulig å innhente informasjon om andre lands utførselsregler. Dersom en mistenkelig gjenstand er utført fra et EU-land, varsles myndighetene gjennom EUs IMI-kommunikasjonssystem for indre-marked relaterte saker.

Utførselssøknadsordningen, slik den er i dag, har eksistert i nærmere 20 år. Kulturrådet har nylig gjennomført en evaluering for å kartlegge eventuelle svakheter ved dagens ordning. Evalueringen viser at det er stort behov for å etablere en elektronisk søknadsplattform for utførselstillatelser, som gir tollere og politi direkte tilgang for sjekk av dokumentasjon og som sikrer rask søkbarhet bakover i tid. Samtidig vil tilgang kunne bedre samhandlingen mellom vedtaksinstitusjoner og toll- og politietatene, og slik medvirke til aktiv kompetanseoppbygging hos alle involverte aktører. Kulturdepartementet vil derfor etablere en elektronisk plattform for utførselstillatelser knyttet til kulturgjenstander.

Regjeringen vil

  • Etablere en elektronisk plattform for utførselstillatelser knyttet til kulturgjenstander.

Tabell 6.1 Oversikt over søknader om utførsel av kulturgjenstander per vedtaksinstitusjon i perioden 2015–2018.

Vedtaksinstitusjon

2015

2016

2017

2018

2015–2018

Forsvarsmuseet

53

45

48

43

189

Kulturhistorisk Museum UiO1

19

Nasjonalbiblioteket

18

12

18

8

56

Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design

289

192

210

225

916

Norsk Folkemuseum2

24

50

50

36

160

Norsk Maritimt Museum

Norsk Teknisk Museum

18

10

1

20

49

Preus museum1

3

Riksantikvaren

1

2

1

4

Riksarkivet/Arkivverket

0

0

0

0

0

Ringve Musikkmuseum

5

3

3

3

14

RiddoDuottarMuseat

2

1

0

0

3

409

314

332

336

1413

1 Bare tall totalt

2 Supplert med NKR-tall 2015–2016, delvis 2017

Reaksjoner på regelbrudd

En egen forskrift om den faglige ansvarsfordelingen etter kulturminneloven regulerer hvilke instanser som har myndighet etter de enkelte bestemmelser i kulturminneloven.28 Ansvaret er fordelt tematisk, geografisk og etter type kulturminne.

Terskelen for å anmelde forhold er lav ved overtredelse av kulturminneloven. Av Riksantikvarens retningslinjer for anmeldelse ved brudd på kulturminneloven fra 201929 fremgår at Riksantikvaren, fylkeskommunene, forvaltningsmuseene, Miljødirektoratet, Sametinget og Kulturdepartementet eller den Kulturdepartementet bemyndiger, kan anmelde overtredelser av kulturminneloven på vegne av kulturmiljøforvaltningen. Er det tvil om forholdet bør anmeldes, skal Riksantikvaren konsulteres.

Anmeldelse er likevel bare ett av flere virkemidler forvaltningen rår over. Informasjon og veiledning, samt avtaler eller vedtak om tilbakeføring eller retting, er andre virkemidler som alltid må vurderes. Den mildeste sivilrettslige formen for reaksjon er en frivillig avtale om retting. Retting kan for eksempel bestå i fjerning av masser eller annet som er påført kulturminnet, eller midlertidige installasjoner som er satt opp på, eller ved kulturminnet. Riksantikvaren har ikke oversikt over omfanget av slike avtaler. En strengere reaksjon er vedtak om retting. Fra 2015 til 2019 fattet Riksantikvaren 37 vedtak om retting. Flere av disse sakene ble også anmeldt.

Vedtaksfredede kulturminner omfatter fredninger av skipsfunn, bygninger og anlegg, område, kulturmiljø og byggverk og anlegg i statlig eie. I noen tilfeller gis det pålegg om reparasjon etter skade på vedtaksfredet byggverk eller pålegg om tilbakeføring etter ulovlig ombygging.

Kulturminneloven gir ikke hjemmel for kulturmiljømyndighetene til å ilegge overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt, slik kommunen har myndighet til etter sanksjonskapitlet i plan- og bygningsloven. Det er viktig med videre og løpende dialog med overtreder, for å sikre de verdier kulturminneloven skal beskytte, særlig fordi overtreder også ofte kan være grunneier. Det er derfor behov for flere og mindre inngripende reaksjonsmuligheter i kulturminneloven, og det bør vurderes å gi regler om overtredelsesgebyr, tvangsmulkt og legalpant.

Regjeringen vil

  • Vurdere å gi hjemmel for overtredelsesgebyr, tvangsmulkt og legalpant i kulturminneloven.

Straffebestemmelsen i kulturminneloven fremgår av § 27. Brudd på loven kan straffes med bøter eller fengsel i inntil ett år, og under særdeles skjerpede omstendigheter i inntil to år. Ulovlige tiltak etter kulturminneloven kan også være brudd på bestemmelser i straffeloven § 242, samt straffelovens bestemmelser om skadeverk, underslag, tyveri, heleri og krenkende inngrep i graver.

Høyesterett har i en rekke saker gitt uttrykk for at straffereaksjonene ved kulturmiljøkriminalitet må ligge på et nivå som motvirker overtredelser og ikke gjør det lønnsomt å bryte regelverket som er satt til vern om miljøet.30 For å opprettholde et straffenivå tilsvarende det som følger ved brudd på annen lovgivning, bør man vurdere å heve strafferammene tilsvarende også i kulturminneloven. Det er i denne sammenheng også viktig å være klar over at strafferammene for denne type lovbrudd er langt lavere i Norge enn i mange andre land, hvor man kan risikere lange fengselsstraffer for ulovlig utførsel av kulturgjenstander.

Regjeringen vil

  • Vurdere å heve alminnelige strafferamme fra ett år til to år og strafferammen for særdeles skjerpende omstendigheter fra to år til seks år i kulturminneloven.

Riksantikvaren har registrert få anmeldelser når det gjelder vedtaksfredede kulturminner. De siste fem årene er det minst 117 anmeldte forhold knyttet til automatisk fredede arkeologiske kulturminner og skipsfunn.

ØKOKRIM rapporterer at det har vært et stabilt tilfang av anmeldelser for brudd på kulturminneloven de siste fem årene, men at det er politidistriktene rundt Oslofjorden, samt i Rogaland og Vestland fylkeskommune som mottar flest kulturmiljøanmeldelser. Den største andelen av anmeldelser gjelder automatiske fredede kulturminner.

Bane Nord og Telemark fylkeskommune har ved flere anledninger anmeldt hærverk og tyveri av kobber fra Tinnosbanen, som er fredet som en del av verdensarven Notodden – Rjukan. I en dom fra Aust-Telemark Tingrett (2016) ble to personer dømt til henholdsvis 90 og 60 dagers ubetinget fengsel for å ha fjernet ca. 200 kg kobberledning fra Tinnosbanen.

Over 20 % av anmeldelsene Riksantikvaren har mottatt kopi av de fem siste årene kan knyttes til ulovlig metallsøking, men likevel har bare to anmeldelser av metallsøkervirksomhet ført til domfellelse de siste årene.31 Dette skyldes blant annet at man først har oppdaget at noen har gravd i automatiske fredede kulturminner etter at det har skjedd, og små spadestikk som fylles igjen er nærmest umulige å oppdage. Riksantikvaren rapporterer at slike saker normalt blir henlagt av politiet hvis det ikke er vitner som har sett folk på stedet. Flere fylkeskommuner har også rapportert at de har valgt ikke å anmelde slike forhold, da de anser det som umulig å finne gjerningspersonen.

Riksantikvaren har erfart at saksbehandlingstiden i mange straffesaker er blitt lang. Det har i noen saker gitt seg utslag i reduserte straffer. Riksantikvarens erfaring er at lang saksbehandlingstid skyldes utfordringer med å få prioritert saker på kulturmiljøkriminalitetsområdet i politidistriktene, og at kompetansen på dette feltet er mangelfull. Kompetanseforskjellen gir seg også utslag i store variasjoner på utmåling av bøtene lokalt.

Det er behov for å utarbeide en oversikt over hva som skjer med anmeldelser på andre områder. Riksantikvaren utarbeidet våren 2019 retningslinjer for anmeldelser ved brudd på kulturminneloven.32 Disse er ment som et verktøy for å oppnå en enhetlig anmeldelsespraksis fra kulturmiljømyndighetene i hele Norge. Retningslinjene inneholder også veiledning om når henleggelser bør påklages av kulturmiljøforvaltningen. Dokumenter som viser utfallet av saken, skal ifølge retningslinjene sendes i kopi til Riksantikvaren. Samlet bør etterlevelsen av retningslinjene gi grunnlag for å utarbeide en oversikt over anmeldte og henlagte saker etter kulturminneloven, som igjen reflekterer trender og eventuelt avdekker sammenhenger mellom anmeldelser, sakstyper og henleggelser. Dette forutsetter at fylkeskommunens anmeldelser rutinemessig oversendes til Riksantikvaren. Fra og med 2019 skal fylkeskommunene også rapportere kulturmiljøanmeldelser i KOSTRA.33 Dette vil også bidra til at man fremover kan få en bedre løpende oversikt over trusselbildet som anmeldelsesstatistikken reflekterer.

Regjeringen vil

  • Utarbeide oversikt over lovbrudd som kan relateres til kulturarvverdier.

Kulturmiljøforvaltningen kan fremme erstatningskrav i straffesaken for det økonomiske tapet den har fått som følge av lovbruddet. Dette kan for eksempel være utgifter til befaring, reparasjon, retting, registrering, utgraving, konservering og lignende, etter straffeprosessloven §§ 3 og 427. Det avtales med politiet når erstatningskravet skal sendes inn. Har mistenkte hatt utbytte av den straffbare handlingen, vil dette kunne kreves inndratt, etter straffelovens §§ 67 og 68. Ulovlige ervervede gjenstander vil også kunne kreves inndratt eller tilbakelevert. Det samme gjelder gjenstander som har vært brukt eller bestemt til bruk ved den straffbare handlingen, jf. straffeloven § 69.

Klima- og miljødepartementet og Kulturdepartementet har begge ansvar for forvaltning av kulturarven. Faste kulturminner som bygninger, kulturmiljøer og kulturlandskap sorterer under Klima- og miljødepartmentet, mens løse kulturminner sorterer under Kulturdepartementet. Kulturarvkriminalitet omfatter problemstillinger som berører begge departementers ansvarsområder, herunder også internasjonalt arbeid på feltet. Det kan være nyttig å samordne tiltak med felles overlappende formål. Kulturdepartementet vil ta initiativ til å utarbeide en felles strategi, som kan tjene som utgangspunkt for gjennomføring.

Regjeringen vil

  • Utarbeide en strategi for oppfølging av Norges internasjonale forpliktelser på kulturarvområdet.

Boks 6.4 Tilbakeføring fra Nederland til Norge av ulovlig utgravd arkeologisk materiale

En utførselssak, som knyttet an til flere andre brudd på kulturminnelovens bestemmelser, gjaldt en nederlandsk arkeolog som hadde foretatt ulovlig utgravning av en automatisk fredet lokalitet ved Sumstangen på Hardangervidda. Vedkommende ble anmeldt til politiet av Hordaland fylkekommune for å ha brutt flere bestemmelser i kulturminneloven, samt i straffeloven. Forholdene gjaldt blant annet ulovlig utførsel av ulovlig utgravde gjenstander, deriblant en gammel mulig skinnskrape1 tilvirket av reinsdyrhorn, som vedkommende hadde sendt fotografi av til en kollega ved Kulturhistorisk museum i Oslo.

Kulturdepartementet ble kjent med saken sommeren 2016, kort etter innpassingen i norsk regelverk av EU-direktiv 2014/60 om tilbakelevering av stjålne og ulovlig utførte kulturgjenstander. En viktig praktisk side av direktivet var tilgang til en nyutviklet kommunikasjonsmodul for kultur innen EUs IMI-system for indre marked-relaterte saker. Denne kanalen ble nå tatt i bruk for å fremme et tilbakeleveringskrav til nederlandske kulturmyndigheter. Det ble avdekket interessante – til dels inkompatible – forskjeller mellom Nederland og Norge, blant annet i regelverket relatert til hevdvunnet eiendomsrett og foreldelse. Saken resulterte i at norske myndigheter gjennom det administrative samarbeidet, uten å måtte ty til kompliserte rettslige prosedyrer, fikk tilbakelevert den ulovlig utgravde skinnskrapen – en gjenstand som var av stor interesse for norske arkeologer.

Figur 6.5 Mulig skinnskrape tilvirket av reinsdyrhorn, ulovlig utgravd fra automatisk fredet lokalitet i Norge, og deretter utført til Nederland.

Figur 6.5 Mulig skinnskrape tilvirket av reinsdyrhorn, ulovlig utgravd fra automatisk fredet lokalitet i Norge, og deretter utført til Nederland.

Foto: Svein Skare/Universitetsmuseet, Universitetet i Bergen

Ikke bare var Norge blant de første land som tok i bruk IMI-systemet – denne spesielle saken gjorde også at Norge ble det første landet som gjennom IMI-systemet gjennomførte et vellykket krav om tilbakelevering mot et annet medlemsland.

1 Sametinget presiserer at det også finnes andre tolkninger av gjenstandens bruksområde.

Ivaretakelsen av kulturminner hjemles også gjennom planbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Loven har et eget sanksjonskapittel ved overtredelser, hvor kommunen er myndighet. Se kapittel 4.7 for nærmere beskrivelse av dette. Plan- og bygningsloven har, i motsetning til kulturminneloven, hjemler for administrative sanksjoner ved brudd på bestemmelser i, eller i medhold av, loven. Det er i hovedsak kommunene som utøver denne myndigheten.

Fotnoter

1.

Ved daværende Miljøverndepartementets etablering i 1972 ble ansvaret for kulturminnelovgivningen og kulturminneforvaltningen integrert som en del av det nyopprettede departementet. Bakgrunnen for å samle ansvaret for naturforvaltningen, kulturminneforvaltningen og fysisk planlegging var ønsket om å kunne se natur og kulturmiljø i sammenheng med all arealdisponering og som grunnlag for en helhetlig miljø- og ressursforvaltning i et langsiktig tidsperspektiv. For utdypende beskrivelse av utviklingen, henvises det til kulturmiljømeldingen (2019–2020).

2.

Melding om kulturmiljøpolitikken legges frem for Stortinget våren 2020.

3.

Se kapittel 1.2 om miljøkriminalitetsbegrepet.

4.

Denne problembeskrivelsen er sammenfallende med den ØKOKRIM opererer med i sin trusselvurdering, hvor begrepet kunst- og kulturminner benyttes samlet, eksempelvis når det gjelder ulovlig handel. Begrepet sorterer her under hovedbegrepet miljøkriminalitet, se ØKOKRIMs trusselvurdering 2018.

5.

Lov 9. juli 1978 nr. 50 om kulturminner.

6.

Forskrift 1. januar 2007 nr. 1 om utførsel og innførsel av kulturgjenstander.

7.

Lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling.

8.

Lov 22. desember 1999 nr. 105 om handelsverksamd med brukte og kasserte ting.

9.

Lov 2. juni 1978 nr. 37 om godtroerverv av løsøre.

10.

Lov 9. desember 1966 nr. 1 om hevd.

11.

Lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff.

12.

https://miljostatus.miljodirektoratet.no/tema/kulturminner/https://miljostatus.miljodirektoratet.no/tema/kulturminner/

13.

ØKOKRIM (2018). Trusselvurdering 2018.

14.

Eksempler på dette er Sandefjord tingretts dom 23. juni 2008 (TSAFO-2008-40230), hvor kommunen hadde unnlatt å gi fylkeskommunen melding etter kulturminneloven § 25. I en annen dom fra Follo tingrett 3. september 2013 (TFOLL-2012-180697) ble en kommune domfelt til en bot på 500 000 kroner for brudd på undersøkelsesplikten i kulturminneloven § 9 første og tredje ledd. I forbindelse med utarbeidelse av reguleringsplan for omlegging av en fylkesvei i et område hvor det var flere steinalderboplasser hadde kommunen unnlatt å sørge for at det ble gjort nærmere undersøkelser av tiltakets mulige virkninger for kulturminnene i området, og som følge av det ble også flere boplasser/lokaliteter fra steinalderen ødelagt. Retten viser i dommen til at det er «helt avgjørende for vern av kulturminner, at kommunene – som har en helt sentral plass i planprosessen –oppfyller sin undersøkelsesplikt». Retten fant det ikke formildende at saken skyldes svikt i kommunens saksbehandlingsrutiner.

15.

Holme, J. (Red.) (2005). Kulturminnevern – bind 2. Kulturminneloven med kommentarer. ØKOKRIM. 2. utgave, s. 218.

16.

https://www.okokrim.no/fn-mot-organisert-kulturminnekriminalitet.416351.no.html

17.

www.kulturkrim.no

18.

https://blueshieldnorway.wordpress.com/kulturkortstokk/https://blueshieldnorway.wordpress.com/kulturkortstokk/

19.

Lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn.

20.

https://www.riksantikvaren.no/Veiledning

21.

Tilsvarende har ØKOKRIM og Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA) sammen laget en veileder i 2015 for politiet og kirkelig ansatte om hvordan en skal gå frem ved tyveri eller skadeverk mot kirkelige kulturminner. Hensikten er å få til et større samspill i det forebyggende tyverisikringsarbeidet lokalt, og at veilederen skal bidra til godt og effektivt samarbeid når tyveri og skadeverk har skjedd. Veilederen, som finnes i både digital- og papirversjon, er tidligere distribuert til samtlige kirker og politidistrikt.

22.

https://www.INTERPOL.int/en/Crimes/Cultural-heritage-crime/Stolen-Works-of-Art-Database. Aktuelle brukere i Norge kan søke INTERPOL om direkte tilgang til databasen.

23.

Art Loss Register er et kommersielt privat foretak.

24.

Norge ratifiserte konvensjonen i 2007.

25.

I 2017 innførte Tyskland tilsvarende bestemmelser i sin nye kulturarvlovgivning.

26.

Jf. forskrift om tilbakelevering av stjålne og ulovlig utførte kulturgjenstander § 3 b).

27.

Tyskland innførte lignende bestemmelser i forbindelse med sin nye kulturarvlov i 2016. Gesetz zum Schutz von Kulturgut; http://www.gesetze-im-internet.de/kgsg/http://www.gesetze-im-internet.de/kgsg/

28.

Ny forskrift om fastsetting av myndighet mv. etter kulturminneloven (ansvarsforskriften) ble fastsatt 15. februar 2019, og trådde i kraft 1. januar 2020. Forskriften avløste forskrift 9. februar 1979 nr. 8785 om faglig ansvarsfordeling mv. etter kulturminneloven.

29.

https://www.riksantikvaren.no/Aktuelt/Forvaltningsnytt/Retningslinjer-for-anmeldelse-ved-brudd-paa-kulturminneloven

30.

Etter år 2000, se Rt. 2000 s. 2023 (Losjedommen, Rt. 2002 s. 1713 (Bryggen i Bergen-dommen), Rt. 2010 s. 1293 (Tysnes-dommen), Rt. 2010 s. 850 (Barfrøstu-dommen) og HR–2017–1298 (Metalldetektordommen).

31.

HR-2017-1298-A.

32.

https://www.riksantikvaren.no/Aktuelt/Forvaltningsnytt/Retningslinjer-for-anmeldelse-ved-brudd-paa-kulturminneloven

33.

KOSTRA står for Kommune-Stat-Rapportering og gir styringsinformasjon om ressursinnsatsen, prioriteringer og måloppnåelse i kommuner, bydeler og fylkeskommuner.

Til dokumentets forside