Meld. St. 19 (2019–2020)

Miljøkriminalitet

Til innholdsfortegnelse

3 Felles tiltak for å styrke innsatsen mot miljøkriminalitet nasjonalt

Figur 3.1 

Figur 3.1

Bekjempelse av kriminalitet skjer ved to hovedstrategier: forebyggende tiltak for å hindre kriminalitet, samt administrativ og strafferettslig oppfølging av regelbrudd. Samtidig er styrket innsats mot miljøkriminalitet avhengig av en helhetlig tilnærming og bruk av en rekke ulike tiltak. Ulike virkemidler kan utfylle og forsterke hverandre.

Forebygging

Forebyggende arbeid skal være en primærstrategi i bekjempelsen av kriminalitet, og det er også tilfelle for miljøkriminalitet.

For miljøforvaltningen er informasjonstiltak, holdningsendrende tiltak og tiltak mot korrupsjon viktige for å forebygge kriminalitet. Risikoen for å bli oppdaget, risikoen for straff eller andre sanksjoner, omfanget av en eventuell sanksjon og risikoen for tap av eventuelt økonomisk utbytte, kan også ha betydning for om man avstår fra miljøkriminalitet eller ikke. I tillegg til å være selvstendige virkemidler for å bekjempe miljøkriminalitet, kan tiltak knyttet til tilsyn og straff dermed også virke forebyggende.

For politiet innebærer forebygging som primærstrategi på miljøområdet særlig gjensidig informasjonsdeling med relevante samarbeidsaktører, slik at alle kan settes i stand til å iverksette nødvendige tiltak innen eget ansvarsområde. Politiets samarbeidspartnere i miljøforvaltningen må derfor involveres både lokalt og sentralt.

Regjeringen vil

  • At politiet gjennom samhandling med andre myndigheter skal bidra til at miljøkriminalitet forebygges.

Norge har gjennomgående et godt miljø- og kulturarvregelverk og gode regler for å bekjempe miljøkriminalitet. Det er ikke avdekket svakheter som medfører behov for store endringer i regelverket. På noen områder er det behov for mindre endringer. Dette beskrives nærmere under de enkelte miljøkriminalitetområdene.

Miljø- og kulturmyndighetene i Norge har i oppgave å informere om regelverk og konsekvenser av miljøkriminalitet. Myndighetene informerer og driver holdningsendrende virksomhet gjennom tilsyn og kontrollvirksomhet, ved behandling av enkeltsaker, ved bruk av forvaltningens nettsider, sosiale medier, møter, konferanser, veiledere og fakta-ark. Særlig rettes kontakt mot relevante aktører og organisasjoner.

Når noen bryter miljøregelverket ved en forsettlig handling, er handlingen gjerne motivert av at vedkommende har en egeninteresse i å bryte regelverket, ut fra et vinningsmotiv eller andre interesser. De fleste vil likevel avstå fra denne handlingen, hvis de er kjent med at den er ulovlig. På mange felt innenfor miljøområdet vil det derfor være et effektivt forebyggende tiltak at myndighetene går ut og aktivt informerer om regelverket og om de hensyn og interesser som regelverket er satt for å beskytte.

Det at man ikke har vært kjent med regelverket, vil normalt ikke ha noen betydning for straffbarheten av en handling. Etter straffeloven § 26 om rettsuvitenhet, vil manglende kunnskap om regelverket ikke føre til straffrihet eller nedsatt straff, med mindre denne rettsuvitenheten er aktsom. Alle lover og forskrifter blir kunngjort og er tilgjengelig for alle, og i utgangspunktet kreves det av den som begir seg inn i en aktivitet, at man selv sørger for å finne frem til regelverket. I forarbeidene til den nye straffeloven sies det at «dagens strenge aktsomhetskrav bør dempes noe med sikte på situasjoner der myndighetene ikke har gjort nok for å avverge rettsuvitenheten» og at «både særegne omstendigheter som knytter seg til lovbryteren og til lovreguleringen kan få betydning».1 Det er imidlertid klart at det skal helt spesielle omstendigheter til, for at en rettsuvitenhet anses som aktsom, så lenge regelverket er kunngjort på vanlig måte og er tilgjengelig. I denne sammenheng er det også relevant at det følger av Høyesteretts praksis at det på miljøområdet er grunn til å sette klare krav til plikten til å undersøke nærmere om en handling eller virksomhet er lovlig eller ikke, jf. blant annet Rt. 1992 s. 8. Etter Grunnloven § 96 og EMK art. 7 må regelverket oppfylle visse krav til klarhet og tydelighet, for at noen skal kunne straffes.

For myndighetene gjelder det ut over dette ingen plikt til aktiv informasjonsvirksomhet om regelverket, eller noen krav til utformingen av regelverket. Regjeringen vurderer at den normale kunngjøringen av regelverket som miljø- og kulturmyndighetene i dag foretar, er tilstrekkelig fra et strafferettslig ståsted. Det er allment kjent at det er behov for å beskytte natur og miljø og at det gjelder et omfattende miljøregelverk som berører alle former for aktiviteter. I tillegg er også informasjon om regelverket på de fleste områder gjort tilgjengelig på miljøvernmyndighetenes internettsider og i visse tilfeller også gjennom andre former for informasjonstiltak. Som et forebyggende tiltak, kan det imidlertid være hensiktsmessig å styrke innsatsen knyttet til informasjon og veiledning innenfor noen miljøkriminalitetsområder ytterligere. Se nærmere om dette i kapittel 4 til 6.

Avdekking av kriminalitet

For å kunne følge opp overtredelser av miljølovgivningen, er det en forutsetning at myndighetene får kunnskap om lovbruddet. Oppdagelsesrisikoen er dermed også av stor betydning for den preventive effekten av straffebud. Som det følger av kapittel 1.1, preges miljøkriminalitetsfeltet av at oppdagelsesrisikoen gjennomgående er lav sammenlignet med mange andre former for kriminalitet.

Det må derfor være tilstrekkelig med ressurser til å føre tilsyn på et forsvarlig nivå, det må gjøres riktige prioriteringer av tilsynsressurser og samarbeid med andre etater og deling av informasjon må optimaliseres.

Hovedaktørene ved tilsyn og kontroll2 med miljølovgivningen som omfattes av denne stortingsmeldingen, er Miljødirektoratet (herunder Statens naturoppsyn), Direktorat for strålevern og atomsikkerhet, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Kystverket, Sjøfartdirektoratet, Riksantikvaren, fylkesmennene, fylkeskommunene og kommunene. I tillegg er politiet og Tolletaten viktige aktører.

Myndighetenes miljøtilsyn er risikobasert, det vil si at det er konsentrert om områder der påvirkning av miljøet er størst eller der det er stor risiko for brudd på miljøregelverket. Innenfor dagens ressurser er det krevende å sikre et risikobasert tilsyn av tilfredsstillende omfang på alle relevante fagområder. Dette skyldes det omfattende regelverket myndighetene skal føre tilsyn med, de store geografiske områdene dette omfatter samt økte forventninger til myndighetens tilsynsarbeid. Flere tilsynsressurser vil på noen områder bidra til å avdekke flere lovbrudd og dermed sikre bedre etterlevelse av regelverket. Dette omtales under de miljøkriminalitetsområdene der det er relevant å styrke innsatsen på tilsyn.

De ulike sektormyndighetene fører tilsyn etter eget regelverk og har ansvar for å følge opp miljøkriminalitet innenfor sitt område. Myndighetene som fører tilsyn med regelverk omfattet av denne meldingen, samarbeider i stor grad med hverandre og med andre tilsynsmyndigheter. Samarbeidet består særlig i utveksling av informasjon og felles tilsyn. Det gjennomføres også større aksjoner med flere tilsynsmyndigheter, med utenlandske aktører og med politiet.

Et godt samarbeid mellom de ulike tilsynsetatene er en forutsetning for å få størst mulig effekt av den samlede innsatsen mot miljøkriminalitet. Samarbeid med andre etater sikrer gjensidig utveksling av kompetanse, god ressursutnyttelse og bidrar til felles forståelse for hverandres roller og regelverk. På enkelte områder er det nær kobling mellom flere regelverk, og da bør kontakten mellom tilsynsorganene være god for å se overtredelser i et større bilde. Ulike etater vil sitte på ulik informasjon og vil gjennom samarbeid lettere kunne se helheten. Da er det også viktig å ha anledning til å dele informasjon. Se blant annet kapittel 4.1 om behov for hjemmel i naturmangfoldloven for å kreve opplysninger fra andre myndigheter uten hinder av taushetsplikt.

Felles tilsynsaksjoner kan bidra til å øke bevissthet om miljøkriminalitet både hos aktører og publikum, for eksempel der man kontrollerer alle aktører som driver en nærmere angitt virksomhet og/eller en aksjon pågår over noe tid. Ved tilsyn med virksomheter, er formålet også å behandle næringslivet på en enhetlig måte og at virksomhetene møter et samordnet tilsyn fra myndighetenes side.

Felles aksjoner med politiet kan virke forebyggende og bidra til økt respekt for regelverket. Ved felles aksjoner kan politiet også bruke sine virkemidler til å for eksempel ta beslag i action-kameraer og telefoner, som i noen tilfeller kan være avgjørende for å kunne følge opp sakene i straffesporet. Det er blant annet positive erfaringer med slike felles aksjoner mellom Statens naturoppsyn og politiet for å avdekke ulovlig motorferdsel i utmark. I tillegg til ulovlig motorferdsel, kan felles aksjoner mellom tilsynsmyndigheter og politi være et godt tiltak ved forebyggelse og bekjempelse av blant annet ulovlig jakt, ulovlig uttak av fugleegg, ulovlig håndtering av farlig avfall og ulovlig bygging i strandsonen.

Politiet og miljø- og kulturmyndighetene bør, i forbindelse med planlagte kontroller eller operasjoner, samarbeide i forkant, underveis og i etterkant. Tolletaten vil også måtte inngå i et slikt samarbeid ved grensekryssende kriminalitet.

Regjeringen vil

  • Videreføre felles aksjoner mellom politi og miljømyndigheter og vurdere bruk av slike aksjoner på flere miljøkriminalitetsområder enn i dag.

Særlig om bruk av teknologi for å avdekke miljøkriminalitet

Regjeringens strategi for digitalisering av offentlig sektor3 har som ambisjon å understøtte digital transformasjon i offentlig sektor som helhet. Flere av satsingsområdene er relevante for arbeidet med miljøkriminalitet, både nasjonalt og internasjonalt. Dette gjelder særlig økt deling av data, samordning, økt digital kompetanse og digital sikkerhet.

Enkel tilgang til data er avgjørende for i større grad å kunne utnytte data og ny teknologi i arbeidet med miljøkriminalitet. Felles tilgang til sentrale data, registre og databaser bør sikres ved å understøtte eksisterende nasjonale løsninger for datadeling, som felleskatalogen Geonorge, samt å utvikle nye løsninger.

For å føre tilsyn effektivt, er det viktig å kunne utveksle informasjon i digital form med tilsynsmyndigheter som har grensesnitt med norske miljømyndigheter i Norge, i Europa og i verden for øvrig. Dette omfatter blant annet data om risikovurderinger, tidligere tilsynsresultater og nyttige observasjoner gjort under tilsyn samt planlagte tilsyn. Styrket informasjonsutveksling med EU er særlig viktig.

Tilstrekkelig fremdrift i myndighetenes digitale transformasjon er dermed en forutsetning for effektiv bekjempelse av miljøkriminalitet og det er viktig at myndighetene som fører kontroll med miljøregelverket organiseres slik at informasjonsforvaltning får en mer sentral rolle i etatene. Økt analysekapasitet og kompetanse i Miljødirektoratet vil blant annet bidra til mer effektivt tilsyn, gi bedre data, og bedre mulighet for å vurdere effekt av tilsyn og utvikling av etterlevelse bransjer/tema med mer.

Annen bruk av teknologi vil også være av stor betydning for økt avdekking av lovbrudd. Ved å ta i bruk innovativ teknologi som satellittdata, droner og kunstig intelligens, kan forvaltningen mer effektivt avdekke og dokumentere miljøkriminalitet. Teknologiene brukes allerede, men det er behov for å videreutvikle dem og kombinere ulike typer teknologi med tanke på bekjempelse av miljøkriminalitet. Bruk av slik teknologi kan også virke forebyggende, fordi økt oppdagelsesrisiko kan ha en allmennpreventiv effekt.

Kostnader ved innkjøp av data fra fjernmåling, er lave sammenlignet med andre driftskostnader i miljø- og kulturforvaltningen. Fjernmålingsdata kan bidra til effektivt kontrollarbeid og dataflyt, avhengig av hvilket bruksområde som er tenkt, størrelser på kontrollområdet og hvilken type oppgaver som skal løses. Eksemplene under viser noen av de teknologiske løsningene som regjeringen mener at kontrollmyndighetene i større grad bør ta i bruk.

Satelitter er et viktig verktøy, både alene og i kombinasjon med blant annet droner og kunstig intelligens. I regjeringens stortingsmelding om romvirksomhet4 beskrives det nærmere hvordan Norge bruker satellitter for overvåking og kommunikasjon for å avdekke, forebygge og bekjempe miljøkriminalitet.

Satellittdata kan for eksempel avdekke ulovlig omlasting mellom skip, ulovlig inngrep i verneområder og ulovlig hogst. Det å sikre flerbruk og tverrsektoriell nytte av felles satellittdata og tjenester, eksempelvis fra Copernicus-programmet, er viktig for Norge. Det finnes derfor mange ulike tiltak og initiativer som understøtter norsk offentlig satellittrelatert innsats. Satellittdata og droner er også allerede tatt i bruk i tilsyn og kontroll, både av norsk miljøforvaltning og internasjonalt.

Boks 3.1 Bruk av satellitter i Norge for å avdekke miljøkriminalitet

Siden 2010 har Norge hatt egne havovervåkingssatellitter i operativ drift for Kystverket. Satellittene mottar informasjon om identitet, posisjon, fart og kurs (signaler fra fartøyenes antikollisjonssystem AIS) til skip langs kysten. Data fra satellittene kan brukes til å identifisere skip som har slått av AIS. Dette er en indikator på mistenkelig atferd, og kan ha en sammenheng med ulovlig last eller fiske.

Norge ble i 2015 fullverdig medlem av EUs jordobservasjonsprogram – Copernicus-programmet. Gjennom Copernicus får brukere fra hele verden fri og åpen tilgang til en mengde jevnlig oppdaterte satellittdata. Norsk Romsenter har gitt Meteorologisk institutt ansvar for å utvikle et nasjonalt bakkesegment (www.satellittdata.no), hvor norske brukere tilbys fellesløsninger for data og verktøy. Norske brukere kan derfor i dag hente åpne data og produkter fra Copernicus-programmet både fra det nasjonale bakkesegmentet og fra europeiske satellittportaler.

For å avdekke, forebygge og bekjempe miljøkriminalitet, vil det i mange tilfeller være behov for data med høyere oppløsning enn hva som i dag tilbys gjennom Copernicus-programmet, eller fra andre frie og åpne kilder. Miljødirektoratet tester ut kjøp av bilder med høy oppløsning i forbindelse med både kartleggings- og kontrollarbeid.

Droner kan også bidra til å forebygge og bekjempe miljøkriminalitet. Teknologien har kommet langt og er i rask utvikling. Droner kan styres manuelt fra land eller fra fartøy til havs og gi høyoppløselige bilder. De er egnet til kartlegging av mindre områder, og kan gi informasjon om handlinger i tilnærmet sanntid. I 2018 la regjeringen frem en nasjonal dronestrategi5. Gjennom denne strategien vil regjeringen legge til rette for å ta i bruk droner for kartlegging, overvåking og kontroll- og tilsynsvirksomhet i miljøforvaltningen. Droner brukes i dag for eksempel ved kontroll av deponier og kontroll med utsetting av utenlandske treslag. Ved ulovlig aktivitet inne i et verneområde kan droner også brukes til å dokumentere og avdekke omfanget av blant annet kjørespor.

Kunstig intelligens gir mulighet til blant annet å forutse hvilken type miljøkriminalitet som sannsynligvis kan oppstå og i hvilke områder. Regjeringens nasjonale strategi for kunstig intelligens6 beskriver nærmere muligheter og ambisjoner som er relevante for miljøkriminalitet. Kontrollresultater fra Statens naturoppsyns feltdatabok kan for eksempel bidra inn i slike analyser, slik at oppsyn blir mer målrettet og effektivt. PNR-direktivet (Passenger Name Record) skal gi Tolletaten og politiet tilgang til alle opplysninger om passasjerer i internasjonal flytrafikk. Miljøkriminalitet er et av de alvorlige områdene listet i direktivets vedlegg II. Tilgang til informasjonen, et system for å behandle informasjonen, samt en tilstrekkelig dimensjonert passasjeropplysningsenhet vil gi forbedrede muligheter for å avdekke miljøkriminalitet. Andre analyseverktøy kan brukes for automatisk gjenkjenning av eventuelle ulovligheter, som EU-kommisjonens prosjekt for automatisk å kunne identifisere ulovlige produkter og kjemikalier som selges på nettet. Se nærmere om bruk av teknologi for å avdekke ulovlig netthandel i kapittel 7.3. Denne teknologien kan også utvikles videre for å avdekke ulovlig aktivitet på bakgrunn av bilder/videoer som er lagt ut på sosiale medier. Et eksempel kan være bilder og videoer av ulovlig ferdsel i verneområder.

Regjeringen vil

  • Styrke analysekapasiteten samt kompetanse på og bruk av innovativ teknologi i miljøforvaltningen for å bedre avdekke og dokumentere miljøkriminalitet, sikre gode analyser og oversikt over etterlevelse av miljøregelverket.

  • Legge til rette for økt utveksling av digital informasjon mellom myndigheter i Norge og mellom myndigheter i Norge og utlandet.

  • Stimulere til økt samarbeid, herunder informasjonsdeling, mellom offentlig sektor, næringsliv og forskningsinstitusjoner for å fremme bruk av ny teknologi ved bekjempelse av miljøkriminalitet.

Boks 3.2 Lettere å tipse om miljøkriminalitet

Miljødirektoratet lanserte november 2019 en tipsordning for miljøkriminalitet. Gjennom direktoratets nettside kan det tipses om:

  • Ulovlig motorisert ferdsel i utmark og vassdrag.

  • Ulovlige inngrep og tiltak i verneområder.

  • Ulovlig utøvelse av jakt, fiske og fangst (for eksempel ulovlige garn).

  • Ulovlige utslipp til luft, vann og jord fra landbasert- og offshore industri (som ikke er delegert til fylkesmannen).

  • Ulovlig import og eksport av avfall, og håndtering av farlig avfall og EE-avfall.

  • Ulovlig salg av forbrukerprodukter med innhold av forbudte stoffer.

  • Manglende sertifisering av virksomheter som installerer og vedlikeholder varme- og kjøleanlegg som benytter fluorholdige gasser.

  • Ulovlig innførsel, utførsel, besittelse og omsetning av internasjonalt truede arter (CITES).

  • Ulovlig innførsel, utsetting og omsetning av fremmede arter.

  • Misbruk av tilskuddsordninger.

Kilde: http://www.miljodirektoratet.no

Bistand fra publikum, tipsordninger mv.

Ordninger for å melde fra om mulige ulovlige forhold, øker tilgjengeligheten for publikum og kan bidra til å avdekke flere regelbrudd. Slike tips og meldinger er særlig viktig på områder der det ikke føres ordinært tilsyn, der ressursene til å føre tilsyn er begrenset eller der arealene man skal føre tilsyn med er veldig store eller er vanskelig tilgjengelige. Ulovlig handel med truede arter, ulovlig handel med kulturgjenstander, utsetting av fremmede arter i ferskvann, ulovlig utsetting av viltarter, ulovlig laksefiske samt forsøpling, er områder der tips anses viktig for å avdekke ulovlige forhold.

Flere myndigheter på miljøområdet har tipsordninger, som www.ulovligegarn.no og Miljødirektoratets løsning for tips og varsler om brudd på miljøregelverket (se boks 3.2). Når Miljødirektoratet har fått noe erfaring med sin nye tipsordning, kan det vurderes å videreutvikle den tekniske løsningen til også å omfatte regelbrudd innenfor direktoratets fagområde, som fylkesmannen er ansvarlig for å følge opp.

Politiet har utarbeidet en egen side for tips.7 Tipssiden har en del undertemaer, men miljøkriminalitet er ikke en av disse. En bedre tilrettelegging for tips om miljøkriminalitet, kunne vært et bidrag til økt avdekking av slik kriminalitet.

Miljøinformasjonsloven8 gir enhver rett til miljøinformasjon fra norske offentlige organer og virksomheter etablert i Norge. Allmennhetens bruk av rettighetene som følger av loven kan bidra til å avdekke miljøkriminalitet, for eksempel om ulovlige inngrep i eller skader på miljøet.

Straff

Straffens allmennpreventive virkning består i å avskrekke andre fra å begå kriminalitet. I motsetning til for eksempel volds- og seksualforbrytelser, er overtredelser av miljølovgivningen sjelden et resultat av plutselige begivenheter eller innfall, eller av sinnstilstander som raseri eller begjær. Bak overtredelsene ligger det ofte en kalkulert vurdering av fordeler og risiko ved regelbrudd, eventuelt slurv og likegyldighet. I mange tilfeller er det også ellers lovlydige borgere som begår denne type kriminalitet. Når noen vurderer å begå miljøkriminalitet, kan kunnskap om en streng reaksjon føre til at mange vil avstå fra slik kriminalitet. Lav oppdagelsesrisiko og muligheter for økonomisk utbytte, gjør også at allmennprevensjon er av særlig betydning på miljøkriminalitetsområdet og at straff er et viktig virkemiddel for å bekjempe miljøkriminalitet.

Hvis straff som virkemiddel skal være effektivt, er det en forutsetning at straffansvaret oppleves som en reell trussel. Strafferammene må i tilstrekkelig grad virke avskrekkende på mulige gjerningspersoner og bidra til å styre deres adferd. Det må vurderes om strafferammene i miljølovgivningen i tilstrekkelig grad reflekterer lovbruddets alvor og viktigheten av den interessen som straffebudet beskytter. Behovet for økte strafferammer vurderes under omtalen av de miljøkriminalitetsområdene der det er relevant.

En gjennomgang gjort av ØKOKRIM, viser at utmåling av bøter og forelegg på miljøkriminalitetsområdet ligger på et forholdsvis lavt nivå. Hvis bøtenivået ikke overstiger en eventuell økonomisk gevinst ved lovbruddet, vil straffen neppe ha tilstrekkelig allmennpreventiv effekt.

Det er 26 år siden generalklausulen om alvorlig miljøkriminalitet ble tatt inn i tidligere straffelov § 152 b, nå straffeloven § 240.9 Siden da har det skjedd mye på miljøområdet.

Straffeloven § 240 annet ledd bokstav a krever at man for å straffes etter bestemmelsen «minsker en naturlig bestand av fredede organismer som nasjonalt eller internasjonalt er truet av utryddelse». Utformingen av vilkåret for straff samsvarer i liten grad med moderne økosystemtenkning. Det innebærer blant annet at ulovlig innførsel og/eller utsetting av fremmede organismer ikke omfattes av bestemmelsen. Dette til tross for at slike overtredelser kan få svært alvorlige konsekvenser for det stedlige naturmangfoldet. Kravet til å minske bestanden medfører også at ulovlige naturinngrep som hindrer en art i å få en nødvendig bestandsøkning, ikke omfattes av bestemmelsen, hvis bestanden ikke reduseres. For arter som har så lav bestand at de, for å overleve, er avhengige av at bestanden øker, slik tilfellet for eksempel har vært for fjellrev, vil slike ulovligheter kunne være like alvorlige som overtredelser som minker bestanden. Kravet om at bestanden er «naturlig» medfører videre usikkerhet om bestemmelsen får anvendelse ved handlinger som minker bestander som ikke finnes naturlig i Norge. Dette kan for eksempel være relevant ved ulovlig handel med produkter av truete arter, som skall fra pangolin eller elfenben fra elefant.

Da generalklausulen ble vedtatt i 1993, var det nødvendig å markere at miljøkriminalitet er alvorlig. Nå kan det være nødvendig å markere at visse former for miljøkriminalitet, som man ikke var så oppmerksom på da, må bedømmes som minst like alvorlig som den kriminaliteten som generalklausulen omfatter. Tatt i betraktning at bestemmelsen også har vært lite brukt, er det relevant å gjøre en ny vurdering av § 240.10 Man kan da vurdere om straffbarhetsvilkåret i § 240 annet ledd bokstav a bør endres slik at det i større grad omfatter forhold som anses som alvorlig naturkriminalitet. Det kan også være aktuelt å vurdere samspillet mellom straffeloven § 240 og straffebestemmelsene i særlovgivningen på miljøområdet, herunder om det kan være mer hensiktsmessig å oppheve straffeloven § 240 og i stedet heve strafferammene for grove overtredelser i naturmangfoldloven og forurensningsloven. Tilsvarende vurderinger kan gjøres av forholdet mellom straffeloven § 242 og straffebestemmelsen i kulturminneloven.

Regjeringen vil

  • Vurdere forholdet mellom straffeloven §§ 240 og 242 og særlovgivningen på miljø- og kulturarvområdet.

Anmeldelser

Alvorlig miljøkriminalitet må følges opp i straffesporet. Det er viktig at alvorlige forhold anmeldes slik at politiet får best mulig kunnskap om trusselbildet. Dette innebærer at forhold bør anmeldes selv om sannsynligheten for oppklaring anses lav.

Utover de overtredelsene som er mest alvorlige isolert sett, kan det også være andre hensyn som tilsier at en sak bør anmeldes for å styrke allmennprevensjonen, for eksempel på områder med lav etterlevelse av regelverket. En anmeldesinstruks kan gjøre vurderingene i konkrete tilfeller enklere for forvaltningsmyndigheten (se også under om behov for retningslinjer for å vurdere forholdet mellom strafferettslig forfølgning og administrativ oppfølging).

På regionalt og lokalt nivå anmeldes et lavt antall saker innenfor miljøfeltet. Basert på tilsynsresultater er det ikke grunn til å tro at dette har sammenheng med at det avdekkes få lovbrudd. Det er hos fylkesmenn og kommuner et udekket behov for veiledning/informasjon om oppfølging av miljøkriminalitet, bruk av anmeldelse med mer.

Det tar på noen områder lang tid før forhold anmeldes av miljøforvaltningen. Sen anmeldelse øker både bevisforspillelsesfaren og risikoen for henleggelse. Det bør normalt ikke gå mer enn tre måneder fra det straffbare forholdet er oppdaget og til forholdet anmeldes, og dette vil i mange saker også være for lang tid på grunn av den bevisforspillelsesfaren som ofte vil foreligge. Det vil som regel være viktigere at etterforskingen kommer i gang, enn at alle omstendigheter er utredet i en grundig og omfattende anmeldelse. Generelt er det behov for mer ressurser i miljøforvaltningen til å utarbeide anmeldelser.

Miljøkriminalitetssaker blir ofte også liggende lenge i politiet før påtalespørsmålet avgjøres. Dette har negative konsekvenser for bevisbildet og øker risikoen for henleggelse. Hvis saken resulterer i dom, kan straffen også bli redusert på grunn av lang saksbehandlingstid.

Videre henlegges mange saker om miljøkriminalitet av påtalemyndigheten. I tillegg til at det strafferettslige beviskravet i mange saker ikke er oppfylt, henlegges saker på grunn av stor saksmengde, og at politiet i noen tilfeller mangler kompetanse og erfaring med miljøsaker. Økt kompetanse om miljøkriminalitet ville bidratt til å heve kvaliteten på behandlingen av miljøkriminalitetssakene.

Regjeringen vil

  • Prioritere arbeid i miljø- og kulturforvaltningen med anmeldelser av alvorlig miljøkriminalitet og bistand til politi og påtalemyndighets arbeid med slike saker.

Håndheving og administrative reaksjoner

Det er et grunnleggende krav at samfunnet håndhever lovovertredelser forholdsmessig, det vil si at reaksjonen står i et rimelig forhold til overtredelsen. For stor straffeiver i forhold til mindre forhold, kan over tid også svekke befolkningens forståelse av nødvendigheten av regelverket. Det er videre avgjørende at samfunnets totale ressursinnsats mot miljøkriminalitet samordnes og at reaksjonsfastsettelsen er mest mulig effektiv.

I noen tilfeller kan straff være unødvendig inngripende for å oppnå den virkningen man ønsker eller straff kan være lite effektivt for å oppnå ønsket resultat. I slike tilfeller, som gjelder mindre alvorlige overtredelser, må forvaltningen ha tilgang på virkemidler for å håndheve regelverket og for å sanksjonere overtredelser administrativt. Dette omfatter både administrative sanksjoner (som for eksempel overtredelsesgebyr og administrativt rettighetstap) og andre administrative reaksjoner og bestemmelser om håndheving (som for eksempel tvangsmulkt, retting og tilbakekall av tillatelse på grunn av manglende egnethet).

Administrative sanksjoner kan, på grunn av forbudet mot dobbeltstraff i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), ikke kombineres med anmeldelse. Forbudet mot dobbeltstraff (gjentatt straffeforfølgning) følger av EMK protokoll 7 artikkel 4, nummer 1, jf. også Rt. 2015 s. 392 (bilkirkegårddommen). Det er svært viktig at man skiller dette fra tvangsmulkt, pålegg om retting eller andre administrative reaksjoner, som ikke er å anse som straff, og som derfor kan og ofte bør benyttes parallelt med at forholdet anmeldes. Det er på den ene siden viktig at miljømyndighetene er kjent med at tvangsmulkt og retting og lignende ikke sperrer for anmeldelse og straff. På den annen side er det viktig at ansvarlig påtalejurist passer på at saker hvor det har vært ilagt administrative straffereaksjoner, ikke straffeforfølges. Også etter at et forhold er anmeldt, kan det imidlertid besluttes at forholdet i stedet skal forfølges administrativt, når det anses mest hensiktsmessig, jf. straffeprosessloven § 71 c. Forvaltningen vil da få anledning til å følge opp saken i forvaltningssporet, forutsatt at saken ikke er foreldet.

Nå som flere lover har fått hjemmel for overtredelsesgebyr, som anses som en administrativ sanksjon etter forvaltningsloven kapittel IX, er det viktig at det foreligger klare føringer eller retningslinjer for når en sak skal anmeldes og når den skal forfølges administrativt.

Utgangspunktet for slike retningslinjer vil være at de mest alvorlige sakene bør gå i straffesporet. Når det gjelder vurderingen av hva som er de mest alvorlige sakene, vil rettspraksis og retningslinjer fra Riksadvokaten være sentrale momenter, i tillegg til tilsynsmyndighetenes egen praksis. Saker av en slik art og omfang at forholdet etter gjeldende rettspraksis er så alvorlig at det i prinsippet kunne medføre fengselsstraff, hører normalt hjemme i straffesporet. Hvis saker som normalt ville medføre fengselsstraff legges inn i et administrativt spor, ville det innebære en avkriminalisering. På miljøområdet er det ut fra behovet for allmennprevensjon generelt ikke ønskelig med noen slik avkriminalisering.

Riksantikvaren utarbeidet våren 2019 retningslinjer for anmeldelser ved brudd på kulturminneloven. Disse er ment som et verktøy for å oppnå en enhetlig anmeldelsespraksis fra kulturmiljømyndighetene i hele Norge. Miljødirektoratet er i ferd med å utarbeide en lignende veileder for anmeldelser innenfor sitt område.

På rettsområdene som omtales i denne meldingen, er håndheving og administrative reaksjoner/sanksjoner ulikt regulert, og i noen regelverk kan det være behov for ytterligere hjemler. Dette beskrives nærmere under de miljøkriminalitetsområdene der det er relevant.

På noen områder der det eksisterer hjemler for håndheving og administrative reaksjoner/sanksjoner, blir disse brukt i for liten grad. For lite bruk av eksisterende virkemidler kan skyldes flere forhold. Begrensede ressurser i forvaltningen vil ofte være en utfordring. Ukjent gjerningsmann kan være en annen forklaring, blant annet ved utsetting av fremmede arter, ulovlig fiske og forsøpling. På noen områder er virkemidlene av nyere dato og det tar tid å ta dem i bruk. Dette gjelder for eksempel regelverket om fremmede organismer og CITES-forskriften.

Straffeprosessuell inndragning og rettighetstap

Miljølovgivningen suppleres av straffeloven med hensyn til blant annet inndragning og rettighetstap. Bruk av inndragning og rettighetstap er viktig for å styrke den allmennpreventive effekten. Det er et klart mål for regjeringen at kriminalitet ikke skal lønne seg. Hvis lovbryterne opplever at det er stor risiko for å miste den økonomiske fortjenesten, forsvinner mye av motivasjonen for å begå miljøkriminalitet. Inndragning av vinning er derfor et helt sentralt virkemiddel, fordi det i mange tilfeller rammer selve motivet for kriminaliteten.

Selv om inndragning idømmes i noen saker, er det behov for økt kompetanse hos miljø- og kulturmyndighetene på bruk av sanksjoner utenfor egen særlov. Kompetansen bør også overføres til regionalt nivå. I tillegg til at inndragning i større grad bør vurderes av miljømyndighetene og tas med i anmeldelser, bør politi og påtalemyndighet har økt fokus på muligheten som ligger i strafferettslig inndragning. Det følger av Riksadvokatens rundskriv om mål og prioriteringer at «[i]nndragning av utbytte fra straffbare handlinger skal i 2020 stå sentralt i bekjempelsen av alle former for profittbasert kriminalitet.»11

Regjeringen vil

  • Ha økt oppmerksomhet hos politi og miljø- og kulturmyndigheter på inndragning av det økonomiske utbyttet som oppnås ved å begå miljøkriminalitet.

Politi og påtalemyndighets arbeid med strafferettslig oppfølging av miljøkriminalitet

Påtalemyndigheten i Norge har tre nivåer: Riksadvokaten, statsadvokatene og påtalemyndigheten i politiet.

Det overordnede ansvaret for all straffesaksbehandling ligger til riksadvokaten. Riksadvokaten fastsetter årlig de prioriterte kriminalitetstyper. I Rundskriv om mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen 2020 er alvorlig miljøkriminalitet som rammer det ytre miljø (natur, forurensning, kunst og kulturminne) én av sakstypene som er prioritert.12 Om hva som anses som alvorlig miljøkriminalitet, skriver Riksadvokaten videre i rundskrivet: «Grove brudd på virksomheters miljø- og ressurstillatelser utgjør alvorlig miljøkriminalitet. Det samme gjelder forurensingskriminalitet som ulovlig avfallshåndtering, plast- og marinforurensning og brudd på produktkontrollregelverket. Alt dette kan medføre betydelig og uopprettelig skade på menneskers helse, og ødelegge naturmangfoldet. (…) Også brudd på lovgivning som skal verne mot innførsel eller spredning av fremmede organismer vil kunne være alvorlig miljøkriminalitet. Ulovlig uttak og handel av arter som er truet av utryddelse skal prioriteres. Selv om prioriteringene her gjelder alvorlig miljøkriminalitet, vil riksadvokaten understreke at saker som i seg selv ikke fremstår som alvorlig alene, kan måtte prioriteres fordi konsekvensene er store i et nasjonalt perspektiv. Ulovlige irreversible fysiske naturinngrep (som overtredelse av naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven) og plastforsøpling kan for eksempel utgjøre lovbrudd som lokalt ikke fremstår som alvorlig, men som i et nasjonalt perspektiv, med mange overtredelser, bidrar til alvorlige konsekvenser for miljøet.»13

Det påligger politimesteren å sørge for en ressursallokering som sikrer at de prioriterte sakene gis den nødvendige oppfølging.14 En forutsetning for å bekjempe miljøkriminalitet er at politi og påtalemyndighet har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Politiet og påtalemyndigheten har mange viktige oppgaver, men det følger av nevnte rundskriv at «[d]e generelle målene for straffesaksbehandlingen er høy kvalitet, høy oppklaringsprosent, kort saksbehandlingstid og adekvat reaksjon».15

Riksadvokatembetet fører tilsyn med og arbeider for kompetanseheving i påtalemyndigheten for øvrig, slik at straffesaksbehandlingen drives målrettet og effektivt, samtidig som kravene til kvalitet og rettssikkerhet ivaretas. Dessuten arbeider riksadvokaten for at det rettslige rammeverket skal anvendes og utvikles slik at det gir grunnlag for best mulig kriminalitetsbekjempelse.

Politidirektoratet har det overordnede ansvaret for politiets samlede innsats på miljøkriminalitetsområdet. Politidirektoratet utarbeider politiets trusselvurdering (PTV). Videre har direktoratet laget rundskriv om miljøkriminalitet.16 Sammen med riksadvokatens rundskriv om mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen, utgjør det rammen for hvordan miljøkriminalitetsarbeidet skal organiseres og hvordan politiet skal arbeide mot miljøkriminalitet. Politidirektoratet har også laget en veileder for risiko og sårbarhetsanalyse for miljøkriminalitet. Gjennom kartlegging og rangering av sårbare verdier, skal analysen bidra til bedre prioritering, ressursstyring og måloppnåelse i politidistriktenes arbeid med miljøkriminalitet.

De enkelte politidistrikt har som hovedregel ansvar for å etterforske miljøkriminalitet. Politidistriktene kan ha utfordringer med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å håndtere de mer komplekse miljøkriminalitetssakene. ØKOKRIM har medarbeidere med bred faglig kompetanse, herunder biolog og kjemiker. ØKOKRIMs Miljøkrimavdeling har et bistandsansvar og skal gi politiet veiledning og råd i behandling av miljøkriminalitetssaker slik at flest mulig av sakene kan avgjøres lokalt. ØKOKRIM kan likevel overta ansvaret for etterforskingen og/eller påtalearbeidet i enkelte saker, særlig hvis sakene er svært omfattende, komplekse, har forgreninger til utlandet eller er av prinsipiell art. Nærmere om ØKOKRIMs formål og kompetanse fremgår av påtaleinstruksen § 35-4. Miljøkrimavdelingen skal legge vekt på godt og nært samarbeid med politidistriktene. Miljøkrimavdelingen utgir fagtidsskriftet «Miljøkrim» og er arrangør av årlig fagseminar for bekjempelse av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet. Målgruppen er blant annet landets miljøkrimjurister og miljøkrimkoordinatorer. Enheten skal bistå Politihøgskolen med utdannelse og kompetanseutvikling i politiet og være pådriver for metodeutvikling og etterretningsutveksling innenfor fagområdet miljøkriminalitet. ØKOKRIM skal utarbeide og ajourføre tiltakskort innen viktige miljøkrimområder som kan brukes i forbindelse med politiarbeid på stedet (PPS) og enkel straksetterforsking. Videre skal ØKOKRIM bidra med å følge opp nordiske kontakter og annet internasjonalt arbeid innenfor miljøkriminalitet. Stillingen som nasjonal miljøkrimkoordinator er stedsplassert hos ØKOKRIM.

I politidistriktene har «Seksjon for etterforsking av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet» et overordnet fagansvar, og skal kunne bistå i saker som etterforskes av de geografiske driftsenhetene. I hvilken grad disse seksjonene pålegges andre oppgaver, er avgjørende for hvor mye ressurser som blir tilgjengelig for arbeid med miljøsakene. I praksis varierer det hvor mye ressurser som faktisk brukes på miljøsaker i seksjonene, og i hvilken grad det derfor er mulig å prioritere disse sakene.

Hvert politidistrikt skal ha miljøkrimkoordinator, påtalejurister med særskilt ansvar for miljøkriminalitet og miljøkrimetterforsker. De skal ha hensiktsmessig spesialistkompetanse som sikrer riktig kvalitet. Miljøkrimkoordinatorer er ennå ikke kommet på plass i alle politidistrikter, men det er positive erfaringer med organiseringen der den er gjennomført. Miljøkrimkoordinator spiller en viktig og avgjørende rolle i å koordinere og legge til rette for samhandling mellom politiet og forvaltning, som er en av de viktigste suksessfaktorene innenfor bekjempelse av miljøkriminalitet. Miljøkrimkoordinator bør være aktivt rådgivende for politimester i spørsmål knyttet til forebygging og bekjempelse av miljøkriminalitet.

Politihøgskolen tilbyr studier i bekjempelse av miljøkriminalitet for politiet, påtalemyndigheten samt forvaltningen. Dette er viktig for å opprettholde og videreutvikle kompetansen for de som arbeider med miljøkriminalitet.

Regjeringen vil

  • Sikre at ØKOKRIM, som spissorgan for bekjempelse av miljøkriminalitet, har kompetanse og ressurser til å utføre sine oppgaver på en forsvarlig måte.

Samarbeid mellom politi og forvaltningsmyndigheter

Et godt samarbeid mellom politiet og andre etater er avgjørende for å finne en felles forståelse for hvilke saker som bør anmeldes, og deretter samarbeide i de konkrete sakene. Politiet og kontrolletatene vil da også kunne jobbe mer kunnskapsstyrt og forebyggende med kriminaliteten. Politiet skal i sitt samarbeid med andre etater søke å bidra til at det etableres en mer ensartet praksis når det gjelder hvor terskelen for politianmeldelse bør ligge. Dette kan for eksempel gjøres i samarbeidsmøter hvor det redegjøres for politiets prioriteringer, samt den strafferettslige vurderingen av alvorligheten av ulike typer overtredelser. I tillegg skal politiet i dialogen med andre etater veilede om hvilke krav som stilles til innholdet i en anmeldelse og vedlagt dokumentasjon.

Sentralt miljøforum er et nasjonalt tverretatlig samarbeidsforum. ØKOKRIM har ansvaret for gjennomføring av møtene, som avholdes én gang i året. Hensikten er å samordne miljømessige prioriteringer og målsettinger. Deltakerne er for tiden Miljødirektoratet (herunder Statens naturoppsyn), Riksantikvaren, Kystdirektoratet, Kystverket, Kystvakten, Fiskeridirektoratet, Direktoratet for arbeidstilsynet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Petroleumstilsynet, Riksadvokatembetet, Politidirektoratet og ØKOKRIM.

Fungerende møteplasser er avgjørende for et godt tverretatlig samarbeid. Politiet har inngått forpliktende avtaler om faste samarbeidsmøter med andre etater, blant annet med Mattilsynet. Det bør også minst hvert andre år bli arrangert en større tverretatlig miljøsamling (Miljøforum) i distriktene. Naturlige deltakere vil være alle tilsyns- og oppsynsetater, herunder Arbeidstilsynet, Fiskeridirektoratet, Tolletaten, Kystvakten, Statens naturoppsyn, Fylkesmannen, Fylkeskommunen, Mattilsynet, politi og påtalemyndigheten. Andre aktører kan/skal inviteres og delta der dette er naturlig, som kommuner og Sametinget. Målet med møtet må være å legge til rette for et effektivt og planmessig samarbeid i det daglige arbeidet med å forebygge og bekjempe miljøkriminalitet. I møtet bør det særlig legges vekt på nettverksbygging, faglig oppdatering og informasjonsutveksling. Her bør man blant annet ta opp temaer som tilsynsmetodikk, straffeprosessuelle og strafferettslige forhold og annet som er viktig for tilsynsmyndighetene, for å håndtere sakene på en måte som legger til rette for god videreføring i straffesporet, i de sakene der det kan være aktuelt.

Etterforsking og påtale av brudd på miljøregelverket krever ofte spesialkunnskaper om både de rettslige og faktiske sider av saken. For å sikre grundig og hurtig iretteføring i disse sakene, vil politi- og påtalemyndigheten derfor være avhengig av å enten ha interne ressurser med denne kompetansen eller å kunne konsultere miljø- eller kulturmyndighetene. I tråd med Politidirektoratets rundskriv om miljøsaker fra 2008, legges det derfor opp til et faglig samarbeid mellom politiet og tilsynsetatene på dette området. Tilsynsmyndighetene bistår ved behov politiet i oppfølgingen av saker som er anmeldt, og bidrar da med sin kompetanse om regelverket, om relevante helse- og miljøkonsekvenser og fagfeltet for øvrig. Fagpersoner fra miljøvernmyndighetene kan også bistå i forbindelse med avhør, være bisittere under rettsaker mv.

Regjeringen vil

  • Etablere et tettere samarbeid mellom miljø- og kulturmyndighetene og politiet og påtalemyndigheten for å forebygge og bekjempe miljøkriminalitet, blant annet ved opplæring av ansatte i miljø- og kulturforvaltningen, jevnlige samarbeidsmøter, utarbeiding av veiledningsmateriell, dialog om prioriteringer, bistand om forståelse av regelverket og vurdering av nye virkemidler og metoder for å avdekke miljøkriminalitet.

Fotnoter

1.

Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven), s. 429.

2.

Noen av regelverkene som omfattes av denne meldingen bruker begrepet «tilsyn», andre bruker begrepet «kontroll» og atter andre bruker begge begrepene – uten at begrepene alltid innholdsmessig skiller seg fra hverandre. I meldingen sidestilles derfor disse begrepene og brukes om hverandre, med mindre man beskriver et spesifikt regelverk som bruker bare ett av begrepene.

3.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2019). En digital offentlig sektor – digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025; https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/en-digital-offentlig-sektor/id2653874/

4.

Meld. St. 10 (2019–2020) Høytflyvende satellitter – jordnære formål – En strategi for norsk romvirksomhet.

5.

Samferdselsdepartementet (2018). Nasjonal dronestrategi; https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/norges-dronestrategi/id2594965/

6.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2020). Nasjonal strategi for kunstig intelligens.

7.

https://www.politiet.no/tjenester/tips-politiet/

8.

Lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet.

9.

Se nærmere omtale av bestemmelsen i kapittel 2.5.

10.

I forarbeidene til straffeloven § 152 b (Ot.prp. nr. 92 (1992-1993) kapittel 9 «Etterkontroll» la departementet opp til at det skal foretas en etterkontroll av generalklausulen innen få år etter ikrafttredelsen. Noen etterkontroll er ennå ikke gjennomført.

11.

Rundskriv nr. 1/2020, s. 8.

12.

Ibid. s. 9.

13.

Ibid. s. 12–13.

14.

Ibid. s. 10.

15.

Ibid. s. 1.

16.

Rundskriv 2008/008.

Til dokumentets forside