4 Sammendrag
4.1 Bakgrunn for lovarbeidet
Da delingsloven trådte i kraft i 1980, fikk Norge for første gang et ensartet regelverk for hele landet om nøyaktig merking, måling og registrering av eiendomsgrenser og eiendomsopplysninger. I hovedsak ble bestemmelsene i bygningsloven av 1965 om oppmåling, mv. i byer og tettsteder innført for hele landet. Kommuner som tidligere ikke hadde utført oppmåling måtte skaffe seg ny faglig kompetanse og ressurser. Forretningene utføres som kommunal myndighetsutøvelse, med ett felles gebyr som skal dekke alle kommunens oppgaver med måling, merking, og ajourføring av register og kart. Delingsloven la grunnlag for innføring av GAB-registeret.
Delingsloven har, til tross for flere lovtekniske svakheter og andre mangler, virket rimelig bra i store deler av landet. Ny måleteknikk og innføring av elektronisk databehandling for register og kart medfører et behov for å ajourføre noen bestemmelser. Men det er først og fremst den generelle utviklingen i samfunnet, og spesielt i kommunene, sammen med et økt behov for relevante og riktige eiendomsopplysninger, som har utløst behovet for å revidere delingsloven.
De viktigste grunnene for å revidere delingsloven kan oppsummeres i følgende punkter:
Det et sterkt økende behov for relevante og riktige eiendomsopplysninger for offentlig planlegging, utbygging og forvaltning, privat byggevirksomhet, eiendomsmegling, osv. Det er betydelige mangler med hensyn til fullstendighet og kvalitet på opplysningene i dagens GAB-register, og det nasjonale eiendomsregisteret inneholder ikke kart som viser eiendommene.
Mange mindre kommuner har forholdsvis svak kompetanse på det matrikulære området, og det synes å være et økende problem for kommunene å rekruttere personell med relevante fagkunnskaper.
Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder gebyrer for å utføre forretninger etter delingsloven. Det kommunale gebyret for å måle opp en typisk tomt for enebolig varierer fra 2 000 til 13 000 kr.
Gebyrene for kart- og delingsforretninger er i de aller fleste kommuner basert på gjennomsnittlige kostnader. De reelle kostnadene for å måle opp en bestemt tomt kan avvike betydelig fra gebyret som kreves opp.
Ordningen med opprettelse av nye eiendommer på grunnlag av midlertidige forretninger, der grensene først på et senere tidspunkt måles inn og kartfestes, brukes fortsatt i betydelig grad, og i noen kommuner er det uforholdsmessig lang ventetid for å få utført kart- og delingsforretninger.
Det har på noen områder utviklet seg en praksis som ikke er hjemlet i delingsloven. Det gjelder i første rekke opprettelse av eiendommer i undergrunnen, og at enkel grensejustering brukes til å overføre store arealer mellom tilstøtende eiendommer.
Delingsloven dekker ikke utviklingen innen måleteknikk, EDB-baserte registre og kartdatabaser, selv om dette først og fremst er en mangel ved forskriftene.
Gjeldende delingslov har betydelige lovtekniske mangler. Det er ønskelig å få en lov som er lettere tilgjengelig, og som bruker entydige begreper.
Det er behov for å vurdere om det fortsatt er hensiktsmessig at kart- og delingsforretninger utføres som myndighetsutøvelse. Et klarere skille mellom tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse på det matrikulære området åpner for mer fleksible ordninger, hvor andre enn kommunen eventuelt kan utføre tjenestedelen.
Det er behov for å se på ordningene på det matrikulære området i lys av de nylig vedtatte lovendringene for byggesaker. Det er i denne forbindelse behov for å vurdere om opprettelse av nye eiendommer og endring av grenser i større grad enn hittil bør baseres på forhåndskonferanse eller rammetillatelse, der den endelige godkjenning knyttes til en ferdig utført forretning. Det er også behov for å se på om grenser, veglinjer, byggelinjer og andre elementer i en reguleringsplan bør kunne plasseres i terrenget (stikkes ut) i en samlet operasjon.
Det er videre behov for å se på om publikum får tilfredsstillende service med dagen ordninger. Mange land har en privat landmålerbransje som yter et bredt sett av tjenester innen eiendomsfag, landmåling og kartlegging, til private og offentlige myndigheter. Det er ønskelig å få vurdert om det er nyttig å etablere et slikt servicetilbud også i Norge. Det er særlig nødvendig å vurdere tiltak for å få ned ventetider, og om det i større grad bør betales for det hver enkelt forretning faktisk koster. Det bør vurderes om individuelle prising kan bidra til mer effektiv bruk av personell og andre ressurser, ved at det settes fokus på arbeidsmetoder, krav til målenøyaktighet, osv.
Lovutvalget (i utgangspunktet en rådgivende referansegruppe) ble oppnevnt av Miljøverndepartementet 15. januar1996. Mandatet er gjengitt i kapittel 1.3. Statens kartverk har vært sekretariat for arbeidet. Utvalget har hatt bred kontakt med berørte brukergrupper, blant annet har ulike versjoner av lovforslaget og utredningen vært tilgjengelig for alle på Internett.
Med det omfang arbeidet har fått fremmer utvalget forslag om en helt ny lov i stedet for å revidere delingsloven. Utvalget går inn for at loven skal hete «lov om eiendomsregistrering», med kortform «matrikkelloven».
4.2 Utvalgets viktigste forslag
4.2.1 Forslag som gjelder organisering
Innføring av skille mellom myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon
Lovforslaget innfører et klart skille mellom myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon. Utvalget foreslår at oppmålingsforretning skal utføres som tjenesteproduksjon, mens matrikkelføring fortsatt skal være myndighetsutøvelse. Lovforslaget berører ikke kommunens vedtak etter plan- og bygningsloven om oppretting av matrikkelenhet, som fortsatt vil være myndighetsutøvelse. Utvalget mener at et skille mellom myndighet og tjeneste bedre vil klargjøre forholdet mellom kommunens rett til å bestemme i detalj hvor nye grenser skal gå, og grunneiers handlingsrom. Landmåler som utfører oppmålingsforretning tillegges ingen form for myndighetsutøvelse. De elementer av egentlig myndighetsutøvelse som ligger i delingslovens bestyrerfunksjon, foreslås i sin helhet flyttet over til kommunen.
Skillet mellom tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse får betydning for klagesystemet. Utvalget foreslår at de vedtak som kommunen fatter i tilknytning til matrikkelføring regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Fylkesmannen opprettholdes som klageorgan på kommunens vedtak. Eventuelle klager på landmåler må behandles som forbrukerklage og behandles av forbruker- eller prismyndigheter.
Skillet får betydning for betaling for henholdsvis oppmålingsforretning og matrikkelføring. Utvalget foreslår ingen bestemte regler om betaling for oppmålingsforretninger. Prisene bør dannes på basis av konkurranse, og slik at prisen reflekterer det det koster å få utført den enkelte forretning. Utvalget mener at dette vil føre til riktigere priser og et jevnere prisnivå over landet. Utvalget mener dessuten at konkurranse og fri prisdannelse vil stimulere til at det fokuseres på effektive arbeidsmetoder og løsninger tilpasset forholdene på stedet. Flertallet antar at lovforslaget innebærer at oppmålingsforretninger generelt ikke vil bli dyrere enn nå. I forhold til dagens system, med i hovedsak faste gebyrsatser, vil noen sakstyper trolig bli dyrere, mens andre forretninger blir billigere. Utvalget foreslår at kommunen selv fastsetter gebyr for matrikkelføring, men begrenset oppad til et nivå som departementet fastsetter i forskrift.
Kommunene skal føre matrikkelen
Utvalget foreslår at kommunene skal føre matrikkelen, som en videreføring av arbeidet med å rapportere til GAB-registeret og føring av eiendomskart. Andre myndigheter kan registrere opplysninger i matrikkelen når det er bestemt i lov eller godkjent av Statens kartverk.
Oppmålingsforretning skal utføres av faglig ansvarlig landmåler
Det foreslås at oppmålingsforretninger skal «utføres» av landmåler. Dette er ikke til hinder for at ulike deler av forretningene kan foretas av andre enn landmåleren. Arbeidet skal imidlertid være utført under faglig ledelse av landmåler, som står ansvarlig for forretningen. I hvilken grad landmåleren må gå inn i detaljene i den enkelte sak, beror på sakens kompleksitet og art. Landmåleren kan arbeide alene i eget foretak, eller være ansatt i privat foretak eller offentlig organ.
Krav om autorisasjon og bevilling
For å sikre tilfredsstillende kvalitet på forretningene, foreslår utvalget at oppmålingsforretninger bare kan utføres av private foretak og offentlige organer som har fått bevilling. For å få bevilling må arbeidet med oppmålingsforretninger i vedkommende virksomhet ledes av autorisert landmåler. Kompetansekravene fører til at kommunens kontroll av oppmålingsforretningene ikke skal være inngående. Systemet som foreslås her er også en tilpassing til bestemmelser om saksbehandling, dokumentasjon og kontroll i byggesaker.
For å bli autorisert må landmåler ha avlagt godkjent eksamen og ha to års relevant praksis. For å sikre en fleksibel overgang fra dagens situasjon, foreslås det at utøvere med tilfredsstillende praksis og grunnkunnskaper kan få tidsbegrenset autorisasjon basert på at de avlegger ordinær eksamen innen et fastsatt antall år. Landmålere med fulle kvalifikasjoner får rett til å bruke tittelen «statsautorisert landmåler». Tre av utvalgets medlemmer foreslår at tittelen skal være «autorisert landmåler». Ett utvalgsmedlem støtter ikke innføring av en generell autorisasjonsordning, men foreslår at kvaliteten på oppmålingsforretninger sikres ved at det som ledd i bevillingsordningen kreves at faglige ledere oppfyller de kvalifikasjonskrav som utvalget har foreslått.
Det foreslås at både private foretak og offentlige organer kan få bevilling til å utføre oppmålingsforretninger, og at grunneier selv velger hvilken landmåler han eller hun vil engasjere. Kommuner som ønsker det kan fortsette å utføre forretninger, men flertallet i utvalget foreslår at grunneier skal kunne velge å bruke privat landmåler. Tre av utvalgets medlemmer foreslår at kommunen skal kunne bestemme at bare den skal utføre forretninger i vedkommende kommune. Utvalget foreslår at kommunene og Statens vegvesen kan få tidsbegrenset dispensasjon fra kravet om å ha autorisert landmåler. Private foretak skal ha ansvarsforsikring.
Det foreslås at bevilling og autorisasjon skal gis av en sentral statlig nemnd med medlemmer oppnevnt av departementet. Klage på nemndas avgjørelser skal gå til en særskilt klagenemnd.
Utvikling av en privat landmålerbransje i Norge
Utvalget legger vekt på at det gis mulighet for å etablere en privat landmålerbransje med oppgaver på det matrikulære oprådet, også i Norge. I tillegg til å utføre oppgaver etter matrikkelloven, bør autoriserte landmålere ha kompetanse til å utføre andre oppgaver med tilknytning til eiendom, areal, kartlegging og landmåling. Utvalget mener at dette vil være en hensiktsmessig konsulenttjeneste for grunneiere i spørsmål som har med grenser, naboforhold, arealplanlegging og eiendomsutvikling å gjøre. Tilsvarende tjenester er aktuelt overfor kommuner og andre offentlige etater som ikke finner det hensiktsmessig å ansette egne landmålere. Utvalget fremmer ikke forslag om at grunneier må søke profesjonell bistand for å fremme søknad om delingstillatelse, men antar at det vil utvikle seg en praksis der landmåler engasjeres allerede i søkerfasen for å avklare spørsmål som må være avklart før kommunen kan gi tillatelse etter plan- og bygningsloven.
Statlig matrikkelmyndighet
Statens kartverk foreslås som sentral matrikkelmyndighet. Samlet sett skal Kartverket og kommunene utgjøre et produksjonssfelleskap. Kartverket skal drive matrikkelen, men lovforslaget åpner for desentraliserte dataløsninger dersom disse inngår i en enhetlig nasjonal løsning. Kartverket skal dessuten føre tilsyn med matrikkelføring og landmåling, og veilede kommunene i føring av matrikkelen og praktisering av loven.
Klargjøring av forholdet til Jordskifteverket
Lovforslaget tydeliggjør funksjonsdelingen mellom forretning etter matrikkelloven og oppgaver som Jordskifteverket utfører. Likeledes innføres ordninger for rapportering til matrikkelen om jordskiftesaker, og for grenser som fastsettes av de ordinære domstoler.
4.2.2 Forslag om et forbedret eiendomsregister
Matrikkelen som parallell til grunnboka
Utvalget foreslår at det opprettes et nytt nasjonalt, enhetlig eiendomsregister. Registeret forutsettes å bygge på GAB og eksisterende digitale eiendomskart (DEK) i kommunene og i Statens kartverk. Det nasjonale registeret skal altså omfatte et elektronisk kart som viser beliggenhet, størrelse og form på den enkelte eiendom. Forslaget gjeninnfører «matrikkelen» som betegnelse for eiendomsregisteret. Den verbale delen av matrikkelen, som avløser dagens GAB, kalles «matrikkelbok», mens kartdelen kalles «matrikkelkart». Matrikkelen skal være homogen og søkbar på tvers av kommunegrenser.
En sentral målsetting har vært å utforme matrikkelen som parallell til grunnboka, slik at de to registrene til sammen danner hovedbestanddeler i et nasjonalt eiendomsinformasjons-system. Den elektroniske grunnboka skal primært inneholde opplysninger som får rettsvern gjenom tinglysing. Matrikkelen skal ha informasjon om fysiske forhold og andre opplysninger som bør anmerkes og gjøres tilgjengelig i et register, og som det ikke er nødvendig eller mulig å tinglyse. Matrikkelen får imidlertid ikke rettslig troverdighet på linje med grunnboka. Utvalget foreslår at offentlige pålegg som gjelder bruk av grunn og bygninger skal registreres i matrikkelen. I tillegg til grunnboka skal matrikkelen «spille sammen» med andre relevante offentlige registre.
Utvalget har i denne forbindelse sett behovet for å registrere informasjon om hvilke rettslige bindende planer etter plan- og bygningsloven som gjelder for den enkelte eiendom. Utvalget har imidlertid kommet til at realisering av et planregister er en så omfattende sak at det bør tas opp som et eget prosjekt. På sikt bør planregister, matrikkelen og grunnboka utgjøre kjernen i det nasjonale eiendomsinformasjons-systemet.
Ny matrikkelenhet skal regnes som opprettet ved innføring i matrikkelen. Dette innebærer at enheten ikke uten videre kan tas ut av matrikkelen når den først er ført inn. Eiendommen eksisterer som en fysisk enhet fra det øyeblikk den er matrikulert. En grunneiendom som er matrikulert kan normalt bare «slettes» fra matrikkelen ved sammenføying.
Etablering av eiendommer over og under jordoverflaten
Lovforslaget angir uttømmende hvilke objekter som kan opprettes som egne matrikkelenheter. I tillegg til de enheter som i dag er registret i GAB, dvs. grunneiendommer, festegrunner og eierseksjoner, hjemler lovforslaget at jordsameie og anleggseiendom skal kunne innføres i matrikkelen med eget matrikkelnummer. To av utvalgets medlemmer fremmer et avvikende forslag når det gjelder betegnelsen på matrikkelenheter.
«Anleggseiendom» kan opprettes for «volum» som ligger over eller under jordoverflaten. Anleggseiendom kan bare opprettes når det foreligger byggetillatelse for det byggeverk eller et anlegg som det kreves opprettet egen eiendom for. Den mest vanlige anleggseiendommen vil være et volum i undergrunnen, for eksempel en lagerhall eller et parkeringsanlegg, men anleggseiendom kan også opprettes for byggverk på «lokk» over bakkenivå. Fast anlegg på sjøgrunn utenfor privat eiendomsrett kan også opprettes som anleggseiendom. Eiendomsrett til anleggseiendom har samme rettslige stilling som eiendomsrett til grunneiendom.
Registrering av jordsameier
Jordsameie, som er en spesiell type realsameie der andelene i sameiet inngår i de eiendommer som har andel i sameiet, kan også registreres som egen matrikkelenhet. Et jordsameie kan ikke pantsettes særskilt, eller omsettes for seg.
4.2.3 Forslag som gjelder gjennomføring av oppmålingsforretninger
Et utvidet innhold i oppmålingsforretninger
Oppmålingsforretning inneholder flere nye oppgaver i forhold til forretning etter delingsloven. Landmåler skal nå også avklare rettighetsforhold, og bistå partene med å utforme nødvendige avtaler og dokumenter for tinglysing som kreves i denne sammenheng. Gjeldende delingslov beskriver på en detaljert måte hvordan bestyrer skal forholde seg under avholdelse av kartforretninger. Det nye lovforslaget er atskillig mindre detaljert. Landmåler skal gjennomføre forretningen med utgangspunkt i kravene til dokumentasjon. Forretningen avsluttes med fremsettelse av krav om matrikkelføring. Landmåler er ansvarlig for eventuelle feil og mangler ved forretningen, også etter at opplysningene er lagt inn i matrikkelen. Parter som lider tap må eventuelt saksøke landmåler.
Klarere regler om oppmålingsforretning for festegrunn og eierseksjoner
Bestemmelsene i matrikkelloven om festegrunn samordnes med tomtefesteloven. Det innføres plikt til å holde oppmålingsforretning for, og til å matrikulere areal for feste av tomt til bolig, fritidshus eller næringsbygg. Det innføres frivillig adgang til å matrikulere leie av grunn til annet formål dersom leieavtalen har en varighet på 10 år eller mer. Loven forutsettes utfylt med forskrifter som fastsetter differensierte krav til måling og merking, avhengig av festeforholdets omfang og karakter.
Registrering av eierseksjoner som egne enheter i GAB, foreslås videreført i matrikkelen. Eierseksjonsloven åpner for at ubebygd uteareal kan inngå som del av eierseksjoner. Utvalget foreslår at grenser for slikt ubebygd uteareal skal fremgå av matrikkelkartet, og at det derfor alltid skal holdes oppmålingsforretning for slike grenser.
Areal- og verdigrense for grensejustering
Det innføres faste kriterier for hvor stort areal som kan overføres ved enkel grensejustering. Arealet kan ikke være større enn 5 % av noen av de berørte eiendommene, og verdien kan ikke overstige halve grunnbeløpet i folketrygden. Areal- og verdigrensene er innført for å sikre at det ikke gjennomføres endringer som i urimelig grad kan ramme panthavere, andre rettighetshavere, eller som kan komme i strid med reguleringsmessige forhold. Grensejustering skal bare registreres i matrikkelen.
Arealoverføring som ny sakstype
Det foreslås en ny sakstype for overføring av større arealer mellom tilstøtende eiendommer, kalt arealoverføring. For arealoverføring må det innhentes tillatelse fra kommunen og andre offentlige myndigheter som for deling, mens de etterfølgende prosessene blir enklere fordi det ikke skal opprettes noen ny matrikkelenhet. Arealoverføring skal tinglyses. Alternativet til arealoverføring er en mer omstendelig prosess med delingstillatelse, opprettelse av ny matrikkelenhet, tinglysing av ny matrikkelenhet, overskjøting, og til slutt sammenføying. Grunnavståelse til offentlig veg og jernbane skal kunne foregå som arealoverføring, men uten at det er plikt til å tinglyse slik arealoverføring.
Klarlegging av merke- og måleplikten
Det foreslås å klargjøre plikten til måling og merking av grenser for nye matrikkelenheter. I utgangspunktet skal alle grenser for en ny eiendom klarlegges og dokumenteres i forretningen. Det foreslås videre at adgangen til å kreve oppmålingsforretning eller sammenføying som ledd i behandling av byggesaker utvides. Ordningen med at grunneiere selv kan friske opp eksisterende grense, herunder sette ned nye grensemerker i grensa, videreføres. For å anmerke slik oppfrisking i matrikkelen må partene dokumentere at det dreier seg om en eksisterende grense, og avtale om oppfrisking kan ikke tinglyses uten at kommunen har attestert for at det dreier som en eksisterende grense.
Gjennomføring av oppmålingsforretning på basis av rammetillatelse
Utvalget antar det vil utvikle seg en praksis der oppmålingsforretning i stor grad avholdes på grunnlag av forhåndskonferanse eller rammetillatelse fra kommunen. Her ligger det et potensiale for en betydelig rasjonalisering, blant annet ved at grenser kan stikkes ut som en del av arbeidet med å plassere veger, byggelinjer, og andre elementer i en reguleringsplan. Når oppmålingsforretning gjennomføres på grunnlag av retningslinjer gitt i en rammetillatelse, innebærer det at kommunens endelige godkjenning av de nye grensene blir gitt i forbindelse med matrikkelføringen.
Det kan generelt ligge til rette for at delingssøknader i større grad baseres på ferdig utført oppmålingsforretning. De praktiske rutiner for effektiv samordning av søknad om deling etter plan- og bygningsloven, og gjennomføring av oppmålingsforretning, må avklares og beskrives nærmere før matrikkelloven iverksettes.
4.2.4 Forslag som gjelder lovstruktur, mv.
Utvalget har lagt stor vekt på å utforme et lovforslag som er brukervennlig, med en pedagogisk oppbygging, og med klare, entydige begreper. Utvalget har vurdert å inkorporere matrikkelloven i plan- og bygningsloven, men mener at det er mest hensiktsmessig å utforme en egen lov.
4.3 Konsekvenser av lovforslaget
Utvalget mener at lovforslaget har begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. Det er en viss fare for at enkelte kommuner kan miste grunnlaget for å ha egen landmålerkompetanse dersom private landmålere overtar oppmålingsforretningene. Det kan i så fall gå ut over evnen til å utføre andre kart- og landmålingsoppgaver i kommunen med eget personale. Det kan også ramme matrikkelføringen. På den annen side kan etablering av private landmålerforetak bidra til å dekke behovet for kompetanse og kapasitet på steder der kommunen selv ikke klarer, eller finner det hensiktsmessig å ansette egne fagfolk. Omstilling som følge av at det åpnes for private landmålere vil under en hver omstendighet gå over så lang tid at det ikke synes å være stor fare for oppsigelser i kommunene. Det foreslås også fleksible overgangsordninger slik at kommuner kan fortsette å utføre forretninger. Utvalget legger til grunn at kommunene i alle fall tar ansvaret for å opprettholde egen landmålervirksomhet inntil det er etablert et tilfredsstillende privat tjenestetilbud.
Matrikkelføring er langt på veg en videreføring av gjeldende rutiner i forhold til GAB og eksisterende eiendomskart. Behovet for opplæring i nye føringsrutiner kan dekkes av forholdsvis kortvarige kurs. Innføring av matrikkelen innebærer at eksisterende lokale datasystemer må tilpasses for utveksling av data mellom kommunene og staten. Utvalget legger til grunn at dette i hovedsak kan realiseres med etablerte standarder for datautveksling.
Utvikling og iverksetting av matrikkelen i Statens kartverk vil koste betydelige beløp, men det alt vesentlig av dette ville i alle fall påløpe for å gjennomføre nødvendig oppgradering av datasystemet for GAB og for digitale eiendomskart. Utvalget antar at merkostnadene for å utvikle matrikkelen ikke overstiger 15 millioner kr. Kartverket må styrke egen kompetanse og kapasitet på det matrikulære området, blant annet for å kunne gi adekvat opplæring og veiledning til kommunene. Dette kan anslås til 5–8 årsverk ut over dagen nivå. Utvalget antar at Kartverkets utgifter i betydelig grad vil bli kompensert ved økte inntekter fra salg av data.
Utvalget mener at lovforslaget ikke får vesentlige distriktsmessige konsekvenser. Arbeidet med oppmålingsforretninger og matrikkelføring skal fortsatt skje lokalt. Utvalget mener at det ikke er noen stor fare for at arbeidsplasser blir sentralisert.
Utvalget mener at lovforslaget ikke reiser nye spørsmål i forhold til personvern, ut over de som i alle fall må tas opp med Datatilsynet for driften av GAB.
Lovforslaget reiser ikke spesielle problemer i forhold til EØS-avtalen.
Utvalget legger vekt på at publikum og profesjonelle brukere på privat og offentlig sektor vil få langt bedre tilgang til eiendomsinformasjon når matrikkelen er realisert. Gode eiendomsdata er av stor betydning for arbeidet med arealplanlegging, arealforvaltning og oppfølging av bestemmelser om arealbruk. På lengre sikt vil antallet grensetvister bli redusert.