9 Alternative organisasjonsløsninger

9.1 Innledning

I utvalgets mandat står det bl. a. at en skal vurdere om den nåværende organiseringen og tilknytningen til departementet av forbrukerorganene er hensiktsmessig for en framtidsrettet forbrukerpolitikk. Utvalget skal skissere alternative organisasjonsformer, herunder modeller som innebærer en deling av oppgavene mellom en ren interesseorganisasjon, uavhengige faglige organer og ett eller flere forvaltningsorgan.

Med utgangspunkt i mandatet kan en konstruere en rekke modeller som mulige organisasjonsløsninger for det framtidige forbrukerapparatet. Med hele sju forbrukerinstitusjoner og opp til flere alternative tilknytningsformer for hver institusjon (se kap. 7), vil antallet kombinasjonsmuligheter bli meget høyt.

Utvalget har derfor kommet til at en må konsentrere drøftingene omkring et begrenset antall alternativer, men som samtidig representerer spennvidden i mulighetsområdet.

I dette kapittel trekkes opp og drøftes to ulike organisasjonsmodeller for forbrukerapparatet i Norge. Modellene bygger på de foregående kapitlene og er ment å representere ytterkantene for mulige organisasjonsløsninger for forbrukerapparatet. Vurderingene vil i sin tur være grunnlaget for utvalgets forslag til organisasjonsløsning i kapittel 10.

Utvalget har på denne bakgrunn kommet fram til at drøftingene bør konsentreres om følgende to modeller:

• en modell der en så langt mandat og lovverk tillater, gjør forbrukerinstitusjonene mer uavhengige ved å koble dem fra departementet; heretter kalt Uavhengighetsmodellen

• en modell hvor en trekker forbrukerinstitusjonene nærmere departementet og hvor store deler av forbrukerapparatet organiseres i et eget direktorat; heretter kalt Direktoratsmodellen

Det må innledningsvis også presiseres at utvalget ikke oppfatter mandatet slik at en skal drøfte nedlegging av forbrukerinstitusjoner. Derfor er dette ikke tema for noen av modellene.

Referanse og sammenligningsgrunnlag for de skisserte modellene vil være dagens modell. Denne er nærmere beskrevet i kapittel 4.

I avsnittene under vil vi forsøke å beskrive hvordan disse hovedmodellene kan tilpasses forbrukerinstitusjonenes mål, organisasjonsform og finansiering. Vi vil også antyde hvilke fordeler og ulemper endringene vil ha i forhold til dagens organisering.

Selv om BFDs egen forbrukervirksomhet ikke dekkes av mandatet og således ligger utenfor denne gruppens arbeid, vil vi også forsøke å antyde hvilke konsekvenser de to modellene vil ha for departementets forbrukerarbeid.

9.2 Modell 1: Uavhengighetsmodellen

En tenker seg her en modell hvor en innenfor lovverket og de rammer mandat setter, gjør FR og SIFO til uavhengige organer.

Forbrukertvistutvalget og Markedsrådet er begge blitt opprettet og tillagt myndighet av Stortinget gjennom lov (forbrukertvistloven og markedsføringsloven). Dette begrenser endringsmulighetene for disse organene.

Utvalget kan heller ikke tenke seg noen friere status for forvaltningsorganet Forbrukerombudet, som er opprettet av Stortinget for å føre tilsyn med markedsføringsloven. Dette er også tilfelle for Stiftelsen Miljømerking som allerede er en egen juridisk enhet.

Endringene i forhold til dagens modell ved en slik modell vil således være:

• Forbrukerrådet; skilles ut som en privat frittstående organisasjon. Det drøftes fire mulige juridiske former i denne forbindelse; aksjeselskap, medlemsorganisasjon, stiftelse og forvaltningsorgan med spesielle fullmakter.

• SIFO; skilles ut som stiftelse

• FTU; bryter de organisatoriske og lokaliseringsmessige båndene med FR.

På neste side er modellen illustrert.

Produkt- og Elektrisitetstilsynets forbindelse til Barne- og familiedepartementet er markert med en stiplet linje hvilket innebærer at departementet er faglig, men ikke administrativt ansvarlig for tilsynets produktsikkerhetsavdeling.

Bare Forbrukerombudet og Forbrukertvistutvalgets sekretariat organiseres som ordinære forvaltningsorganer. Pilene til høyre for disse markerer ingen organisatorisk binding til Markedsrådet og Forbrukertvistutvalget, men viser gangen for de saker som ender opp i domsorganene.

De tre boksene nederst i figuren viser Stiftelsen Miljømerking, Forbrukerrådet og SIFO som frittstående organer.

9.2.1 Forbrukerrådet

Det synes i første rekke å være følgende tre alternative organisasjonsformer som er aktuelle for et mer uavhengig Forbrukerråd utenfor staten:

• aksjeselskap

• medlemsorganisasjon

• stiftelse.

I tillegg framstår et mer administrativt uavhengig statlig organ som et reelt alternativ. I det følgende skal vi drøfte disse tilknytningsformer.

9.2.1.1 Aksjeselskapet

Aksjeselskapet er velkjent, er hjemlet i egen lov og har klare administrasjons-, styrings- og regnskapsregler.

Aksjeselskapet har begrenset ansvar. I dette ligger at eierne bare står ansvarlig for den innskutte aksjekapital. Eierne har følgelig ikke noe juridisk ansvar for å dekke forpliktelser ut over dette.

Den overordnede styringen av selskapets arbeid skjer ut fra:

• et sett med vedtekter

• generalforsamlingen

• og styre.

Vedtektene skal bl.a. angi selskapets formål og aksjekapital og myndighetsfordeling mellom styre og generalforsamling.

Generalforsamlingen vil være Forbrukerrådets høyeste organ. Generalforsamlingen fastlegger Forbrukerrådets vedtekter, fastsetter selskapets resultatregnskap og balanse og velger selskapets styre og ivaretar eventuell annen myndighet spesifisert i vedtektene.

Styret har det overordnede ansvar for at selskapet drives innenfor de rammer som er fastsatt i selskapets vedtekter.

Det vises forøvrig til kap. 8 for nærmere omtale av aksjeselskapet som juridisk form.

I dag er Forbrukerrådet en del av staten. Skilles Rådet ut som aksjeselskap, er det naturlig at staten gir fra seg en del av eierskapet, men ikke hele.

De øvrige eierne kan være organisasjoner og institusjoner som arbeider med forbrukerspørsmål. Disse kan selvsagt være de som i dag har rett til å sende delegater til landsmøtet, men det kan også være andre.

Ved organiseringen av Forbrukerrådet som aksjeselskap, står en overfor følgende situasjon:

• Forbrukerrådet trenger en økonomisk sterk eier som i startfasen kan gå inn med betydelig kapital i selskapet og i årlig driftsstøtte

• staten kan være er en slik eier, mens de fleste av de aktuelle forbrukerorganisasjoner har ikke muligheter for å være det

• en ønsker å spre makten i selskapet slik at denne ikke samles på en eller meget få hender.

Sagt med andre ord blir utfordringen å lage et selskap som i tillegg til å ha staten med på laget som eier og betaler, har en spredt maktstruktur.

En mulig løsning kunne være å vedtektsfeste begrensninger i stemmeretten på selskapets generalforsamling.

Eksempelvis kan det i vedtektene bestemmes at ingen skal kunne stemme for mer enn en viss prosent av aksjekapitalen på selskapets generalforsamling. Dette vil kunne innebære at selv om det er staten som reiser den alt overveiende delen av aksjekapitalen, vil innflytelsen i selskapet være fordelt på en annen måte.

Følgende eksempel kan illustrere en slik modell (tallene er tilfeldig valgt):

• la oss forutsette at en ønsker å utstyre Forbrukerrådet A/S med en aksjekapital på 50 mill. kr. eller tilsvarende noe i overkant av det årlige tilskuddet over statsbudsjettet

• staten går inn med 98 prosent av aksjekapitalen tilsvarende 49 mill. kr.

• 20 organisasjoner går inn med tilsammen 2 % av aksjekapitalen, dvs. 1 mill. eller 50.000 kroner hver

• dersom intet annet er bestemt, vil da staten gjennom sine 98 % av aksjene ha den hele og fulle styringen i selskapet

• gjennom vedtektene bestemmes imidlertid at ingen av aksjonærene kan stemme for mer enn 33 % av de stemmeberettigede aksjene

• en begrenser med dette statens makt i selskapet

• stemmerettsbegrensningen innebærer at ingen kan ha negativt flertall i Forbrukerrådet A/S (minst 1/3 av stemmene på generalforsamlingen) hvilket bl. a. innebærer at ingen aksjonær alene kan blokkere for vedtektsendringer.

På denne måten vil staten fortsatt være hovedeier i Forbrukerrådet, men innflytelsen som de ulike organisasjoner i dag har gjennom oppnevning av landsmøtet, vil langt på veg bli opprettholdt gjennom de vedtektsfestede stemmerettsbegrensninger. Det er selvsagt ingen ting i veien for å sette stemmerettsbegrensningene høyere eller lavere enn 33 %.

Som et alternativ til vedtektsfestede stemmerettsbegrensninger, kan en tenke seg at det skilles mellom A- og B-aksjer hvor bare A-aksjene gir stemmerett. Fordelingen av A-aksjene gjøres i henhold til ønsket innflytelse.

I illustrasjonen over er det forutsatt at det ikke åpnes for enkeltpersoner som aksjonærer (må vedtektsfestes). En kan selvsagt i teorien også tenke seg individuelle eiere i selskapet. Det er imidlertid tvilsomt om det vil være særlig interesse for å eie aksjer i FR. Særlig likvid (omsettelig) vil aksjen neppe være, og mulighetene for utbytte må i alle fall på kort og mellomlang sikt anses som små. En stor spredning av aksjene vil dessuten lett kunne føre til at grupper med relativt små eierandeler vil oppnå stor innflytelse. Det kan derfor være uheldig med personlig eierskap i A/S Forbrukerrådet.

Statens bidrag vil imidlertid være viktig for størrelsen på virksomheten.

I denne sammenheng vil også startkapitalens størrelse være av betydning. Skulle aksjekapitalen ligge i størrelsesorden 50 millioner slik antydet i illustrasjonen over, vil denne gi både renteinntekter og et solid grunnlag for å tilpasse organisasjonen nye rammebetingelser.

Aksjeselskapet forutsetter at aksjonærene skyter inn kapital. Det vil være opp til aksjonærene å bestemme hvor stor aksjekapitalen skal være (forutsatt at den er over minimumsgrensen på kr. 50.000). Utover den innskutte aksjekapital har aksjonærene intet økonomisk ansvar for selskapet.

Også i dette tilfellet vil statens årlige bidrag være avgjørende for størrelsen på virksomheten.

Startkapitalens størrelse vil også være av betydning. En aksjekapital i størrelsesorden 50 millioner som antydet, vil gi renteinntekter, og være en buffer i forhold til endringer i årlige tilskuddet.

9.2.1.2 Medlemsorganisasjonen

En forening er en egen juridisk person. Det betyr at foreningen kan være part i avtaler, prosesser for domstolene, saker i forvaltningsapparatet etc.

Medlemsorganisasjonen har som aksjeselskapet begrenset ansvar. Medlemmene har følgelig ikke noe juridisk ansvar for å dekke eventuelle forpliktelser som ikke foreningen selv er i stand til å innfri.

I motsetning til aksjeselskapet finnes det ikke alminnelig lovgivning for foreninger. De generelle foreningsrettslige regler følger derfor av rettspraksis og sedvane.

I mangel av lovgivning står en i prinsippet fritt ved organiseringen av en forening. En forening bør imidlertid ha et sett vedtekter som bestemmer navn, formål, organisasjon etc.

Årsmøtet vil være foreningens øverste myndighet.

En bør videre ha et styre og en daglig leder.

Mens adgangen til å bli medlem av et ansvarlig selskap eller et aksjeselskap som regel er begrenset, er medlemskapet i den typiske medlemskapsforeningen åpent.

Dermed kan det ligge til rette for en bred, direkte individuell medlemsmasse slik det eksempelvis er tilfelle i Norges Automobil-Forbund. Men slik behøver det ikke være. Det danske Forbrugerrådet er organisert som medlemsorganisajon, og har for øyeblikket 60 medlemmer bestående av ungdoms- og pensjonsforeninger, opplysningsforbund og lønnstakerorganisasjoner.

Den danske modellen med indirekte medlemskap gjennom organisasjoner er kanskje lettere overførbar til Norge ettersom det er samme type organisasjoner som i dag sender delegater til Forbrukerrådets landsmøte.

Dersom en ønsker å etablere Forbrukerrådet som en medlemsorganisasjon, vil det la seg gjøre å etablere denne slik at hensynet til medlemsstruktur, medlemmenes representasjon i de styrende organer og kontingentfordeling lar seg kombinere på en tilfredsstillende måte.

For foreninger finnes ingen plikt til en bestemt egenkapital slik som for aksjeselskap. Det er imidlertid naturlig ut fra den finansielle situasjon Forbrukerrådet er i i dag, at foreningen utstyres med en viss egenkapital på etableringstidspunktet.

En medlemsorganisasjon for FR kan bygge på tre alternative modeller:

• bare organisasjoner og institusjoner som medlemmer

• bare enkeltpersoner som medlemmer

• begge kategorier som medlemmer.

I en organisasjonsbasert organisasjon kan medlemmene gå inn med egenkapital, men det er heller tvilsomt om de har økonomisk evne til å bidra med ressurser både i oppstartfasen og senere gjennom årlige kontingentinnbetalinger. Mange av de aktuelle organisasjonene (f.eks. landsmøte-organisasjonene) har en økonomi som gjør at de neppe kan bidra med mer enn en kontingent av mer symbolsk karakter. Å yte medlemsservice overfor organisasjonenes medlemmer, f.eks. redusert abonnementspris på Forbruker-rapporten eller eventuelle andre tjenester til medlemspris, vil neppe kunne dekkes av organisasjonenes kontingent og vil derved svekke inntektsgrunnlaget.

I en organisasjon basert på enkeltpersoner, og hvor hovedinntektsgrunnlaget skal være medlemskontingenten, måtte denne settes så høyt at den både dekker abonnement på Forbrukerrapporten som medlemsblad, tilskudd til driften, og mulige nye tjenester utviklet for medlemmene, som er så attraktive at det vil være vilje til å betale for en slik fordel. Sett i relasjon til aksjeselskapet er spørsmålet om Rådet vil ha et bedre utgangspunkt for inntekter ved salg av medlemsskap enn ved salg av Forbrukerrapporten alene.

En forutsetning for å kunne etablere og drive FR som medlemsorganisasjon basert på organisasjonene eller enkeltpersoner, vil være at staten bidrar med fødselshjelp. Staten vil imidlertid neppe ha noen interesse av å være medlem av foreningen. Heller ikke vil eventuelle bidrag gi innflytelse eller muligheter for avkastning slik tilfelle er i aksjeselskapet. Statens støtte må således ses på som ren støtte til et politisk prioritert formål.

Inntektsgrunnlaget vil i overskuelig framtid være så usikkert at virksomheten vil betinge at staten går inn med en årlig driftsstøtte som hovedgrunnlag for virksomheten.

9.2.1.3 Stiftelsen

Stiftelsesformen benyttes gjerne når det er viktig med en tilknytningsform som gir stor grad av uavhengighet.

Stiftelsen som organisasjonsform kjennetegnes ved av at den er en selveiende og selvstendig enhet. En offentlig stiftelse er ikke en del av staten i rettslig forstand og den har ikke private eiere. Den eier seg selv. Stiftelsesformen er lovregulert ved stiftelsesloven av 23. mai 1980 nr. 11. De viktigste trekkene i loven er et resultat av en sedvanerettslig utvikling for denne organisasjonsformen.

En stiftelse er en egen juridisk person. Det betyr at stiftelsen kan være part i avtaler, prosesser for domstolene, saker i forvaltningsapparatet etc.

Stiftelsesloven bestemmer at stiftelsen skal ha:

• styre

• vedtekter.

Loven gir ikke bindende regler om sammensetningen av styret. Det kan bestemmes særskilt ved opprettelsen og ved vedtekter.

Loven skiller dessuten mellom offentlige og private stiftelser. En offentlig stiftelse i lovens forstand er en stiftelse som er offentlig stadfestet av Kongen eller den han har gitt fullmakt til. Vilkårene for offentlig stadfestelse er bl. a. at stiftelsens formål har en viss allmenn interesse og tar sikte på varig virksomhet.

Ved at stiftelsen ikke har eiere, vil det heller ikke være noen utenfra som kan komme inn og sette krav slik tilfellet er i aksjeselskapet. En kan imidlertid i noen grad styre gjennom vedtekter og oppnevning av styremedlemmer, men reelt sett har stiftelsen meget stor frihet.

En mulig styringsmodell for stiftelsen Forbrukerrådet kan være den som er benyttet for Stiftelsen Miljømerking Norge; dvs. en blanding av departementsoppnevnte og organisasjonsoppnevnte styremedlemmer. De organisasjonsoppnevnte kan komme fra de organisasjoner og institusjoner som i dag har rett til å sende delegater til landsmøtet, men det kan også være andre. Dette må i tilfelle bestemmes i vedtektene.

Andelen statlige representanter i styret vil selvsagt bestemme hvilken innflytelse staten vil komme til å få i stiftelsens drift.

En kan imidlertid gå veien om et årsmøte i valg av styre. Det kan da være naturlig at de som i dag velger delegater til Forbrukerrådets landsmøte, på tilsvarende måte velger representanter til stiftelsens årsmøte. Det synes imidlertid å være behov for en ny gjennomgang av hvilke organisasjoner som bør ha muligheten til å være representert på årsmøtet.

Stiftelsen skal ha et grunnfond. Stiftelsen forutsetter dermed at noen skyter inn en grunnkapital. Behovet for ytterligere kapital må dekkes ved egen inntjening. For finansiering utover dette kan en stiftelsen betjene seg av alminnelige finansinstrumenter som lån og lignende.

I motsetning til i aksjeselskap er det i stiftelsen ingen direkte kobling mellom kapitalinnskudd (aksjeselskap) og maktstruktur. Dette innebærer igjen at en ikke trenger lage særskilte bestemmelser i vedtektene som regulerer forholdet mellom innskudd og innflytelse.

Det vil være naturlig at staten skyter inn en betydelig grunnkapital. Statens bidrag vil være avgjørende for størrelsen på virksomheten.

Når grunnkapitalen er betydelig, vil denne gi både renteinntekter og et solid grunnlag for å tilpasse organisasjonen nye rammebetingelser.

9.2.1.4 Konsekvenser i forhold til dagens organisering - generelt for alle tre organisasjonsformer

Større økonomisk og administrativ fleksibilitet

I dag er Forbrukerrådet underlagt de lover og retningslinjer som gjelder for administrasjon av statlige virksomheter.

Ved nye organisasjonsformer vil Forbrukerrådet styres etter de lover og sedvaner som gjelder for de respektive organisasjonsformene.

Som egen juridisk enhet vil Forbrukerrådet ha større frihet til å tilpasse seg økonomisk og administrativt.

Som egen juridisk enhet vil ikke Forbrukerrådet være underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet. Det vil i praksis si at Stortinget ikke (som i dag) treffer separate bevilgningsvedtak for henholdsvis utgifts- og inntektssiden og hvor det også er angitt hvordan pengene skal brukes. Det skal imidlertid i denne sammenheng bemerkes at Forbrukerrådet i dag har muligheter til å overføre mellom postene 01 (Lønn og godtgjørelse) og 11 (Varer og tjenester).

Bevilgningene fra Stortinget vil komme som tilskudd til organisasjonen og inngå i inntektsgrunnlaget på samme måte som inntekter ved salg av tjenester. Prioriteringen og tildels omfanget av organisasjonens aktiviteter (i den grad en klarer å skaffe seg inntekter på egen hånd), vil være opp til institusjonen selv.

Som statlig organ er Forbrukerrådet i dag underlagt statens regnskaps- og budsjettsystem. Dette føres etter kontantprinsippet, hvilket innebærer at inntekter og kostnader skal bokføres når de betales og ikke når de påløper. Rådet har imidlertid i dag en begrenset mulighet til å overføre fra ett år til et annet (inntil 5 % av bevilgningene).

Ordningen med stillingshjemler spiller også en sentral rolle for statlige virksomheter. Dagens system fungerer slik at Stortinget i tilknytning til vedtaket om virksomhetenes driftsbudsjetter vedtar det maksimale antall stillingshjemler som kan disponeres. Som stiftelse, medlemsorganisasjon eller aksjeselskap står en langt friere. Skulle det være økonomisk grunnlag for å vokse, behøver en ikke gå til Stortinget for å be om flere stillingshjemler.

Lønnsnivået i statsforvaltningen fastsettes etter forhandlinger mellom staten og de ansattes organisasjoner. Som uavhengig organ vil Forbrukerrådet heller ikke være bundet av dette. Økt fleksibilitet i virksomhetenes lønnsfastsettelse kan være et viktig virkemiddel for å gi Forbrukerrådet større muligheter for å ansette personer med den kompetanse de trenger.

Som ansatte i et statlig organ, er de ansatte i Forbrukerrådet i dag underlagt statstjenestemannsloven med de rettigheter og beskyttelse som den gir utover arbeidsmiljøloven. I en egen juridisk enhet vil disse rettighetene i utgangspunktet falle bort. Det er imidlertid fullt mulig å gjøre avtaler hvor de tilsvarende rettigheter opprettholdes.

Markerer større grad av uavhengighet

Gjennom en mer uavhengig organisering vil Forbrukerrådet markere en mer fri stilling i forhold til departementet. Dette er viktig fordi staten og det offentlige selv er betydelig leverandør av tjenester. En mer uavhengig stilling vil dessuten øke Rådets troverdighet som påvirkningsorgan i forbrukerpolitikken. Dessuten vil et uavhengig Forbrukerråd understreke klarere at Rådet ikke er et myndighetsorgan slik dagens tilknytning lett kan gi inntrykk av.

En slik uavhengighet kan imidlertid føre til en viss dreining av Rådet i retning av en sterkere profilering som interesseorganisasjon; dvs. at en i sterkere grad enn i dag fokuserer på bestemte og gjerne betalingssterke gruppers interesser. I hvilken grad dette vil komme til å skje, er bl. a. avhengig av de statlige overføringene til organisasjonen.

Utskillingen krever at Forbrukerrådet får en noe annen rolle i tvisteløsningssakene enn i dag. Meklingsfunksjonen blir som før, mens saksforberedelsene til Forbrukertvistutvalget blir noe endret.

Staten fritas for erstatningsbetinget ansvar

Under kapittel 4 ble det kort redegjort for statsrådens ansvar for Forbrukerrådet. Det ble her konkludert med at Statsråden, p.g.a Rådets uavhengige stilling, ikke ville bli stilt i til ansvar overfor Stortinget for faglige uttalelser eller handlinger fra Rådet.

Derimot er staten rettslig ansvarlig for eventuelle erstatningsbetingede feil fra Forbrukerrådets side.

Dersom Forbrukerrådet blir egen juridisk enhet, vil ikke departementet komme i økonomisk ansvar for Rådets handlinger.

Betydelig statlig finansiering nødvendig

Selv om Forbrukerrådet skulle organiseres utenfor staten, vil betydelig statlig støtte til organisasjonens virksomhet være avgjørende for at Rådet skal kunne opprettholde den aktivitet det har i dag. Dette gjelder både i omfang og utforming og er uavhengig den juridiske form som måtte velges.

Forøvrig vil salg av Forbrukerrapporten, salg av materiell, betaling for rådgivning og eventuell medlemskontigent kunne gi positive bidrag til driften av organisasjonen.

Skulle de statlige overføringene reduseres, øker fokus på andre inntektsbringende aktiviteter.

Fylkeskontorenes tvisteløsningsrolle

Organiseringen av saksbehandlingen forut for behandlingen i Forbrukertvistutvalget vil kunne være gjenstand for omorganisering når FR endrer tilknytningsform.

Forbrukertvistloven gir i dag Forbrukerrådet enerett på saksbehandling av tvister som ønskes behandlet av FTU. I lovens paragraf 4 står det at dersom en tvist om forbrukerkjøp ønskes behandlet av FTU, må den først:

«...bringes inn for Forbrukerrådet ved skriftelig begjæring av forbruker som er part i tvisten.»

Dersom Forbrukerrådet gjøres mer uavhengig, kan mistanken om blanding av rollen som forbrukeradvokat og uhildet saksbehandler forsterkes. (jfr. 6.3.1). For å unngå dette problemet kan man tydeliggjøre skillet mellom rådgivningen og meklingen i Forbrukerrådet og grunnlaget for Forbrukertvistutvalgets avgjørelse, f.eks. ved at forbruker og næringsdrivende sender saken direkte til Forbrukertvistutvalget eller gjennom andre måter tydeliggjøre dette skillet. Et klarere skille mellom domstolsbehandlingen i Forbrukertvistutvalget og Forbrukerrådets rolle som saksforberedende organ, vil innebære at nøytraliteten i saksbehandlingen sikres.

Ved en slik løsning kan en tenke seg at Forbrukerrådet beholder eneretten til på vegne av partene å bringe saken inn for FTU. Jfr. forbrukertvistloven.

Som et mulig alternativ kan det tenkes at forbrukerkontorene opptrer som egne forbrukeradvokater og fører sakene helt frem til domstolene. I såfall vil deres bransjeorganisasjoner eller deres advokater få adgang til å bringe saker inn for FTU på vegne av motparten. Endringer i hvem som kan bringe saker inn for FTU på vegne av partene, krever lovendring.

9.2.1.5 Konsekvenser i forhold til dagens organisering - spesielt for den enkelte organisasjonsform

Aksjeselskapet

Ved overgang til aksjeselskap vil Forbrukerrådet ledes og drives etter aksjelovens bestemmelser. Disse gir i utgangspunktet aksjonærene makt og innflytelse i henhold til aksjekapitalen. Dersom en ønsker å fravike dette prinsippet ved å begrense statens innflytelse, måtte en legge inn stemmerettsbegrensninger i vedtektene.

Aksjeselskapsmodellen signaliserer sterkere vektlegging på forretningsdrift enn både dagens modell, stiftelsen og medlemsorganisasjonen. Modellen er den mest vanlige eierform i næringslivet, og en overgang til aksjeselskap vil gi inntrykk av en kommersialisering av virksomheten. Dette ville i så fall føre Forbrukerrådet i en annen retning enn dagens.

Som aksjeselskap vil Forbrukerrådet måtte yte en viss aksjonærservice i tillegg til de ordinære aktiviteter som forbrukerorganisasjon.

Aksjeselskapet legger til rette for eierpåvirkning og -kontroll gjennom generalforsamlingens rett til å fastsette regnskap, velge styre og endre vedtekter. Eiers påvirkning er ofte viktig for en bedrifts utvikling og dynamikk. Den type eierstyring som aksjeloven legger opp til, er neppe hensiktsmessig og nødvendig for Forbrukerrådet hvor faglig frihet og uavhengighet er særdeles viktig for virksomheten.

Juridisk vil ikke staten, selv om den er hovedaksjonær, ha noen formelle forpliktelser til å støtte Forbrukerrådet utover den innskutte aksjekapital. Det samme gjelder selvsagt de andre aksjonærene. Som aksjonær kan det imidlertid ligge visse moralske og politiske forpliktelser til å støtte Rådets virksomhet.

Medlemsorganisasjonen

I motsetning til aksjeselskapet og stiftelsen finnes det ikke alminnelig lovgivning for medlemsforeninger. På den annen side er ikke styringsformen helt ulik aksjeselskapets ved at det styres gjennom et årsmøte, et styre og gjennom vedtekter. Medlemmene vil være pådriverne og gjennom årsmøtet inneha en funksjon ikke ulik aksjeselskapets generalforsamling og Forbrukerrådets landsmøte slik det fungerer i dag.

Dersom Forbrukerrådet skal være en interesseorganisasjon for alle, kan denne organisasjonsformen være ekskluderende ved at den i sterkere grad enn i dag vil betjene medlemmene; dvs. de som betaler kontingent (se forøvrig pkt. 7.5). Konsekvensene kan bli at Rådet vil framstå med en noe annen sosial profil; eks. at interessepolitisk virksomhet rettet mot lovgivning og politiske vedtak må vike for direkte medlemsservice og tjenester rettet til medlemsmassen.

Det er neppe i dag grunnlag for å etablere en medlemsorganisasjon med basis i individuelt medlemsskap som eksempelvis Norges Automobil-Forbund og Huseiernes Landsforbund uten en betydelig reduksjon i virksomhetens omfang. Det er heller ikke grunn til å tro at mulige institusjonelle medlemmer (medlemsorganisasjoner og paraplyorganisasjoner) vil kunne bidra med tilstrekkelige ressurser til å kunne opprettholde aktiviteten på et ansvarlig nivå. Hvis statens bidrag reduseres betraktelig, kan det derfor være vanskelig å kompensere fullt ut for dette gjennom bidrag fra medlemmene.

Stiftelsen

Fordi ingen har eierskap til eller er medlemmer av en stiftelse, vil stiftelsen i større grad enn de to øvrige organisasjonsformene leve sitt eget liv. Stiftelsen har ingen lovfestet generalforsamling eller medlemsmøte som kan overvåke og legge føringer for virksomhetens utvikling. Muligheten for å påvirke retning og utvikling av stiftelser, ligger i stiftelsesdokumentet (vedtektene) og i noen grad gjennom oppnevning av styret. Styret vil imidlertid måtte være lojalt mot vedtektene.

Manglende muligheter for eierstyring er en viktig årsak til at stiftelser ikke velges som organisasjonsform i ordinær forretningsdrift.

For Forbrukerrådet der behovet for faglig frihet og uavhengighet er stort, kan derimot manglende muligheter for eierstyring være et argument for å velge stiftelse. Stiftelsesformens styrke er nettopp den styringsmessige uavhengigheten og de mulighetene dette gir for styringsorganer som gjenspeiler formålet med institusjonen.

Organisering av Forbrukerrådet som stiftelse vil formelt markere organisasjonen som en selvstendig institusjon uavhengig av staten.

Det er i denne sammenheng viktig at stiftelsesformen blir respektert slik at det ikke skapes usikkerhet og tvil om at stiftelsen har ansvaret for egen økonomi og at virksomheten blir drevet slik at forpliktelsene blir overholdt.

9.2.1.6 Er det mulig å oppnå nødvendige friheter innenfor rammene av et forvaltningsorgan?

Som kort omtalt under kapittel 8, er det en kategori forvaltningsorganer som går under betegnelsen forvaltningsorganer med en frittstående stilling (i NOU 1989:5 omtalt som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter). Tilknytningsformen skal benyttes når det er ønske om å markere forvaltningsorganets politiske uavhengighet.

Slike forvaltningsorganer kan også ha en fri stilling i forhold til de regelverk som ellers gjelder på budsjett- og økonomiområdet, personal- og lønnsområdet og for anskaffelser og innkjøp.

Det er få eksempler på slike forvaltningsorganer med frittstående stilling. Norges forskningsråd har imidlertid en slik stilling. Utover disse nevner NOU 1989/5 Norsk kulturfond og Statens naturskadefond som eksempler.

Forvaltningsorgan med frittstående stilling - «forskningsrådsmodellen»

Et sentralt virkemiddel for å realisere Norges forskningsråds (NFR) frittstående stilling er at de får en uspesifisert overføring på post 55 til administrative formål. Rådets detaljerte disponering av midlene over denne budsjettposten framgår heller ikke av statsregnskapet. Dette gir spesielle friheter i økonomiforvaltningen, ressursdisponeringen og intern organisering.

Hermansenutvalget vurderer budsjett/økonomifunksjonene som så sentrale for forvaltningsorgan med særskilte fullmakter (Hermansenutvalgets begrep) at det langt på vei definerer et slikt forvaltningsorgan som et organ som får sine bevilgninger over post 50; dvs. netto tilskudd og et unntak fra den generelle regelen om bruttobudsjettering i staten. NFR disponerer dermed fullt ut sine inntekter.

Forbrukerrådet får nå sine bevilgninger over postene 01 (lønn) og 11 (varer og tjenester), og selv om organisasjonen har de samme fullmaktene til å overføre mellom disse to poster som i statsforvaltningen ellers, vil en uspesifisert post 50- bevilgning gi større muligheter.

Arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven og ikke tjenestemannsloven gjelder for NFR. Dette betyr at de ansatte ikke er statstilsatte med de retter og plikter dette medfører. Dette gjelder bl. a. retten til ventelønn og fortrinnsrett til andre stillinger i staten ved eventuell overtallighet.

Videre betyr det at NFR ikke er bundet av systemet med stillingshjemler, men at personal- og tilsettingspolitikken avhenger av Rådets økonomi, prioriteringer og strategi.

NFR inngår heller ikke i forhandlingene om lønn og avtalevilkår mellom staten og statens tilsatte. De er medlemmer av NAVO og har et eget lønnssystem.

Modellen gir økonomisk og administrativ frihet

Dette innebærer at slike frittstående forvaltningsorgan langt på veg har samme grad av økonomisk og administrativ frihet som de omtalte uavhengige formene (aksjeselskap, medlemsorganisasjon og stiftelse). Dette betyr også at en innenfor staten kan imøtekomme Forbrukerrådets behov for fleksibilitet på dette området.

Staten fortsatt økonomisk ansvarlig for Forbrukerrådet

Ettersom Forbrukerrådet etter denne modell fortsatt vil være et forvaltningsorgan, vil ikke ansvarsforholdet endres. Statsråden vil ikke ha noe faglig ansvar, men fortsatt være rettslig ansvarlig for Rådets handlinger.

Større uavhengighet?

Selv innenfor nåværende organisasjonsform er Forbrukerrådet gjennom vedtektene sikret frihet og uavhengighet som et forbrukerpolitisk påvirkningsorgan.

En endring av organisasjonsformen fra forvaltningsorgan til forvaltningsorgan med frittstående stilling, vil ikke innebære reelle endringer, men bidra til å understreke Rådets uavhengighet til staten som:

• leverandør av tjenester og

• som ansvarlig for forbrukerpolitikken.

9.2.2 Statens institutt for forbruksforskning (SIFO)

Dersom SIFO skal stilles friere enn i dag, synes stiftelsesformen å være det mest aktuelle mulighet. Aksjeselskapsformen gir også stor frihet, men denne er i hovedsak bare aktuell i forbindelse med statlig engasjement i ren forretningsbasert virksomhet. Stiftelsesformen er dessuten hyppig brukt blant forskningsinstitusjoner.

Stiftelsesformen er beskrevet tidligere. Det vises her til omtalen i pkt. 9.2.1 Forbrukerrådet.

SIFO har i dag et betydelig behov for økt økonomisk og administrativ fleksibilitet. Økt økonomisk og administrativ fleksibilitet gir større muligheter til rekruttering av nøkkelpersoner og muligheten for å beholde personer med ønsket erfaring og kompetanse.

De muligheter som stiftelsen gir på dette området, er nærmere omtalt i 9.2.1 om Forbrukerrådet (under punktet Konsekvenser i forhold til dagens organisering). Vi skal imidlertid kort gjenta forskjellene i forhold til dagens organisering:

• frihet til å opprette flere stillinger

• større frihet til å fastsette de ansattes lønns- og arbeidsvilkår

• større muligheter til å omprioritere mellom poster

• ikke bundet av statens budsjett og regnskapssystem.

Et problem som SIFO i dag ikke deler med Forbrukerrådet, er hvordan en skal håndtere egenutviklede kommersielle produkter.

Som forskningsinstitusjon utvikler SIFO produkter som selges i konkurranse med andre tilbydere. For øyeblikket har institusjonen inntekter fra salget av et dataprogram for personlig økonomi.

Som en del av staten og som mottaker av betydelige statlige overføringer, kan salg av produkter i konkurranse med andre være problematisk. En blir lett (og det kanskje med rette) beskyldt for å konkurrere på ulike vilkår. Mange vil også hevde at det heller ikke er statens oppgave å drive med salg av denne type produkter og som markedet selv kan ta seg av.

En mulighet til å løse dette problemet kunne ha vært å isolere de kommersielle aktivitetene i egne juridiske enheter, men SIFOs organisering i dag vanskeliggjør en slik utskillelse. Stiftelsesformen vil gjøre en slik utskilling enklere.

9.2.2.1 Et ryddigere forhold til departementet og de øvrige forbrukerinstitusjonene

Barne- og familiedepartementet er i dag en stor kjøper av SIFOs tjenester. Samtidig er instituttet økonomisk og administrativt underlagt samme departement (statsråden er økonomisk ansvarlig for instituttet).

Som stiftelse ville SIFO fått et ryddigere forhold til departementet som i all hovedsak vil ta form av et kunde-leverandørforhold. Departementet vil kunne oppnevne medlemmer til instituttets styre, men utover dette vil ikke departementet sitte med noe administrativt eller økonomisk ansvar.

Institusjonen vil også få et klarere forhold til de øvrige forbrukerinstitusjonene som benytter SIFO som kunnskapsleverandør.

9.2.2.2 Uavhengighet øker tilliten i markedet

SIFO selger kunnskap og tillit. Selv om instituttet i dag har full faglig frihet og uavhengighet, er det trolig at en fullstendig utskilling fra staten, vil styrke instituttets posisjon i markedet fordi det da ikke kan stilles spørsmål ved denne uavhengigheten.

Dette kan både styrke SIFOs generelle omdømme og tillit og samtidig også bidra til å øke etterspørselen etter instituttets tjenester.

9.2.2.3 Finansieringen - trusler og muligheter

Stiftelsesformen kan innebære at staten ikke vil føle de samme forpliktelser overfor institusjonen som i dag. Det ligger ikke utenfor budsjettet, men får tilskudd over kap. 70. På den annen side har staten lange tradisjoner i å bevilge penger til utenforliggende organer, eks. bevilgninger til ungdomsorganisasjoner, aviser etc.

Konsekvensene kan bli at det stilles strengere krav til egeninntjening for SIFO. Dette vil kunne innebære en større andel direkte oppdragsforskning og satsing på kommersielle produkter. Det vil kunne medføre en svekkelse av den forbrukerrelaterte forskningen som representerer et klart fellesgode. (jfr. kap. 7.5) Selv om SIFO på denne måten vil endre karakter, vil det kunne åpne seg nye markeder som kan kompensere for eventuelle statlige reduksjoner.

9.2.2.4 Er det mulig for SIFO å oppnå tilsvarende friheter som forvaltningsorgan?

Under henvisning til kap. 9.2.1 Forbrukerrådet og de muligheter som der blir beskrevet til å tilpasse forvaltningsorganer endrede krav, vil en ved å bruke forskningsrådsmodellen (forvaltningsorgan med frittstående stilling), kunne oppnå betydelig grad av økonomisk og administrativ fleksibilitet.

Som fortsatt forvaltningsorgan vil imidlertid det formelle forholdet til departementet være det samme. Departementet vil fortsatt være både eier og kjøper. Forholdet til det øvrige forbrukerapparat vil heller ikke endre seg vesentlig.

Svakheten ved en slik løsning er at SIFO blant forbrukere og tilbydere fortsatt vil kunne anses for å være statlig.

Økonomisk vil det kunne være en fordel å være en del av staten. Statsråden vil fortsatt sitte med det økonomiske ansvaret noe som kan være en fordel for instituttet i en krisesituasjon.

9.2.3 Forbrukerombudet og Markedsrådet

Forbrukerombudet og Markedsrådet er opprettet ved egen lov (markedsføringsloven). Innenfor de rammer mandatet gir, vil hverken tilsynsorganet eller domstolen kunne fristilles eller gis tilknytningsformer som ligger lengre bort fra overordnet myndighetsorgan enn i dag.

På den annen side er det et poeng at så lenge staten er en såvidt stor tilbyder av tjenester er det av betydning at institusjonene ligger i god avstand fra de tjenesteytende bedriftene og de departementer som sitter med eieransvaret for disse bedrifter.

Innenfor denne modell foreslås derfor FO og MR organisert og finansiert som i dag. Det synes også rimelig at MRs sekretariatsfunksjoner fortsatt leies eller slås sammen med sekretariatet for Forbrukertvistutvalget.

9.2.4 Forbrukertvistutvalget

Forbrukertvistutvalget er opprettet ved egen lov (Lov om behandling av forbrukerkjøpstvister av 28. april 1978 nr. 18). I tillegg har Kongen fastsatt nærmere forskrifter på området.

Forbrukerutvalgets sekretariat er lokalisert til Forbrukerrådets sekretariat og har også et visst administrativt samarbeid med Forbrukerrådet.

Under henvisning til loven og de rammer mandatet gir for utvalgets arbeid, ser utvalget ingen mulighet for at Forbrukertvistutvalget som kollegialt organ kunne gis noen annen form eller forvaltningsmessige status enn i dag.

Med et Forbrukerråd som har en svakere tilknytning til departementet, bør Forbrukertvistutvalgets sekretariat overta deler av saksbehandlingen i tvisteløsningssaker slik det er redegjort for under 9.2.1. Dette innebærer at sekretariatet styrkes og bryter det administrative samarbeidet med Forbrukerrådet og flytter ut av Forbrukerhuset. Sekretariatet organiseres som et forvaltningsorgan under Barne- og familiedepartementet.

9.2.5 Produkt- og Elektrisitetstilsynet

Administrativt er tilsynsoppgavene m.h.t. forbrukersikkerhet underlagt Kommunal- og arbeidsdepartementet, mens BFD er tillagt det faglige ansvaret.

Utredningen som danner grunnlaget for opprettelsen, ble framlagt så sent som i september 1994. Det er vanskelig å peke på konkrete områder som kan være egnet for andre tilknytningsformer. Det er også vanskelig å tenke seg etaten organisert utenfor staten selv om enkeltoppgaver kan tenkes overlatt til private.

Innenfor denne modell foreslås det derfor ingen organisatoriske endringer på dette området.

9.2.6 Stiftelsen Miljømerking

Stiftelsen ble opprettet i november 1989. Stiftelsens vedtekter ble vedtatt av Stortinget i 1989, men revidert av stiftelsens råd i 1992. Rådet har imidlertid nedlagt seg selv slik at stiftelsens øverste organ i dag er styret.

Det er neppe mulig å tenke seg en friere organisasjonsform for Stiftelsen Miljømerking. Aksjeselskapsformen gir også stor frihet, men denne er i hovedsak bare aktuell i forbindelse med statlig engasjement i ren forretningsbasert virksomhet.

Innenfor denne modell foreslås det derfor ingen endringer for Stiftelsen Miljømerking.

9.2.7 Konsekvenser - departementet

Denne modellen innebærer et klarere skille mellom den forbrukerpolitikk regjeringen til enhver tid fører og de forbrukerpolitiske forslag som måtte komme fra Forbrukerrådet eller de andre forbrukerinstitusjonene. Løsningen vil kreve et nærmere samarbeid mellom BFD og andre departementer med ansvar for forbrukerspørsmål. Den krever også at departementet og forbrukerinstitusjonene samarbeider nærmere om den kunnskap forbrukerhenvendelser og den forbrukerrelaterte forskningen gir.

Et sterkere skille mellom departementet og institusjonene som det å beholde Forbrukerombudets tilsynsmessige frie rolle og en omgjøring av Forbrukerrådet og SIFO til egne juridiske enheter, vil også gjøre det lettere for departementet å fremstå som en entydig bestiller av kunnskap fra institusjonene. Dette vil kunne gjøre det lettere for departementet å fremstå med den nødvendige faglige og politiske tyngde overfor andre departementer og tilsynsorganer.

9.2.8 Evaluering

I kapittel 7 ble det trukket opp (på bakgrunn av aktørenes interesser) kriterier for organiseringen av forbrukerapparatet. Her gjøres en kort vurdering av uavhengighetsmodellen med basis i disse.

Kriterium 1; Politisk og næringsmessig uavhengighet

Forbrukerrådet som egen juridisk enhet:

• markerer uavhengighet i forhold til staten som tjenesteyter og samfunnsstyrer

• staten fritas rettslig ansvar.

SIFO som stiftelse:

• markerer uavhengighet; et ryddigere forhold til departement, forbrukere og næringsliv

• staten fritas rettslig ansvar

• stiftelsesformen mye brukt blant forskningsinstitusjoner.

Kriterium 2; Nøytral og uavhengig informasjon

Ingen grunn til å mistenke Forbrukerrådets informasjon til å være «farget» av statens interesser.

Kriterium 3: Uhildethet i tvistebehandlingen.

Større sikkerhet for en nøytral tvistebehandling ved en klargjøring av skillet mellom Forbrukerrådets rolle som rådgiver og mekler og rollen FTUs sekretariat har som saksforberedende organ for utvalget.

Kriterium 4; Ryddighet i roller

Når en skiller Forbrukerrådet og SIFO fra staten, skiller en også tydeligere mellom rollene som forvalter, interesseorganisasjon og nøytral kunnskapsleverandør.

Kriterium 5; Interesseorgan med slagkraft

Under forutsetning av fortsatt relativt tung statlig finansiering, vil ikke forbrukersiden bli svekket under uavhengighetsmodellen. En friere stilling fra staten kan dessuten utløse økt engasjement i de aktuelle organisasjoner.

Kriterium 6; Ressursbruk

Større økonomisk og administrativ frihet kan bidra til en mer effektiv organisering av de aktuelle organisasjoner. For øvrig vil den offentlige ressursbruken på dette området bero på hvilken politisk støtte forbrukerapparatet har i Stortinget.

9.3 Modell 2; Direktoratsmodellen

Utvalget tenker seg her en modell hvor en trekker forbrukerorganisasjonene så nær departementet som mulig. Denne modellen representerer den motsatte ytterlighet på aksen privat statlig organisering. I prinsippet vil den innebære at staten ser det som sin rolle å stå for forbrukerpolitikken her i landet, og selv stå for organisering og styring av apparatet som skal til ved å opprette et forbrukerdirektorat. De institusjoner som kan tenkes integrert i direktoratet er:

• Forbrukerrådet

• SIFO

• FO

• FTUs sekretariat.

• Produkt- og Elektrisitetstilsynet

• Stiftelsen miljømerking.

På neste side er modellen illustrert.

Markedsrådet og Forbrukertvistutvalget organiseres utenfor direktoratet.

9.3.1 Direktorater - definisjoner, begrensninger og anvendelsesområder

I kapittel 8 under omtalen av Forvaltningsorganer, trekkes direktoratene frem som et typisk eksempel på ordinære forvaltningsorganer. Som et supplement til kapittel 8 gjøres det her noe nærmere rede for hva et direktorat er, hvilken handlefrihet som tillegges organet og når direktoratsformen bør brukes.

9.3.1.1 Definisjon

I følge Direktoratshåndbokas side 9 (Utgitt av Administrasjonsdepartementet februar 1993) er et direktorat et statlig forvaltningsorgan. Det har sentrale administrative (forvaltningsmessige) og som oftest også andre faglige oppgaver, som er tillagt institusjonen i lov, eller i instruks eller fullmakt iht. lov. Dette kan også omfatte myndighetsutøvelse.

Et direktorat arbeider med hele landet som virkefelt og er ikke integrert i noe departement. Det er likevel direkte underlagt et (eller flere) departementers instruksjonsmyndighet.

9.3.1.2 Begrensninger

Hensikten med opprettelsen av direktorater har ofte vært at direktoratene skulle utføre det løpende, praktiske og faglige arbeidet, mens politikken var forbeholdt det overordnede departement. For direktoratene er det imidlertid en viktig funksjon å legge faglige premisser og gi faglige råd som grunnlag for departementets veivalg.

Departementshåndboka viser på side 63 til at skillet mellom politikk og administrasjon er blitt noe utvisket.

Departementsboka viser også til at det fra departementetshold har det vært gitt nokså klart uttrykk for at direktoratene ikke må fremstå som politiske aktører, f. eks. ved å opptre som kamporganisasjoner mot eget departement eller drive lobbyvirksomhet overfor Stortinget. Dette må anses som å være i strid med god forvaltningsskikk. Men det skal heller ikke hindre at direktoratsledere fritt og offentlig kan uttale seg om spørsmål på sitt fagfelt.

9.3.1.3 Når brukes direktoratsformen?

Direktoratene er ordinære forvaltningsorgan. NOU 1989:5, En bedre organisert stat (Hermansenutvalget) peker på at ordinære forvaltningsorgan brukes for følgende virksomhetstyper:

• direkte myndighetsutøvelse; oftest basert på lovgivning, regelverk og forskrifter

• virksomheter som stiller særlige krav til samordning med andre statlige virksomheter

• virksomheter som driver direkte statlig virkemiddeldisponering under strenge krav til bl. a. rettssikkerhet

• fordelingsadministrasjon; dvs. organer som bl. a. driver politisk definert inntektsomfordeling i samfunnet

• kontroll og tilsynsvirksomheter

• tjenesteyting når det er snakk om å tilby:-kollektive goder (eks. politi eller vegvesenet)-individualiserbare goder når det er snakk om grunnleggende frie tjenester eller tjenester som skal tilbys med begrenset og ikke kostnadsbasert betaling (sykehussektoren).

Dette tilsier at direktoratsformen brukes for de statlige virksomheter der overordnede myndigheters behov for direkte styringsmuligheter er størst. Anvendelsen av styringsmulighetene kan imidlertid variere.

9.3.2 Forbrukerdirektoratet

Forbrukerdirektoratet vil på de neste sidene bli drøftet ut fra integrering av følgende institusjoner:

• Forbrukerrådet

• SIFO

• FO og Markedsrådet

• FTUs sekretariat

• Produkt- og Elektrisitetstilsynet

• Stiftelsen miljømerking.

9.3.2.1 Forbrukerrådet

Forbrukerrådet vil bli en avdeling i direktoratet.

Fylkeskontorene som også inngår i direktoratet forutsettes etter denne modellen å bestå og bli tillagt omtrent de samme oppgaver som i dag. Tvisteløsningsfunksjonen blir viktig. Som følge av en tettere binding til departementet, må kravene til uhildethet og nøytralitet være strenge.

Fylkeskontorene kan innenfor en slik modell få arbeidsoppgaver for alle fagavdelingene i direktoratet. Det er også mulig å se kontorene i sammenheng med den øvrige regionale forvaltning, f.eks. Konkurransetilsynet. En må imidlertid unngå å blande kontorenes roller som hjelpere for forbrukerne (tvisteløser og rådgiver), med rollen som tilsynsorgan for myndighetene, enten dette er etter markedsføringsloven, konkurranseloven eller en annen lovgivning.

Det svenske Konsumentverket er et eksempel på denne modellen, men med ett vesentlig unntak; Konsumentverket har ikke regionkontorer. De svenske regionkontorene eies av kommunene. Dessuten er parallellen til FTU, Allmenna reklamasjonsnemnden, organisert utenfor Konsumentverket (se forøvrig 5.2).

Under henvisning til omtalen og kravene til direktoratsformen innledningsvis, oppfylles denne gjennom at Rådet tilbyr kollektive goder (f.eks. informasjon) og behov for samordning med andre statlige virksomheter.

Konsekvenser i forhold til dagens organisering

Modellen forutsetter at Forbrukerrådets status endres til et organ direkte underlagt departementets instruksjonsmyndighet.

I dette ligger det at den bakenforliggende styrings- og representasjonsstruktur vil falle bort. Landsmøtet vil neppe ha en tilsvarende plass i en slik modell. Virksomheten vil bli enklere å administrere ettersom dagens styringsmessige overbygning faller bort.

Forbrukerrådet vil bli departementets redskap i forbrukerpolitikken. Forbrukerrådet vil stå for den praktiske gjennomføringen av de vedtak departementet treffer.

På den annen side vil Forbrukerrådet som en del av et direktorat, også kunne få større innflytelse på statens forbrukerpolitikk. Fordi departementet vil bli mer avhengig av rådets kunnskap og innsikt, vil Rådet ha større innflytelse på de faglige premissene for politikkutformingen.

Som en følge av at Forbrukerrådet blir sterkere integrert i statsforvaltningen, vil forbrukerne miste det uavhengige talerøret dagens Forbrukerråd representerer. Den rolle som Forbrukerrådet har hatt som pressgruppe eller politisk aktør overfor de politiske myndigheter og næringslivet, vil nå kunne legges til det utenforliggende rådgivende forbrukerpolitiske organet som er beskrevet ovenfor.

I tråd med dette vil også Forbrukerrapportens profil måtte endres. Forbrukerrapporten vil framstå som Forbrukerdirektoratets blad. Med tilfang av stoff fra FR, FO, SIFO, FTU og produktsikkerhetstilsynet vil det kunne bli et faglig sterkere blad med stor kompetanse på forbrukerveiledning. Dette vil også kunne gi utslag i produksjonen av annet informasjonsmateriell til forbrukerne. Muligheten til også å kunne ta opp kontroversielle saker bør i et slikt opplegg ikke skrinlegges. Bladet bør også kunne markedsføre forbrukerpolitiske tanker og utspill med utspring i de saker som behandles i det rådgivende forbrukerpolitiske organet som er beskrevet ovenfor.

På den annen side vil det finansielle grunnlaget styrkes/sikres når institusjonen legges tettere opp til departementet. Myndighetene vil trolig føle et større ansvar for direktoratet enn slik Forbrukerrådet er organisert i dag.

Det er også sannsynlig at forbrukerne vil være sikret et tjenestetilbud som tilsvarer dagens.

9.3.2.2 Statens institutt for forbruksforskning

Som en del av et direktorat, trekkes SIFO nærmere departementet.

Hensikten med å la en forskningsinstitusjon ligge tett opp til det politiske nivået kan enten være at:

• en ønsker en statlig påvirkning av hva det skal forskes på

• eller at forskningsaktivitetene skal understøtte en bestemt politikk.

SIFO opptrer faglig uavhengig av statlige myndigheter, oppdragsgivere etc. Det er vel også lite trolig at staten i fremtiden vil ønske slik kontroll med SIFOs forskning. Mål og oppgaver framover forblir sannsynligvis de samme som i dag.

Det er også usannsynlig at staten skal ha noe bestemt behov for å styre forskningen i noen bestemt retning utover det som i dag kjøpes av instituttet.

Konsekvenser i forhold til dagens organisering

Skal SIFO inngå i Forbrukerdirektoratet og dermed knyttes enda sterkere til statsforvaltningen, vil institusjonen formelt kunne miste noe av den uavhengighet den har i dag. Mistanken om at det skjer en politisering av virksomheten, kan bidra til å redusere institusjonens troverdighet. Dette vil også redusere interessen for å arbeide i institusjonen og dermed svekke rekrutteringen og den faglige kvaliteten.

SIFOs kultur er meget forskjellig fra tradisjonell forvaltningskultur. Som organisasjon er den ubyråkratisk, prosjektrettet og meget faglig orientert. Dette er også vesentlig for et miljø som skal være analytisk og kreativt. Trekkes organisasjonen nærmere departementet, kan noe av dette gå tapt. Dermed står en også i fare for å redusere kvaliteten på det arbeid som utføres.

Testvirksomheten stiller strenge krav til uavhengighet og nøytralitet. Denne kan svekkes ved en sterkere binding til staten dersom staten har interesser i de produkter som testes.

En kan dessuten få et mer uryddig kunde-leverandørforhold til Forbrukerrådet som er i samme direktorat. Det samme kan sies om leveranser av prosjekter og kunnskap til eget departement. Disse forhold kan allerede med dagens tilknytning synes tette.

Det er imidlertid grunn til å tro at det vil bli noe større sikkerhet for budsjett/inntekter selv om en kan bli underlagt andre prioriteringer enn i dag.

Under henvisning til de kriteriene for direktoratsoppgaver som ble presentert innledningsvis, kan SIFOs direktoratstilknytning henges på kriteriumet for tjenesteyting med begrenset betaling og kollektive goder. Likevel vil nok virksomheten i realiteten ligge utenfor de områder en normalt regner som direktoratsoppgaver.

9.3.2.3 Forbrukerombudet og Markedsrådet

Forbrukerombudet

I direktoratsmodellen legges det opp til at Forbrukerombudet inngår i direktoratet på samme måte som Konsumentombudsmannen i Sverige. En kan tilsvarende også tenke seg at lederen av direktoratet er Forbrukerombud og at FO-oppgavene utføres av et eget FO-sekretariat.

Forbrukerombudet ligger i dag administrativt under Barne- og familiedepartementet. Departementets instruksjonsmyndighet omfatter administrasjon og økonomi, men ikke faglige spørsmål i forhold til oppgavene etter markedsføringsloven. Her fremgår det av markedsføringsloven §§ 13 og 14 at Markedsrådet er overordnet klageorgan for FOs vedtak. Klager som gjelder FOs tilsyn med tekstilforskriftene går derimot til departementet.

Det vil være naturlig at departementet får instruksjonsrett overfor Forbrukerombudet. Det er imidlertid er vanskelig å se at dette kan forenes med gjeldende rett.

Forbrukerombudet og Forbrukerrådet vil som avdelinger i samme direktorat kobles tettere enn i dag. Staten er dessuten en såvidt stor tilbyder av tjenester at det kan være uheldig at institusjonene får en tettere kobling til staten. På den annen side vil en direktoratsløsning gi større mulighet for samordning av ressurser og utvikling av kompetanse.

Markedsrådet

Under henvisning til loven og de rammer mandatet gir for utvalgets arbeid, ser en ingen mulighet for at Markedsrådet som kollegialt organ (domstollignende forvaltningsorgan) kan gis noen annen form eller forvaltningsmessige status enn i dag. Markedsrådet kan derfor ikke tenkes integrert i direktoratet.

Derimot bør domstolens sekretariat kunne ligge i direktoratet og gjerne lokalisert sammen med FTU-sekretariatet slik som i dag.

9.3.2.4 Produkt- og Elektrisitetstilsynet

Det vil være naturlig at hele forbrukerområdet som i dag faglig sorterer under BFD, legges inn i det nye direktoratet. Konsekvensen vil være at også avdeling for forbrukersikkerhet flyttes hit.

9.3.2.5 Forbrukertvistutvalget

Under henvisning til loven og de rammer mandatet gir for utvalgets arbeid, er det ingen mulighet for at Forbrukertvistutvalget som kollegialt organ (domstollignende forvaltningsorgan) kan gis noen annen form eller forvaltningsmessig status enn i dag.

Domstolens sekretariat vil derimot kunne ligge i direktoratet selv om dette ikke er noen typisk direktoratsfunksjon.

Det er imidlertid et poeng å skille FTU-sekretariatet ut i en egen avdeling mest mulig adskilt fra Forbrukerrådets virksomhet.

Som følge av en tettere binding til departementet, må kravene til uhildethet og nøytralitet være strenge. Som vist til under avsnittet om Forbrukerrådet, er det også mulig at distriktskontorene bør ha en noe løsere tilknytning til Rådet og en mer direkte kobling mot Forbrukertvistutvalgets sekretariat.

9.3.2.6 Stiftelsen Miljømerking

Det er mulig å tenke seg å løse opp stiftelsen og la dets mål og oppgaver inngå i direktoratet.

Som direktorat vil miljømerkingsfunksjonen være underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet. Som direktorat vil også institusjonen være underlagt statens regnskaps- og budsjettsystem. Stiftelsen er inne i en oppbyggingsperiode og behovet for fleksibilitet er betydelig. Noe av fleksibiliteten og handlekraften vil gå tapt ved en integrering i direktoratet.

Stiftelsen har i dag ansvaret for den fellesnordiske miljømerkeordningen av forbrukerprodukter i Norge. Samtidig er stiftelsen utpekt som ansvarlig organ for EUs miljømerkeordning i Norge. Dermed vil stiftelsen både ha ansvaret for bruken av det nordiske svanemerket og EUs eget merke. Det nordiske merket som etterhvert er blitt en suksess, stiller noe strengere krav enn EUs merke.

Stiftelsen er gitt oppgaver som krever balansering i bruk og markedsføring av de to merkeordningene. Det ligger muligheter for en potensiell konflikt dersom stiftelsen ønsker å markedsføre det ene merket på bekostning av det andre.

Det kan hevdes at dette øker behovet for statlig styring av virksomheten og dermed behovet for å trekke virksomheten nærmere departementet. Dette er i dag løst gjennom en avtale mellom BFD og stiftelsen slik det legges opp til i dag.

9.3.3 Konsekvenser - departementet

Staten vil gjennom direktoratet ha direkte kontroll med utformingen av forbrukerpolitikken og således styrke mulighetene for egen politikkutøvelse.

Kostnadene vil være omtrent som i dag, men over tid kan økt nærhet til staten virke kostnadsdrivende. Nærhet til bevilgende myndighet kan ofte gjøre det enklere å få gjennomslag for mer ressurser.

Ved at Forbrukerrådets fylkeskontorer legges inn i direktoratet vil staten kunne se organisering av disse i sammenheng med den øvrige statlige regionale forvaltning, enten dette er fylkesmannen eller Konkurransetilsynets regionkontorer. Den spesielle funksjon som Forbrukerrådets fylkeskontorer har gjennom bistand til folk i klagesaker, er imidlertid av en helt annen karakter enn de tilsynsoppgaver som ligger hos fylkesmannen eller Konkurransetilsynet. En sammenslåing er derfor neppe hensiktsmessig, mens en samlokalisering til en bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser gjennom bedre samordning kan være aktuelt.

BFD vil få frihet til å definere arbeidsdelingen mellom departementet og Forbrukerdirektoratet. Kompetansen til å foreslå lover og gi forskrifter vil fortsatt måtte ligge til departementet, mens en del av det forberedende forskriftsarbeidet kan flyttes ut.

Det vil være naturlig at hele forbrukerområdet som i dag faglig sorterer under BFD, legges inn i det nye direktoratet. Konsekvensen er at også avdeling for forbrukersikkerhet flyttes hit.

Det er i dag slik at Barne- og familiedepartementet utfører oppgaver som i utgangspunktet er rene direktoratsfunksjoner. Dette gjelder oppgaver knyttet til forbrukerøkonomi, forbrukerrett og forbrukerinformasjon.

Det er naturlig at disse oppgaver flyttes ut i det nye direktoratet. Dette gir bl. a. mulighet for delegering fra departementet og en tilhørende mulighet for konsentrasjon om departementsoppgavene.

Ansvaret for forskrifter til en rekke lover som merkeloven, gjeldsordningsloven, pakkereiseloven, angrefristloven, åpningstidsloven og loven om timeshare vil fortsatt ligge i departementet, selv om en del av det forberedende arbeidet kan gjøres i direktoratet.

Direktoratets oppgaver blir å gjennomføre og koordinere de av statens aktiviteter som hører inn under Barne- og familiedepartementet, samt ha et ansvar for samordning av forbrukerpolitikken med andre statlige virksomheter. Dette gjelder etater som Statens næringsmiddeltilsyn, Importrådet, Kredittilsynet og Konkurransetilsynet.

Direktoratet må også bistå departementet med generell kunnskap på forbrukerområdet, data under jordbruksoppgjøret, den økonomiske rådgivningstjenesten, forbrukerinformasjon, forbrukeropplæring, evaluering av læremidler og internasjonalt arbeid.

Samarbeidet mellom og felles lokalisering av de største forbrukerinstitusjonene kan videreføres.

Opprettelsen av et forbrukerdirektorat som inneholder alle de funksjoner som i dag ligger hos forbrukerinstitusjonene, vil gi statsråden større ansvar. Dette kan bety større forsiktighet i de tilsynsoppgaver direktoratet pålegges eller at mulighetene øker for at statsråden får problemer i Stortinget.

9.3.4 Evaluering

I kapittel 7 ble det trukket opp (på bakgrunn av aktørenes interesser) kriterier for organiseringen av forbrukerapparatet. Her gjøres en kort vurdering av direktoratsmodellen med basis i disse kriterier.

Kriterium 1: Politisk og næringsmessig uavhengighet

Forbrukerrådet, SIFO og Forbrukerombudet legges tett opp til departementet. Dette øker den politiske avhengigheten, men også styringen.

Forbrukerrådet vil miste noe troverdighet som kritisk organ overfor statlige tjenester.

For næringslivet kan en direktoratsmodell oppfattes positivt fordi en direktoratstilknytning vil virke disiplinerende på utspillene fra FR.

Kriterium 2: Nøytral og uavhengig informasjon

Uavhengig av private næringsinteresser, men staten kan ha egne interesser (eller mistenkes for dette) både politisk og næringsmessig til å styre informasjonsvirksomheten. Dette reduserer tilliten til forbrukerapparatet når det gjelder deler av virksomheten.

Kriterium 3: Uhildethet i tvistebehandlingen.

Staten kan innenfor eget direktorat styre/markere et sterkere skille mellom tvisteløsningsaktivitetene til fylkeskontorene og saksforberedelsene i Forbrukertvistutvalgets sekretariat.

Kriterium 4: Ryddighet i roller

Organiseringen vil bli mer ryddig i den forstand at forbrukerapparatet i langt større grad enn i dag vil være statens redskap i forbrukerpolitikken. Det kan dessuten innebærer klarere linjer internt i staten.

Direktoratsmodellen kan representere en fare for blanding av roller.

Kriterium 5: Interesseorgan med slagkraft

Forbrukerapparatet vil ha en mer enhetlig organisering og således ha en mer samlet profil utad. Aktivitetsområdet begrenses imidlertid ved at en kanskje vil bli forsiktigere i kritikk av statens egen politikk og næringsdrift. Det er også mulig at en direktoratsløsning vil dempe apparatets engasjement i privat sektor.

Kriterium 6: Ressurser

Utvalget har intet grunnlag for å si at dette vil føre til økte eller reduserte utgifter.

9.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget er bedt om å vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av de alternative organisasjonsformer. I avsnittene under foretas en beskrivelse av hva som ventes av konsekvenser for de to alternative organisasjonsmodeller:

• Uavhengighetsmodellen; en løsning der så langt mandat og lovverk tillater, gjør institusjonene til uavhengige organer.

• Direktoratsmodellen; en modell hvor store deler av forbrukerapparatet organiseres i et eget direktorat.

9.4.1 Uavhengighetsmodellen

Gjennom denne modellen etableres det et klarere skille mellom statens rolle som myndighetsorgan og næringsdriver og Forbrukerrådets rolle som interesseorgan. Dette innebærer at statens eierrolle faller bort og at staten får et mer entydig forhold til Forbrukerrådet som egen juridisk enhet.

Staten har ikke lenger noe formelt økonomisk ansvar for Forbrukerrådet. Som utvalget imidlertid har påpekt, er det helt avgjørende for Forbrukerrådets virksomhet at staten fortsatt overfører tilstrekkelige ressurser til organisasjonen.

Et mer uavhengig Forbrukerråd innebærer et enklere administrativt og budsjettmessig forhold til staten.

Forbrukerrådet vil få langt større budsjettmessig og administrativ frihet og ansvar. Det er grunn til å tro at dette vil gi større effektivitet ved at organisasjonen gis incentiver både til å øke inntekter og redusere kostnader uten at dette nødvendigvis påvirker de statlige overføringer.

På samme måte vil også statens formelle økonomiske ansvar for SIFO falle bort. Organisasjonen vil imidlertid fortsatt være avhengig av statlige overføringer. Staten vil også være den viktigste kjøper av SIFOs tjenester.

SIFO vil også trekke fordeler av en mer fri og uavhengig stilling gjennom bedre muligheter til å tilpasse organisasjonen de oppgaver som skal løses og gjennom økt tillit i markedet.

FTUs sekretariat tenkes å ha en noe annen rolle i tvistesaksbehandlingen ved at sekretariatet overtar klagesakene på et tidligere tidspunkt. Dette vil kreve noe ekstra ressurser overført til FTU-sekretariatet, men redusere behovet for kapasitet på fylkeskontorene. Utvalget vil dessuten peke på den lange ventetiden for saker som skal behandles i utvalget og foreslår å tilføre dette økte ressurser.

Barne- og familiedepartementet må styrke sin egen forbrukerpolitiske virksomhet. Minimumsvarianten av dette vil være en utbygging av Forbruker- og produktsikkerhetsavdelingen; først og fremst gjennom tilførsel av juridisk og økonomisk kompetanse.

Det bør også vurderes hvordan en kan flytte ut flere operative oppgaver slik det ble gjort i forbindelse med opprettelsen av produktsikkerhetstilsynet.

9.4.2 Direktoratsmodellen

Dersom forbrukerapparatet organiseres i et eget direktorat, vil dette ikke medføre noen økning i oppgavene som skal løses. En må imidlertid legge nødvendige administrative fellesfunksjoner i direktoratet. På den annen side vil en relativt kostbar styringsstruktur for Forbrukerrådet falle bort (rådsmøter, landsmøte etc.).

På sikt kan direktoratsmodellen være kostnadsdrivende selv om samarbeidet mellom og felles lokalisering av de tre største forbrukerinstitusjonene kan videreføres og utvikles med tanke på rasjonaliseringsgevinster.

Ved at forbrukerkontorene legges inn i direktoratet, har staten mulighet til å se organiseringen av disse i sammenheng med den øvrige statlige, regionale forvaltning. Særlig Konkurransetilsynets regionkontorer kan være aktuelle samarbeids- og lokaliseringspartnere på litt sikt. I dette ligger altså muligheten for en mer kostnadseffektiv utnyttelse av statens ressurser gjennom bedre samordning.

BFD vil få frihet til å definere arbeidsdelingen mellom departementet og den underliggende virksomhet. Bl. a. bør forskriftsarbeidet flyttes ut, mens kompetansen til å skrive og revidere lover, fortsatt bør ligge i departementet.