8 Aktuelle tilknytningsformer
8.1 Statlige tilknytningsformer
For statlig virksomhet finnes det to hovedtilknytningsformer og varianter av disse:
forvaltningsorganer
statseide selskaper.
I første del av dette kapittel vil vi omtale de to hovedtilknytningsformer. Vi vil også berøre såkalte stiftelsesliknende og kollegiale organer.
Deretter gås det nærmere inn på to organisasjonsformer som begge legger organisasjonen utenfor staten som juridisk person;
stiftelser
medlemsorganisasjoner.
Utvalget har funnet det hensiktsmessig å begrense gjennomgangen til de mest aktuelle organisasjonsformene. Det vil si at de tilknytningsformer som utvalget ikke vurderer som relevante, ikke refereres.
8.1.1 Forvaltningsorgan
Forvaltningsorganene er ikke egne juridiske og økonomiske enheter, men en del av staten som juridisk person. Forvaltningsorganene kan ikke disponere av statens midler uten at det foreligger bevilgningsvedtak fra Stortinget.
Den formelle styringen av forvaltningsorganene er definert i lov hvor Grunnloven utgjør det høyeste nivå.
Grunnloven gir ikke presise retningslinjer for forvaltningsorganenes forvaltningsrettslige stilling eller juridisk forankring av ansvarsforhold mellom Stortinget, regjeringen og virksomhetene. Paragraf 3 innebærer imidlertid at Kongen, som øverste leder for forvaltningen, er tillagt generell instruksjonsmyndighet overfor forvaltningsorganene.
De ansatte i forvaltningsorganene er statstjenestemenn og ansettelsesforholdet reguleres av tjenestemannsloven, tjenestetvistloven og tariffavtaler.
Forvaltningsorgan er den tilknytningsform som ligger best til rette for de tradisjonelle statlige oppgavene hvor det stilles krav til politisk styrbarhet og samordning mellom virkemidler. De ivaretar således de aktivitetene der statens styringsbehov er størst.
Forvaltningsorganene deles inn i:
ordinære forvaltningsorganer
forvaltningsorganer med frittstående stilling (særskilte fullmakter)
forvaltningsbedrifter.
Av disse omtales de to førstnevnte nedenfor.
8.1.1.1 Ordinære forvaltningsorganer
Ordinært forvaltningsorgan brukes særlig som tilknytningsform for myndighetsutøvende virksomheter, virksomheter som driver direkte med statlig virkemiddeldisponering eller kontroll og tilsynsvirksomheter.
Budsjettet er plassert i det overordnede departements budsjettproposisjon. Gjennom budsjettvedtaket styres virksomhetens omfang.
Direktoratene er typiske eksempler på forvaltningsorganer.
Direktorater ivaretar som hovedregel forvaltningsoppgaver med hjemmel i lov eller annen fullmakt. De er direkte underlagt et (eller flere) departements instruksjonsmyndighet i faglige såvel som administrative spørsmål.
Noen direktorater kan ved lov være gitt en frittstående stilling i visse faglige spørsmål (f.eks. Statens helsetilsyn). Et direktorat behøver ikke hete «direktorat», f.eks. er følgende institusjoner organisert som direktorat: Statskonsult, Statens Konkurransetilsyn, Riksantikvaren, Statens teleforvaltning, Datatilsynet, Arbeidstilsynet og Statistisk sentralbyrå.
Ordinære forvaltningsorgan kan også være tjenstesproduserende virksomheter. Eksempler på dette er de statlige sykehusene, universiteter og høyskoler. Andre har en blanding av myndighets- og tjenesteproduserende oppgaver; eks. Statens vegvesen.
8.1.1.2 Forvaltningsorgan med en frittsstående stilling (særskilte fullmakter)
Et tredje kategori forvaltningsorgan er forvaltningsorgan med frittstående stilling (i NOU 1989:5 En bedre organisert stat omtalt som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter). Formen brukes i dag for ulike typer virksomhet.
De aktuelle virksomheter er blitt tildelt en særlig selvstendig stilling.
Det gjelder fullmakter av administrativ karakter som går utover forvaltningsorganmodellen. Det kan dreie seg om fullmakter fra regelverket eller fra lover, eks. tjenestemannsloven eller offentlighetsloven. Norges forskningsråd er et eksempel på et organ som har fått administrative fullmakter. Det kan også være gitt faglige fullmakter ved at det overordnede organs instruksjonsmyndighet er avskåret eller begrenset.
8.1.2 Statlige selskaper
Statlige selskap kan deles inn i tre grupper:
aksjeselskaper
statsforetak
statsselskaper med hjemmel i særlov.
Nedenfor omtales aksjeselskapet.
Statlige selskaper er ikke forvaltningsorgan eller en del av staten, men er eid av staten. De er altså selvstendige juridiske personer med egne styringsorgan og med ansvar for egen økonomi.
Forholdet mellom stat og selskap er et eierforhold og reguleres i lov om statsforetak, eller aksjeloven, evt. særlov for de øvrige selskapene.
De ansatte er ikke statstilsatte og deres arbeidsrettslige forhold reguleres av arbeidsmiljøloven. Prosedyrene for statlig styring reguleres av bestemmelsene i vedkommende lov.
Av disse selskapsformene omtales bare aksjeselskapet nedenfor.
Aksjeselskapet er velkjent, det er hjemlet i egen lov og har klare styrings- og administrasjons- og regnskapsregler.
Aksjeselskapet har begrenset ansvar. I dette ligger at eierne bare står ansvarlig for den innskutte aksjekapital. Staten har følgelig ikke noe juridisk ansvar for å dekke eventuelle forpliktelser ut over dette.
De styrende organene i et aksjeselskap er vanligvis:
generalforsamling
styret.
Generalforsamlingen er aksjeselskapets øverste organ. Generalforsamlingens ordinære oppgave er å fastsette selskapets resultatregnskap og balanse, å fastsette og eventuelt endre vedtekter og å velge selskapets styre. I tillegg til dette kan generalforsamlingen gjennom vedtektene tillegges beslutningsmyndighet i bestemte saker, f.eks. større investeringer eller kjøp og salg av eiendom.
Styret velges av generalforsamlingen og har ansvar for den forretningsmessige ledelsen av selskapet, og utøver denne gjennom administrerende direktør. Styret har det overordnede ansvar for at selskapet drives innenfor de rammer som er fastsatt i selskapets vedtekter.
I selskap der staten har alle aksjene, er det imidlertid tatt inn egne bestemmelser om bl. a. valg av styre og egne regler for innkalling av ekstraordinær generalforsamling.
Statsaksjeselskapsformen brukes hovedsaklig der det er snakk om statlig engasjement i industri og anleggsrettet virksomhet eller andre forretningsbaserte virksomheter og hvor virksomhetene i mindre grad er ledd i en løpende nasjonal sektorpolitikk.
8.1.3 Stiftelseslignende organer, råd og utvalg, kollegiale organer
Stiftelsesliknende organer er en samlebetegnelse på organisasjonsformer som ikke faller inn under noe av de tidligere nevnte kategorier og som har trekk som likner stiftelsen, men uten fullt ut å tilfredsstille kravene til å være en stiftelse etter stiftelsesloven.
Virksomheter av denne type er lovregulert gjennom særlover og de har ofte vide faglige fullmakter. På samme måte som for stiftelsen gis det små muligheter for direkte instruksjon fra departementsnivå, men lovene åpner for styring gjennom vedtekter og oppnevning av styringsorganer. Statens økonomiske innsats varierer både i form og omfang.
I offentlig forvaltningen finnes en rekke utvalg, råd og kommisjoner som oppnevnes av regjering/departement eller Storting. En fellesbetegnelse for denne type organer er den kollegiale forvaltningen hvor representanter for forskjellige samfunns- og interessegrupper deltar.
De permanente organer av denne type ligger nær opp til forvaltningsorganer med frittstående stilling. Noen av disse vil imidlertid kunne ha en uklar tilknytningsform og ha mer karakter av selvstendige stiftelseslignende institusjoner.
8.2 Stiftelse som juridisk enhet
Stiftelsen som organisasjonsform kjennetegnes ved av at den er en selveiende og selvstendig enhet. Den er ikke en del av staten i rettslig forstand og den har ikke private eiere. Den eier seg selv. Det innebærer også at en stiftelse er et eget rettssubjekt, det vil si en rettslig enhet eller en juridisk person.
Stiftelsesformen er lovregulert ved stiftelsesloven av 23. mai 1980 nr. 11. De viktigste trekkene i loven er et resultat av en sedvanerettslig utvikling for denne organisasjonsformen.
Den hyppigste bruken av stiftelsesformen har vært i forbindelse med private formuer som det har vært ønskelig å båndlegge til bestemte formål.
Ved at stiftelser ikke har eiere som kan endre vedtekter eller bestemme anvendelsen av overskudd slik aksjeselskapet har, vil den i langt større grad leve sitt eget liv. En kan imidlertid i noen grad styre gjennom oppnevning av styremedlemmer.
I NOU 1989: 5, En bedre organisert stat og i St.meld. nr. 35 Om statens forvaltnings- og personalpolitikk som begge omhandler organisering av statlig virksomhet, sies det at stiftelsesformen ikke bør benyttes når staten har styringsinteresser av innholdsmessig karakter i virksomheten eller er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk ansvar for virksomheten. Stortingsmeldingen peker på at de områder der stiftelsesformen kan være aktuelt, er når staten engasjerer seg i oppgaver med verdi- og kulturforvaltning.
En stiftelse er en egen juridisk person. Det betyr at stiftelsen kan være part i avtaler, prosesser for domstolene, saker i forvaltningsapparatet etc.
De grunnleggende krav for en stiftelse er dessuten at den har et grunnfond og et bestemt formål. Det skal føres møtebok og regnskap.
Stiftelsesloven bestemmer videre at stiftelsen skal ha et styre og vedtekter. Loven gir ikke bindende regler om sammensetningen av styret. Det kan bestemmes særskilt ved opprettelsen og ved vedtekter.
Loven skiller dessuten mellom offentlige og private stiftelser. En offentlig stiftelse i lovens forstand er offentlig stadfestet av Kongen eller den han har gitt fullmakt til. Noen annen tilknytning til den offentlige forvaltningen behøver den ikke ha.
Stiftelser skal ha et grunnfond. Behovet for ytterligere kapital må dekkes ved egen inntjening. For finansiering utover dette kan en forening betjene seg av alminnelige finansinstrumenter som lån og lignende.
8.3 Medlemsskapsforening som juridisk enhet
Medlemmene i en forening har ikke eiendomsrett til foreningsformuen. Dette til forskjell fra aksjeselskaper og ansvarlige selskaper, der medlemmene kan tilegne seg eventuelt overskudd og ved avvikling, dele selskapets eiendeler mellom seg.
Mens adgangen til å bli medlem av et ansvarlig selskap eller et aksjeselskap som regel er begrenset, er medlemsskapet i den typiske medlemsskapsforeningen åpent.
Selskapers rettsforhold er i vid utstrekning lovregulert. For ansvarlige selskaper gjelder selskapsloven av 21. juni 1985 nr. 83. For aksjeselskaper gjelder aksjeloven av 4. juli 1976 nr. 59. På dette punkt skiller imidlertid foreninger seg fra andre selskaper.
Bortsett fra enkeltlover for spesielle typer (f.eks. borettslag) finnes det ikke alminnelig lovregulering for foreninger. De generelle foreningsrettslige regler følger derfor av rettspraksis og sedvane (uskreven rett).
Formålet med en forening er som regel ikke å tjene penger, men å fremme andre verdier, typisk ideelle eller allmennyttige verdier. Enkelte foreninger sikter mot økonomiske resultater for medlemmene, men slike resultater må i tilfelle nås indirekte siden medlemmene ikke har eiendomsrett til foreningens formue.
Vanlige foreningstyper er forbrukersamvirkelag, idrettslag, sjakklubber o.l. Også fagforeninger i arbeidslivet regnes som foreninger.
En forening har begrenset ansvar. Ansvarsbegrensningen binder tredjemann selv om han ikke kjente til den og uavhengig av om den er registrert i firmaregisteret.
En forening er en egen juridisk person. Det betyr at foreningen kan være part i avtaler, prosesser for domstolene, saker i forvaltningsapparatet etc.
I mangel av lovgivning står en i prinsippet fritt ved organiseringen av en forening. En forening bør imidlertid ha et sett vedtekter som bestemmer navn, formål, organisasjon etc.
Medlemsmøtet (årsmøtet) vil være foreningens øverste myndighet. Foreningen bør ha et styre og kanskje også en daglig leder. En del beslutninger i en forening vil måtte treffes ved avstemninger. Som utgangspunkt gjelder flertallsprinsippet, dvs. at et flertall bestemmer organet og dermed foreningens standpunkt. Modifikasjoner i flertallsprinsippet kan bestemmes i vedtektene.
En forening representeres utad av styret, eventuelt daglig leder. Forøvrig gjelder alminnelige representasjons- og fullmaktsregler.
For foreninger finnes ingen plikt til en bestemt egenkapital slik som for aksjeselskaper. Behovet for kapital dekkes ved kontingent og eventuell ved egen inntjening. For finansiering utover dette kan en forening betjene seg av alminnelige finansinstrumenter som lån og lignende.
8.4 Valg av tilknytningsform
I St.meld. nr. 35 (1991-92) Om statens forvaltnings- og personalpolitikk gis det retningslinjer for valg av tilknytningsform.
Det pekes her på at antallet underformer innen selskapsformen bør begrenses og en bør unngå utstrakt bruk av særlover for å organisere statlig tjenesteyting eller næringsvirksomhet. Det bør i hovedsak benyttes tilknytningsformer innenfor hovedkategoriene, dvs. ordinært forvaltningsorgan eller forvaltningsbedrift eller selskap; dvs. statsforetak eller aksjeselskap.
Bakgrunnen for dette er at forvaltningen må framstå som oversiktlig. Valg av hovedformene gjør det lettere å gjøre virksomhetens faglige og administrative rammebetingelser kjent.
Det sies videre at valg av tilknytningsform i staten må ta utgangspunkt i en vurdering av hvilke oppgaver virksomheten skal løse. I stikkords form knyttes ulike styringsformer til ulike oppgaver:
myndighetsutøvelse; departement og direktorat
tjeneste- og vareproduksjon; forvaltningsbedrift, statsforetak, aksjeselskap, graden av styringsbehov og forretningsmessig frihet avgjør
kultur og verdiformidling; stiftelsesformen kan benyttes dersom ikke oppgavene har karakter av myndighetsutøving, virkemiddeldisponering eller tjenesteyting.