Arbeidsformidling

I punkt 8 vurderes det om EUs konkurranseregler tolket i lys av dommen i sak C-55/96 Job Centre Coop innebærer at det må gjøres endringer i norsk regelverk.

For så vidt gjelder reglene om privat arbeidsformidling er advokatfirmaet Wiersholm, Mellbye & Bechs konklusjon at det innenfor sektorer der den offentlige arbeidsformidlingen dekker etterspørselen, ikke oppstår problemer i forhold til EUs konkurranseregler. Etter advokatfirmaets vurdering er det imidlertid klart at den offentlige arbeidsformidlingen i Norge i hvert fall på noen områder ikke klarer å fylle markedets formidlingsbehov. Det foreligger dermed antakelig motstrid mellom EUs konkurranseregler og det norske regelverket om arbeidsformidling. En forbudsbestemmelse som sysselsettingsloven § 26 vil være vanskelig å praktisere på en måte som er dynamisk nok til at forbudet i EØS-avtalen artikkel 54 ikke fra tid til annen overtres innenfor enkelte sektorer i arbeidsmarkedet.

Arbeidsutleie

For så vidt gjelder reglene om arbeidsutleie har dommen i sak C-55/96 Job Centre Coop ingen betydning. I Norge driver det offentlige pr. i dag ikke arbeidsutleie. Det foreligger dermed ikke noe offentlig foretak som har en dominerende stilling og som må respektere EUs konkurranseregler.

EØS-avtalen

Det følger av lov av 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i EØS-avtalen § 1 at hele EØS-avtalens hoveddel gjelder som norsk lov og av samme lov § 2 at slike lovbestemmelser i tilfelle konflikt skal gå foran andre bestemmelser. Det kan dermed tenkes at private allerede på det nåværende tidspunkt kan påberope seg EUs konkurranseregler for norske domstoler i den grad disse bestemmelsene gir rettigheter ut over det som følger av sysselsettingsloven § 26 og forskrift om unntak fra forbudet mot privat arbeidsformidling. Advokatfirmaet vil likevel anbefale at det foretas de lov- og forskriftsendringer som er nødvendige for at det norske regelverket om privat arbeidsformidling også formelt kan sies å oppfylle kravene i EØS-avtalen og EUs konkurranseregler.

Tre systemer for arbeidsformidling

Rammevilkårene for arbeidsformidlingen kan i utgangspunktet inndeles i tre forskjellige systemer: Monopolsystemer, delsystemer og markedssystemer. I en undersøkelse som ble gjennomført på oppdrag av International Social Security Association (ISSA), og som er gjengitt i Walwei (1996a, 1996b), er en rekke land rangert etter en slik inndeling. Omtalen nedenfor vil i stor grad ta utgangspunkt i denne undersøkelsen, supplert med materiale fra ILO og OECD, og hovedvekten legges på rammevilkårene for arbeidsformidlingen i et utvalg OECD-land.

Figur 8.1 viser at 9 av 23 OECD-land hadde et offentlig arbeidsformidlingsmonopol i 1995. Av disse landene var det bare Tyrkia som hadde et relativt strengt monopolsystem, mens Belgia, Frankrike, Japan, Luxembourg og Norge kategoriseres som land med et moderat monopolsystem. Det var formelt sett offentlig monopol for arbeidsformidling også i Hellas, Italia og Spania. I praksis var monopolet uthulet fordi det ikke ble håndhevet strengt, jf. Buttler og Walwei (1995) og Biagi (1998). Særlig gjaldt dette for private firmaer som opererte i gråsonen mellom formidling, utleie og konsulentvirksomhet.

Det strenge monopolsystemet innebærer i utgangspunktet at alle former for privat arbeidsformidling, og i tillegg utleiebyrå, er forbudt, og at bedriftene har plikt til å melde ledige stillinger til den offentlige arbeidsformidlingen. Et slikt system er ment å sikre den offentlige arbeidsformidlingen posisjonen som den sentrale aktøren i søke- og rekrutteringsmarkedet.

Et moderat monopolsystem kan åpne for privat arbeidsformidling innenfor enkelte veldefinerte og avgrensete områder, som for eksempel ikke-kommersiell arbeidsformidling i regi av interesseorganisasjoner eller formidling innenfor ledende stillinger. Videre er det i praksis ingen plikt for bedrifter eller arbeidssøkere til å bruke den offentlige arbeidsformidlingen innenfor et moderat monopolsystem. Et unntak gjelder for dagpengemottakere som ofte har plikt til å være disponible og stå tilmeldt den offentlige arbeidsformidlingen for å kvalifisere for dagpenger.

Delsystemer innebærer at den offentlige arbeidsformidlingen og kommersielle private arbeidsformidlinger kan eksistere side om side i alle geografiske og yrkesmessige segmenter av arbeidsmarkedet. I 1995 hadde 14 av OECD-landene et slikt system. I 10 av disse landene (Finland, Irland, Island, Nederland, Portugal, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland og Østerrike) var det et mer eller mindre regulert delsystem. Dette kan for eksempel innebære at de private arbeidsformidlingene må ha en offentlig godkjenning eller at de må oppfylle visse vilkår som gjelder spesielt for denne bransjen. Slike vilkår kan være knyttet til bedriftenes økonomiske sikkerhet (for eksempel minstekrav til egenkapital), minstekrav til de ansattes kvalifikasjonsnivå eller spesielle vilkår knyttet til kontraktsforholdet mellom oppdragsgiver (bedrift eller arbeidssøker) og oppdragstaker (privat arbeidsformidling), eller krav til hvordan virksomheten finansieres.

Lisensordninger er innført i den hensikt å beskytte bedrifter og arbeidssøkere mot useriøse og uprofesjonelle aktører i markedet. I Irland, Nederland, Portugal, Sveits, Tyskland og Østerrike er det lisensordninger for de private arbeidsformidlingene. Storbritannia opphevet kravet om lisens for de private arbeidsformidlingene i 1995, jf. avsnitt 8.4. Men fortsatt er det spesielle krav rettet mot de private arbeidsformidlingene i Storbritannia, og det kan være naturlig å rangere systemet som et regulert delsystem. Ifølge Aarnes og Berg (1998) er utviklingen på vei bort fra lisenssystemer i mange land. Årsaken til det er at det har vist seg vanskelig både å formulere og kontrollere det en kan kalle fornuftige og rimelige lisenskrav.

Frie delsystemer krever bare at de private byråene oppfyller alminnelige og generelle kommersielle vilkår, og krever ingen spesiell godkjenning. Australia, Danmark, New Zealand og USA har et fritt delsystem for arbeidsformidlingen.

I et rent markedssystem opptrer bare private aktører på formidlingsmarkedet, og den offentlige arbeidsformidlingen er fraværende. Ingen av OECD-landene har et slikt system, og i undersøkelsen gjennomført på oppdrag fra ISSA, hvor i alt 28 land er med, er det bare Uruguay som har et fritt markedssystem for arbeidsformidlingen. Fraværet av en offentlig arbeidsformidling reflekterer ikke nødvendigvis ideologiske reservasjoner, men kan like gjerne skyldes et lands generelle økonomiske nivå. Hadde undersøkelsen omfattet flere utviklingsland, ville rekken av land med markedssystem trolig blitt lengre.

Kilde: International Social Security Association, Walwei (1996a og 1996b), supplert med informasjon fra ILO (1994 og 1996), samt OECD (1996a) for Finland og Italia og OECD (1998b) for Hellas.

Et spørsmål som står sentralt i diskusjonen om de private arbeidsformidlingene, er hvem det er som skal betale for disse tjenestene. I fravær av reguleringer vil det ofte være den svakeste parten som må betale for en formidlingstjeneste. De minst konkurransedyktige markedsaktørene, for eksempel langtidsledige innenfor en eller annen utsatt gruppe, vil derfor kunne stå overfor en mye høyere pris for en formidlingstjeneste enn sterke grupper, som for eksempel sysselsatte personer eller arbeidsgivere. For å unngå en slik situasjon, er det derfor forbudt å ta betalt fra arbeidssøkerne i flere av delsystem-landene (Irland, Island, Nederland, Storbritannia, Sverige, Østerrike og Tyskland). I disse landene kan de private arbeidsformidlingene kun ta betalt fra bedriftene. I land med fritt delsystem, som for eksempel Danmark, er det ingen spesielle krav til bransjen, heller ikke når det gjelder muligheten for å ta betalt fra arbeidssøkerne. I Sveits er det en øvre grense for betalingen som kan kreves fra arbeidssøkere som blir formidlet, maksimalt 5 prosent av første månedslønn (OECD, 1996d).

Den nye ILO-konvensjon nr. 181 setter forbud mot å ta betalt fra arbeidssøker. Det kan gjøres unntak for visse kategorier av arbeidstakere og spesielle typer tjenester dersom det er i arbeidstakernes interesse, jf. vedlegg 6 artikkel 7.

I tillegg til de lovreguleringer som er beskrevet over, har bransjen selv pålagt seg enkelte restriksjoner i en del land, jf. for eksempel omtalen av Danmark og Storbritannia i avsnitt 8.4. I tillegg finnes det eksempler på internasjonale selvreguleringer innenfor spesielle typer arbeidsformidling. Det internasjonale fotballforbundet (FIFA) har for eksempel sine egne reguleringer for fotballagenter, og de har også innført en lisensordning. En norsk fotballagent har til og med blitt midlertidig fratatt sin lisens som følge av brudd på FIFAs regler. Den internasjonale vikarbyråforeningen (CIETT) har også sine egne etiske koder og profesjonelle standarder. Det samme er tilfelle for de internasjonale foreningene for headhuntere (The Association of Executive Search Consultants) og au-pairformidling (The International Au Pair Association).

Liberaliseringstrend internasjonalt

I 1995 var en eller annen form for delsystem for arbeidsformidlingen det mest vanlige i OECD-landene, med 14 av 23 land karakterisert med et slikt system. En sammenlikning med situasjonen ti år tidligere viser at det har foregått en generell liberalisering innenfor dette området i løpet av ti år. Ved inngangen til 1985 var monopolsystemet dominerende internasjonalt, 17 av 23 OECD land hadde da dette systemet. De landene som allerede da hadde et delsystem, var Australia, Irland, New Zealand, Storbritannia, Sveits og USA. I flere av disse landene har det aldri vært noe forbud mot private arbeidsformidlingsbyråer. Overgang fra et monopolsystem til et delsystem har altså skjedd i åtte OECD land i årene 1985-1995: Island (1985), Portugal (1989), Danmark (1990), Nederland (1991), Sverige (1993), Finland (1994), Østerrike (1994) og Tyskland (1994). I tillegg har enkelte av landene med delsystem liberalisert lovverket videre. Et slikt eksempel er New Zealand som opphevet kravet om lisens i 1987. Tilsvarende endring har skjedd i Storbritannia og i enkelte av delstatene i Australia.

Det er ingen grunn til å tro at dereguleringsprosessen har stoppet opp. I Italia har allerede det offentlige formidlingsmonopolet falt. Som følge av EU-dommen av 11. desember 1997, som slo fast at Italias offentlige arbeidsformidlingsmonopol var i strid med EUs konkurranseregler, ble det vedtatt en lov allerede 19. desember samme år som formelt opphevet monopolet i Italia (Biagi, 1998). I en rekke land som fortsatt har et offentlig formidlingsmonopol pågår det en debatt om dette systemets fremtid (ILO, 1994 og 1996).

Det er flere årsaker til den internasjonale liberaliseringstrenden av arbeidsformidlingen. Dels faller dette sammen med en generell liberaliseringstrend i mange land, basert på endrede holdninger i synet på forholdet mellom det offentlige og det private ansvaret og i troen på lovregulerte løsninger i motsetning til markedsløsninger. Når det gjelder arbeidsformidlingen spesielt, har mange av endringene vært motivert ut fra et ønske om å effektivisere den offentlige arbeidsformidlingen gjennom å åpne opp for konkurranse fra private aktører. I tillegg har nye krav fra markedet, spesielt fra bedriftssiden, delvis vært en pådriver for disse reformene. Nye tjenester har blitt etterspurt i takt med endringer i arbeidsorganiseringen. Utskilling av virksomheter i mindre enheter og nedbemanning av administrativt kontorpersonale i mange bedrifter, kan for eksempel ha ført til at arbeid i forbindelse med rekruttering av nyansatte, som tidligere ble gjort internt i bedriften, i økende grad etterspørres som en tjeneste eksternt i markedet. I tillegg kan private nisjebyråer tilby spesialiserte tjenester bedre enn et offentlig apparat, for eksempel formidling og rekruttering av yrkesgrupper med spesialkompetanse.

Til slutt kan nevnes at den offentlige arbeidsformidlingen har vært utsatt for til dels kraftig kritikk i en del land. Dette kan kanskje delvis tilskrives uforholdsmessig store forventninger til hva den offentlige arbeidsformidlingen kan få til i en periode med høy arbeidsledighet, men i flere land var det nok også et forbedringspotensiale for den offentlige arbeidsformidlingen. Kritikken mot den offentlige arbeidsformidlingen har trolig gjort det lettere å få gjennomført de nevnte reformer, og også banet veien for interne reformer innen den offentlige arbeidsformidlingen.

Reformer innen den offentlige arbeidsformidlingen

I tillegg til de reformene som har foregått når det gjelder samspillet mellom offentlige og private aktører, har det også blitt gjennomført reformer innen den offentlige arbeidsformidlingen i en rekke land. Disse reformene er til dels drevet av de samme faktorene som er nevnt over. I tillegg har den økte betydningen av private arbeidsformidlinger i en del land medført at den offentlige arbeidsformidlingens rolle har blitt omdefinert. Den generelle trenden i disse reformene har vært overgang fra en administrativ institusjon innenfor et byråkratisk hierarkisk system til en mer kunderettet institusjon med økende overføring av myndighet til regionalt eller lokalt nivå. Den økte arbeidsledigheten i Europa i første halvdel av 1990-årene førte for eksempel til at de offentlige arbeidskontorene måtte bruke betydelige ressurser på administrative oppgaver, som å følge opp rutiner i forbindelse med utbetaling av arbeidsledighetstrygd og forberedelse av statistikkgrunnlaget for sentrale myndigheter. Enkelte reformforslag har vært begrunnet ut fra et ønske om å omfordele ansvar og arbeidsoppgaver innen den offentlige arbeidsformidlingen slik at arbeidsformidlerne kan konsentrere seg om sin egentlige oppgave, noe som har kommet klart til uttrykk for eksempel i Sveits og også til en viss grad i Irland, Hellas og Portugal. Viktige premisser for at dette skal lykkes, er enten at den offentlige arbeidsformidlingen får økte ressurser, eller at en lykkes i å rasjonalisere arbeidet (Arthur Andersen, 1994).

Et annet viktig mål med reformene innen de offentlige arbeidsformidlingene har vært å tilpasse tjenestene til lokale arbeidsmarkedsforhold, og å bringe tjenestene nærmere den enkelte aktør. Dette har ført til desentralisering av myndighet fra sentrale arbeidsmarkedsmyndigheter til regionalt nivå og lokale arbeidsformidlinger, slik trenden har vært i varierende grad det siste tiåret i en rekke land (f.eks. Danmark, Finland, Irland, Nederland, Sverige og Østerrike). Men de politiske motivene som ligger til grunn for desentralisering kan variere. I Belgia ble for eksempel desentralisering av arbeidsformidlingen gjennomført som del av den generelle føderaliseringsprosessen.

Økt variasjon i hvordan de enkelte arbeidsformidlingene i et land er organisert og i hvilke tjenester som tilbys lokalt, samt et ønske om å effektivisere arbeidsformidlingen, har i økende grad gjort det relevant å sammenlikne resultater mellom forskjellige offentlige arbeidskontorer. Flere land (f.eks. Danmark, Finland, Nederland, Norge, Storbritannia, Sverige og Østerrike) har i tillegg innført lokale måltall for hvilke resultater de enkelte arbeidskontorene skal oppnå.

Mange av reformene som er gjennomført innen den offentlige arbeidsformidlingen har skjedd samtidig med at grensen mellom det offentlige og det private ansvaret har blitt omdefinert gjennom deregulering. I enkelte tilfeller har de interne reformene kommet som et resultat av en deregulering. Det vil derfor i mange tilfeller være vanskelig å si om en eventuell forbedring av den offentlige arbeidsformidlingen skyldes endringer innen den offentlige arbeidsformidlingen eller om den skyldes deregulering og økt konkurranse fra private aktører. I en gjennomgang av reformer som er foretatt blant EU-landene, fremholder allikevel en rekke observatører at den offentlige arbeidsformidlingen har blitt mer kvalitetsorientert og mer brukerrettet som følge av liberaliseringene (Europakommisjonen, 1996).

Det ligger utenfor rammen av denne utredningen å gå nærmere gjennom de reformene som har vært gjennomført innen den offentlige arbeidsformidlingen i de forskjellige landene. OECD har gjennomført en rekke sammenlikninger av den offentlige arbeidsformidlingen i sine medlemsland, og systemer og reformer er nøye beskrevet i disse rapportene (OECD 1993a, 1993b, 1996a, 1996b, 1996d, 1997a, 1998b).

Generelle effekter av reformene

Det er vanskelig å dokumentere klare og gjennomgående effekter av den liberaliseringen som har skjedd innenfor arbeidsformidlingen i OECD-landene. Det er flere grunner til dette. For det første har reformene dels tatt utgangspunkt i forskjellige nasjonale institusjonelle forhold, og dels har reformene hatt forskjellig innretning og omfang. For det andre har liberaliseringen skjedd under forskjellige økonomiske forhold og i forskjellige konjunkturfaser. For det tredje har det i enkelte tilfeller gått for kort tid fra reformene har blitt gjennomført og til de har vært evaluert til at en kan forvente klare effekter. Virkningen av noen lands enkeltreformer er beskrevet nærmere i avsnitt 8.4.

I forbindelse med den komparative ISSA-undersøkelsen som er nevnt over, har Walwei (1996a) oppsummert følgende tre hovedtrekk fra de gjennomførte internasjonale dereguleringene: For det første har det omtrent ikke oppstått noe konkurranse mellom offentlige og private arbeidsformidlinger. Dette skyldes at den offentlige arbeidsformidlingen og de private arbeidsformidlinger i stor grad synes å operere innenfor forskjellige segmenter av arbeidsmarkedet. De offentlige arbeidsformidlinger retter seg i stor grad mot arbeidsledige og nykommere på arbeidsmarkedet, og i mindre grad mot personer som allerede er sysselsatt. De private arbeidsformidlinger benyttes i større grad av arbeidssøkere som allerede er i arbeid. Det synes videre å være en tendens til at de offentlige arbeidsformidlinger opererer innenfor et stillingsmarked hvor kravet til kvalifikasjoner er relativt lavt, men hvor stillingene skal besettes relativt raskt. De private arbeidsformidlinger får i større grad oppdrag å bemanne stillinger som i utgangspunktet er vanskelige å besette og hvor det kreves et visst kvalifikasjonsnivå. Det kan synes som om de offentlige arbeidsformidlinger i første rekke opererer med utgangspunkt i behov fra tilbudssiden i arbeidsmarkedet, mens de private arbeidsformidlinger får oppdrag fra og avhjelper situasjonen på etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Offentlige og private arbeidsformidlinger har derfor i liten grad kommet i en konkurransesituasjon, men har snarere utfylt hverandre og tatt seg av forskjellige deler av søke- og rekrutteringsmarkedet.

For det andre er det et stort potensiale for samarbeid mellom offentlige og private arbeidsformidlinger, men dette har i meget begrenset grad blitt realisert. Den komplementære rollen til offentlige og private arbeidsformidlinger utelukker ikke samarbeid, og dette kan for eksempel skje ved å utvikle felles metoder, utveksle informasjon om arbeidssøkere og ledige stillinger og å henvise kunder (arbeidssøkere og arbeidsgivere) til hverandre. Det finnes lokale eksempler på samarbeid mellom offentlige og private arbeidsformidlinger (f.eks. i Danmark, Nederland og Storbritannia). I Irland kan den offentlige arbeidsformidlingen henvise arbeidsledige til private arbeidsformidlinger, og i New Zealand og USA informerer de private arbeidsformidlingene om ledige stillinger mot å få konkrete kandidater tilbake fra den offentlige arbeidsformidlingen. At samarbeid mellom offentlig og privat arbeidsformidling er viktig og kan ha positive effekter for formidlingsresultatene er understreket i forarbeidene til ILO-konvensjon nr. 181. Slikt samarbeid er imidlertid meget begrenset, og bør ifølge ISSA-undersøkelsen kunne ha et mye større potensiale (Walwei, 1996a).

For det tredje kan det ta lang tid for de private aktørene å etablere seg i markedet etter at en deregulering er gjennomført. Det kan derfor være at de landene som liberaliserte arbeidsformidlingen i perioden 1985-1995 ennå ikke har sett den fulle effekten av disse reformene.

Den offentlige arbeidsformidlingens rammevilkår

I løpet av 1990 årene har arbeidsledigheten økt i de fleste vestlige land, jf. tabell 8.1. Dette har også ført til at landene har økt sin satsing på aktiv arbeidsmarkedspolitikk. I Europa har den offentlige arbeidsformidlingen gjennom 1990 årene spilt en viktig rolle i forbindelse med det høye ledighetsnivået, og det har vært lagt økt politisk vekt på den aktive arbeidsmarkedspolitikkens rolle generelt og aktivisering av dagpengemottakere spesielt. Dette kommer klart til uttrykk for eksempel gjennom OECD Jobs Study (OECD, 1994) og kanskje spesielt gjennom EUs hvitbok om sysselsetting, vekst og konkurranseevne (Europakommisjonen, 1994) og oppfølgingen av denne. I den seneste oppfølgingen gjennom Amsterdam-traktaten settes det kvantifiserbare mål for hva hvert land i EU skal oppnå på sysselsettings- og arbeidsmarkedsområdet. Dette vil kunne sette ytterligere fokus på arbeidsmarkedspolitikken og den offentlige arbeidsformidlingens rolle i tiden fremover.

En indikator på den aktive arbeidsmarkedspolitikken og de offentlige arbeidsformidlingenes økte betydning gjennom 1990-årene, er den generelle økningen i utgiftene til disse formålene, jf. tabell 8.1. Fra 1990 til 1996 var det en generell vekst i de samlete utgifter til aktiv arbeidsmarkedspolitikk. Når det gjelder den del av utgiftene som går til den offentlige arbeidsformidlingens administrasjon og formidlingsaktivitet, var det kun Spania som hadde en relativ reduksjon i disse utgiftene.

I enkelte land har det vært uttrykt frykt for at deregulering av arbeidsformidlingen og adgang for private aktører på markedet, over tid skulle føre til en svekkelse av den offentlige arbeidsformidlingen og gradvis reduksjon i de offentlige utgifter. Tabell 8.1 gir ikke støtte til dette. Over perioden 1990 til 1996 har monopollandene samlet hatt en ubetydelig økning i utgiftene til den offentlige arbeidsformidlingen, mens de landene som har åpnet for private aktører har hatt en relativt sett sterkere vekst i utgiftene til den offentlige arbeidsformidlingen (også hvis man ser bort fra Australia og Irland, hvor det er brudd i tidsserien fra 1990 til 1996). Dette kan ikke tilskrives forskjeller i ledighetsutvikling, ettersom de to gruppene av land har hatt om lag den samme relative økningen i ledighetsnivå. I 1996 var den gjennomsnittlige ledighetsraten i monopollandene på 9,8 prosent, og utgiftene til den offentlige arbeidsformidlingen var på 0,11 prosent av BNP. Til sammenlikning var den gjennomsnittlige ledigheten i delsystemlandene på 8,1 prosent, og utgiftene til den offentlige arbeidsformidlingen var på 0,18 prosent av BNP.

Den offentlige arbeidsformidlingen er tillagt ulike funksjoner i forskjellige land. Sammenlikning av utgiftsandeler bør ta hensyn til de forskjellige oppgavene som arbeidsmarkedsetatene er tillagt. I enkelte land har den offentlige arbeidsformidlingen et integrert ansvar for både administrasjon av dagpenger, arbeidsmarkedstiltak og formidling (f.eks. i Italia, Japan, Spania, Tyskland og Østerrike). I andre land kan hele eller deler av dagpengeadministrasjonen være lagt ut til andre organer, mens den offentlige arbeidsformidlingen har ansvar for arbeidsmarkedstiltak og formidling (f.eks. i Danmark, Finland, Irland, Nederland, Portugal, Sveits og Sverige), mens den offentlige arbeidsformidlingen i Storbritannia har ansvar for dagpenger og formidling, men ikke for administrasjonen av arbeidsmarkedstiltakene. I Norge har arbeidsmarkedsetaten et integrert og heldekkende ansvar for dagpenger, formidling, arbeidsmarkedstiltak og yrkesrettet attføring.

Markedsandeler for den offentlige arbeidsformidlingen

Anslag for markedsandeler kan brukes til å illustrere aktørenes betydningen på markedet. Det foreligger en rekke alternative anslag på den offentlige arbeidsformidlingens markedsandeler, og i dette avsnittet vil utvalget presentere de anslagene som er samlet inn og publisert av OECD i forbindelse med gjennomgangen av den offentlige arbeidsformidlingen i en rekke av medlemslandene. Tabell 8.2 viser fem forskjellige mål for den offentlige arbeidsformidlingens markedsandel. Disse fem markedsandelene kan deles inn i to grupper.

Den første gruppen av markedsandeler i tabell 8.2 viser omfanget av registrerte stillinger i den offentlige arbeidsformidlingen, som en andel av henholdsvis lønnstakere (første kolonne) og ansettelser (andre kolonne). Den offentlige arbeidsformidlingen i Norge har den klart høyeste markedsandelen etter disse målene. Dette skyldes at alle offentlig utlyste stillinger i Norge blir registrert av arbeidsmarkedsetaten gjennom den såkalte klippetjenesten, jf. avsnitt 4.2. Norge og Danmark, i en noe mindre skala, er de eneste landene som har en slik tjeneste. I de andre landene er det stort sett bare de ledige stillingene som rapporteres direkte fra arbeidsgiver til den offentlige arbeidsformidlingen som inngår i disse markedsandelene. Selv om det i enkelte land formelt sett fortsatt kan være lovbestemt plikt for arbeidsgiver til å melde inn ledige stillinger til den offentlige arbeidsformidlingen, er det ingen land som håndhever et slikt påbud strengt. Derfor er det i alle land en stor andel jobber som ikke er registrert i den offentlige arbeidsformidlingen.

I Japan, Sverige og Tyskland har den offentlige arbeidsformidlingen en sentral posisjon i stillingsmarkedet, og forholdet mellom antall registrerte stillinger og antall ansettelser i løpet av ett år er omtrent på 50 prosent. Sveits, Irland og Portugal skiller seg ut som land hvor en relativt liten andel stillinger er registrert i den offentlige arbeidsformidlingen.

Den andre gruppen av markedsandeler i tabell 8.2 viser omfanget av formidlinger som skjer gjennom den offentlige arbeidsformidlingen, som en andel av henholdsvis antall registrerte stillinger (tredje kolonne), lønnstakere (fjerde kolonne) og ansettelser (femte kolonne). Når det gjelder forholdet mellom antall formidlinger gjennom den offentlige arbeidsformidlingen og antall registrerte ledige stillinger, må denne tolkes i sammenheng med omfanget av registrerte ledige stillinger. Fordi Norge har et stort omfang av registrerte ledige stillinger, blir markedsandelen målt på denne måten meget lav. Det er derfor bedre å fokusere på de to siste markedsandelene. Etter disse målene kan det synes som om den offentlige arbeidsformidlingen har en relativt stor del av formidlingsmarkedet i Italia, Storbritannia og spesielt i Tyskland. De laveste formidlingsandelene har de offentlige arbeidsformidlingene i Hellas, Irland og Sveits. I Norge har den offentlige arbeidsformidlingen en markedsandel som ligger noe over gjennomsnittet. Det synes ikke å være noen systematiske forskjeller i markedsandel mellom monopollandene og delsystemlandene.

Den relativt lave formidlingsandelen blant de offentlige arbeidsformidlingene må blant annet sees i lys av at de i mange land hovedsakelig retter sin virksomhet mot arbeidsledige og svake grupper på arbeidsmarkedet. I enkelte land, både med og uten offentlig monopol, har den offentlige arbeidsformidling et rykte blant arbeidsgivere for å tilby arbeidssøkere med svake kvalifikasjoner.

De tall som er presentert i tabell 8.2 er såkalte prosess-genererte data. Det vil si at de er generert fra de offentlige arbeidsformidlingenes egne administrative registre. Det kan være store forskjeller i grunnlaget for og definisjonen av disse tallene fra det ene landet til det andre. Det er derfor grunn til å tolke de nasjonale forskjellene med forsiktighet. Disse data har imidlertid to fellestrekk: For det første er de stort sett laget ut fra et administrativt behov, og ikke for et analyseformål. For det andre er det et gjennomgående trekk at den offentlige arbeidsformidlingen har høyere markedsandeler i sine egne data enn det som fremkommer når man spør arbeidstakere eller arbeidsgivere (jf. også avsnitt 4.2). Forskere i Storbritannia, Nederland, Belgia og Tyskland har uavhengig av hverandre kommet frem til at markedsandeler beregnet ut fra prosess-genererte data har omtrent dobbelt så høy markedsandel som det som fremkommer ved undersøkelser blant arbeidsgivere (Denys, 1998). Dette skyldes nok både en tendens til systematisk overestimering av den offentlige arbeidsformidlingens markedsandel hos den offentlige arbeidsformidlingen, og en systematisk underestimering av den offentlige arbeidsformidlingens markedsandel hos arbeidsgiverne. I det neste avsnittet vil vi gi noen alternative anslag på markedsandeler for den offentlige og de private arbeidsformidlingene.

Markedsandeler for offentlige og private arbeidsformidlinger

Det finnes få undersøkelser som gir gode internasjonale sammenlikninger av både den offentlige og de private arbeidsformidlingenes markedsandel, fordi det er gjennomført få identiske undersøkelser i flere land. Utvalget vil derfor måtte basere seg på noen få datasett for et mindre utvalg av land. Det foreligger flere enkeltundersøkelser fra en rekke land som viser at de fleste rekrutteringer skjer gjennom uformelle kanaler, f.eks. gjennom venner og bekjente eller gjennom direkte henvendelser mellom arbeidsgiver og arbeidssøker (Europakommisjonen, 1996). Flere undersøkelser viser at markedsandelen for private arbeidsformidlinger i de fleste landene ligger i området 0,5 - 5 prosent (Aarnes og Berg, 1998). Tabell 8.3 viser andelen ledige stillinger som er registrert hos henholdsvis offentlige og private arbeidsformidlinger i et utvalg EU-land. Tabell 8.4 viser markedsandelen for henholdsvis offentlig og private arbeidsformidlinger basert på undersøkelser fra arbeidsgivere.

I de fleste landene er den offentlige arbeidsformidlingen en viktigere aktør enn de private arbeidsformidlingene. Interessante unntak er Irland, hvor de private arbeidsformidlingene har en høyere markedsandel i stillingsmarkedet enn den offentlige, og Belgia og Nederland hvor de private arbeidsformidlingene og den offentlige arbeidsformidlingen ifølge arbeidsgiverne har om lag like stor markedsandel.

Den høye markedsandelen for private arbeidsformidlinger i Irland må ses i sammenheng med en svært lav markedsandel for den offentlige arbeidsformidlingen. Irland har alltid hatt et pragmatisk forhold til private arbeidsformidlinger, og de private aktørene har etterhvert utviklet et bredt spekter av tjenester. I Irland samarbeider den offentlige og de private arbeidsformidlingene til en viss grad, og det forekommer blant annet at private arbeidsformidlinger annonserer ledige stillinger på de offentlige arbeidskontorene (OECD, 1998b).

I Belgia og Nederland kan de private aktørenes høye markedsandel hovedsakelig tilskrives vikarbyråenes betydning i arbeidsmarkedet for korttidsarbeidskraft. I disse to landene besettes en relativt stor del av nye stillinger gjennom vikarbyråer, og dette skyldes i stor grad at arbeidsgivere leier inn vikarer som del av en bevisst rekrutteringsstrategi, ifølge Koning (1998) og Denys (1998). Innleieforholdet brukes av arbeidsgivere i disse landene som en uforpliktende prøveperiode, og de vikarene som gjør det bra kan få tilbud om fast jobb i innleiebedriften. Dette kan betraktes som en tilpasning fra bedriftenes side til et relativt strengt regelverk med hensyn til jobbeskyttelse og oppsigelsesregler, jf. tabell 8.5. I Belgia er vikarbyråenes aktivitet også en tilpasning til det generelle forbudet mot private kommersielle arbeidsformidlinger som i utgangspunktet gjelder i Belgia (Blanpain, 1998). I neste avsnitt skal vi beskrive vikarbyråenes rammebetingelser og tilpasninger nærmere.

Forskjellige regimer for vikarutleie

I noen land har lovgivningen som utgangspunkt at utleie av arbeidskraft generelt er forbudt, mens det i andre land i utgangspunktet er tillatt, med eller uten begrensninger. Figur 8.2 illustrerer lovgivningen vedrørende utleie av arbeidskraft for et utvalg land etter en slik inndeling. Denne oversikten gjelder situasjonen i 1995. Regelverket på dette området er under stadig endring, og det er vanskelig å gi et korrekt og oppdatert bilde for mange land på et gitt tidspunkt. Vi har derfor basert oss på noen komparative sammenlikninger som nylig er foretatt. Oversikten er delvis basert på den samme undersøkelsen som ble referert i forrige avsnitt (Walwei, 1996a), og delvis basert på tre undersøkelse foretatt i EU (Europakommisjonen, 1996; IDS, 1997 og Koning mfl., 1998), supplert med informasjon fra enkeltland.

Ifølge figur 8.2 hadde 5 av 18 land i utgangspunktet innført et forbud mot utleie av arbeidskraft i 1995. Det er imidlertid naturlig å dele disse 5 landene inn i to grupper, ettersom det er stor forskjell på et regime med generelt forbud og et regime hvor det i utgangspunktet er forbud, men innført unntak for relativt mange og store yrkesgrupper.

Utleie av arbeidskraft gjennom vikarbyråer var generelt ikke tillatt i Hellas, Italia og Tyrkia. Disse landene hadde også et offentlig formidlingsmonopol, jf. forrige avsnitt. Disse landene hadde altså valgt å regulere arbeidsmarkedet relativt strengt ved at lovverket generelt ikke tillot private kommersielle aktører innen arbeidsformidling og arbeidsutleie.

I utgangspunktet var vikarutleie forbudt også i Japan og Norge, men relativt store grupper av arbeidstakere var unntatt fra dette forbudet. De yrkene som var unntatt fra forbudet var eksplisitt listet opp i regelverket. I Japan gjaldt dette i utgangspunktet 16 spesifiserte yrkesgrupper, men listen ble utvidet til 26 yrkesgrupper i 1996 (Hanami, 1998). Regelverket i Norge er nærmere beskrevet i avsnitt 5.1.

I de resterende 13 av 18 landene var det generelt tillatt med vikarutleie, men i 8 av disse landene var det satt såpass klare begrensninger i regelverket at det kan være naturlig å skille disse ut som en egen gruppe (Belgia, Frankrike, Irland, Nederland, Portugal, Spania, Frankrike og Østerrike). I denne gruppen varierer begrensningene i stor grad mellom landene, og summen av begrensninger kan medføre at det ikke er opplagt om enkelte land i denne gruppen har et mer liberalt regelverk for vikarutleie enn Japan eller Norge. Disse begrensningene kan gå på spesielle krav til kontrakten mellom vikarbyrå og innleiebedrift, f.eks. i form av maksimalperiode for hvert enkelt innleieforhold eller begrensninger i hvilke type jobber det kan leies inn vikarer til. Det finnes også spesielle krav til ansettelseskontrakten mellom vikarbyrå og den ansatte vikaren eller unntak fra den generelle utleieadgangen for visse yrkesgrupper. I alle disse landene, med unntak av i Frankrike, måtte vikarbyråer ha lisens for å kunne drive. I Frankrike var det innført spesielle melde- og rapporteringskrav for vikarbyråene.

I Belgia, Tyskland, Nederland og Portugal var det restriksjoner på hvor lenge en vikar kunne være utleid. Som regel hadde disse landene en maksimalperiode på 6 måneder, med mulighet for forlengelse (i for eksempel ytterligere 6 måneder). I Spania og Frankrike skal leieforholdet være midlertidig, og det er kun tillatt å leie inn vikarer når arbeidsoppgavene er definert som midlertidige og tilfredsstiller lovens krav til bruk av midlertidige ansettelser (IDS, 1997).

I Tyskland og Østerrike måtte vikarbyråene i utgangspunktet gi vikarene fast ansettelse, og vikarene skulle også ha lønn i de periodene hvor vikarbyrået ikke hadde oppdrag for dem.

I Tyskland og Nederland var utleie generelt tillatt innenfor de fleste yrkesgrupper, men forbudt i bygg- og anleggsbransjen.

I de resterende fem land (Danmark, Finland, Storbritannia, Sverige og USA) var det få substansielle begrensninger for vikarbyråenes virksomhet, utover det som gjaldt for arbeids- og næringslivet generelt. I disse landene var det heller ikke innført noen lisens- eller godkjenningsordninger for vikarbyråene. I enkelte av disse landene kan det eksistere spesielle reguleringer for visse yrkesgrupper, men dette er unntak fra normalregelen om generell adgang til utleie gjennom vikarbyrå. I Storbritannia gjelder det for eksempel spesielle regler for vikarutleie av sykepleiere og jordmødre.

Selv om det gjennomgående er få spesielle lovrestriksjoner i enkelte av landene, kan det være andre forhold som begrenser vikarbyråenes aktivitet. To slike forhold kan være kollektivavtaler og selvregulerende mekanismer. I enkelte land har fagforeningene aktivt prøvd å bedre vikarenes betingelser gjennom kollektivavtaler. Slike avtaler finnes for eksempel i Belgia, Nederland, Danmark, Finland og Sverige (Koning mfl., 1998). I Sverige er noen av disse avtalene meget omfattende, og de betyr i praksis at vikarbyråenes aktivitet kan være mer regulert i Sverige enn i land med strengere lovbegrensning, jf. avsnitt 8.4.

Også selvregulering internt i vikarbyråbransjen kan fungere som et alternativ til lovreguleringer. I Danmark har for eksempel vikarbyråforeningen bestemt at det ikke skal tas betalt fra arbeidssøkere og at vikarer skal arbeide under gjeldende tariffbestemte arbeidsbetingelser. I Storbritannia har en erfart økt selvjustis internt i bransjen etter at lisenssystemet ble opphevet i 1995, jf. avsnitt 8.4.

Liberaliseringer

Flere land har liberalisert regelverket for utleie av arbeidskraft i løpet av 1990-årene. Her skal vi kort nevne enkelte endringer. I tillegg til de som er nevnt under, ble det gjennomført store reformer i regelverket for arbeidsutleie i Danmark (1990), Nederland (1991), Sverige (1992 og 1993) og Finland (1994), samt at Storbritannia som nevnt opphevet lisenssystemet i 1995. Disse reformene er nærmere omtalt i avsnitt 8.4.

Spania tillot vikarutleie i 1994. Inntil da hadde Spania et meget restriktivt regime, hvor både vikarutleie og privat arbeidsformidling var forbudt. Etter liberaliseringen ble ikke-kommersiell privat arbeidsformidling tillatt, og vikarutleie ble generelt tillatt innenfor alle sektorer og for alle yrkes- og arbeidstakergrupper. Liberaliseringen av vikarutleie betydde i praksis at aktivitet som allerede ble utført ble legalisert (Lopez og Rodriguez, 1998). I Spania ble det innført en lisensordning, og vikarbyråene må oppfylle en rekke særkrav for å få lisens. Utleie av arbeidskraft utenfor byråene er fremdeles forbudt.

Også i Tyskland har det blitt innført enkelte endringer i regelverket for vikarutleie. Maksimalperioden for kontraktsforholdet mellom vikarbyrå og innleiebedrift har gradvis blitt utvidet, i 1994 fra 3 til 6 måneder, og i 1997 fra 6 til 12 måneder. Videre fikk vikarbyråene i 1997 adgang til å ansette vikarene midlertidig, men kun en gang, jf. avsnitt 8.4.

Italia har tillatt vikarbyråer under regulerte begrensinger fra 1997 (Biagi, 1998), og det er derfor ikke lenger riktig å si at Italia har et generelt forbud mot vikarutleie slik det fremgår av oversikten fra 1995 i figur 8.2. I Italia er det nå lov å leie vikarer i tre tilfeller: Der det er spesifisert i overenskomst, ved midlertidig behov, og til erstatning ved fravær. Loven fra 1960 som forbyr utleie av arbeidskraft gjelder for øvrig ennå: All annen arbeidskraftutleie enn det som er autorisert av myndighetene er forbudt.

Nederland opphevet lisensordningen for vikarbyråer i 1998, og fjernet også en del av reguleringene på dette feltet. Forbudet mot utleie av vikarer innen bygg og anlegg ble blant annet opphevet, og Nederland nærmer seg et regime hvor vikarutleie generelt er tillatt og det ikke er noen spesielle krav til vikarbyråbransjen, ifølge Jacobs (1998).

Kilde: Walwei (1996a), Europakommisjonen (1996), IDS (1997) samt supplerende informasjon fra enkeltland.

Regelverk for midlertidige ansettelser og jobbeskyttelse generelt

Regelverk for arbeidsutleie er bare en av flere former for reguleringer som blant annet er innført i den hensikt å gi arbeidstakere en generell jobbeskyttelse. De mest sentrale jobbeskyttelsesregler er knyttet til ansettelses- og oppsigelsesregler, herunder regulering av midlertidig ansettelser.

Regelverket for utleie av arbeidskraft henger sammen med og bør vurderes i sammenheng med de generelle jobbeskyttelsesreglene. Sammenhengen mellom de forskjellige jobbeskyttelsesreglene kan for eksempel påvirke arbeidsgivers adferd i bestemte retninger. I et land med strenge ansettelses- og oppsigelsesregler eller med restriktive regler for midlertidige ansettelser men med liberale regler for vikarutleie, kan arbeidsgiver i større grad velge å bruke innleie av vikarer som alternativ til ordinære ansettelser. I slike tilfeller kan for eksempel innleie brukes som en omgåelse av prøvetiden, ved å tilby vikarer fast ansettelse dersom denne skulle vise seg å være den rette. I fravær av ansettelses- og oppsigelsesregler vil en del av hensikten med korttidskontrakter falle bort, og i slike land kan omfanget av midlertidige ansettelser og vikarutleie bli relativt moderat.

På grunn et stort mangfold i regelverket på dette området i de forskjellige landene, må utvalget innenfor den begrensede tiden det har hatt til rådighet, basere seg på summariske beskrivelser av jobbeskyttelsesregler i forskjellige land. En rekke forskere har gjort forsøk på å sammenlikne jobbeskyttelsesregler mellom land, og å lage internasjonale rangeringer av restriksjoner på dette området. I forbindelse med OECD Jobs Study, er det foretatt en sammenfatning av dette arbeidet. Tabell 8.5 viser OECDs rangering av restriksjoner vedrørende midlertidig ansettelse og jobbeskyttelse generelt, basert på fire andre internasjonale studier fra slutten av 1980-årene og første halvdel av 1990-årene. Noen av disse undersøkelsene begynner å bli gamle, men rangeringen viser allikevel OECDs beste rangering av landenes regelverk i midten av 1990-årene. Det er imidlertid grunn til å minne om at på grunn av kompleksiteten i regelverket vil summariske beskrivelser av den typen som er presentert i tabell 8.5 nødvendigvis kunne bli noe tilfeldig.

De anglosaksiske landene har tradisjonelt hatt liberale ordninger på arbeidsmarkedet, også når det gjelder jobbeskyttelse. Blant de europeiske landene er det særlig Danmark, Storbritannia og Sveits som har liberale jobbeskyttelsesregler generelt. Disse landene er også blant de som har minst restriksjoner på adgangen til å ansette midlertidig. Italia, Spania, Portugal og Hellas har de mest restriktive ordningene, mens de andre europeiske landene, Norge inkludert, inntar en mellomposisjon i beskyttelsen av arbeidstakerne. Når det gjelder restriksjoner til å ansette midlertidig, rangeres Norge noe over gjennomsnittet i Europa. I tillegg har Norge strammet inn regelverket for midlertidig ansettelse gjennom arbeidsmiljølovens § 58A, som ble innført i 1995, det vil si etter at OECDs rangering er foretatt. Det betyr i prinsippet at regelverket for midlertidig ansettelser i Norge er blant de mer restriktive i Europa, og OECD har da også anbefalt Norge flere ganger å myke opp disse bestemmelsene igjen (jf. OECD, 1998b).

Det kan også være grunn til å peke på at rangeringen av landenes regelverk ikke vil være fullt ut dekkende for den beskyttelse eller de restriksjoner som aktørene faktisk møter. For det første vil praktiseringen av regelverket være vel så viktig som lovens bokstav, jf. for eksempel det som tidligere er påpekt vedrørende forskjellen mellom regelverk og faktisk adferd når det gjelder formidlingsmonopolet i Hellas, Italia og Spania eller forbudet mot vikarutleie i Spania før 1994. I tillegg vil mange rettigheter kunne være forhandlet frem gjennom kollektivavtaler, og dette vil ikke komme frem i sammenlikninger av lovverket. Derfor gir ikke rangeringen av landenes lovverk vedrørende midlertidige ansettelser og jobbeskyttelse nødvendigvis en riktig plassering av faktiske rettigheter på dette området. Utvalget kjenner ikke til internasjonale sammenlikninger hvor slike forhold er godt reflektert.

Vikarbyråene

Vikarbyråene er de viktigste aktørene i det private markedet for arbeidsutleie og arbeidsformidling sett under ett (målt både etter markedsandel og omsetning), og de er også den største konkurrenten til den offentlige arbeidsformidlingen. I en rekke land driver de store vikarbyråene både vikarutleie og arbeidsformidling i tillegg til at de tilbyr en rekke tilgrensende tjenester, som for eksempel personalplanlegging, rekrutteringsbistand, personal-leasing mv. Men fortsatt er vikarutleie kjerneaktiviteten til disse firmaene.

Tabell 8.6 viser antall vikarbyråer i et utvalg OECD land i 1996, ifølge tall fra den internasjonale vikarbyråforeningen CIETT. Denne bransjen består av noen store internasjonale vikarbyråer, og en rekke mindre og gjerne lokale firmaer. De store vikarbyråene dominerer bransjen kvantitativt, mens de små bedriftene ofte har spesialisert seg innenfor segmenter i arbeidsmarkedet.

Flest vikarbyråer finnes naturlig nok i USA, med 6.000 vikarbyråer. USA utgjør på mange måter et interessant eksempel, ettersom de første vikarbyråene etablerte seg i her i 1920-årene. Disse virksomhetene drev innen industri- og kontorsektoren. I USA møter vikarbyråene et minimum av lovmessige restriksjoner, og utviklingen i USA betraktes av flere observatører som et tegn på den kommende utvikling i mange andre land (ILO, 1994). Veksten blant vikarbyråer har vært meget sterk i USA. I 1970 var den samlete omsetningen innen bransjen på 0,66 milliarder dollar. I 1992 hadde omsetningen økt tretti ganger, til om lag 20 milliarder dollar, tilsvarende en åttedobling målt i realverdi over 22 år. Fra 1992 til 1995 hadde omsetningen vokst til over 40 milliarder dollar, tilsvarende en realvekst på om lag 100 prosent over tre år.

Storbritannia har relativt sett flere vikarbyråer enn USA, når en tar økonomiens størrelse i betraktning. Dette skyldes at det er flere mindre vikarbyråer i Storbritannia. Gjennomsnittlig omsetning blant vikarbyråene var i 1995 på 7,3 millioner dollar i USA og 3,3 millioner dollar i Storbritannia, ifølge tall fra CIETT. Til sammenlikning var gjennomsnittlig omsetning blant de 68 vikarbyråene i Norge på 3,7 millioner dollar, ifølge CIETT.

Mange av vikarbyråene tilbyr en rekke tjenester ved siden av ordinær vikarutleie, jf. også omtalen i avsnitt 6.2. I tillegg finnes det flere firma som tilbyr tjenester som ligger nært opp til de tjenestene som de ordinære vikarbyråene tilbyr, men disse firmaene kaller seg ikke vikarbyråer. Den viktigste typen i USA er de såkalte personal-leasing selskapene. Disse selskapene overtar personal- og arbeidsgiveransvaret for deler av en bedrifts personale, og leaser de ut igjen til det samme firmaet. Hovedskillet i forhold til vikarbyrå er at personal-leasing selskapene ikke har vært inne i rekrutteringsfasen av sine egne ansatte, og at leasingforholdet er av mer permanent varighet. For øvrig er virksomheten å betrakte som utleie av arbeidskraft. I USA er dette den raskest voksende bransjen innen det som generelt kan karakteriseres som personalbransjen (utleie, personal-leasing, formidling, rekrutteringsbistand, head-hunting, mv.). Det finnes foreløpig svært få personal-leasing selskaper i Europa og i mange land er de forbudt (Koning mfl., 1998).

Vikarene

Tabell 8.6 viser også innslaget av vikarer i et utvalg OECD-land, målt både i absolutt antall og i prosent av sysselsatte. Også disse tallene er basert på opplysninger fra den internasjonale vikarbyråforeningen CIETT. Omfanget av vikarer er relativt moderat, varierende mellom 0,5 og 2,0 prosent av de sysselsatte i de fleste landene. Flest vikarer er det i Nederland og Storbritannia, hvor henholdsvis 3,7 og 3,4 prosent av de sysselsatte er vikarer. Færrest vikarer er det i Danmark og Sverige, hvor kun henholdsvis 0,1 og 0,2 prosent av de sysselsatte jobber som vikarer. Ifølge disse tallene er andelen vikarer i Norge på 0,6 prosent, og dette stemmer godt overens med de tallene som er presentert i avsnitt 6.2.

Bruken av vikarer i Nederland har vi allerede kommentert i punkt 8.2.2. Mange arbeidsgivere velger å leie inn vikarer i stedet for å ansette personer, som en tilpasning til et regelverk for midlertidig ansettelse og oppsigelsesregler som oppfattes som restriktive. Danmark og Sverige har liberale regelverk for vikarbyråer, men allikevel har denne bransjen foreløpig fått et meget moderat omfang. Dette skyldes delvis den svake konjunkturutviklingen som disse landene hadde i årene etter at de åpnet opp for vikarbyråer. I en lavkonjunktur kan bedrifter i større grad kompensere tilfeldig personalbehov med omdisponering av eget personale som kanskje ikke har full sysselsetting, og således redusere behovet for innleide vikarer. I de siste årene har det vært oppgang i økonomien i Danmark og Sverige, og vekst også i vikarbyråbransjen, jf. avsnitt 8.4. Men fortsatt har antall vikarer et relativt moderat omfang, og dette kan til en viss grad skyldes at det også er andre forhold som regulerer vikarbyråenes aktivitet, som for eksempel kollektivavtaler og selvjustis internt i bransjen. Regelverk og tilpasninger i Danmark og Sverige er nærmere beskrevet i avsnitt 8.4.

Vikarer utleid fra vikarbyråer er bare en form for midlertidig ansettelse. Tabell 8.6 viser også den samlede andelen sysselsatte som er midlertidig ansatt. I de fleste landene utgjør vikarer mindre enn 20 prosent av de midlertidig ansatte, og i land som Danmark, Japan, Norge, Spania, Sverige og Tyskland utgjør ikke vikarene mer enn fem prosent av de midlertidig ansatte. I Storbritannia og USA utgjør imidlertid vikarene over halvparten av de midlertidig ansatte. Spesielt i USA, men også til en viss grad i Storbritannia, kan dette blant annet ses på bakgrunn av liberale oppsigelsesregler generelt, jf. tabell 8.5. Ettersom det er få lovbestemte hindringer for å si opp ansatte, er det ikke behov for å ansette på midlertidige kontrakter. Derfor utgjør vikarene i USA over 80 prosent av alle midlertidig ansatte, til tross for at omfanget av vikarer ikke er mye høyere enn i mange europeiske land.

Undersøkelser fra en rekke land viser at gjennomsnittsalderen for vikarer er lavere, og at andelen kvinner og andelen personer med ulik etnisk bakgrunn er høyere, enn blant andre sysselsatte. Vikarene synes altså i større grad å være blant de grupper som er overrepresentert blant nykommerne på arbeidsmarkedet. En forholdsvis stor andel av de utleide oppgir i undersøkelser at de har tatt arbeid i et vikarbyrå fordi de ikke har fått annen jobb. Samtidig er det en relativ høy andel som får fast ansettelse gjennom arbeid i vikarbyrå, enten i et firma de har vært utleid til eller som følge av den opplæring og praksis de har fått i arbeidet. I en undersøkelse foretatt blant vikarer i USA i perioden 1983-1993 fremkommer det at mellom 50-60 prosent av vikarene er i fast jobb ett år senere (Segal og Sullivan, 1997). I SOU (1997) rapporteres en enda høyere andel, om lag 2/3, som et gjennomsnittstall over vikarer som er i fast arbeid etter ett år. Arbeid i vikarbyråer ses derfor på som en innfallsport til mer fast ansettelse i mange land. Den gjennomsnittlige ansettelsestiden i bransjen er kort, og mindre enn to år i de fleste landene (SOU, 1997).

Danmark (1990)

Med virkning fra juli 1990 ble det offentlige arbeidsformidlingsmonopolet i Danmark opphevet, og det ble mulig for alle, såvel enkeltpersoner som institusjoner, å drive arbeidsformidling. Med denne liberaliseringen gikk Danmark fra å ha et moderat monopol for den offentlige arbeidsformidlingen, slik det er definert i avsnitt 8.2, til å ha et fritt delsystem, hvor private aktører kan opprette arbeidsformidling uten spesiell godkjenning. I Danmark er det heller ikke forbudt å ta betaling fra arbeidssøkeren, i motsetning til i mange andre land. Men vikarbyråforeningens medlemmer har blitt enige om at de ikke skal ta slik betaling.

Danmark har aldri ratifisert ILO-konvensjon nr. 96 som begrenser muligheten for å tillate privat kommersiell arbeidsformidling, jf. tabell 8.7. De var derfor ikke bundet av internasjonale avtaler på dette punktet.

Før liberaliseringen ble det gitt tillatelse til tre former for privat formidlingsvirksomhet: De godkjente arbeidsledighetskasser, som er administrert av fagforeningene, kunne få tillatelse til å drive formidlingsvirksomhet. Det kunne også gis tillatelse til å drive formidling innenfor artistyrker og liknende, som for eksempel blant musikere og fotomodeller. Til slutt kunne det gis enkelttillatelser til annen privat arbeidsformidling innenfor de områdene hvor den offentlige arbeidsformidling ikke umiddelbart var i stand til å yte tilstrekkelig kvalifisert formidling. Det dreiet seg hovedsakelig om formidling av overordnede stillinger innenfor eksempel økonomi, regnskap og administrasjon.

Fra juli 1990 ble også de lovbestemte begrensninger på utleie av arbeidskraft opphevet. Før liberaliseringen kunne vikarbyråene søke tillatelse til å få leie ut arbeidskraft innenfor enkelte områder, primært handels- og kontorområdet. De typiske yrkene hvor vikarbyråene opererte var innenfor kontor, regnskap og kantine. Etter liberaliseringen har vikarbyråene fått mulighet til å leie ut vikarer innenfor alle yrker, uten noen godkjenningsordning.

Regjeringen begrunnet liberaliseringen av arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft med at markedsmekanismene nå skulle regulere omfanget og arten av arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft:

«Regjeringen finder, at de beskyttelseshensyn overfor arbejdskraften, der lå bag reglerne ikke længere er aktuelle, og at arbejdsmarkedets behov skal være afgørende for, på hvilke dele af arbejdsmarkedet, der skal være plads til privat formidling.» (Arbejdsministeriet, 1989).

Før liberaliseringen var den offentlige arbeidsformidlingens aktivitetsomfang på vikende front, og markedsandelen var fallende. Den offentlige arbeidsformidlingen ble kritisert for å være for mye fokusert på tiltaksvirksomheten, som for eksempel å administrere midlertidige sysselsettingstiltak for arbeidsledige, og for lite fokusert på formidlingsarbeidet. Kritikken kom spesielt fra arbeidsgiversiden.

Samtidig med liberaliseringen ble det gjennomført enkelte endringer også innenfor den offentlige arbeidsformidlingen. Det ble i den sammenheng lagt økt vekt på formidlingsarbeidet og innført flere nye tjenestetilbud overfor bedrifter som ønsket bistand til å rekruttere arbeidskraft. I tillegg fikk den offentlige arbeidsformidling anledning til å ta betalt for enkelte tjenester, som for eksempel personalutvelgelse. Endelig ble en del av arbeidsdelingen mellom den offentlige arbeidsformidling og kommunene endret slik at kommunene i større grad fikk ansvaret for aktivisering av en rekke svake grupper i arbeidsmarkedet. Arbeidsformidlingen har fortsatt ansvaret for dagpengemottakere, mens kommunene i stor grad har fått overført ansvaret for arbeidsledige uten opparbeidede dagpengerettigheter.

Det danske Socialforskningsinstituttet publiserte i slutten av 1992, drøye to år etter liberaliseringen, en vurdering av reformen. Dette er den eneste evalueringen som er gjennomført av liberaliseringen. I det følgende skal vi basere oss på denne undersøkelsen, som er publisert av Csonka (1992 og 1993).

Et av de store spørsmålene i forkant av reformen var, om dette ville føre til en oppvekst av mindre seriøse private aktører som gikk inn i dette markedet med kun et kortsiktig fortjenestemotiv. Drøye to år etter reformen konkluderer Socialforskningsinstituttet med at dette ikke har skjedd. Det har i begrenset grad kommet nye typer private jobbformidlere på markedet, med unntak innenfor artistformidling (se under). Det er svært få private arbeidsformidlere som tar betalt fra arbeidssøkerne.

Fagorganisasjonene er de eneste nye formidlingsinstitusjonene på markedet, mens de tradisjonelle formidlingsinstitusjoner til gjengjeld har økt spekteret av formidlingstjenester til å omfatte nye områder og nye segmenter av arbeidsmarkedet. Den offentlige arbeidsformidlingen tilbyr nye aktiviteter som personalutvelgelse og vikarformidling, mens vikarbyråene har startet arbeidsformidling og personalutvelgelse. Innen både arbeidsformidling og arbeidsutleie dekkes flere bransjer og yrker etter liberaliseringen enn det som var tilfelle før reformen.

Selv om tjenestespekteret har økt, har formidlingsinstitusjonenes markedsandeler blitt lite endret etter liberaliseringen. Den offentlige arbeidsformidlingen er fortsatt den dominerende institusjon på formidlingsområdet, på samme måte som de tradisjonelle vikarbyråene fortsatt er det innenfor arbeidsutleie. Umiddelbart hadde liberaliseringen kun begrenset betydning for vikarbyråene, det var ingen netto tilgang av vikarbyråer frem til 1992 og det forventede økonomiske oppsvinget for vikarbyråene som følge av reformen uteble. Vikarbyråene selv mener dette skyldes svake økonomiske konjunkturer i Danmark i denne perioden.

Nye tall fra Danmarks Statistik, som hittil ikke har vært publisert i Danmark, men som utvalget har fått tilgang til gjennom Socialforskningsinstituttet (Rosdahl, 1998), tyder imidlertid på en kraftig stigning i vikarbyråenes virksomhet etter 1992. Fra 1992 til 1995 steg antallet registrerte byråer fra 127 til 188, det vil si med 48 prosent. Omsetningen i de momsregistrerte byråer steg fra 325 millioner kroner i 1992 til 862 millioner i 1995, altså med 165 prosent nominelt. Til tross for en kraftig vekst fra 1992 til 1995 er vikarbyråbransjen i Danmark forsatt liten i internasjonal sammenheng, jf. avsnitt 8.3.

Socialforskningsinstituttet mener i sin evaluering fra 1992 at reformen ikke har påvirket betingelsene for den offentlige arbeidsformidlingens rolle som et arbeidsmarkedspolitisk instrument. Den offentlige arbeidsformidling har fortsatt de samme muligheter for å føre arbeidsmarkedspolitikk, med formidling som ett av flere redskap. I tillegg har den offentlige arbeidsformidlingen etter liberaliseringen utviklet seg mot å bli en mer forretningsmessig organisasjon med en klarere profil og et mer veldefinert tjenestespekter. Men denne utviklingen skyldes ifølge Socialforskningsinstituttet ikke konkurransen fra private arbeidsformidlinger som følge av liberalisering, men de interne endringene i den offentlige arbeidsformidlingen som skjedde samtidig med liberaliseringen.

De forskjellige aktører i markedet er også spurt om hvordan de vurderer reformen. Det er bemerkelsesverdig at den offentlige arbeidsformidlingen, som har fått opphevet sitt monopol, er den institusjonen som i etterkant er mest positiv til reformen. De private arbeidsformidlingene er minst positive, men også vikarbyråene er kritiske.

Vikarbyråene kritiserer den offentlige arbeidsformidlingens disposisjoner på formidlingsmarkedet, fordi de opplever at den offentlige arbeidsformidlingen har fått et konkurransefortrinn etter liberaliseringen. For det første peker vikarbyråene på at den offentlige arbeidsformidlingens inntektsbringende aktivitet som for eksempel personalutvelgelse, har en uklar rolle i forhold til den offentlige arbeidsformidlingens øvrige aktiviteter. For det andre kritiseres den offentlige arbeidsformidlingen for å bruke for store ressurser på markedsføring, og for det tredje fordi de tilbyr gratisytelser som arbeidsgiverne ellers er vant til å betale for. Socialforskningsinstituttet mener at kritikken fra vikarbyråene både er rettet mot den offentlige arbeidsformidlingens muligheter for å kryss-subsidiere tjenester, og mot hvilken rolle den offentlige arbeidsformidlingen egentlig skal ha. Vikarbyråene er av den oppfatning at den offentlige arbeidsformidlingen først og fremst skal ta seg av de arbeidsledige, og overlate markedet for jobbskiftere og vikarformidling til de private.

Det har også kommet noe kritikk fra de private arbeidsformidlingsbyråene, spesielt fra de såkalte bookingbyråer som i hovedsak driver forskjellige former for artistformidling. Før liberaliseringen var det en godkjenningsordning for disse, men etter at denne godkjenningsordningen ble opphevet, opplevet bransjen en tilvekst av byråer. Konkurransen i bransjen har steget betydelig. Det blir hevdet at mange av de nye byråene ikke har den nødvendige bransjekunnskap, og at dette har vært sterkt ødeleggende for bransjens ry.

Med liberaliseringen i Danmark er spørsmålet om grensen mellom det offentlige og private ansvar delvis overlatt til markedskreftene. Den offentlige arbeidsformidlingen skal konkurrere med de private aktørene. Erfaringene to år etter at liberaliseringen ble gjennomført, er at denne grensen bare i liten grad har blitt endret, og at formidlingsinstitusjonenes markedsandel er omtrent uendret. Resultatet må ses i sammenheng med at Danmark var inne i en lavkonjunktur i denne perioden, og flere observatører har pekt på at dette kan endres når arbeidsmarkedet bedrer seg (f.eks. Walwei, 1996a og OECD, 1996c).

Arbeidsmarkedet i Danmark har hatt en kraftig vekst siden 1995. Men det foreligger ingen nyere evaluering av arbeidsformidling eller arbeidsutleie. Ettersom liberaliseringen også opphevet alle tidligere godkjenningsordninger, samles det heller ikke inn statistikk på dette området. Det er derfor ikke mulig å si noe mer om den langsiktige effekten av liberaliseringen som ble gjennomført i 1990, med den informasjonen som nå er tilgjengelig.

Til tross for en tilnærmet fullstendig deregulering av arbeidsutleie, er omfanget beskjedent i internasjonal sammenheng. Flere har fremholdt det relativt svake oppsigelsesvernet i Danmark som en mulig årsak, jf. for eksempel Olsen (1997). Dersom arbeidsgiver har nødvendig fleksibilitet gjennom liberale oppsigelsesregler, vil behovet for alternative ansettelsesformer kunne være mindre. I utgangspunktet er arbeidsgivers adgang til oppsigelse mer liberalt i Danmark enn i Norge, samtidig som arbeidsledighetstrygden er høyere i Danmark enn i Norge. Danmark har ingen generell stillingsvernslovgivning som omfatter alle arbeidstakere. Funksjonærloven, som har et begrenset virkeområde (handel og kontor), har bestemmelser om oppsigelse på linje med norske bestemmelser. Avtale om midlertidig ansettelse kan i noen tilfeller bli vurdert som en omgåelse av oppsigelsesvernet. For øvrige arbeidstakere gjelder ingen lovregler om oppsigelse og midlertidig ansettelse. Men det finnes en rekke tariffavtaler på dette området som blant annet regulerer stillingsvernet. Hovedavtalen mellom Dansk LO og Danmarks Arbejdsgiverforening stiller for eksempel krav til saklig grunn for oppsigelse. Jobbeskyttelsen i Danmark er derfor reelt sett sterkere enn det som fremgår av loven.

Nederland (1991)

Etter flere års forberedelse ble strukturen for arbeidsformidling vesentlig endret i Nederland med virkning fra 1. januar 1991. I Nederland, som i Danmark, ble det gjennomført en stor reform, som omfattet både liberalisering av arbeidsformidling og arbeidsutleie, og samtidig ble det gjennomført interne endringer innen den offentlige arbeidsformidlingen. Liberaliseringen av arbeidsformidlingen innebar at Nederland gikk fra å ha et moderat offentlig monopol til å få et regulert delsystem, slik dette er definert i avsnitt 8.2. Dette innebærer at private aktører kan opprette kommersiell arbeidsformidling, etter en godkjenningsordning som administreres av den offentlige arbeidsformidlingens sentrale styre. Også vikarbyråer som ønsker å leie ut arbeidskraft, må søke godkjenning fra dette styre.

Nederland har ratifisert ILO-konvensjon nr. 96, men i 1992 endret Nederland sin tilslutning fra del 2, som forbyr kommersielle arbeidsformidlinger, til del 3 av konvensjonen, jf. tabell 8.7. Del 3 av ILO-konvensjon nr. 96 tillater private arbeidsformidlinger under bestemte vilkår, blant annet at de skal ha lisens fra det offentlige.

Den interne reformen av den offentlige arbeidsformidlingen innebar at den gikk fra å være et sentralisert regjeringsorgan, til å bli en mer autonom organisasjon ledet av et styre sammensatt av partene i arbeidslivet og representanter fra departementene. Oppgaver og ansvar ble i sterk grad desentralisert fra sentralt til regionalt nivå. Det rådende prinsipp var at oppgavene skulle desentraliseres så langt ned som mulig.

Hovedformålet med reformen var å fremme en mer effektiv og en mer likhetsskapende fordeling av arbeidskraften. Andre formål med reformen var dels å stimulere arbeidskraftstilbudet gjennom nye virkemidler, dels å effektivisere den offentlige arbeidsformidlingen og dels å legalisere eksisterende former for private mellomleddsfunksjoner.

Den nye loven fra 1991 slår fast at det ikke kan tas betalt fra arbeidssøker. Private arbeidsformidlinger og vikarbyråer kan heller ikke selge tjenester til bedrifter hvor det er streik eller lockout. Det er få begrensninger i loven bortsett fra disse to, men det kan være andre deler av det nederlandske lovverket som begrenser de private aktørenes virksomhet, f.eks. andre arbeidsrettsregler eller regler som stiller krav til hvordan personopplysninger skal behandles. I tillegg er det flere kollektivavtaler som begrenser eller stiller krav til vikarbyråenes aktivitet. Fagforeningene i Nederland prøver ikke lenger å motarbeide vikarbyråene, men forsøker heller å forbedre vikarenes rettsvilkår, både gjennom forbedringer i regelverket og gjennom kollektive avtaler (Jacobs, 1998).

Loven fra 1991 inneholder også et punkt om evaluering, hvor det heter at arbeidsministeren skal rapportere til parlamentet om virkningene av reformen fire år etter at den har trådd i kraft. Det ble derfor satt ned en egen evalueringskomite som satte ut flere prosjekter. Evalueringskomiteens rapport ble publisert i mars 1995, og denne er oppsummert i Dercksen og de Koning (1995). Omtalen her baseres i hovedsak på denne oppsummeringen.

Liberaliseringen av arbeidsutleie synes ikke å ha gitt noen umiddelbar økning i antall vikarer, men omfanget av arbeidsutleie var i utgangspunktet meget høyt i Nederland. Målt som andel av totalt antall årsverk i økonomien, hadde vikarbyråbransjen en sysselsettingsandel på 0,7 prosent i 1977. I 1990, året før liberaliseringen, var denne steget til 2,2 prosent. Markedsandelen for vikarbyråene i Nederland i begynnelsen av 1990-årene var den høyeste som så langt var rapportert for noen OECD-land (OECD, 1993b). Sysselsettingsandelen for vikarbyråene sank til 1,8 prosent i 1993, men dette er fortsatt meget høyt sammenliknet med andre land. Reduksjonen kan ha sammenheng med en midlertidig konjunkturnedgang. I 1992 stoppet den langvarige vekstperioden i det nederlandske arbeidsmarkedet opp, og for første gang på ti år steg arbeidsledigheten i årene1992 til 1994. Etter 1994 har konjunkturene igjen snudd, sysselsettingen har økt og også sysselsettingsandelen blant vikarer har økt. I 1995 var den på 3,7 prosent ifølge tall fra den internasjonale vikarbyråforeningen CIETT (jf. avsnitt 8.3).

Den nederlandske evalueringskomiteen var skeptisk til utviklingen innen den offentlige arbeidsformidlingen etter reformen. Mye av kritikken går på styrets arbeid og den økonomiske styringen i etaten, og er relativt lite relevant i denne sammenhengen. Det ble også pekt på at desentraliseringen var gjennomført til det ekstreme, og medførte blant annet at det ikke lenger ble ført en nasjonal enhetlig arbeidsmarkedspolitikk. Den offentlige arbeidsformidlingen fikk også kritikk for sin valgte hovedstrategi i formidlingsmarkedet: Gjennom å ha en høy markedsandel skulle de svake gruppene i arbeidsmarkedet hjelpes til å få en jobb. Evalueringskomiteen slår fast at det ikke er tilstrekkelig hverken med en høy markedsandel eller god kontakt med næringslivet, for å formidle svake grupper. Når målet om en høy markedsandel står fast, blir den offentlige arbeidsformidlingen langt på vei henvist til å anbefale de mest kvalifiserte søkerne til arbeidsgiverne.

På bakgrunn av kritikken fra evalueringskomiteen ble det foreslått en rekke nye endringer innen den offentlige arbeidsformidlingen, blant annet at den i større grad skulle konsentrere seg om de svake gruppene i arbeidsmarkedet. Det ble også foreslått å oppheve lisensordningen. Fra begynnelsen av 1998 er lisenskravet opphevet for vikarbyråene, men fortsatt er det krav om lisens for private arbeidsformidlinger. Det var særlig arbeidstakerorganisasjoner blant artister som ønsket at lisensordningen for de private arbeidsformidlingene skulle fortsette, ettersom yrkesutøvere i disse bransjene i stor grad er avhengig av forskjellige former for mellomleddsfunksjoner. I tillegg ble det betraktet som vanskelig å oppheve lisensordningen for private arbeidsformidlinger så lenge Nederland har ratifisert ILO-konvensjon nr. 96 del 3 (Jacobs, 1998).

Sverige (1992 og 1993)

Sverige endret sine lover vedrørende arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft i to etapper. En ny lov om private arbeidsformidlinger og utleie av arbeidskraft trådde i kraft 1. januar 1992. Denne loven innebar visse oppmykninger i forhold til arbeidsformidlingsloven av 1935, spesielt når det gjaldt muligheten for å leie ut arbeidskraft. Utleie av arbeidskraft ble tillatt ved at arbeidsutleie ble definert til å falle utenfor begrepet arbeidsformidling.

Også når det gjelder arbeidsformidling, ble det foretatt en viss liberalisering i forhold til det offentlige formidlingsmonopolet, f.eks. ved at kommersiell formidling innenfor høyere stillingskategorier ble tillatt etter godkjenning fra Arbeidsmarkedsstyrelsen, i tillegg til artistformidling fra utlandet som ble tillatt allerede i 1976. Men fortsatt var hovedregelen at kommersiell privat arbeidsformidling ikke var tillatt, og Sverige bevarte i hovedsak det offentlige formidlingsmonopolet.

Regjeringen Bildt, som tiltrådte høsten 1991, mente det var riktig å gå lenger enn dette. Den hevdet at det ikke er noe som taler for at arbeidsformidling drives best og mest rasjonelt i form av et offentlig monopol. Det ble argumentert med at utviklingen går mot stadig større etterspørsel etter differensierte tjenester, og at private virksomheter kan bidra med mer tilpasset service til enkelte grupper arbeidsgivere og arbeidssøkere. Slik virksomhet vil gjennom en viss konkurranse også kunne gi en stimulans til det offentlige formidlingssystemet. For å kunne stå fritt til å utforme de nasjonale regler i henhold til regjeringens ønsker, sa Sverige opp ILO-konvensjon nr. 96, jf. tabell 8.7. Regjeringen mente at tiden hadde løpt fra denne konvensjonen.

Riksdagen besluttet i mai 1993 endelig å oppheve det offentlige formidlingsmonopolet og tillate privat arbeidsformidling, også den kommersielle, med kraft fra 1. juli 1993. Det finnes i utgangspunktet kun to begrensinger: For det første kan det ikke tas betalt fra arbeidssøkerne, og for det andre kan det ikke kreves betaling hverken fra arbeidsgiver eller arbeidssøker for å formidle sjøfolk. Utover dette kan privat arbeidsformidling etableres fritt, uten lisenskrav eller andre godkjenningsordninger. Hovedformålet med liberaliseringen av arbeidsformidlingen var å øke arbeidsformidlingens effektivitet og forbedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte (SOU, 1992).

I 1993 ble det også foretatt ytterligere liberalisering av utleie av arbeidskraft. En firemåneders grense for hvert enkelt utleieforhold ble opphevet, og lisensordningen for etablering av vikarbyråer ble opphevet. Også ved liberaliseringen av arbeidsutleie, var det hensynet til arbeidsmarkedets funksjonsmåte som fikk gjennomslag. Det ble hevdet at muligheten for leie av arbeidskraft fyller et behov i arbeidsmarkedet, men at utleid arbeidskraft vil bli naturlig begrenset av markedet da det i de fleste tilfeller vil være rasjonelt for arbeidsgiver å benytte egne ansatte.

Det ble satt som premiss for reformene at den offentlige arbeidsformidlingen fortsatt skulle være avgiftsfri og heldekkende. Den skulle fortsatt være det sentrale instrument i den offentlige arbeidsmarkedspolitikken.

Reformene er evaluert og oppsummert i forbindelse med to offentlige utredninger (SOU, 1996 og SOU, 1997), og en egen undersøkelse av reformene følger som vedlegg til den første av disse (Kvarfordt, 1996). Omtalen her bygger i hovedsak på disse kildene, samt Nyström (1998).

I en spørreundersøkelse som er foretatt blant arbeidslivets parter samt representanter fra utleie- og formidlingsbransjen, oppgir mange av de intervjuede, spesielt fra næringslivssiden, at den offentlige arbeidsformidlingen har blitt mer markedsrettet enn tidligere, og at dereguleringen har bidratt til dette.

Privat arbeidsformidling og arbeidsutleie har fortsatt et meget begrenset omfang i Sverige i midten av 1990-årene, to til tre år etter dereguleringen. Med unntak for de såkalte headhunting-byråene, som også var tillatt før liberaliseringen, finnes det noen få private selskaper som utelukkende driver med arbeidsformidling. Blant vikarbyråene er det først og fremst de store bedriftene som også driver med arbeidsformidling.

I den svenske arbeidskraftsundersøkelsen får alle nyansatte spørsmål om hvordan de har fått informasjon om sin nye jobb. I 1991, året før liberaliseringen begynte, oppga 10,6 prosent av alle nyansatte at de fikk informasjon om jobben gjennom den offentlige arbeidsformidlingen. I 1996 var denne andelen redusert til 8,3 prosent. Men nedgangen i andelen nyrekrutterte som får informasjon gjennom den offentlige arbeidsformidlingen, skyldes ikke økt markedsandel blant private arbeidsformidlere. I 1991 var det 0,3 prosent som fikk informasjon fra privat arbeidsformidling eller såkalte rekrutteringskonsulenter, og i 1996 var denne andelen kun steget til 0,4 prosent. Det er de uformelle informasjonskanalene som har økt mest i Sverige i denne perioden. I 1991 var det 24,3 prosent som fikk tips om jobben fra venner eller bekjente, og i 1996 var denne andelen steget til 29,1 prosent. Andelen nyrekrutterte som ble kontaktet direkte av en arbeidsgiver økte i samme periode fra 14,1 prosent til 17,4 prosent. I tillegg tar om lag hver fjerde nyrekrutterte selv direkte kontakt med arbeidsgiveren, både i 1991 og i 1996. Uformelle rekrutteringskanaler er altså de viktigste i Sverige, og de private formidlingsbyråene har en meget liten markedsandel.

Det er ikke påvist noen negative erfaringer med private arbeidsformidlinger i Sverige, med ett unntak. Med det moderate omfang de private arbeidsformidlingene har fått, er det imidlertid ikke mulig å fange opp noen generelle effekter på arbeidsmarkedet. På ett punkt mener de svenske utredningene at utviklingen i de private arbeidsformidlingene er mindre positiv, og det gjelder innen artistformidlingen. Her tar mange agenter avgifter fra arbeidssøkerne, i strid med loven. Denne virksomheten befinner seg i en gråsone mellom arbeidsformidling, markedsføring og andre tjenester som utføres for artisten (fakturering osv.). Det finnes mange eksempler på at de avgiftene som kreves, overstiger det som er naturlig for slike tjenester.

Veksten i antall utleide vikarer beskrives som meget rask, i en periode hvor det svenske arbeidsmarkedet opplevet en kraftig tilbakegang. I årene 1993-1996 hadde Sverige en åpen arbeidsledighet rundt 8 prosent, men en årlig gjennomsnittlig sysselsettingsreduksjon på 1,3 prosent. Til tross for veksten i antall vikarer, er nivået fortsatt relativt moderat i internasjonal sammenheng, jf. avsnitt 8.3. Ved slutten av 1997 var det drøye 14.000 personer som arbeidet innen vikarbyråbransjen, tilsvarende om lag 0,3 prosent av arbeidskraften. I dette tallet er det inkludert om lag 2.000 personer som driver enmannsforetak, og det er tvilsomt om enmannsforetak skal regnes som utleie.

I SOU (1997) konkluderes det med at det ikke finnes noe belegg for at vikarutleie fortrenger ordinær virksomhet. Det blir imidlertid stilt spørsmål ved vikaransattes situasjon, både med hensyn til deres ansettelsesforhold og lønnsforhold. I utredningen foreslås det å opprette en særskilt nemnd som skal følge utviklingen i bransjen. Nemnden, som bør ha representanter både fra partene i arbeidslivet og fra vikarbyråbransjen, bør ha et register over vikarbyråene, og vikarbyråene bør oppfylle visse vilkår (krav til økonomi, bokføring osv.) for å være registrert.

Forslagene i SOU (1997) har ikke fått noen særlig offentlig interesse, og debatten om privat arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft synes ifølge Nyström (1998) å ha stoppet opp i Sverige. I vårens budsjettproposisjon meddelte regjeringen at den ikke hadde til hensikt å følge opp forslagene.

«I betänkandet föreslås bl.a. införande av ny lagstiftning på området. Regeringen är doch inte bredd att tillstyrka utredningens förslag mot bakgrund av att frivillig auktorisation och kollektivavtal alltmer utnyttjas inom branschen. Regeringen avser dock att noggrant följa utvecklingen och vid behov föreslå ny lagstifting kring detta» (budgetprp. 1997/98:150).

Svenske fagforeninger har tradisjonelt vært skeptisk til vikarbyråenes virksomhet, men søker nå aktivt å forbedre vikarenes arbeidssituasjon gjennom kollektivavtaler. I 1998 trådde en ny avtale i kraft for om lag 4.000 vikarer innen kontorsektoren. Her slås det fast at vikarene skal ha en garanti om 75 prosent av normal ukelønn, tilsvarende 30 timers uke for fulltids vikarer, også for de periodene hvor vikarbyrået ikke kan skaffe vikaren oppdrag. Normalt skal vikarene ansettes fast, men midlertidig ansettelse kan etter kollektivavtalen finne sted dersom et midlertidig oppdrag krever en arbeidstaker med spesiell kompetanse. Også innen andre områder er det truffet kollektivavtaler, og en nærmere omtale er gitt av Nyström (1998).

De generelle jobbeskyttelsesreglene i Sverige er om lag på nivå med Norge, jf. tabell 8.5. Hovedregelen i Sverige er fast ansettelse. I likhet med norske regler gjelder krav til saklig grunn for oppsigelse og oppsigelsesfristen løper fra en til seks måneder. Prøvetid kan avtales for inntil seks måneder. Det gjelder en nokså vid adgang til midlertidig ansettelse, og disse reglene synes å være mer liberale enn i Norge, jf. tabell 8.5. Dette er et forhold som bør tas i betraktning når omfanget av vikarer og midlertidig ansatte i Norge og Sverige sammenliknes. Det kan inngås midlertidig ansettelsesavtale når det er nødvendig på grunn av arbeidets særskilte beskaffenhet. Videre kan det ansettes midlertidig i vikariater, praksis- eller feriearbeid. Det kan også inngås midlertidig ansettelse ved tilfeldig arbeidsopphopning, i inntil seks måneder over en toårsperiode.

Arbeidsgiver kan i tillegg til ovennevnte regler ha inntil fem arbeidstakere midlertidig ansatt i medhold av avtale. For den enkelte arbeidstaker kan det inngås slik avtale i inntil 12 måneder sammenlagt over en treårsperiode, og ingen avtaleperiode får være kortere enn en måned. Dersom virksomheten ikke tidligere har hatt arbeidstakere utvides avtaleadgangen til å gjelde midlertidig ansettelse i inntil 18 måneder over en treårsperiode. Partene kan fravike reglene om oppsigelsesfrister og midlertidig ansettelse ved kollektivavtale. Bestemmelsene ble innført 1. januar 1997 i den hensikt å gjøre det enklere for små bedrifter å ansette nye arbeidstakere.

Så langt synes omfanget av privat arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft å ha fått et relativt begrenset omfang i Sverige. Private arbeidsformidlinger og vikarbyråer dekker kun 1/2 prosent av alle ledige stillinger som blir besatt, og denne andelen øker ikke (Wadensjö, 1997). Dette kan synes som et paradoks, ettersom Sverige foretok en tilnærmet total deregulering i 1993. Wadensjö stiller opp fire forklaringer:

1. Dereguleringen skjedde for bare noen få år siden, og det kan ta tid for nye aktører å etablere seg på markedet.

2. Dereguleringen skjedde i en periode med høy arbeidsledighet. Arbeidsgivere har i denne perioden ikke behøvd å gå til private bedrifter for å få tak i arbeidskraft.

3. Den offentlige arbeidsformidlingen i Sverige er heldekkende og yter gratis formidlingstjenester. Dette reduserer behovet for private aktører innen arbeidsformidling.

4. Private arbeidsformidlinger og vikarbyråer opererer ofte i større byer, og behøver antakeligvis et marked av en viss størrelse for å kunne drive lønnsomt. Sverige har et relativt spredt bosettingsmønster, og dette kan føre til at det er vanskeligere å etablere slik virksomhet i Sverige enn i mange andre europeiske land.

De to første forklaringene er generelle og gjelder for mange land. De to sistnevnte er mer spesifikke for Sverige, men skulle også ha relevans for Norge.

Finland (1994)

Finland har valgt å gå samme vei som Sverige. Finland sa opp ILO-konvensjon nr. 96 i 1992, og opphevet det offentlige arbeidsformidlingsmonopolet og liberaliserte utleie av arbeidskraft fra begynnelsen av 1994 gjennom å forandre loven om arbeidsformidlingen. Det finske regelverket er på mange vesentlige punkter likt det svenske, bl.a. ved at det er fri etableringsrett for privat virksomhet. Også i Finland, som i Sverige, er det forbudt å ta betalt av arbeidssøker.

Ifølge arbeidsdepartementet i Finland har opphevingen av det offentlige formidlingsmonopolet så langt ikke ført til noen problemer. Hittil har privat arbeidsformidling hatt et meget lite omfang. Den svake konjunkturutviklingen i midten av 1990-årene kan ha påvirket de private formidlernes utviklingsmuligheter. I 1994 var den åpne arbeidsledigheten i Finland på rekordhøye 18,4 prosent. Med dagens tiltakende etterspørsel etter arbeidskraft er det mulig at situasjonen endres, men så langt er det få tegn til dette.

Også utleie av arbeidskraft har hatt et meget begrenset omfang så langt. Mindre enn 0,5 prosent av arbeidskraften er utleid til annen virksomhet, og dette er relativt lavt sammenliknet med mange andre europeiske land, jf. kap 8.3. Flere store internasjonale foretak har nå etablert seg i Finland, og dette kan bety at vikarutleie får en større betydning i fremtiden.

Hittil har det ikke blitt foretatt noen evaluering av liberaliseringen av arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft i Finland. Dette skyldes at omfanget har vært relativt moderat og at de private arbeidsformidlingene har konsentrert seg om markedssegmenter som ikke har kommet i noen særlig konkurranse med den offentlige arbeidsformidlingen (f.eks. headhunting og formidling av temporært arbeid). Arbeidsdepartementet opplyser at det kan bli aktuelt å foreta en evaluering i fremtiden, dersom privat arbeidsformidling og arbeidsutleie tiltar.

Tyskland (1994)

I over seks tiår, fra 1931 til 1994, hadde det offentlige et formidlingsmonopol i Tyskland. Før dereguleringen hadde noen få private arbeidsformidlinger lisens for å drive innenfor begrensede områder. Private ideelle organisasjoner kunne drive arbeidsformidling på ikke-kommersielle vilkår, og private firmaer kunne drive formidling blant artister og innen lederstillinger.

Tyskland hadde opprinnelig ratifisert ILO-konvensjon nr. 96, men i 1992 sa de opp denne konvensjonen og sto derfor fritt til å vurdere systemet for arbeidsformidling, jf. tabell 8.7. Det var et behov for å justere lovreguleringen av det offentlige arbeidsformidlingsmonopolet etter at EF-domstolen i den såkalte Höffner og Elser-dommen av 23. april 1991 slo fast at offentlig enerett til formidling av lederstillinger stred mot EUs konkurranseregler, jf. kapittel 7 og vedlegg 1.

Dereguleringen skjedde i to etapper i 1994. Arbeidsformidlingens monopol ble sterkt begrenset fra 1. april 1994, og endelig opphevet fra 1. august samme år. Etter dette har den offentlige arbeidsformidlingen kun hatt enerett på å drive yrkesveiledning og formidling til lærlingeplasser i bedriftene. Denne eneretten falt bort 1. januar 1998, og nå er i prinsippet alle deler av den offentlige arbeidsmarkedsetatens formidlingstjenester eksponert for konkurranse.

Private må ha lisens fra den offentlige arbeidsformidlingen for å etablere arbeidsformidling. Generelt er alle typer arbeidsformidling tillatt, for alle yrkesgrupper og kategorier av arbeidssøkere, men det kan normalt ikke tas betalt fra arbeidssøkerne (unntak for artister, sportsutøvere og au-pair). Videre er det knyttet enkelte minstekrav til å få lisens, blant annet til personlige forhold (vandel og ordnede økonomiske forhold hos lisenshaverne), og de private arbeidsformidlingenes aktivitet er regulert og overvåket av den offentlige arbeidsformidlingen.

Formålet med dereguleringen var å bedre kontakten mellom bedrifter og arbeidssøkere gjennom nye markedsetablerte søke- og rekrutteringskanaler. På denne måten håpet lovgiver å bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Dereguleringen er omtalt i Walwei (1996a) og i OECD (1996b) og er under evaluering i forbindelse med en større gjennomgang av arbeidsformidlingen som gjennomføres på oppdrag fra EU-kommisjonen (Walwei, 1998). Omtalen her bygger på disse kildene.

Etter dereguleringen i 1994 har antall lisenser for å drive privat arbeidsformidling økt kraftig, fra 653 lisenser ved utgangen av 1994 til 4368 ved utgangen av 1996. Men til tross for økningen i antall lisenshavere, har ikke de private aktørers betydning på det tyske arbeidsmarkedet økt tilsvarende. I 1996 hadde om lag to tredjedeler av lisensinnehaverne ikke gjennomført en eneste formidling.

Den offentlige arbeidsformidlingen spiller fortsatt en dominerende rolle i forhold til de private aktørene. Målt som andel av alle rekrutteringer i ansettelser utover syv dager, var markedsandelen til den offentlige arbeidsformidlingen 25,4 prosent i 1993. I 1996, to år etter dereguleringen, har markedsandelen økt til 31,8 prosent. I den samme perioden har de private arbeidsformidlingenes markedsandel økt fra 0,6 prosent til 1,3 prosent. Med unntak for de områdene hvor det allerede foregikk privat arbeidsformidling før dereguleringen, blant artister og innenfor ledende stillinger, er det svært begrenset omfang av privat arbeidsformidling. Tallene over refererer til Vest-Tyskland. Tilsvarende tall er ikke tilgjengelig for Øst-Tyskland, men heller ikke her har private aktører fått noe særlig innpass i formidlingsmarkedet.

Det pekes særlig på to årsaker til det moderate omfanget av privat arbeidsformidling i Tyskland. For det første den økonomiske utviklingen med økende arbeidsledighet og et slakt arbeidsmarked. Fra 1994 til 1997 steg arbeidsledigheten i Tyskland fra 9,6 prosent til 11,4 prosent, og sysselsettingen ble redusert med 0,9 prosent årlig. For det andre går evalueringen kun frem til om lag to år etter dereguleringen. På grunn av den offentlige arbeidsformidlingens tradisjonelt sentrale posisjon i det tyske arbeidsmarkedet kan det ta tid før private aktører klarer å etablere seg i markedet.

I mange land skjer reformer knyttet til arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft samtidig. I Tyskland fikk imidlertid liberaliseringen av arbeidsformidlingen ingen vesentlig virkning for vikarbyråenes primære aktivitet. Utviklingen i regelverket for utleie av arbeidskraft har hatt sitt eget løp i Tyskland. Utleie av arbeidskraft har lenge vært tillatt, ettersom det ikke ble betraktet å falle inn under forbudet mot privat arbeidsformidling. Men aktiviteten har vært strengt regulert. Vikarene skulle blant annet være fast ansatt i vikarbyrået. Til tross for dette kravet, har sysselsettingsveksten blant vikarer vært relativt sterk, men ligger fortsatt på et meget moderat nivå. I 1980 var andelen vikarer i forhold til registrerte sysselsatte 0,2 prosent, i 1990 var det økt til 0,5 prosent og i 1995 til 0,7 prosent (tallene refererer til Vest-Tyskland).

Alle som ønsker å drive utleie av arbeidskraft må ha lisens. Kravene til lisens vil også gjelde dersom en industribedrift ønsker å leie ut sine ansatte for kortere tidsrom til en annen bedrift, ifølge Aarnes og Berg (1998).

Med virkning fra april 1997 ble påbudet om fast ansettelse av vikarer opphevet, og vikarbyråene fikk begrenset adgang til å ansette midlertidig. De kan nå ansette en vikar på midlertidig kontrakt, men kun en gang. Deretter må de gi vikaren fast ansettelse. Denne endringen var i hovedsak arbeidsmarkedspolitisk begrunnet, ut fra et ønske om å gi arbeidsledige og nykommere på arbeidsmarkedet økt mulighet for ansettelse gjennom vikarbyrå. Det er ventet at dette vil kunne bidra til ytterligere vekst innen vikarbyråbransjen.

Storbritannia (1995)

Storbritannia har alltid hatt et av Europas mest liberale regimer for arbeidsformidling og arbeidsutleie. Det har aldri eksistert noe offentlig formidlingsmonopol i fredstid. Men siden 1973 har de private aktørenes virksomhet vært regulert, for å hindre misbruk og for å beskytte arbeidssøkerne. Lovgivningen har vært felles for privat arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft. I praksis driver de fleste private aktører både arbeidsformidling og utleie av arbeidskraft (Hepple, 1998).

Opprinnelig var det krav om lisens for å kunne etablere private arbeidsformidlinger og vikarbyråer, men lisenssystemet ble opphevet med virkning fra 1995. En viktig årsak til dette var ønske om å forenkle prosedyrene og å fjerne unødvendig byråkrati, som del av en generell liberaliseringstrend i Storbritannia. De private arbeidsformidlinger og vikarbyråer skal fortsatt registrere seg hos arbeidsmarkedsmyndighetene, og de må akseptere reguleringer og i prinsippet overvåking av sin virksomhet. Men arbeidsmarkedsmyndighetene har ikke lenger en lisens som kan trekkes tilbake ved eventuelle brudd på regelverket.

De private arbeidsformidlingene i Storbritannia kan ikke ta betalt fra arbeidssøkerne. Arbeidsformidlingssystemet i Storbritannia kan derfor fortsatt kategoriseres som et regulert delsystem, jf. avsnitt 8.2.

Storbritannia har aldri ratifisert ILO-konvensjon nr. 96, hovedsakelig fordi denne krever begrensninger i hvor mye som kan kreves betalt fra arbeidsgiverne. Konvensjon nr. 181 har ikke en slik begrensning, og det synes ikke å være noe i veien for at Storbritannia kan ratifisere denne konvensjonen, om de skulle ønske det. Regjeringen er nå i dialog med partene i arbeidslivet, for å undersøke om de skal foreta en slik ratifisering (Hepple, 1998).

Det har blitt etablert fair practice rules innen den private bransjen for arbeidsformidling og vikarutleie. Aktører som var positive til dereguleringen, hevder at bransjen i Storbritannia har blitt mer seriøs og fått etablert en bedre selvjustis som følge av at det offentlige lisenssystemet ble opphevet (ILO, 1996).

Vikarbyråbransjen har økt kraftig de siste årene. Antall vikarer ansatt i vikarbyråer har økt fra 745.000 i 1994/95 til 1.047.000 i 1996/97. Dette faller sammen med en generell etterspørselsvekst i Storbritannia, men veksten blant vikarene har relativt sett vært langt sterkere enn den generelle sysselsettingsveksten. Dette kan blant annet ses i sammenheng med endret rekrutteringspraksis hos arbeidsgiverne (Hepple, 1998).