NOU 1999: 1

Lov om eiendoms-registrering— Om et forbedret eiendomsregister og forslag til ny lov om eiendomsregistrering til erstatning for delingsloven

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Hovedelementene i ny lov om eiendomsregistrering

10 Enheter i matrikkelen

10.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes hvilke enheter (matrikkelenheter) som skal registreres med eget nummer i matrikkelen. I denne revisjonen står en ikke fritt til å velge matrikkelenheter på nytt. Eiendomsregistrering bygger på en lang tradisjon, der det er etablert og gjøres transaksjoner med faste og klart avgrensede enheter i form av grunneiendommer, festegrunner og eierseksjoner. Disse typene av matrikkelenheter må videreføres. I tillegg må det vurderes om andre typer av enheter skal kunne registreres som egne matrikkelenheter.

Matrikkelen vil også ha opplysninger om bygninger, leiligheter og adresser, som er særskilt identifisert. Disse er imidlertid ikke egne matrikkelenheter.

Det fremmes forslag om en egen bestemmelse i §  6, som uttømmende gir klare definisjoner av matrikkelenhetene. Et mindretall fremmer et noe avvikende forslag.

Utvalget har særskilt vurdert behovet for nye typer matrikkelenheter i tilknytning til avgrensede volumer i vertikalplanet, jordsameier, fallretter, anlegg i sjø, grunnvann og mineralforekomster.

Matrikkelenhetene er de juridiske enhetene i eiendomsinformasjons-systemet, som også grunnboka bygger på. Utvalget skiller mellom juridiske enheter, økonomiske enheter (samlet fast eiendom) og fysiske enheter (teig). I dette kapitlet drøftes også behovet for å kunne registrere informasjon om økonomiske og fysiske eiendomsenheter.

10.2 Et kort historisk tilbakeblikk

Den første trykte skattematrikkelen over eiendommer på landet skriver seg fra 1647. Den sentrale registerenheten var gården . Gården kunne ha én eier og én bruker, men det normale var flere eiere og flere brukere, som disponerte hver sine arealer. Hver eiers andel i gården var angitt i relative verdiangivelser kalt skyld (skyldeie). Alle legale transaksjoner og skatt ble relatert til skylden; man kjøpte, solgte, arvet og testamenterte skyld. Man kan dermed på et vis si at vi hadde to registerenheter, gården og hver eiers andel uttrykt i skyld. Dette gjenspeiles og festnes gjennom matrikkelen av 1665.

Det fysiske arealet med påstående bygninger osv., som hver enkelt bonde disponerte, omtales som «bruk». Gjennom en komplisert, langsom prosess som startet sist på 1600-tallet og kan sies å være fullført i løpet av 1800-tallet, ble bøndene eiere av brukene. Og dette innebærer at brukene som fysiske enheter blir egne eiendommer og registerenheter i matrikkelen. Det er derfor den primære eiendomsenhet fortsatt heter «bruksnummer».

I løpet av 1700-tallet hadde gårdene fått egen nummeridentifikasjon, og utviklingen av «bruksenheter» som fysiske eierobjekter kommet så langt at det kunne gjenspeiles i matrikkelen. I 1818 vedtok Stortinget en lov om utarbeidelse av ny matrikkel. Den nye matrikkelen, som ble ferdig i 1838, innebar at matrikkelgården fikk nytt nummer (matrikkelnummer) og at hvert bruk innenfor gården fikk eget løpenummer.

Behovet for informasjon ved omsetning, belåning og andre disposisjoner ga støtet til utvikling av et tinglysingsregister. Tinglysing og grunnbøker har fulgt en annen utviklingslinje enn matrikkelen. I Christian V Norske Lov (NL 1687) var det regler om at dokumenter skulle innføres i tingboken i kronologisk orden, med identifikasjon ved navnene til partene og eiendommene. Faren for å overse dokumenter var stor, og i 1738 ble det innført et register, såkalt «realregister», som ble ført alfabetisk etter gårdens navn. Først i 1848, da det ble bestemt at det enkelte bruk i realregisteret skulle ha sitt eget blad «i den orden» som svarte til løpenumrene i matrikkelen, ble det i prinsippet samsvar mellom matrikkelen og realregisteret. Dette betegner også et slags sluttpunkt i utviklingen fra skyldeie til fysisk eie. Men eiendomsdelingen skulle fortsatt komme til å hete «skylddeling» i 132 år.

I 1863 vedtok Stortinget å revidere matrikkelen. Registerenheten skulle være den samme som før, men matrikkelnummer ble erstattet med gårdsnummer fortløpende innenfor hver kommune, og løpenummer med bruksnummer fortløpende innenfor hvert gårdsnummer. Vårt nåværende nummersystem ble altså innført ved denne lovrevisjonen. Når et areal senere ble skilt ut fra en eiendom, ble det tildelt et særskilt bruksnummer under gårdsnummeret, og skylden ble delt mellom de to delingsproduktene i samsvar med regler fastsatt i lov, sist skylddelingsloven av 1909.

En god del grunn var likevel ikke registrert under gårds- og bruksnummersystemet. Dette var tilfelle med all grunn i Finnmark, det meste av grunnen i byene og tettstedene, og det meste av veg- og jernbanegrunnen. Som regel var det samme tilfelle med allmenningene, men ved fastsettelsen av skylden for de enkelte eiendommene skulle det tas hensyn til den allmenningsrett de hadde. Jordsameiene var heller ikke registrert som egne eiendommer, men verdien av andelen av disse kom også til syne i eierbrukets skyld.

En konsekvent gjennomføring av gårds- og bruksnummerbetegnelsene skjedde først i medhold av delingsloven av 1978. I dag har derfor de fleste av de tidligere uregistrerte områdene fått gårds- og bruksnummer. Det viktigste unntaket er jordsameiene. Registrering av disse skaper en del rettslige og praktiske problemer som det hittil ikke er funnet en løsning på. Tidligere kom jordsameiene i prinsippet til syne i eierbrukets skyld.

Eiendomsskatt, basert på matrikkelens opplysning om eiendommens verdi, fikk mindre og mindre betydning etterhvert, og i medhold av delingsloven ble de til da gjeldende regler om skylddeling opphevet i 1980. Med delingsloven ble matrikkelen avløst av GAB-registeret. Den store forskjellen mellom de eldre matrikler og dagens system, er at det nå er arealet som registreres. Det er ikke lenger en registrering av eiendommenes relative verdi .

10.3 Registerenheter i gjeldende system

Etter gjeldende rett har vi tre typer registerenheter i Norge; grunneiendom, festegrunn og eierseksjon.

10.3.1 Grunneiendom

Etter delingsloven skal alle «grunneiendommer» registreres med gårds- og bruksnummer.

Allerede Brandt (1878) s. 15 og Scheel (1912) s. 33 snakker om «grundeiendom». Begrepet grunneiendom var likevel lite brukt inntil delingsloven kom. Hverken i tingsretten generelt eller i tinglysingssammenheng er ordet allment brukt. Grunneiendomsbegrepet var derfor på mange måter en nykonstruksjon ved innføringen av delingsloven, men likevel uten at det foreligger noen definisjon. Det er likevel klare holdepunkter i lovens forarbeider for at en med grunneiendom mente et avgrenset areal på jordoverflaten – med utstrekning oppover og nedover så langt eiendomsretten gjelder etter alminnelige regler.

Intensiv eiendomsutvikling med realisering og pantsetting av kompliserte byggeprosjekter har ført utviklingen i retning av fradeling av volumer i undergrunnen. Dette er ikke positivt lovhjemlet i delingsloven, men i enkelte kommuner og i tinglysingsvesnet har det utviklet seg en praksis som tillater slik fradeling.

Det er også eksempel på at « annet», jf. delingsloven §  4–1 fjerde ledd, enn grunneiendom er registrert med eget gårds- og bruksnummer. Fra gammelt av har for eksempel lakserettigheter, fallrettigheter og jaktretter, blitt særskilt matrikulert, jf. §  6 i skylddelingsloven av 1909:

«Ogsaa tilstrækkelig betegnede stedsevarende bruksrettigheter (servitutter) og herligheter av den slags, som efter loven av 17. august 1818 §  28 er indbefattet under matrikuleringen, kan, hvor den øvrige lovgivning ikke har forbud derimot, ved skylddeling utskilles fra en eiendom som eget bruk og gives særskilt matrikelskyld».

Denne typen bruksnummer er ikke tillatt opprettet etter delingsloven, men rettigheter som var særskilt matrikulert da delingsloven trådte i kraft skal være egen registerenhet i GAB-registeret (delingsloven §  4–1 fjerde ledd) og i grunnboka (tinglysingsforskriftene §  10).

10.3.2 Festegrunn

Etter delingsloven §  2–1 andre ledd skal det holdes kartforretning før en del av en grunneiendom festes bort for mer enn 10 år. Dette gjelder også punktfeste. Forskriftene til delingsloven hjemler visse unntak fra plikten til å holde kartforretning. Unntaksreglene har til dels vært vanskelige å praktisere. Det utarbeides målebrev og opprettes eget blad for festeforholdet. Festegrunnen betegnes med festenummer under vedkommende bruksnummer. Kommunen kan vedta at grunn som skal festes bort blir fradelt som egen grunneiendom.

For tinglysing av en festekontrakt som gir bruksrett til en del av en grunneiendom for kortere tid enn 10 år, er det et krav om at rettens utstrekning er klart angitt i kontrakten (tinglysingsforskriftene §  15 annet ledd). Det er imidlertid ikke påbudt med kartforretning og utarbeidelse av målebrev for slike kortvarige festeforhold.

10.3.3 Eierseksjon

Fra midten av 1960-tallet utviklet det seg en praksis der man opprettet egne grunnboksblad for hver sameiepart i boligsameier og ga dem navnet seksjon. Fra starten av ble det benyttet to modeller. Den ene innebar at den enkelte hadde eiendomsrett til en fysisk del av bygningen (leiligheten), samtidig som han var sameier i grunn- og fellesarealer. Etter den andre modellen var alle sameiere i hele bygningen med grunn, samtidig som den enkelte hadde eksklusiv bruksrett til en leilighet.

Ved lov av 4. mars 1983 fikk vi en særskilt lovgivning om eierseksjoner, der eierseksjon ble definert som sameieandel i bygning med grunn når det til andelen er knyttet enerett til bruk av bolig, forretningslokale eller annen bruksenhet i bygning. Varianten med eiendomsrett til selve bruksenheten falt altså bort. Det samme gjelder i ny lov om eierseksjoner av 23. mai 1997.

Etter eierseksjonsloven av 4. mars 1983 gikk begjæring om seksjonering til tinglysingsdommeren, som foretok seksjoneringen, dvs. opprettet et grunnboksblad for hver enhet (sameieandel), etter å ha kontrollert at lovens vilkår var tilfredsstilt. Tinglysingsmyndighetene meldte deretter fra til GAB.

Etter den nye eierseksjonsloven er kommunen tillagt oppgaven med å kontrollere at vilkårene for seksjonering er til stede og å gi tillatelse til seksjonering, men det formelle ansvaret for opprettelsen er lagt til tinglysingsdommeren. Andre viktige endringer i forhold til den gamle eierseksjonsloven er at en eierseksjon nå kan tillegges eget uteareal. Frittliggende eneboliger eller hytter med tilhørende uteareal kan dermed opprettes som eierseksjoner.

Seksjoner nummereres med seksjonsnummer under vedkommende bruksnummer eller festenummer.

10.3.4 Utvalgets vurdering av gjeldende matrikkelenheter

Utvalget mener at grunneiendom, festegrunn og eierseksjon forsatt skal registreres som særskilte enheter i matrikkelen, med det nummersystem som gjelder i dag. Det betyr at det vil gå fram av matrikkelen hva slags matrikkelenhet det dreier seg om. Et mindretall i utvalget foreslår at matrikkelen ikke skal skille mellom de ulike typene, og at rettighetsforholdet (eiendomsrett, festerett osv.) skal fremgå av grunnboka. Dette forslaget er omtalt i kapittel 10.5.9.

Utvalget har drøftet om det bør innføres en ordning slik at grunn som skal festes bort alltid opprettes som grunneiendom. Utvalget har imidlertid gått inn for at det fortsatt skal være mulig å opprette festegrunn uten at det aktuelle arealet deles fra som egen grunneiendom. Dette er nærmere omtalt i kapittel 22.

Utvalget presiserer at begrepet festegrunn omfatter allerede etablerte bruksretter til en bestemt del av en eiendom uten at retten nødvendigvis er regulert i festekontrakt, når bruksretten har tilsvarende karakter som festerett. Begrunnelsen for dette er at det finnes bruksrettigheter som gir rett til en tilsvarende langvarig og eksklusiv bruk som rettigheter basert på festekontrakt. Dette er innarbeidet i definisjonen i §  6 av festegrunn. Utvalget har vurdert å innføre ett nytt samlebegrep på denne typen matrikkelenhet, for eksempel «bruksgrunn», men kommet til at det ikke er hensiktsmessig fordi det hovedsakelig dreier seg om ordinære festeforhold. For fremtidige bruksretter som skal matrikuleres som egen enhet, legger utvalget til grunn at det må inngås festekontrakt.

Utvalget viderefører at det skal gjelde visse unntak fra plikten til å matrikulere festeforhold. Spørsmålet om hvilke festeforhold det skal være plikt til å matrikulere, er drøftet i kapittel 22.

10.4 Kriterier for valg av nye matrikkelenheter

Det er en fordel å operere med færrest mulig typer matrikkelenheter, og utvalget mener det ikke bør åpnes for nye typer matrikkelenheter uten at det er reelt behov for det. Behovet for eventuelt nye typer matrikkelenheter må vurderes på bakgrunn av samfunnets behov for å kunne opprette hensiktsmessige enheter for omsetning og finansiering ved lån mot tinglyst pant i enheten. Ikke alle enheter som er av interesse ut ifra slike behov bør kunne tas inn som egne enheter i matrikkelen. Til forskjell fra løsøreregisteret, er matrikkelen primært et register over faste eiendomsobjekter. Utvalget mener at følgende hovedkriterier bør legges til grunn ved vurderingen av om nye typer enheter skal kunne registreres som egne matrikkelenheter:

  • Enhetene må være fast og varig knyttet til grunnen.

  • Enhetene må kunne la seg stedfeste, samt gis en fysisk avgrensning ved bruk av koordinater.

  • Disposisjonsretten over enhetene skal som hovedregel være eiendomsrett, eller en rett som tilnærmelsesvis innebærer samme eksklusive disposisjonsrett som eiendomsrett, og retten må være av en viss varighet.

10.5 Behovet for nye typer matrikkelenheter

10.5.1 «Volumer» over eller under jordoverflaten

Arealknapphet og nye byggemetoder gjør at det i økende grad anlegges lagerhaller, parkeringshus, forretningslokaler osv. i undergrunnen, med andre eiere enn overflateeiendommen. I tilknytning til dette oppstår det behov for pantsetting og transaksjoner av forskjellig slag. Sterk utnyttelse av undergrunnen krever store investeringer, og investorene stiller ofte større krav til sikkerhet for den kapital som skytes inn enn det som gjerne var tilfelle for noen år tilbake. Det finnes tilsvarende behov knyttet til «eiendommer» over bakkenivå, for eksempel på «lokk» over en større ferdselsåre.

Selv om det ikke er noen hjemmel i delingsloven for å skille fra volumer i vertikalplanet, har det i enkelte kommuner utviklet seg en praksis med fradeling og registrering av slike eiendommer. Dette er en prinsipiell nydanning i forhold til det system en har hatt for registrering av eiendomsenheter.

Utvalget har inngående drøftet om det er behov for å kunne opprette avgrensede volum over eller under bakkenivå som egne matrikkelenheter og hvordan dette i tilfelle bør skje.

I « Rapport om registrering av eiendommer i vertikalplanet » (Andreas Ulltveit-Moe 1992) utredet etter initiativ fra Miljøverndepartementet heter det blant annet om behovet for registrering av volumer:

«Vårt samfunn har gjennomgått en rivende utvikling i det passerte decennium. I takt med disse forhold er det påkrevet at også det eiendomsrettslige system tilpasses og forandres. Tillempninger i hvordan eiendomsetablering og eiendomsinndeling skal utføres, må derfor finne sted. Hvis ikke, kan samfunnsutviklingen løpe fra et innarbeidet system – hvis hensikt er å tjene et samfunn i forandring.»

Utvalget har kommet til at det foreligger et reelt behov for å kunne registrere anlegg plassert over eller under jordoverflaten og adskilt fra denne, som egne enheter, for å lette salg og stifting av avgrensede rettigheter i slike enheter. Det er særlig viktig å få en enkel og sikker mulighet for separat pantsetting av slike enheter i forbindelse med finansiering av kapitalkrevende anlegg.

Rettsvern for panterett i slike anlegg kan riktig nok oppnås ved å tinglyse bruksrett på vedkommende grunneiendommer og pantsette bruksretten med tilhørende anlegg. Utvalget har likevel kommet til at det vil være mer hensiktsmessig å ta utgangspunkt i anlegget som eiendomsenhet og gjøre den til registerenhet.

Det er nødvendig å lovregulere registrering av volumer i vertikalplanet som egne eiendommer. Det er for eksempel ingen klare regler i plan- og bygningsloven om vilkår for å opprette slike eiendommer, og delingsloven mangler bestemmelser om hvordan en skal merke, måle, nummerere og kartfeste volumer. Det er dessuten viktig å fastsette klare kriterier for adgangen til fradeling av volumer, i forhold til oppretting av eierseksjoner etter eierseksjonsloven. Fradeling bør ikke brukes for bygningsdeler som henger sammen på en slik måte at enheten mer hensiktsmessig bør inngå i et sameie sammen med andre eierseksjoner. Utvalget mener det er viktig å unngå fradeling av volumer uten at dette skjer i tilknytning til en konkret og godkjent utnyttelse av det aktuelle volumet. Vilkårene for å etablere anleggseiendom er nærmere drøftet i kapittel 21.3.6.

I forbindelse med fradeling av volumer mener utvalget det er hensiktsmessig å se hen til SOU 1996: 87 om Tredimensionell fastighetsindelning . Her heter det blant annet:

«En fastighet som uppkommit genom tredimensjonell fastighetsbildning och som saknar eget markområde skall kallas anlägningsfastighet. För en fastighet som omfattar mark enligt den traditionella fastighetsindelningen använder vi i betänkandet benämningen markfastighet.»

I Sverige foreslås et skille mellom «anlägningsfastighet» og «markfastighet». Utvalget mener et noenlunde tilsvarende skille bør innføres i Norge, og foreslår at «anleggseiendom» innføres som benevnelse på volumer i vertikalplanet med andre eiere enn på jordoverflaten, mens «grunneiendom» brukes om en geografisk avgrenset del av jordoverflaten med utstrekning som vanlig i vertikalplanet. I Sverige settes det som vilkår for tredimensjonell fastighetsbildning at dette alltid er knyttet til en bygning eller annet anlegg, og at anläggningsfastigheten forsvinner (sammenføyes med markfastigheten) når bygningen/anlegget opphører å eksistere. Utvalget mener tilsvarende vilkår bør knyttes til registrering som anleggseiendom her til lands.

Det vises også til at en i England lenge har tillatt at det opprettes egne eiendommer som volumer i undergrunnen, uten at dette synes å ha skapt problemer verken av rettslig eller praktisk karakter. I England legger en til grunn at det ikke er noen øvre eller nedre grense for privat eiendomsrett, men at det innenfor den «søyle» som eiendommen utgjør, kan fradeles volumer både over og under bakken.

I tilknytning til fradeling av volumer i vertikalplanet oppstår spørsmålet om hvor langt eiendomsretten strekker seg nedover i undergrunnen og oppover i luftrommet. Eiendomsrettens utstrekning i vertikalplanet er ikke entydig bestemt, hverken i lovgivningen eller i rettspraksis. Dette er et økende problem etter hvert som arealene blir knappe, og det blir stadig mer aktuelt med byggevirksomhet i undergrunnen.

Utvalget mener derfor det er behov for en mer entydig avklaring av den private eiendomsrettens utstrekning i vertikalplanet. Denne problemstillingen ligger imidlertid utenfor utvalgets mandat. Det tas imidlertid opp i NOU 1988: 16 om eiendomsgrenser og administrative inndelingsgrenser, hvor Sivillovbokutvalget foreslår en regel om allmenn eiendomsgrense 100 meter ned i undergrunnen, eller så langt ned eieren har tatt grunnen i bruk utover dette.

Det er ikke utarbeidet standarder for hvordan eiendomsvolum skal kunne presenteres på kart. Målebrev etter «Oslo-modellen» er et «plant» areal med en koordinat- og høydetabell for øvre og nedre nivåflate, der de underjordiske volumene blir lagt på en egen eiendomsfolie med en spesiell signatur.

Det er ikke store hindringer av teknisk karakter for å kunne presentere et tredimensjonalt bilde av eiendomsstrukturen. For å fange opp de behov som allerede er her og som vil forsterkes i fremtiden, mener utvalget det er behov for en revisjon av normer og retningslinjer (Norsk Standard 4200 og Norm for «Kart i store målestokker»).

Utvalget mener at anleggseiendom i undergrunnen kan opprettes som et avgrenset volum, slik at grunneiendommen fortsatt vil ha eiendomsrett til grunnen under anleggseiendommen, så langt privat eiendomsrett går. Anleggseiendom kan også opprettes slik at den omfatter eiendomsrett fra en bestemt flate og nedover i grunnen så langt som privat eiendomsrett rekker.

10.5.2 Oslo-modellen: Et registreringssystem for «volumer»

Nedenfor gis en kort presentasjon av den praksis som har utviklet seg i Oslo etter den såkalte Oslo-modellen. Etter en grundig vurdering har utvalget kommet til at regler for registrering av volumer i vertikalplanet bør ta utgangspunkt i denne modellen. Oslo-modellen er brukt på flere utbyggingsprosjekter med behov for registrering, pantsetting og entydighet i eiendomsforholdene. Følgende eksempler hentet fra en rapport utarbeidet av Einar Granum (Registrering av eiendommer i tre dimensjoner (1994)), understreker behovet for å kunne fradele volumer i vertikalplanet:

Ditten-kvartalets parkeringshus

«Utbygging av Ditten-kvartalet i Oslo startet med regulering og prosjektering av bygg og vegtunnel i 3 plan. Underst ligger P-huset, over dette offentlig vegtunnel gjennom sentralt strøk av Oslo by, og øverst nærings- og andre typer bygg. Ved bygging av P-huset var det behov for pantsetting i størrelsesorden 400 mill. kr uavhengig av øvrige utbyggingsprosjekter. Berettigelsen av denne fradeling og pantsetting ble straks «bevist» ved at selskapet «gikk inn» og banken måtte overta prosjektet. Dette ga altså ingen «problemer» for prosjektet over P-huset da det var undergrunnsvolumet som skiftet eier.»

Aker brygge

«Utbyggingsprosjektet bestod av underjordisk P-hus med deler av Fjell-linjen gjennom dette, og 7 separate eiendommer i bakkenivå. Det var behov for utstrakt seksjonering (flere hundre) av bebyggelsen over bakken, slik at utbygger anså at eneste mulige måte å «holde rede» på alle rettigheter og avtaler var fradeling av P-huset som egen eiendom. P-huset ble fradelt med angitt øvre og nedre nivåflate. Nedre nivåflate strakk seg til under pelene som var fundamentert på fjell.»

Klemetsrud Idrettshall under boligområde for OBOS

«Hallen var «råsprengt» for 25 mill. kr. da midlene «tok slutt». Området over var uregulert, men solgt til OBOS. Avtale/salg ble inngått med privat entreprenør for ferdigstillelse av idrettshallen. Dette ga behov for registreringsnummer, overskjøting og pantsetting. Hallen ble fradelt med angivelse av øvre nivåflate. Overdekningen var ansett tilstrekkelig for senere utbygging av boligområdet. Boligområdet til OBOS har derved kun «interesse» ned til nivåflaten for volumet.»

Oslo-modellen bygger på bestemmelser og rutiner for fradeling av vanlige grunneiendommer. Fradelingen rekvireres på ordinær måte, og oversendes kommunen til reguleringsmessig behandling. Det avholdes ordinær kart- og delingsforretning i samsvar med delingsloven, der grensepunktene blir målt med koordinater i horisontalplanet. I tillegg angis høyde (Z-koordinater) for hvert grensepunkt eller «nivåflatene» som beskriver volumet. Grensepunktene måles eller tas ut av byggetegningene, og det utarbeides målebrev. Det tildeles gårds- og bruksnummer i en egen serie.

Figur 10.1 viser en eiendom som består av en bygning på overflaten og et parkeringshus i undergrunnen. Grunneieren har fått tillatelse til å fradele en tomt (B), men parkeringshuset skal fortsatt høre til den opprinnelige eiendommen.

Figur 10.1 Løsning etter «Oslo-modellen» (1)

Figur 10.1 Løsning etter «Oslo-modellen» (1)

Det etableres en horisontal eiendomsflate over parkeringskjelleren, og eiendom B omfatter alt over denne flaten, mens A fortsatt omfatter alt under grenseflaten.

Denne løsningen avviker noe fra utvalgets forslag til fremtidig løsning. Etter matrikkeloven skal den delen av eiendom A som blir liggende under eiendom B opprettes som egen anleggseiendom.

Figur 10.2 nedenfor viser eiendom A som skal bygge ny parkeringskjeller som strekker seg inn under eiendom B. Etter Oslo-modellen etableres nye eiendomsgrenser (flater) for eiendom A slik at denne også omfatter den delen av parkeringskjelleren som går inn under eiendom B. Eiendom B omfatter fremdeles grunnen over og under parkeringskjelleren.

Figur 10.2 Løsning etter «Oslo-modellen» (2)

Figur 10.2 Løsning etter «Oslo-modellen» (2)

Også denne løsningen avviker noe fra lovforslaget. Etter matrikkelloven skal den delen av parkeringskjelleren som strekker seg inn under B opprettes og bestå som egen anleggseiendom.

10.5.3 Jordsameier

Realsameier er grunnarealer som ligger i sameie mellom to eller flere andre særskilt registrerte grunneiendommer. Rettighetsutøvelsen er med andre ord forbundet med eiendomsrett til en bestemt eiendom. Realsameie kan ikke pantsettes særskilt. Det kan ikke selges uten at det deles fra alle de eiendommer som har andel.

Jordsameie er en spesiell type realsameie som en mest typisk finner i utmarksområder. Realsameier kan være særskilt matrikulert, og disse faller utenfor definisjonen av jordsameie. I de senere år har det kommet til en ny variant av realsameier som fellesarealer i urbane strøk, mest vanlig i boligområder. Det kan være parkeringsplasser, lekeplasser og lignende, som er etablert som sameie med boligeiendommene i området som andelshavere, jf. plan- og bygningsloven §  25 nr. 7. Slike fellesarealer er oftest registrert som egne eiendommer, men noen kan også være etablert som jordsameie.

Etter sameieloven §  10 kan vanligvis ikke sameiepart som ligger til fast eiendom avhendes separat, men bare sammen med vedkommende eiendom. Andeler i jordsameier kan derfor ses på som «armer», som strekker seg ut fra de andelshavende eiendommene.

Tidligere, sist etter skylddelingsloven av 1909, var disse «armene» medregnet i de særskilt matrikulerte eiendommene, og deres verdi var inntatt i skyldtallet.

Det finnes ikke klare retningslinjer for registrering av jordsameier i GAB eller grunnboka. Dette har medført lokale varianter. Enkelte steder har kommunen tildelt jordsameiene gårds- og bruksnummer. I disse tilfellene er hjemmel innført med henvisning til gårds- og bruksnummer til eiendommene som har andel i jordsameiet. Hjemmelshaverne kan også være innført med navn. Panteheftelser som er knyttet til hovedeiendommene kan noen ganger være påført jordsameiet. I andre tilfeller er det bare tinglyst en anmerkning på jordsameiet om at panteheftelsene på hovedeiendommene også gjelder hovedeiendommenes andel i sameiet. Det forekommer også at ingen av heftelsene på hovedeiendommene er påført jordsameiet. De fleste jordsameiene har imidlertid ikke egne gårds- og bruksnummer, dvs. at de ikke er registrert som egne enheter hverken i GAB eller grunnboka. På økonomisk kartverk kan arealet være angitt som 1/1,2,3,5,6, der de oppførte bruksnummer angir de eiendommer som har andel. Mange jordsameier befinner seg over barskoggrensen, i områder som ikke er dekket av økonomisk kartverk.

Grunneiendommer eller festetomter som etableres på jordsameie har blitt nummerert på forskjellig måte. Den mest vanlige er at den nye enheten får tildelt første ledige bruksnummer, eventuelt festenummer under det laveste gårdsnummer og bruksnummer med andel i sameiet. Vilkårene for fradeling fra flere eiendommer må oppfylles når det gjelder hjemmel og heftelser. Skjøte eller festekontrakt blir utstedt av alle andelseierne i jordsameiet og pantefrafall for alle heftelser må tinglyses før fradelingen kan tinglyses. Den andre varianten er at registerenheten opprettes fra en grunneiendom som har en faktisk disposisjonsrett over et stykke av sameiet hvor den nye eiendommen ligger. Den nye eiendommen får hjemmel og heftelser overført fra denne eiendommen, uten referanse til de andre eiendommene i jordsameiet.

Dagens situasjon er ikke tilfredsstillende. Utvalget mener det er et klart behov for et mer enhetlig system for registrering av jordsameier i matrikkelen. Innføring av digitalt eiendomskart innebærer et nytt behov for nummerering av jordsameier. For å få til et effektivt samspill mellom kart og register må hver figur i kartet være entydig identifisert. Det er for eksempel behov for å kunne knytte opplysninger om areal, grenser, bruk og naturressurser til selve jordsameiet. Det er også behov for å kunne etablere egne grunnboksblad for jordsameier, fordi det i praksis kan være nødvendig å kunne tinglyse visse forhold direkte på sameiet og ikke på de andelshavende eiendommene. Ved nummerering av festetomter på et jordsameie er det direkte misvisende å tildele festenummer under en av eiendommene med andel i sameiet.

Ut fra de ovennevnte behovene, samt at jordsameier oppfyller de hovedkriteriene utvalget har satt som vilkår for registrering i matrikkelen, fremmer utvalget forslag om et enhetlig system for registrering av jordsameier som en egen type matrikkelenhet. Det må gå fram av matrikkelen og grunnboka at det gjelder helt bestemte restriksjoner med hensyn til rettslige disposisjoner i jordsameier. Vilkår og prosedyrer for registrering av jordsameier er nærmere drøftet i kapittel 25 om registrering av jordsameier, og i kapittel 18 om Jordskifteverkets arbeidsoppgaver.

Utvalget legger til grunn at det neppe vil bli opprettet nye jordsameier, og at bestemmelsene for registrering av jordsameier regulerer registrering av eksisterende sameier. Nye sameier forutsettes opprettet som særskilt matrikulert grunneiendom. Dersom andelen i sameiet skal være varig knyttet til andre eiendommer, må dette løses ved tinglyste avtaler.

10.5.4 Fallretter

For å utnytte vannfall, først og fremst til energiproduksjon, må tiltakshaveren ha rett til fallet. I kapittel 11.6.1. i NOU 1994: 12 om lov om vassdrag og grunnvann pekes det på at en utbygger (energiprodusent) som ikke rår over vassdraget som grunneier, kan skaffe seg rett til fallet (fallrett) på forskjellige måter:

«1. Ved kjøp av et stykke av vassdraget med grunn som omfatter fallet. Siden utbyggeren erverver grunnen under vannfallet, følger det av V §  1 at han også blir eier av fallet.

2. Ved overføring av et stykke av vassdraget uten at grunnen følger med. Det følger av reglene i V §§  1 og 7 nr. 1 at det er adgang til en slik fraskilling. I praksis er dette ofte betraktet som en oppdeling av eiendommen i vertikalplanet og overføring av eiendomsrett til fallet.

3. Ved etablering av en total bruksrett til vannet på det berørte stykket. Erververen kan da utnytte vannet også på andre måter enn en ren utnytting av fallretten skulle tilsi.

4. Ved etablering av en ren bruksrett til å utnytte fallet. Her er det tale om en servitutt, og den opprinnelige eier beholder retten til å utnytte denne del av vassdraget på andre måter – for eksempel til fiske og ferdsel som ikke kommer i konflikt med servitutthavers rådighet.»

I NOU 1994: 12 pekes det på at når utbyggeren deretter skal utnytte vannfallet under ett, vil det være en fordel om fallet også rettslig kan betraktes som én enhet, og ikke bare som en sum av enkelte retter fra de berørte eiendommer. Det pekes på at disse fordelene særlig vil vise seg i tinglysingssammenheng, når fallet eventuelt skal pantsettes eller overdras videre, i form av et eget grunnboksblad for hele fallet og en anmerkning av den aktuelle rettslige transaksjon. Det vises til at lovgivningen forutsetter fallretter som et nødvendig rettslig instrument for å kunne utnytte vassdragene til energiproduksjon, og det stilles spørsmål ved om ikke nyere lovgivning, og da særlig delingsloven, hemmer en effektiv disponering av fallrettene. I forslag til lov om vassdrag og grunnvann foreslås følgende tilleggsbestemmelse til delingsloven:

«Rett til vannfall kan skilles fra eiendommen og sammenføyes med andre slike retter. For deling og sammenføying gjelder reglene i denne lov tilsvarende.»

Hvis de rettene som utbyggeren erverver fra grunneierne i fallområdet skal slås sammen til én enkelt rettighet, må de kunne fradeles de opprinnelige eiendommene for deretter å bli sammenføyd. Etter skylddelingsloven av 1909 kunne fallretter utskilles som egne bruk, jf. §§  1 og 6. I forarbeidene til delingsloven (NOU 1973: 31 s. 28–29) tok man imidlertid uttrykkelig avstand fra å fortsette adgangen etter skylddelingsloven §  6 til å etablere varige bruksretter som egne eiendommer. Dette manifesterer seg i delingsloven §  2–1 om kartforretning som taler om «grunneiendom» og «festegrunn», uten å nevne andre bruksretter.

Utvalget har merket seg at det er behov for å kunne registrere rettsstiftelser i fallretter. Utvalget mener imidlertid at dette ikke bør skje ved å registrere fallretter som egne matrikkelenheter. Fallretter oppfyller ikke de kriterier som er lagt til grunn for utvelgelse av nye enheter i matrikkelen, uten at dette i seg selv er avgjørende. Det vil blant annet være vanskelig å gjengi fallretter som et objekt i eiendomskartet.

Ved tinglysing av fallretter og eventuelt oppretting av egne grunnboksblad for slike retter, kan en tilfredsstille behovet for registrering av rettslige disposisjoner over fallretter. Behovet for samlet registrering av fallretter som berører flere eiendommer kan også oppfylles ved å innføre et system med egne grunnboksblad for rettigheter over flere eiendommer, slik en har i lov om registrering av elektriske kraftledninger av 1. juli 1927 nr. 1, som hjemler et eget register for høyspente kraftledninger. I dette registeret kan det på kraftledningseierens begjæring opprettes eget blad for ledningen. En ordning med et eget rettighetsregister etter modell av kraftledningsloven er etter utvalgets vurdering den mest nærliggende løsningen for registrering av fallretter. Et slikt register bør i så fall reguleres i vassdragsloven.

I dag er en del fallretter registrert i GAB og grunnboka med eget bruksnummer. Utvalget mener at det ikke er nødvendig å sanere disse fra systemet. Lovforslaget innebærer at enheter, herunder rettigheter, som er tildelt matrikkelnummer etter tidligere regelverk, regnes som matrikkelenhet og kan stå oppført i matrikkelen, selv om kravene i loven ikke er oppfylt, jf. lovforslaget §  6 siste ledd.

10.5.5 Anlegg i sjø

Etter norsk rett er det klart at en grunneier som eier ned til sjøen også eier sjøområdet et stykke utover. Hvor langt utover er delvis et uavklart spørsmål i norsk rett. Den regelen som i dag fremstår som mest sikker etter rettspraksis, er at der det kan påvises en marbakke, dvs. der det er brådypt et stykke fra land, går grensen ved den. I praksis er det ikke alltid noen klar marbakke. I slike og i andre tilfeller, der bunnprofilen ikke gir noe sikkert holdepunkt har man i en del tilfeller falt tilbake på en regel om at grensen går ved to meters dyp – målt ved middels lav vannstand.

Det skjer en rask utvikling i bruken av sjøområdet. Strandeieren har rett til å bygge brygger eller lignende anlegg, samt til å foreta utfyllinger av sjøområdet. Dette er en verdifull rett som kan representere større verdier enn eiendommen på land. Slike anlegg kan det dessuten være aktuelt å selge, også uten at grunnen de er knyttet til selges.

Eventuell registrering av anlegg i sjø utenfor grensa for privat eiendomsrett reiser spesielle spørsmål.

Registrering av anlegg i sjø – der grunnen de er knyttet til skal følge med

I den grad strandeieren bygger brygger eller lignende anlegg innenfor gjeldende eiendomsgrense, dvs. innenfor et område som allerede er en register­enhet (tildelt bruksnummer), skal det ikke etableres en ny enhet. Dette må i tilfelle skje ved vanlig fradeling. Utfyllingen og utbyggingen vil imidlertid være en forlengelse av landarealet, og dette bør måles inn i forbindelse med ny oppmåling over området.

Det følger av strandretten at eieren har en utfyllings- og utbyggingsrett også utenfor området for eiendomsrett, så sant han ikke kommer i konflikt med offentlige eller privatrettslige regler. På denne måten kan strandeieren utvide sitt eiendomsområde, jf. for eksempel dom av Gulating lagmannsrett den 31. mai 1985 (ankesak 74/1984). Forslag til lov om eiendomsgrenser og administrative inndelingsgrenser §  16 (NOU 1988: 16) innebærer en kodifikasjon av denne retten.

Utfyllinger eller utbygging utenfor området for eiendomsrett skaper ikke behov for nye registerenheter, når det skjer i tilknytning til eiendommen, som en utvidelse av de eksisterende enhetene. Utvidelsen vil imidlertid kunne fradeles ved vanlig fradeling og få eget bruksnummer.

Registrering av anlegg i sjø – uten at grunnen skal følge med

Utvalget har vurdert hvorvidt en ved salg av brygger og lignende anlegg innenfor grensen for eiendomsrett, men uten at grunnen de er knyttet til skal følge med, skal kunne registrere disse som egne enheter. Det er et åpenbart behov for å kunne pantsette slike anlegg. Avgrensningen av hva som skal kunne registreres som egne enheter bør etter utvalgets vurdering samsvare med definisjonen av hva som er fast eiendom, dvs. hva som er fast og varig knyttet til grunnen. I tråd med dette mener utvalget at faste anlegg i sjøen må kunne deles fra og matrikuleres som anleggseiendom. Det er da et vilkår at selve sjøbunnen fortsatt kan utnyttes som en del av grunneiendommen.

Flyttbare anlegg vil ikke være en del av eiendommen og må som i dag pantsettes som driftstilbehør i tilknytning til eiendomsrett eller leierett til fast eiendom.

Registrering av anlegg i sjø utenfor grensa for privat eiendomsrett

Utvalget har kommet til at det også bør etableres adgang til å registrere faste anlegg på sjøgrunnen utenfor grensa for privat eiendomsrett. Dette vil være en særskilt form for anleggseiendom der kriteriet er at anlegget ikke er fysisk knyttet til en matrikkelenhet på land eller sjøgrunn underlagt privat eiendomsrett. Anleggseiendom på sjøgrunn underlagt privat eiendomsrett kan etableres etter samme kriterier som på landområdet. For anleggseiendom utenfor grensen for privat eiendomsrett til sjøgrunn kreves ikke at anleggseiendommen er uavhengig av grunnoverflaten.

Vilkåret for registrering av anleggseiendom på sjøgrunnen utenfor privat eiendomsrett, må være at anlegget er fast og varig knytt til grunnen etter samme kriterier som gjelder for vurdering av hva som blir regnet som fast eiendom på land. Plassering av en fast plassert plattform eller utfylling som skaper en kunstig øy kan være eksempler på enheter som skal kunne registreres. Flytende eller flyttbare innretninger, for eksempel for oppdrettsnæringen, vil falle utenfor denne registreringsordningen. Heller ikke innretninger for petroleumsvirksomheten som kan registreres i petroleumsregisteret etter petroleumsloven kapittel 6, vil falle inn under regelene om registrering av anleggseiendom på sjøgrunnen, selv om de skulle bli plassert innenfor grunnlinjene.

Registrering av anleggseiendom på sjøområdet innebærer ikke at hjemmelshaveren får eiendomsrett eller hjemmel til selve sjøgrunnen. En forutsetter at registrering bare kan skje der de nødvendige tillatelser til plassering av anlegget er innhentet, men dette innebærer ikke at eieren av anleggseiendommen også får eiendomsrett til selve sjøgrunnen der anlegget er plassert.

10.5.6 Mineralforekomster

Et hovedskille i bergverksloven er skillet mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler.

Mutbare mineraler er metaller med egenvekt høyere enn 5 og malmer av slike, metallene titan og arsen og malmer av disse, og svovelkis og magnetkis (bergverksloven §  1). Disse tilhører staten som følge av bergregalet. Etter bergfrihetens prinsipp er utgangspunktet at enhver skal kunne skjerpe, mute og få utmål på forekomster av slike mineraler, enten det er på egen eller annen manns grunn (bergverksloven §  2). Registrering av bergrettigheten hos Bergvesenet gir prospektøren en prioritet fremfor senere registreringer, til å utnytte den forekomsten han eventuelt måtte finne.

Ikke-mutbare mineraler er en sammensatt gruppe, avgrenset negativt mot de mutbare. Andre enn grunneieren har i utgangspunktet ingen alminnelig rett til å lete etter, undersøke og drive ut disse.

Slik markedet har utviklet seg i Norge i dag er det de ikke-mutbare mineralene som har størst utviklingspotensiale og betydning. I NOU 1996: 11 om forslag til ny minerallov pekes det på at dagens skille mellom mutbare og ikke-mutbare mineraler er lite hensiktsmessig, og mineralene foreslås delt i tre forskjellige kategorier; mutbare mineraler, registrerbare mineraler og mineralske byggeråstoffer.

For de mutbare mineralene foreslås, med små endringer, dagens system med registrering av undersøkelsestillatelse og utmål opprettholdt. En vesentlig endring er forslaget om å skape parallellitet mellom mutbare og registrerbare mineraler, slik at prospektører som investerer midler i leting etter og undersøkelse av registrerbare mineraler, gis visse rettigheter fremfor andre til erverv av eventuell forekomst og drift av denne. Utvalget bak NOU 1996: 11 anser det derimot som lite hensiktsmessig at lovforslagets prinsipper om den frie leterett og første finners rett også skal omfatte mineralske byggeråstoffer.

Samlet leteaktivitet og antall undersøkelsesområder vil anslagsvis øke til det dobbelte hvis de registrerbare mineralene kommer i tillegg til malmprospekteringen. Kartlegging som følge av dette vil danne en viktig forutsetning for god planlegging og forvaltning av ressursene.

Med utgangspunkt i forslaget i NOU 1996: 11 har utvalget vurdert behovet for å ta forekomstene som er registrert hos Bergvesenet inn som egne enheter i matrikkelen, eller om det er tilstrekkelig at informasjonen finnes hos Bergvesenet. Utvalget antar at det foreslåtte systemet, der tinglysing skal skje ved merknad i grunnboka, fungerer bra, og ser ingen avgjørende grunn til å trekke informasjonen hos Bergvesenet inn som egne enheter i matrikkelen.

Hvert år blir det tatt ut ca. 50 mill. tonn med sand, pukk og grus i Norge, med en førstehåndsverdi på ca. 2.3 milliarder kr. NGU fullførte i 1995 arbeidet med å etablere et landsomfattende grus- og pukkregister. For hver enkelt forekomst inneholder registeret opplysninger om geografisk beliggenhet inntegnet på digitale kart, mektighet og volum, kvalitet, arealbruk og mulige konflikter, driftsforhold, opplysninger om leverandører og produsenter og referanser til rapporter. Dette registeret gir en tilfredsstillende oversikt over selve ressursene.

Det har vært reist spørsmål om slike mineralske løsmasser også burde kunne registreres som egne enheter for omsetning, belåning, mv. Utvalget mener imidlertid at det ikke er behov for å opprette egne enheter i matrikkelen over slike forekomster. Utvalget ser heller ingen avgjørende grunn til å etablere egne enheter i matrikkelen ut fra et tinglysingsmessig synspunkt.

10.5.7 Grunnvannsforekomster

Ifølge en sluttrapport fra forskningsprogrammet « Grunnvann i Norge» (NGU 1992) er grunnvann, ofte et bedre alternativ i vannforsyningen enn overflatevann. Norge ligger imidlertid svært lavt med hensyn til bruk av grunnvann, i forhold til de fleste andre land i Europa. Bare ca. 13  % av landets innbyggere som har sin vannforsyning fra grunnvann. Til sammenligning har Danmark bortimot 100  % av vannforsyningen fra grunnvann, mens Sverige, hvor forholdene ikke er så ulik våre, har ca. 48  % av sin vannforsyning fra grunnvann. Det er et uttalt mål om å ta i bruk grunnvann i langt større utstrekning i Norge, jf. St. meld. nr. 46 (1988–89) Miljø og utvikling, om Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport. Det antas å være realistisk at Norge om noen få år vil kunne forsyne 25–35  % av befolkningen med grunnvann.

Lovgivningen inneholder ingen bestemmelser om eierrådighet over grunnvannsressursene. Spørsmålet er heller ikke fullt ut avklart gjennom rettspraksis.

Økt etterspørsel etter grunnvann øker behovet for rettsregler. I NOU 1988: 16 om eiendomsgrenser og administrative inndelingsgrenser peker Sivillovbokutvalget på behovet for en gjennomgåelse og klargjøring av hvem som kan utnytte grunnvann, og om prioritering mellom ulike interesser i konkurransesituasjoner. Sivillovbokutvalget foreslår at retten til å utnytte grunnvann holdes utenfor den foreslåtte nedre allmenne eiendomsgrensen (100 meter), og at det tilhører grunneieren uansett dybde (lovforslagets §  23 annet ledd). I NOU 1994: 12 om lov om vassdrag og grunnvann foreslår imidlertid flertallet en kombinasjon av privat og offentlig rådighet over grunnvannet, jf. lovforslagets §  49 første og annet ledd:

«Grunneieren kan ta ut vann og for øvrig rå over grunnvannet på egen eiendom, i det omfang som er naturlig for virksomhet som det er vanlig å drive på slike eiendommer.

Rådigheten over grunnvannet ut over grunneierens rett etter første ledd tilligger staten. Staten kan i konsesjon etter §  50, jf. §  8, la grunneieren eller andre få utnytte grunnvannet.»

Første ledd i lovforslagets §  49 gir grunneieren rett til å rå over grunnvannet på egen eiendom med sikte på å dekke «husbehov» i vid forstand.

Forslagets annet ledd innebærer at staten, eller de som har fått konsesjon etter lovforslagets §  50, vil kunne rå over grunnvannet innenfor rammen av hva grunnvannsmagasinet tåler (lovforslagets §  49 tredje ledd), så sant de ikke berører «husbehovsretten» til grunneieren. I praksis vil staten antagelig overlate utnyttingen til andre, dvs. til kommuner, industrielle foretak eller til grunneieren selv.

Med bakgrunn i at bruken av grunnvann i Norge mest sannsynlig vil øke i årene fremover, har utvalget vurdert behovet for å registrere grunnvannsforekomster som egne enheter i matrikkelen.

Det kan være behov for å foreta rettslige disposisjoner i eller med retten til å utnytte grunnvannet. Utvalget mener imidlertid at dette behovet dekkes innenfor gjeldende regler om å kunne stifte pant i tinglyst bruksrett på de berørte grunneiendommer. Utvalget kan heller ikke se at det er hensiktsmessig å bruke matrikkelen som register over selve forekomstene. Behovet for å registrere disse bør eventuelt løses i et eget register, som det ligger utenfor dette utvalget å vurdere.

10.5.8 Flertallets forslag til matrikkelenheter

Flertallet i utvalget mener at følgende enheter skal kunne opprettes som egne matrikkelenheter, med tilhørende definisjon som angitt i §  6:

  • Grunneiendom; eiendom som er avgrenset ved eiendomsgrenser på jordoverflaten og som strekker seg så langt loddrett nedover i grunnen og oppover i luften som privat eiendomsrett rekker etter alminnelige regler.

  • Anleggseiendom; en bygning eller konstruksjon som etter bestemmelsen i lovforslagets §  11 er utskilt fra en eller flere grunneiendommer, som egen eiendom. Fast anlegg på sjøgrunn som ikke er underlagt privat eiendomsrett kan også opprettes som anleggseiendom.

  • Festegrunn; del av grunneiendom som noen har festerett til eller som kan festes bort, eller som noen har en tilsvarende eksklusiv og langvarig bruksrett til.

  • Eierseksjon; jf. lov om eierseksjoner.

  • Jordsameie; grunnareal som ligger i sameie mellom flere grunneiendommer, og hvor sameieandelene inngår i grunneiendommene.

I tillegg må enheter, herunder rettigheter, som er tildelt matrikkelnummer etter tidligere regelverk, regnes som matrikkelenhet og kunne stå oppført i matrikkelen, selv om de ikke faller inn under oppregningen ovenfor.

Utvalget har drøftet om det er nødvendig å ha spesifikke betegnelser for de ulike matrikkelenhetene. Flertallet legger vekt på at det i ulike sammenhenger, for eksempel i forbindelse med pantsetting, i forhold til planlegging og utbygging osv. er helt nødvendig å vite hva slags enhet det dreier seg om, og at dette bør gå fram av matrikkelen. Dessuten vil det være lovteknisk vanskelig å ikke ha spesifikke betegnelser for enheter som det skal gjelde forskjellige regler for. Et mindretall fremmer på dette punkt et annet forslag, som er gjengitt nedenfor.

10.5.9 Mindretallets forslag til matrikkelenhet

Medlemmene Mærli og Træland fremmer slikt forslag til §  6 første ledd:

«Matrikkelenhet etter denne lov er et avgrenset fysisk volum (geostasjonært volum), som er gjenstand for særskilt eiendomsrett, festerett eller tilsvarende langvarig bruksrett. Departementet gir forskrifter om hvordan matrikkelenhetene skal registreres.»

Mindretallets §  6 annet og tredje ledd er som i flertallsforslaget. Mindretallet begrunner forslaget med at skillet mellom funksjonen til matrikkelen og funksjonen til grunnboka bør gjøres tydelig. I et eiendomsinformasjons-system er grunnboka rettighetsregisteret. Hvilke rettigheter som skal registreres i eiendomsinformasjons-systemet er et spørsmål om hva som skal inn i grunnboka, jf. tinglysingsloven §  12.

Matrikkelen har først og fremst til formål å stedfeste (ved koordinater og grensebeskrivelser) de rettighetene som er registrert med eget blad i grunnboka; eiendomsrett, festerett og bruksrett knyttet til eierseksjon. Det er ikke noe formål at matrikkelen skal angi hva slags rettighet det dreier seg om. Matrikkelen må betraktes som et verktøy til å gi oversikt over beliggenheten og utstrekningen av de aktuelle rettighetene som er angitt i grunnboka. Et stykke på veg kan matrikkelens funksjon i forhold til grunnboka sammenlignes med rutenettet og høydekurvenes funksjon i forhold til de ulike temaene i et tradisjonelt kart. Rutenettet og høydekurvene er hjelpemiddelet som brukes for å angi beliggenheten til bygninger, veger m.m.

Alle de rettighetene som skal stedfestes og angis i matrikkelen bør betraktes som tredimensjonale. Det vil si at de kan avgrenses som geostasjonære volumer. I et slikt system vil de enkelte matrikkelenhetene være spesifikke. Det vi si at en matrikkelenhet ikke kan overlappe en annen enhet.

Mindretallet mener at dette forslaget vil bidra til et bedre og mer helhetlig eiendomsinformasjons-system der formålet og funksjonen til de ulike delene (matrikkel og grunnbok) blir tydeligere. Forslaget innebærer ingen endringer i realitetene når det gjelder hva som skal registreres.

Flertallsforslagets oppdeling i fem ulike typer matrikkelenheter er etter mindretallets mening uheldig. Matrikkelenhetene bør defineres ut fra fysiske kriterier, ikke ut fra rettigheter. Videre bør ikke definisjonen inneholde momenter som egentlig er vilkår for fradeling. De vilkårene som er stilt opp i flertallets forslag (med kommentarer) når det gjelder anleggseiendom, hører hjemme i plan- og bygningslovens som vilkår for å etablere ny matrikkelenhet. Det kan for eksempel godt tenkes at det i plan- og bygningsloven bør knyttes særlige vilkår for å etablere nye matrikkelenheter som i sin helhet ligger i undergrunnen. Men systemet må også i disse tilfellene være at vilkår knyttet til delingens formål m.m. tas inn i plan- og bygningsloven, mens vilkåret for å matrikulere enheten er at tillatelse etter plan- og bygningsloven foreligger.

Særlig vil mindretallet peke på at skillet mellom grunneiendom, anleggseiendom og jordsameie er unødvendig. Mindretallet ser heller ingen grunn til at ny festegrunn, jf. §  19, fortsatt skal opprettes. Festegrunn skaper i dag mange praktiske problemer. Mindretallet viser derfor til den mulighet vi i dag har til å unngå å opprette festegrunn ved å bruke plan- og bygningsloven §  95 tredje ledd, hvor det heter:

«Ved bortfeste av enhet for mer enn 10 år kan kommunen sette som vilkår for tillatelsen at festeenheten blir fradelt eiendommen ved delingsforretning etter bestemmelsene i delingsloven.»

Mindretallet mener denne bestemmelsen kunne gjøres til et krav i matrikkelloven.

Bestemmelser om hvordan registreringen skal foretas, nummereringssystem og lignende, bør fastsettes av departementet ved forskrift.

10.6 Andre objekter i matrikkelen

10.6.1 Innledning

Mange «eiendommer» består av flere matrikkelenheter. Samtidig er mange matrikkelenheter fysisk oppdelt i flere adskilte teiger. En kan skille mellom juridisk enhet (matrikkelenhet), økonomisk enhet (samlet fast eiendom) og fysisk enhet (teig). Brukere av eiendomsinformasjon vil i ulike sammenhenger ha behov for data om både matrikkelenheter, samlet fast eiendom og teiger.

10.6.2 Teiger

En matrikkelenhet består ofte av flere adskilte arealer, teiger.

Landbruksforvaltningen har i flere sammenhenger behov for å utveksle informasjon med den enkelte yrkesutøver med referanse til teig. I jordregisteret presenteres arealklassene på teignivå. I skogbruksplaner deles det også opp på teignivå. I tilskuddsforvaltningen er det et ønske om at bonden skal referere til teig, for å kunne si eksakt hvor for eksempel ulike produksjoner foregår, jordbearbeiding i forhold til erosjon, hvilken teig som leies osv. Dette er i tråd med standarden i EU.

I eiendomskartet er teigen den minste avgrensede eiendomsenheten. I matrikkelsystemet må teigene kunne koples sammen, slik at man på en enkel og grei måte kan finne ut hvilke teiger som hører til samme grunneiendom. I dagens system har ikke teigene noen offisiell identifikasjon. Blant annet har Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (NIJOS) uttalt at det er behov for en entydig nummerering av teiger.

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å innføre en offisiell nummerering av teiger, men er kommet til at en vil frarå det. En er redd for at det etter hvert ville utvikle seg en praksis med å referere til den enkelte teig i ulike dokumenter osv. Det ville kreve et organisert vedlikehold av nummereringen. Utvalget mener at dette vil være så omstendelig at det ikke står i forhold til nytten. Utvalget mener at behovet for identifisering av teiger kan løses rent registerteknisk uten å tildele offisielle teignummer. Dette er også omtalt i kapittel 12.4.

10.6.3 Samlet fast eiendom

I mange tilfeller består det som en i praksis vil betrakte som én eiendom av flere matrikkelenheter. Dette har ofte oppstått ved tilkjøp av grunn uten at det har blitt gjennomført sammenføying. I mange sammenhenger brukes bare ett matrikkelnummer som betegnelse på hele eiendommen. Dette skaper en rekke problemer. Utvalget finner grunn til å nevne følgende tilfeller der det er behov for informasjon om hvilke matrikkelenheter som inngår i én eiendom:

  • Skattetakst eller annen takst vil vanligvis knytte seg til den økonomiske enheten, ikke til den enkelte matrikkelenhet.

  • Det hender at matrikkelenheter «glemmes» ved overskjøting av eiendom som består av flere matrikkelenheter. Grunnboka kan derfor angi flere hjemmelshavere til det som i realiteten er eid av én person.

  • Pantelån blir iblant tinglyst på bare ett matrikkelnummer selv om panteobjektet i realiteten består av flere grunneiendommer.

  • Etter jordloven §  12 første ledd er det delingsforbud for eiendom som er nyttet eller kan nyttes til jordbruk eller skogbruk. Etter §  12 fjerde ledd gjelder delingsforbudet uten hensyn til om eiendommen består av flere registerenheter, når eiendommen eller en ideell andel av den er på samme eierhånd og etter departementets skjønn må regnes som en driftsenhet.

  • I landbruksregisteret, som skal være et register for effektiv tilskuddsforvaltning og administrasjon og for informasjon for ressursgrunnlag, miljø, landskap og næringsvirksomhet innen landbruket, defineres en landbrukseiendom som en eiendomsenhet som er benyttet, eller kan benyttes til jord- eller skogbruk. Alt som hører til samme eier i samme kommune hører til samme landbrukseiendom uten hensyn til om den omfatter flere registerenheter.

  • I forbindelse med plan- og byggesaker, for eksempel ved beregning av utnyttelsesgrad, er det oftest den samlede eiendommen som er interessant.

I GAB har en forsøkt å knytte matrikkelenheter sammen til såkalte «eierenheter». Det har vært betydelige problemer med å registrere og vedlikeholde informasjon om eierenheter.

Utvalget mener likevel at det er en viktig registerfunksjon å vise de matrikkelenheter som inngår i én eiendom, og at dette bør fremgå av matrikkelen. Utvalget mener at det er en mer dekkende betegnelse å kalle den samlede enheten for «samlet fast eiendom», istedenfor eierenhet.

Spørsmålet om hvordan samlet fast eiendom skal angis i matrikkelen må klarlegges nærmere i forbindelse med utformingen av matrikkelsystemet. Når det gjelder landbrukseiendommer mener utvalget at matrikkelen ideelt burde angi driftsenheter som ikke kan deles uten tillatelse etter jordloven. Men spørsmålet om hva som er en driftsenhet beror på et skjønn; blant annet om de ulike delene egner seg til å drives sammen, driftsavstand, om de har vært drevet sammen osv. Det vil derfor fortsatt være nødvendig med en konkret vurdering av landbruksmyndighetene om hvorvidt det trengs tillatelse i forhold til jordloven for å dele opp en driftsenhet.

10.7 Oppsummering

  • Etter gjeldende rett er det tre typer registerenheter; grunneiendom, festegrunn og eierseksjon. Disse videreføres som egne enheter i matrikkelen.

  • Festegrunn kan opprettes for visse allerede etablerte bruksretter til en bestemt del av en eiendom, uten at bruksretten er basert på festekontrakt.

  • Det skal kunne opprettes egne matrikkelenheter i vertikalplanet over eller under grunneiendommen på bakken, kalt anleggseiendom. Anleggseiendom kan bare opprettes når det foreligger tillatelse for det byggverk som eiendommen opprettes for.

  • Jordsameier kan registreres som en egen type matrikkelenhet.

  • I tillegg til matrikkelenhetene, som utgjør de juridiske enhetene, er det behov for å knytte opplysninger til teiger, som er fysiske enheter, og samlet fast eiendom, som er økonomiske enheter. Den praktiske løsningen for å angi disse enhetene i matrikkelen må løses ved utforming av matrikkelsystemet.

11 Innholdet i matrikkelen

11.1 Innledning

Matrikkelen må inneholde informasjon som tilfredsstiller private og offentlige aktørers grunnleggende behov for eiendomsinformasjon. I dette kapitlet vurderer utvalget hvilke hovedprinsipper som bør legges til grunn for innholdet i det nye matrikkelsystemet. Dessuten foretas en konkret vurdering av informasjonsinnholdet for en del sentrale forhold.

Samfunnets behov for eiendomsinformasjon omfatter alle aspekter – fra de forvaltningsmessig helt nødvendige behov til et generelt ønske om mest mulig informasjon. Det er derfor viktig å fastlegge prinsipper for avgrensing av matrikkelens innhold, slik at registeret ikke eser ut. Et altomfattende register vil medføre en kompleks driftsstruktur, komplekse ajourholdsrutiner, og en tendens til lavere datakvalitet på grunn av manglende fokus og konsentrasjon.

I tilknytning til vurderingen av datainnholdet i matrikkelen er det foretatt en begrenset høringsrunde blant en rekke forskjellige interessenter; kommuner, finansinstitusjoner, eiendomsmeglere, forsikringsselskaper, takstmenn, advokater, revisorer mfl. De uttalelsene det vises til senere i dette kapitlet er hentet fra denne høringsrunden.

Lovforslaget innebærer at matrikkelen skal bestå av en matrikkelbok , som vil være en videreføring av dagens GAB-register. Utvalget mener at hele GAB-registret må inngå i matrikkelboka. GAB er et integrert system som henger såpass sammen at det vil være upraktisk å skille det i ulike registre. I tillegg til matrikkelboka mener utvalget at matrikkelen skal bestå av et matrikkelkart , som vil være basert på dagens digitale eiendomskartverk (DEK). Selv om matrikkelen vil være sammensatt av en kartdel og en registerdel, forutsetter utvalget at matrikkelen skal fremstå som et samlet system der kart er fullt integrert med annen informasjon. Den overordnede datamodellen for matrikkelen er nærmere beskrevet i kapittel 12.4.

11.2 Matrikkelboka

11.2.1 En kort oversikt over GAB-registeret og datainnholdet

Hjemmelen for opprettelsen av GAB er delingsloven §  4–1 annet ledd, der det heter:

«For hver kommune skal fylkeskartkontoret føre et register over alle grunneiendommer, all festegrunn og annet som er registrert som egne enheter hos tinglysingsmyndigheten på stedet. Foruten den offisielle registerbetegnelse for enhetene, skal registeret inneholde data om disse som er viktig for offentlig planlegging og administrasjon, herunder offisielle bygningsnummer og adresser.»

GAB-systemet kan oppfattes som bestående av tre registre som er innbyrdes forbundet med hverandre. Figur 11.1 nedenfor gir en forenklet oversikt over datainnholdet i disse registrene.

GAB blir forvaltet av Statens Kartverk. Kartverkets fylkeskontorer har det praktiske forvaltningsansvaret i fylkene. Kommunene og tinglysingsmyndighetene har rapporteringsplikt til GAB. Kommunene sender meldinger til GAB vedrørende nye og endrede grunneiendommer, adresser og bygninger. Innrapporteringen skjer stort sett on-line direkte mot den sentrale basen, mens et 60-talls mindre kommuner sender meldingene på skjema til fylkeskartkontorene, som så står for registreringen.

Figur 11.1 En forenklet oversikt over datainnholdet i GAB.

Figur 11.1 En forenklet oversikt over datainnholdet i GAB.

Tinglysingsmyndighetenes rapporteringsplikt oppfylles ved at endringsdata fra grunnboka sendes til GAB via elektronisk dataoverføring.

I tillegg til lovpålagte rapporteringsrutiner er det etablert koblingsrutiner mot flere eksterne databaser. Hjemmelshavers navn og adresse kvalitetssikres gjennom koblingsrutiner mot det sentrale personregisteret. En tilsvarende kobling skjer mot Enhetsregisteret i Brønnøysund for bedrifter. Postnummerendringer blir registrert i GAB ved en kobling mot Postverkets register. Det vises til figur 12.1 og nærmere beskrivelse av forholdet til andre registre i kapittel 12.5.2.

Norsk Eiendomsinformasjon AS (NE) har enerett til distribusjon av GAB. Dette skjer gjennom EDR-systemet, som er utformet slik at kundene får felles tilgang til GAB og grunnboka.

Det er betydelige mangler ved datainnholdet i GAB. GAB angir i hovedsak alle eksisterende registerenheter og offisielle adresser, men opplysningene om disse er av varierende kvalitet. Alle nye bygninger er systematisk registrert siden 1983, mens det kun er samlet inn noen få opplysninger om den eldre bygningsmassen. Mangelfull datakvalitet har blitt et økende problem ettersom GAB tas i bruk til nye oppgaver.

11.2.2 Gjeldende hovedretningslinjer for datainnholdet i GAB

Nedenfor gjengis hovedprinsippene for innholdet i GAB:

  • GAB skal være et registersystem med forholdsvis få, men viktige data om grunneiendommer, adresser og bygninger.

  • Den viktigste oppgaven er å gi en komplett liste over alle grunneiendommer, adresser og bygninger, og henvisninger mellom disse. Målsettingen om å identifisere alle objektene, og virke som et kryssreferanseregister, har vært overordnet ønsket om å registrere mye informasjon om de enkelte enhetene.

  • GAB skal være et fellessystem for offentlige og private organer på alle forvaltningsnivåer som trenger informasjon om objektene i systemet. Dette innebærer at en skal unngå dobbeltregistrering av data. GAB har fungert som registersystem for en rekke brukere som ellers ville måtte føre sine egne registre. Opprinnelig var det særlig tre organers behov som sto i sentrum ved valget av informasjon i GAB: Kommunene, Statistisk Sentralbyrå og skattemyndighetene.

  • Mange kommuner har etablert egne registre med tilleggsopplysninger ut over det som er registrert i GAB. Her sikrer GAB at en får med seg alle enhetene ved at alle grunneiendommer, adresser og bygninger er registrert, og at også relasjonene mellom objektene er beskrevet. GAB er derfor en kjerne for annen systematisk registrering av tilleggsopplysninger om grunneiendommer, adresser og bygninger.

  • GAB skal ajourføres gjennom eksisterende forvaltningsrutiner. Informasjonen i GAB er knyttet til ordinær saksbehandling i forvaltningen, og innebærer ingen ny innsamling av informasjon ut over det som ellers ville foregå.

  • Det er ikke knyttet troverdighet til informasjonen i GAB på linje med tinglysing. Det er lagt opp til at informasjon som tidligere ble tinglyst for å gi opplysninger om forhold vedrørende eiendommer, uten at tinglysingen hadde vanlige rettsvirkninger, skal legges inn i GAB. Det legges til grunn at GAB skal være den sentrale informasjonskilden om eiendommenes fysiske karakteristika, mens tinglysingsregisteret skal være et rent rettsvernregister.

  • Datainnholdet i GAB er nøye vurdert ut fra hensynet til rikets sikkerhet, og systemet inneholder ikke sikkerhetsgraderte data.

11.2.3 Krav til opplysninger i matrikkelen – høringsuttalelser

Kvalitet

Utvalget mener det er viktig at offentlige og private aktører på en rasjonell måte skal kunne basere seg på registeropplysningene i sin oppgaveløsning. Dette gir også ulike instanser uttrykk for, samtidig som de mener at dagens GAB har for dårlig kvalitet.

Norges Statsautoriserte Revisorers Forening peker på at det er viktig at man:

«legger vekt på at brukerne av eiendomsinformasjon gis en rask tilgang til opplysninger og at opplysningene har en meget høy grad av troverdighet.»

Bergen kommune sier:

«Grunnbokas positive og negative troverdighet burde være et godt utgangspunkt for målsetningen for all offentlig registerføring; den ville virket meget disiplinerende, men er vel neppe realistisk.»

Norges Eiendomsmeglerforbund peker på at:

«Det er naturligvis en forutsetning for at registrene vil bli brukt at man kan stole på at de tilgjengelige opplysningene er korrekte og ajour til enhver tid.»

Norges takseringsforbund peker også på at tiltroen til GAB-registeret er for dårlig, og sier:

«Dette skyldes i stor grad at det er erfaring for stor variasjon i arealberegninger og begreper fra kommune til kommune. GAB-registeret er ofte ikke oppdatert, eller er direkte feil. Kvalitetssikringen av dataene er rett og slett for dårlig. Behov for rutiner til kvalitetssikring av dataene.»

Kreditkassen sier følgende:

«Det vesentligste er å kunne stole på informasjonens positive troverdighet. Sagt på en annen måte, dersom det ikke er gitt anmerkninger, må man være sikker på at det ikke er behov for å undersøke disse forhold nærmere.»

Den norske advokatforening sier blant annet:

«Utvalget har ingen problemer med å gi sin tilslutning til at behovet for eiendomsinformasjon er betydelig og at tilgjengeligheten til relevant informasjon bør og kan bedres. Det er imidlertid like viktig at den informasjon som blir tilgjengelig har høy troverdighet. Utvalget ser en fare i at troverdigheten svekkes i takt med mengden informasjon som forutsettes registrert.»

Utvalget mener det er uheldig at en i GAB ikke angir kvaliteten på opplysningene, og mener at brukerne lettere vil akseptere ulik kvalitet dersom de blir gjort oppmerksomme på det. På skjerm og utskrift må brukerne få informasjon om hvilke opplysninger som er gode, og hvilke som må underkastes nærmere undersøkelser. Utvalget går ikke inn for å gi opplysninger i matrikkelen rettslig troverdighet som ved tinglysing, jf. drøftelser i kapittel 13.

Samlet og enhetlig registrering

En rekke instanser gir sterkt uttrykk for behovet for en samlet og enhetlig registrering av eiendomsinformasjon. Norsk eiendomsmeglerforbund sier blant annet:

«Dersom de forskjellige opplysningene eiendomsmegleren innhenter ble samlet i ett/eventuelt flere offentlige registre ville dette være tidsbesparende både for megleren og for de forskjellige offentlige kontorer.»

Økokrim er enig i dette og uttaler:

«For ØKOKRIM er det viktig å påpeke behovet for samlet registrering av alle offentlige etaters opplysninger knyttet til fast eiendom.»

Også Gjensidige forsikring støtter et nytt sentralregister:

«Fra vår bank og annen utlånsvirksomhets side, anses det som en fordel at alle opplysninger knyttet til en fast eiendom samles i ett register. Det er derfor all grunn til å støtte arbeidet om å samkjøre tilgjengelig eiendomsinformasjon i et nytt sentralregister for fast eiendom slik det legges opp til i lovforslaget.»

Bergen kommune peker på at det er et betydelig samordningsbehov:

«Et samlet eiendomsinformasjonssystem må vedlikeholdes og driftes av flere aktører i ulike systemer, vil vi ha et betydelig samordningsbehov. Mange registre må synkroniseres slik at de identifiserer de samme objektene likt. Dette vil innebære helt andre krav om lojalitet enn det vi har i dag. Det er her nærliggende å peke på Folkeregisterets manglende lojalitet overfor GAB når det gjelder bruk av adresser.»

Uttalelsene kan sammenfattes som et ønske om at relevant informasjon om fast eiendom skal finnes ett sted. Det oppfattes som et problem å skulle forholde seg til en rekke leverandører. Dessuten må utsagnene oppfattes som en støtte til dagens praksis vedrørende ajourhold av GAB, der GAB supplerer informasjonen ved samkjøring med flere offentlige registre.

Utvalget tilrår at matrikkelen realiseres som et nasjonalt, homogent eiendomsinformasjons-system, slik at brukere ikke skal behøve å gå til andre kilder for å supplere eller kvalitetssikre informasjonen. Matrikkelen vil sammen med grunnboka utgjøre kjernen i et mer omfattende eiendomsinformasjons-system. Lovforslaget legger til grunn at Statens kartverk skal ha ansvaret for at forvaltere av andre databaser som skal inngå i, eller spille sammen med dette systemet, bare bruker identifikasjonsnummer som er angitt i matrikkelen.

Gradert informasjon

Skattedirektoratet mener at deler av informasjonen skal være tilgjengelig kun for intern saksbehandling. De sier blant annet:

«I rapportens pkt 11 forutsettes det at en eventuell samkjøring av informasjonsinnsamling til eiendomstaksering, GAB-registeret må vurderes mellom de berørte offentlige instanser, herunder at en klart må definere hvilken informasjon som skal være offentlig tilgjengelig og hvilken informasjon som kun skal være tilgjengelig for intern offentlig saksbehandling. Direktoratet er enig i at dette er forhold som må utredes nærmere. Det vises i denne sammenheng til Innst. S nr. 143 (1996–97) side 20 hvor det fremkommer at departementet legger vekt på at det nye boligtakseringssystemet får en slik utforming at registeropplysninger ikke kan nyttes i annet enn ligningsmessig sammenheng, med mindre det er gitt særlig lovhjemmel for annen anvendelse.»

Utvalget har vurdert og kommet til at informasjon av gradert karakter som hovedregel ikke bør tilføres matrikkelen. Samtidig forutsetter utvalget at skattemyndighetene ikke selv innhenter opplysninger som er registrert i matrikkelen, og som kan hentes derfra.

11.2.4 Kriterier for avgrensningen av datainnholdet i matrikkelen

Utvalget mener at det ikke er rasjonelt å fastlegge datainnholdet i matrikkelen en gang for alle nå. I første omgang bør en lovfeste registreringsplikt for opplysninger som det er dokumentert etterspørsel etter, og det bør følges en restriktiv linje. Utvalget tilrår at følgende generelle kriterier legges til grunn for avgrensningen av datainnholdet i matrikkelen:

  • Matrikkelen skal angi de offisielle betegnelser for matrikkelenheter, bygninger, leiligheter og adresser.

  • Matrikkelen må gi tilstrekkelige opplysninger for at offentlige myndigheter kan utføre standardiserte oppgaver knyttet til fast eiendom, uten å måtte innhente tilleggsopplysninger fra kommunen, andre offentlige myndigheter, eller eier.

  • Matrikkelen må dekke informasjonsbehovet for ofte forekommende private handlinger vedrørende fast eiendom, der behovet er rimelig fast og standardisert.

  • Innholdet i matrikkelen må i hovedsak avgrenses til opplysninger som offentlige myndigheter kan ajourholde som ledd i ordinær saksbehandling.

  • Informasjon som legges i matrikkelen må være hyppig etterspurt. Informasjon som etterspørres sjelden bør innhentes særskilt når behov oppstår.

  • Det må være mulig over tid å gjøre innholdet så komplett at det vanligvis ikke er nødvendig å gå til andre kilder for å innhente opplysninger som ordinært skal registreres i matrikkelen.

  • Matrikkelen skal omfatte opplysninger som det er hensiktsmessig og kostnadseffektivt å legge i et nasjonalt ensartet EDB-basert informasjonssystem for on-line bruk, uavhengig av administrative grenser.

  • Matrikkelen skal ikke inneholde gradert informasjon.

  • Det tilstrebes en klar funksjonsdeling mellom grunnboka og matrikkelen. Grunnbokas hovedoppgave er å være et register for opplysninger om hjemmelsforhold og heftelser vedrørende fast eiendom. Grunnboka er et rettighetsregister der det er rettsvernfunksjonen som skal ivaretas. Matrikkelen skal vise opplysninger som ikke trenger rettsvern gjennom tinglysing, og opplysninger om offentlige rettigheter i fast eiendom som er sikret rettsvern gjennom alminnelig lovgivning, og hvor grunnboka ellers bare dekker behovet for publisitet.

  • Opplysninger skal registreres og formidles på en mest mulig hensiktsmessig måte. Matrikkelen skal i tillegg til matrikkelboka bestå av et matrikkelkart som er fullt integrert med annen informasjon.

De største forskjellene mellom gjeldende retningslinjer for datainnholdet i GAB og kriterier for avgrensningen av datainnholdet i matrikkelen er at:

  • Det etableres et nasjonalt eiendomskart som en integrert del av matrikkelen.

  • Det legges mer vekt på kvalitet, slik at brukerne skal kunne stole på at informasjonen er riktig.

  • Funksjonsdelingen mellom grunnboka og matrikkelen gjøres tydeligere.

11.2.5 Forholdet mellom matrikkelen og grunnboka

Prinsipielt er funksjonsdelingen mellom grunnboka og GAB klar. Grunnboka skal være et rent rettsvernregister som gir opplysninger om rettigheter og plikter knyttet til registerenheter. Opplysinger om at hjemmelen har gått over fra A til B ved skjøte, arv eller ekspropriasjon, at eiendommen er pantsatt, at noen har forkjøpsrett, veg- eller brønnrett, eller at det hviler andre heftelser på eiendommen er eksempler på dette. GAB skal gi alle nødvendige faktiske opplysninger om en eiendom, diktert ut fra samfunnsmessige hensyn.

Funksjonsdelingen mellom grunnboka og GAB er omtalt i NOU 1982:17 om Ny tinglysingslov side 11, 1. spalte:

«De rene klare linjer får man dersom alt vedrørende arealdisponering diktert ut fra de samfunnsmessige behov taes ut av tinglysingsregisteret og legges inn i GAB-registeret. For den statlige og kommunale arealplanlegging er det f   eks. nødvendig å vite hvorvidt det i et område er foretatt fredning av omliggende områder. Forsåvidt synes det ikke bare ønskelig, men nødvendig at all informasjon samles på ett sted – i GAB-registret. Og da er det lite rasjonelt også å ha delinformasjon i grunnboka. Med det antydende innhold av GAB-registeret vil man også oppnå at publikum på ett sted vil kunne få den ønskede informasjon om utnyttelsesmulighetene for en bestemt eiendom.»

I enkelte tilfeller inneholder imidlertid grunnboka opplysninger om arealdisponeringer slik som fredningsvedtak, offentlige arealplaner og offentlige pålegg, men informasjonen er ikke på noen måte uttømmende. Slik registrering er heller ikke avgjørende for rettsvirkning av pålegg eller bestemmelser som er hjemlet direkte i lov. Om nødvendig kan vedkommende myndighet fatte det samme vedtaket på nytt, noe som kan være aktuelt dersom eiendommen er overdratt til ny eier. Registreringen i grunnboka kan imidlertid dekke behovet for publisitet, slik at partene ikke kan påberope seg å være i god tro.

Utvalget har drøftet forholdet mellom matrikkelen og grunnboka. Utvalget er enig i at den siterte merknaden fra tinglysingsutvalget bør legges til grunn for funksjonsdeling mellom matrikkelen og grunnboka. Etter utvalgets syn er det en rasjonell rollefordeling, sett både fra de som skal registrere opplysninger, og fra brukernes side. Offentlige myndigheter vil ved selv å kunne legge informasjon inn i matrikkelen spare et betydelig arbeid med å utforme dokumenter for tinglysing, og de vil spare tinglysingsgebyr. Samtidig blir tinglysingskontorene avlastet for arbeid.

Registrering i grunnboka bør bare benyttes når partene trenger slikt rettsvern som oppnås ved tinglysing. Grunnboka bør ikke brukes når hensikten bare er å oppnå publisitet. Da må matrikkelen utformes og gis et slikt innhold at den dekker behovet for publisitet når det gjelder offentlige planer, pålegg, fredningsvedtak, mv., og de to registrene må spille sammen slik at de gir brukerne et fullstendig bilde av de restriksjoner mv. som gjelder bruken og utnyttelsen av den enkelte eiendom.

Dette synet deles av arbeidsgruppen under Justisdepartementet som har utredet nytt tinglysingssystem (1998). Den uttaler blant annet:

«Opplysninger relatert til grunn, bebyggelse, kart, offentlige restriksjoner, takstbeløp er sentrale, både for den enkelte bruker og det offentlige som ledd i arealplanlegging og forvaltning. Dette er data som i dag i hovedsak forvaltes av kommunene. Samordnet avgivelse av informasjon fra grunnboka med annen eiendomsinformasjon i et samordnet nasjonalt eiendomsinformasjonssystem, må ut fra samfunnsnyttehensyn og ut fra brukernes behov, anses ønskelig.»

11.2.6 Eiendomsmeglerens plikt til å hente inn opplysninger

I forhold til vurderingen av innholdet i matrikkelen er det blant annet av interesse å se på informasjonsbehovet i forhold til plikten eiendomsmegler etter lov om eiendomsmegling av 16. juni. nr. 53. 1989 §  3–6 første ledd, har til å formidle korrekt informasjon om salgsobjektet. Denne nye bestemmelsen har påført kommunene et stort arbeide med å fremskaffe informasjon:

«Megleren plikter før handel sluttes å gi kjøperen en skriftlig oppgave som minst inneholder følgende opplysninger om eiendommen:

1. registerbetegnelse og adresse,

2. eierforhold,

3. heftelser,

4. tilliggende rettigheter,

5. grunnareal,

6. bebyggelsens arealer og angivelse av alder og byggemåte,

7. ligningsverdi og offentlige avgifter,

8. forholdet til endelige offentlige planer og til konsesjonslovgivningen.»

Kjøperen skal ha oppgaven før han har bundet seg til å kjøpe eiendommen. Etter omstendighetene kan feil eller manglende opplysninger fra megleren føre til at det foreligger en kjøpsrettslig mangel, jf. avhendingsloven §  3–8. Eiendomsregisteret (GAB og grunnboka) inneholder ikke alle disse opplysningene.

Utvalget antar at matrikkelen i tillegg til grunnboka, bør dekke store deler av megleres behov for tilgang til informasjon.

11.2.7 Nærmere om datainnholdet i matrikkelen

Utvalget har gått gjennom hvilken ny informasjon (i tillegg til det som overføres fra GAB) som bør registreres i matrikkelen. Datainnholdet må avklares nærmere i den detaljerte utformingen av matrikkelsystemet, og systemet må utformes slik at det kan ta inn nye typer informasjon dersom det blir behov for det. Nedenfor følger en vurdering av en del særlig sentrale forhold.

Plandata

Informasjon om arealplaner og tilhørende planbestemmelser er i dag vanskelig tilgjengelig, og det finnes ingen samlet oversikt over hvilke planer som finnes, og hvilke planer som gjelder den enkelte eiendom.

Norges Eiendomsmeglerforbund peker på at:

«Enkelte kommuner bruker opptil flere måneder på å besvare en slik henvendelse. Tregheten forsinker salgsprosessen unødig, og skaper usikkerhet for kjøper og selger i de tilfellene man selger eiendommen før de nødvendige opplysninger er mottatt.»

Også Den Norske Advokatforening understreker at det er betydelige problemer forbundet med innhenting av opplysninger om reguleringsforhold fra kommunene, som ofte tar svært lang tid og hvor de gitte opplysninger ikke er tilstrekkelige til å tilfredsstille kravet etter eiendomsmeglerloven.

Enkelte kommuner har allerede etablert et digitalt planregister, og det forventes at det i de nærmeste årene vil bli etablert slike registre i en rekke kommuner. Utvalget mener at planinformasjon bør være tilgjengelig for alle relevante brukere, ikke bare innenfor den enkelte kommune, men også for overordnede myndigheter, andre fagmyndigheter, næringslivet, enkeltpersoner, osv., og at det derfor er behov for å etablere et nasjonalt enhetlig planregister.

Utvalget mener at planinformasjon må kunne presenteres sammen med matrikkelinformasjon for øvrig, og har vurdert en plikt for kommunene til å føre inn arealbruksrestriksjoner i henhold til rettslig bindende planer etter plan- og bygningsloven i matrikkelen, gjennom en referanse til gjeldende plan for den enkelte matrikkelenhet. Utvalget har imidlertid kommet til at det ikke er realistisk å foreslå at planinformasjon registreres i matrikkelen. Dette ville kreve en omfattende selvstendig utredning. Utvalget mener dessuten at relevant planinformasjon må registreres og formidles som kart, og dette kan best gjøres ved å etablere et separat planregister som kan koples til matrikkelen.

Det vil ta mange år å få etablert et landsomfattende planregister. Det er imidlertid viktig at selve registeret defineres så snart som mulig, slik at de kommuner som ønsker å sette i gang får en mal å basere sitt arbeid på. Dette er i samsvar med tilråding i St.meld. nr. 29 (1996–97) Om regional planlegging, der regjeringen går inn for å etablere et register over vedtatte arealplaner.

Plandatabasen bør ha et innhold som gir hensiktsmessig informasjon til alle typer brukere. Kommunen vil ha det største behovet for detaljerte opplysninger i basen, og kommunenes behov må derfor tillegges stor betydning. For private og offentlige etater som utreder og realiserer større bygg- og anleggstiltak på tvers av kommunegrenser, er det behov for en plandatabase som er søkbar på tvers av kommunegrenser.

Kulturminner

Med kulturminner menes alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til, jf. §  2 i Lov om kulturminner av 9. juni 1978 nr. 50 (kulturminneloven).

En rekke faste kulturminner fra oldtid og middelalder (inntil år 1537), samt samiske kulturminner eldre enn 100 år, er automatisk fredet, jf. kapittel II i kulturminneloven. At det finnes slike kulturminner på en eiendom må oppfattes som en heftelse på vedkommende eiendom. I kulturminneloven §  3 heter det blant annet at ingen må sette igang tiltak som er egnet til å skade, ødelegge, grave ut, flytte, forandre, tildekke, skjule eller på annen måte utilbørlig skjemme automatisk fredet kulturminne eller fremkalle fare for at dette kan skje.

På landsbasis er det registrert ca. 300  000 automatisk fredete kulturminner, også kalt fornminner, fordelt på ca. 58  000 kulturminnefelt. En stor andel av disse ligger på privat grunn. Oversikten bygger i hovedsak på registreringer i økonomisk kartverk. Det er et stort problem at mange kulturminner blir ødelagt ved menneskelig aktivitet, ofte fordi grunneier eller utbygger ikke er kjent med at det er et fornminne på stedet. Det antas at så mange som halvparten av de automatisk fredete kulturminnene har forsvunnet etter 1945.

Opplysninger om automatisk fredete kulturminner forvaltes i dag av fem regionale arkeologiske museer. Informasjonen finnes dels på analog form, dels på digital form, og opplysningene er vanskelig tilgjengelig utenfor kulturminneforvaltningen.

Det har vært ulike rutiner for orientering til grunneiere. Senere salg og arveovergang har medført at det bare er et mindretall av dagens eiere av eiendom med registrerte kulturminner som har mottatt melding fra vernemyndigheten. Utvalget mener at dagens opplegg for registrering og formidling av informasjon om automatisk fredete kulturminner ikke er tilfredsstillende. Økokrim peker på at et sentralt register bør inneholde opplysninger om slike kulturminner. De sier blant annet:

«Dette vil kunne bidra til å øke bevisstheten hos folk mht. vernebestemmelsene. Dersom det foreligger overtredelser av loven, vil notoritet rundt fredningsvedtaket være viktige bevis i eventuell straffesak.»

Utvalget er enig i uttalelsen fra Økokrim, og mener at lett tilgjengelig og pålitelig informasjon er en forutsetning for en bærekraftig forvaltning av kulturminner.

I Danmark har en ordning med tinglysing av kulturminner på grunneierens områder vært praktisert gjennom flere år. Der har ordningen ført til at det forekommer få skadeverk på kulturminner.

Også i Norge har en vurdert tinglysing. Siden fornminnene er automatisk fredet ved lov, har man ikke behov for rettsvernet gjennom tinglysing. Etter utvalgets mening kan en oppnå det samme faktiske vernet, og på en langt billigere måte ved å registrere fornminnene i matrikkelen. Registrering i matrikkelen åpner for at grunneier på en enkel måte kan orienteres, ved at det automatisk skrives ut informasjonsbrev om at det er registrert automatisk fredete kulturminner på eiendommen, for eksempel i forbindelse med eiendomsoverdragelse.

Utvalget tilrår at automatisk fredete kulturminner anmerkes på vedkommende enheter i matrikkelen. Det må utredes nærmere hvordan dette rent teknisk skal gjøres, herunder om hvor mange opplysninger om selve kulturminnet som skal føres opp i matrikkelen. Det må også tas stilling til om enkelte kulturminner eventuelt ikke skal registreres.

Spesialavfallsdeponier

Med spesialavfall menes avfall som ikke hensiktsmessig kan behandles sammen med forbruksavfall. Eksempler på spesialavfall er spillolje og annet oljeavfall, løsningsmidler, maling-, lim- og lakkavfall, tjæreavfall, plantevernmidler og avfall som inneholder kvikksølv, kadmium eller andre tungmetaller.

Kommunene er pålagt følgende hovedoppgaver av SFT i tilknytning til spesialavfallsdeponier (Rapport 92:32, Deponier med spesialavfall, forurenset grunn og forurensede sedimenter. Handlingsplan for opprydding, SFT s. 35):

  • Til enhver tid holde seg orientert om lokaliteter og gjøre bruk av denne informasjonen i planarbeidet og byggesaksbehandlingen. Innrapportere nye funn av deponert spesialavfall.

  • Sørge for rask granskning og eventuelt opprydding i tilfeller hvor mennesker kan komme i direkte kontakt med helseskadelige stoffer, for eksempel fordi spesialavfall er hensatt uten sikring, forurensing truer en drikkevannsforsyning eller øvre jordlag er forurenset med miljøgifter.

  • Selv sørge for eller stille krav til granskning av forurensningsfaren og eventuelt forurensningsbegrensende tiltak i forbindelse med byggetillatelser.

  • Utrede faren for helse- og miljø i forbindelse med nye arealplaner som berører registrerte lokaliteter eller hvor kommunen selv har grunn til å mistenke at det finnes forurensninger i grunnen.

  • Innføre arealbruksrestriksjoner i form av båndlegging eller regulering til fare- eller spesialområde, på områder der grunnforurensing ikke vil bli fjernet i overskuelig fremtid.

Forurenset grunn kan være til hinder for at det kan føres opp bygninger, jf. plan- og bygningsloven §  68 første ledd hvor det fremgår at grunn bare kan deles eller bebygges dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følge av miljøforhold.

Kommunene og potensielle kjøpere av eiendommer har et klart behov for informasjon om hvor det finnes slike deponier, og utvalget tilrår at denne typen informasjon tas inn i matrikkelen. Det er hittil registrert et begrenset antall deponier på ca. 2  000 lokaliteter. I matrikkelen vil det være tilstrekkelig med en enkel opplysning på vedkommende matrikkelenheter.

Borettslagsleiligheter og andre leiligheter

I GAB er det lagt til rette for at man skal kunne registrere leiligheter og separate bygningsdeler for næringsvirksomhet. Leiligheter og lokaler er imidlertid bare registrert for bygninger som er oppført etter 1983.

Økokrim peker i denne forbindelse på at:

«manglende registrering av borettsleiligheter medfører problemer ved kartlegging av formue, skatteunndragelser, mv.»

Skattedirektoratet mener også det er for lite informasjon om denne typen eiendommer i systemet:

«Bedre regler for identifikasjon av denne type eiendommer vil kunne øke skattefogdens mulighet til å kontrollere opplysninger i forbindelse med overdragelser. Bedre identifikasjon vil trolig også gjøre det mulig å foreta automatisk kontroll av eierforholdene til for eksempel borettslagsleiligheter lik den som foretas i dag av hjemmelsforholdene til vanlige selveierleiligheter.»

Kreditkassen ønsker også et register over borettslagsleiligheter:

«Dette kan være et nyttig tiltak for å kunne få registrert med tilstrekkelig troverdighet heftelser i slike objekter. Pantsettelsen i dag følger i det vesentlige håndpantprinsippet (med notifikasjon i tillegg for borettslagsleiligheter), hvor spesialitetsprinsippet ikke oppfylles (dvs. at pantekravets størrelse ikke behøver opplyses), med de usikkerheter dette innebærer.»

Bergen kommune mener at:

«Likebehandling av seksjoner og borettslagsandeler synes logisk i og med at det er objekter som i realiteten forvaltes og omsettes likt. Da bør også det formelle apparatet omkring dette være riktig. Et leilighetsregister bør etableres, men den viktigste tilknytningen er etter vår mening adresse. En sinnrikt kopling til bygning kunne være kjekt å ha, men vil være tungt å drive.»

Spørsmålet om å etablere et fullstendig leilighetsregister er også utredet av en arbeidsgruppe med representanter fra Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet, Finansdepartementet og Statens kartverk. Et komplett leilighetsregister kan blant annet forenkle folke- og boligtellingene. Det er da en forutsetning at folkeregisteret inneholder nummer for den leilighet som den enkelte person er bosatt i.

Utvalget mener at leiligheter og lokaler fortsatt bør registreres i matrikkelen i forbindelse med innføring av nye bygninger. Utvalget antar dessuten at også leiligheter og lokaler i eldre bygninger bør registreres, slik at matrikkelen på sikt inneholder opplysninger om alle leiligheter og lokaler, men at dette spørsmålet må avklares særskilt, blant annet i forhold til fremtidige opplegg for folke- og boligtellinger, og et nytt opplegg for boligbeskatning.

Matrikkelen som grunnlag for beregning av skatter og avgifter

Skattedirektoratet sier blant annet følgende i sin uttalelse om innholdet i matrikkelen:

«Med en så stor mengde av detaljopplysninger som boligtakseringssystemet forutsettes å inneholde vedrørende den enkelte bolig, kan en ikke uten videre regne med å finne alle disse opplysningene offentlig tilgjengelig i GAB.»

Utvalget mener at en ut fra samordningshensyn må sørge for at opplysningene fra kommunens byggesaksbehandling som skal inngå i skattetakstregisteret, hentes fra matrikkelen. En kan vanskelig tenke seg at kommunene skal rapportere den samme eiendoms- og bygningsinformasjon både til matrikkelen og til skattemyndighetene.

Skattedirektoratet peker videre på at GAB ikke inneholder historikk, mens slike opplysninger vil være nødvendige for boligtakseringen. Utvalget antar at matrikkelen ut fra en rekke hensyn vil måtte omfatte mer historisk informasjon enn GAB, og at det må vurderes nærmere i hvor stort omgang skattemyndighetene selv vil måtte registerføre eiendoms- og bygningsinformasjon, i tillegg til det som registreres i matrikkelen.

Mange kommuner bruker GAB som grunnlag for beregning av avgifter for vann, kloakk, feiing og renovasjon. Dette må videreføres med matrikkelen.

Ligningsverdi

Etter eiendomsmeglerloven §  3–6 første ledd nr. 7 plikter megleren før handel sluttes å gi kjøperen en skriftlig oppgave som inneholder opplysning om eiendommens ligningsverdi.

Utvalget kan ikke se at det er gode grunner for at den verdi som legges til grunn for inntektsbeskatning og formuesbeskatning skal være unndratt offentlighet. Offentlighet kan bidra til at skjevheter og feil i verdiansettelsen blir rettet opp. Spørsmålet om og i tilfelle hvordan ligningsverdi skal legges inn i matrikkelen bør imidlertid avklares nærmere i samarbeid med skattemyndighetene, og i forbindelse med pågående lov- og systemreformer når det gjelder boligbeskatning. Det kan også nevnes at den takstverdi som legges til grunn for kommunal eiendomsskatt er offentlig tilgjengelig.

Offentlige pålegg

Med offentlige pålegg forstås vedtak av offentlig myndighet som pålegger personer plikter. I sammenheng med matrikkelloven vil dette omfatte pålegg og restriksjoner knyttet til bruk av grunn og bygninger, og som vil kunne tvangsfullbyrdes med hjemmel i lov om tvangsfullbyrdelse av 26. juni 1992.

Slike pålegg gis i medhold av en rekke lover som forvaltes av ulike kommunale og statlige virksomheter, som brannvesen, elektrisitetsvesen, Statens forurensningstilsyn, plan- og bygningsmyndigheten i kommunene, arbeidstilsynet, næringsmiddeltilsynet, mfl.

Informasjon om disse påleggene er i dag vanskelig tilgjengelig, ettersom informasjonen kun oppbevares hos den etat som har gitt påleggene. Dette betyr at en må kontakte flere ulike etater, for å få full oversikt over hvilke pålegg som hviler på en eiendom.

En rekke aktører peker på behovet for en mer systematisk registrering av offentlige pålegg. Gerling Norge AS peker på at de forsikrer mange bygninger i Norge der tilgang på informasjon i forbindelse med risikomomenter er for dårlig, og sier at:

«Det som er mest interessant for oss, er oversikt over de påbud myndighetene har gitt med hensyn til brannfare (brannvesen), feiervesen, miljøsiden (SFT) og E-verket med hensyn til elektriske påbud. Vi vil da kunne tegne forsikring med viten om de viktigste risiki, samt hjelpe myndighetene med å kontrollere at påbudene blir utført».

Også Sparebanken NOR gir uttrykk for et ønske om en systematisk registrering av offentlige pålegg:

«Vi finner det meget viktig at eiendomsinformasjonen også omfatter følgende: Alle løpende pålegg fra offentlige myndigheter, både fra stat, fylker og kommuner, inkl. pålegg fra Elektrisitetstilsynet.»

Eiendomsmeglerens undersøkelsesplikt i henhold til lov om eiendomsmegling er ikke begrenset til pengeheftelser og servitutter, men også offentlige pålegg skal undersøkes. Norges Eiendomsmeglerforbund sier blant annet:

«I særlige tilfeller innhenter eiendomsmegleren også opplysninger om offentlige pålegg, fra for eksempel El-verk, Vann- og avløp, Feievesen osv. Eiendomsmegleren må her kontakte hvert enkelt etat for å få tilgang på slike opplysninger.»

Etater som gir pålegg har et oppfølgingsansvar. Hvis de mister oversikten kan passivitet få rettsvirkninger. Det kan innebære at vedtak må fattes på nytt, men det kan også skje at partene i mellomtiden har innrettet seg slik at det er vanskelig å fatte det samme vedtaket på nytt. Det er spesielt aktuelt dersom eiendommen selges uten at pålegget er kjent for kjøperen.

Utvalget har kommet til at det er rasjonelt at offentlige pålegg som gjelder bruk av grunn og bygninger systematisk registreres i matrikkelen. Hovedbegrunnelsen er at dette er særdeles viktig informasjon om eiendommer, som i dag er vanskelig tilgjengelig. Bedre oversikt over slike pålegg vil blant annet lette arbeidet til eiendomsmeglere, takstmenn og banker. Det vil lette gjennomføringen av pålegg, og kommunene vil for sin egen del ha stor nytte av en systematisk registrering.

Utvalget fremmer ikke forslag om at registrering i matrikkelen skal være et vilkår for at pålegget er gyldig. Matrikkelføringen vil imidlertid tilfredsstille kravet om publisitet. Etter utvalgets syn skal det mye til før en part kan påberope god tro dersom pålegget er angitt i matrikkelen. I den grad pålegg tinglyses i dag, gjøres dette bare for å oppnå publisitet. Pålegget er rettskraftig og kan tvangsfullbyrdes uten tinglysing.

Utvalget legger generelt til grunn at matrikkelen skal dekke behovet for publisitet, og at tinglysing ikke skal skje når publisitet er det eneste formålet. Det vil være effektivt, raskt og billig for kommunene og andre offentlige myndigheter selv å kunne føre opplysingene i matrikkelen.

Utvalget mener at registrering av pålegg vil måtte innføres over noe tid. Det er også mest hensiktsmessig at registrering i matrikkelen hjemles i de respektive særlover. Utvalget har imidlertid kommet til at det er rasjonelt allerede nå å gi en bestemmelse i matrikkelloven om plikt til å registrere pålegg som utferdiges av kommunene. Utvalget mener dette er en hensiktsmessig avgrensning. Bestemmelse om plikt til å registrerer kommunale pålegg kan etter utvalgets syn tas inn i matrikkelloven fordi kommunen er matrikkelfører og adressat for flere oppgaver etter matrikkelloven. Lovforslaget åpner for å bygge ut matrikkelen med informasjon om pålegg vedtatt av andre myndigheter, når det er hjemlet i lov, jf. bestemmelsen i §  5 tredje ledd. Primært siktes det her til særlover som forvaltes av vedkommende myndighet.

Utvalget har drøftet hvor mye informasjon om det enkelte pålegg som bør gå fram av matrikkelen. Utvalget mener det vil være tilstrekkelig at matrikkelen angir hva slags pålegg det dreier seg om, med referanse til aktuelle saksdokumenter.

Kommunene gir pålegg for et begrenset antall eiendommer. For flertallet av eiendommer vil det derfor ikke være noen referanser til pålegg, men dette er også en viktig opplysning.

Utvalget har ikke utredet i detalj hvilke kommunale pålegg som skal registreres. Dette må fastsettes nærmere i forskrift. Nedenfor gis noen eksempler på kommunale pålegg som utvalget antar vil bli registrert i matrikkelen:

  • Pålegg om å utbedre mangler ved bygg, som anført av kontrollansvarlig ved sluttkontroll av byggeprosjektet. Finnes det mangler av mindre vesentlig betydning, kan det likevel gis brukstillatelse. Manglene skal da rettes etter en frist som kommunen fastsetter.

  • Pålegg om at en nærmere bestemt bruk av en eiendom eller bygning skal opphøre. Slikt pålegg kan blant annet gis med hjemmel i plan- og bygningsloven §  7 annet ledd.

  • Pålegg om stansing av arbeid eller opphør av bruk, jf. plan- og bygningsloven §  113.

  • Pålegg om å rette forhold ved en eiendom eller virksomhet som direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helse, eller som er i strid med bestemmelser gitt i medhold av kommunehelsetjenestelovens kapittel 4 a.

  • Midlertidig bygge- og deleforbud i henhold til plan- og bygningsloven §  33.

  • Pålegg etter forurensingsloven §  37 første ledd om at den som har etterlatt, tømt eller oppbevart avfall skal fjerne det, rydde opp innen en viss frist, eller dekke rimelige utgifter som noen har hatt til fjerning eller opprydding.

  • Pålegg om stansing eller fjerning av ulovlig byggverk i eller i medhold av friluftsloven, jf. §  40.

  • Pålegg i medhold av havne- og farvannsloven om å rette forhold som kan hindre eller vanskeliggjøre ferdselen på sjø og land, jf. §  16.

11.3 Matrikkelkartet

11.3.1 Innledning

Utvalget mener det er viktig at matrikkelen inneholder kart. Begrunnelsen for dette er at flere viktige typer eiendomsinformasjon best kan formidles gjennom kart; beliggenhet i forhold til naboer, beliggenhet i forhold til arealplaner, grenseforløp og lignende. Dessuten er kart en viktig inngang til annen informasjon. Ved oppslag i matrikkelkartet skal en kunne få fram hvilke opplysninger som er registrert i matrikkelboka om matrikkelenheten.

Mange brukere har behov for eiendomskart. Dersom kartdata ikke kan formidles elektronisk, må disse henvende seg til den enkelte kommune. Elektronisk eiendomskart som en integrert del av en nasjonal matrikkel er bygd opp, eller under oppbygging i mange land, herunder blant andre Danmark, Finland og Sverige.

Eiendomsgrenser har vært en viktig del av økonomisk kartverk helt fra starten på 60-tallet. Siden 1984 har Statens kartverk arbeidet med etablering av digital kartinformasjon om eiendomsforhold. Også i kommunene har det foregått et arbeid på dette feltet. Som et resultat av et samarbeid mellom Kommunenes Sentralforbund og Statens kartverk i 1990/91, ble det lagt fram en felles modell for Digitalt EiendomsKartverk (DEK). DEK er en database som beskriver geografisk beliggenhet og grenseforløp for grunneiendommer og festegrunn.

Oppbyggingen prioriteres i områder der det er inngått samarbeidsavtaler mellom Kartverket, kommunene og andre kartbrukere om kostnadsdeling for produksjon av kart i store målestokker.

Etter eksisterende retningslinjer har Kartverket ansvaret for DEK utenfor tettbygd strøk, mens kommunen har ansvaret innenfor. Noen få større kommuner deltar ikke i samarbeidet om DEK, men lager eget digitalt eiendomskartverk.

DEK ajourføres og innholdet forbedres på grunnlag av kart- og delingsforretninger og jordskifte.

Ved utgangen av 1998 er det laget DEK for ca. 60  % av arealet som dekkes av økonomisk kartverk, dvs. i hovedsak areal under barskoggrensen. Alt areal under skoggrensen er planlagt dekket innen år 2003. Datakvaliteten vil imidlertid variere svært mye. 10–30  % av eiendommene er ikke kartlagt, og vil ikke inngå i førsteutgaven av DEK.

Matrikkelkartet vil inneholde grenser med svært forskjellig nøyaktighet, ettersom opplysningene kommer fra ulike kilder. Bare en liten del av grensene vil være nøyaktig stedfestet på linje med reglene for oppmålingsforretning etter lovforslaget. Det er nødvendig å utforme klare retningslinjer for hvordan en skal kople sammen grenser som måles i forbindelse med oppmålingsforretning og grenser som er stedfestet med langt dårligere nøyaktighet.

Matrikkelkartet må først og fremst gi et meningsfylt bilde for brukeren. De fleste brukere har mer behov for oversikt enn for svært høy presisjon i grenseangivelsen. Det er neppe hensiktsmessig eller realistisk å utforme matrikkelkartet slik at en i alle tilfeller kan rekonstruere en grense ut fra kartet. Når det er behov for nøyaktig rekonstruksjon i marka, må en i mange tilfeller gå tilbake til måleprotokoller osv.

Det skal understrekes at utvalget ikke gjør noen endringer i hovedprinsippet for dokumentasjon av grenser: Først og fremst gjelder merkene i marka. Dersom merkene er borte vil en måtte bruke de andre opplysninger som er tilgjengelig; måledata, opplysninger fra partene, mv. Kartet kan få bevisverdi når bedre opplysninger ikke finnes.

Utvalget har drøftet om vegretter og andre stedbundne rettigheter bør fremgå av matrikkelkartet. For mange brukere ville det være en stor fordel om matrikkelen viste den geografiske beliggenheten av rettigheter som er registrert i grunnboka. Utvalget har imidlertid kommet til at det ikke er realistisk å foreslå at rettigheter skal måles inn og kartfestes. En er i tvil om nytten står i et rimelig forhold til kostnadene. Under en hver omstendighet må spørsmålet utredes nærmere, herunder avklare regelverk, kartmessig fremstilling osv. Det vil trolig også være nyttig å gjennomføre forsøk i et mindre område før måling og kartfesting av rettigheter eventuelt blir realisert på landsbasis.

Det er viktig at matrikkelkartet utformes slik at det kan spille sammen med andre kartdata i digital form i et integrert geografisk informasjonssystem. Det gjelder spesielt for kommunene, men også for andre offentlige og private virksomheter.

11.3.2 Datainnholdet i det fremtidige matrikkelkartet

Datainnholdet i matrikkelkartet må utformes i detalj i forbindelse med forskriftsarbeidet og utformingen av matrikkelsystemet. Nedenfor peker utvalget på en del sentrale prinsipper:

  • Matrikkelkartet må spille effektivt samen med verbalinformasjon i matrikkelboka. Gjør man et oppslag på en matrikkelenhet skal det være registrert hvilke arealer i matrikkelkartet som hører til enheten. Det vil være nødvendig å innføre en forbindelse mellom de enkelte figurer i kartet og matrikkelenhetene. Den minste figuren i kartet vil ofte være teig. Tilsvarende skal man ved å peke på en figur i matrikkelkartet få fram hvilke andre figurer i matrikkelkartet som hører til samme enhet, samt hvilke opplysninger som er registrert om matrikkelenheten i matrikkelboka.

  • Matrikkelkartet skal på sikt vise grensene for alle matrikkelenhetene. For punktfeste skal punktet angis i matrikkelkartet. Når det gjelder eierseksjoner skal grensene for ubebygd uteareal som inngår i seksjonene vises i kartet. Matrikkelkartet skal ikke vise beliggenheten eller utstrekningen av den enkelte seksjon inne i bygningen.

  • Det må avklares nærmere om annen informasjon enn grenser skal inngå.

  • Det må gå fram av kartet hva som er anleggseiendom.

  • Det må angis med hvilken nøyaktighet den enkelte grense er kartfestet. For mange brukere vil oversikt være viktigere enn geometrisk nøyaktighet. For å rekonstruere en grense må en vanligvis gå tilbake til selve måleresultatene.

  • Det må utredes nærmere hvilke opplysninger om grenser, grensepunkter og måledata som skal ligge i matrikkelkartet og hva som skal ligge i arkivet i kommunen om den enkelte sak.

  • Det må lages en standardisert løsning for å innpasse nye nøyaktig oppmålte grenser til grenser som er kartlagt med dårligere nøyaktighet.

  • Matrikkelkartet må utformes på en slik måte at det effektivt kan inngå i kommunenes geografiske informasjonssystemer.

11.3.3 Oppsummering

  • Matrikkelen skal bestå av en matrikkelbok og et matrikkelkart som skal fremstå som et sammenholdt system, der kartet er fullt integrert med annen informasjon.

  • Det innføres en klar funksjonsdeling mellom grunnboka og matrikkelen.

  • Det legges vekt på datakvalitet, slik at brukerne skal kunne stole på at informasjonen i matrikkelen er riktig.

  • Datainnholdet i matrikkelen bygger på dagens GAB og DEK.

  • Matrikkelen skal dessuten inneholde pålegg gitt av kommunen og andre offentlige myndigheter vedrørende bruk av grunn og bygninger. Pålegg gitt av kommunen prioriteres.

  • Matrikkelen utformes slik at den kan inneholde opplysninger om automatisk fredete kulturminner.

  • Matrikkelen bør inneholde alle de eiendoms- og bygningsopplysninger som kommunen må rapportere for beregning av kommunale eiendomsavgifter, og for beregning av eiendomsskatt og skatt på boliger og fritidseiendommer.

  • Informasjon om spesialavfallsdeponier bør registreres i matrikkelen.

  • Matrikkelen bør identifisere, og inneholde opplysninger om den enkelte leilighet.

Det foreslås at matrikkelen ikke skal inneholde opplysninger om arealplaner og planbestemmelser. Utvalget mener at det bør etableres et enhetlig planregister som kan koples sammen med matrikkelen, men at planregister er en så omfattende sak at det må utredes særskilt.

12 Matrikkelsystemet

12.1 Innledning

Med matrikkelsystemet forstås EDB-løsningen for matrikkelen. I denne forbindelse må en ta stilling til om matrikkelen skal være en sentral database, eller baseres på å knytte lokale databaser sammen i nett. Samspillet mellom matrikkelen og andre registre i et samlet eiendomsinformasjons-system drøftes også her.

Det er viktig at informasjon fra matrikkelen kan koples mot opplysninger i kommunale registre, og mot andre statlige databaser som for eksempel grunnboka, folkeregisteret og foretaksregisteret.

Matrikkelsystemet må ha basis i en rasjonell datamodell, som blant annet avklarer samspillet mellom de ulike objektene: Matrikkelenhet, teig, samlet fast eiendom, bygning, adresse osv.

12.2 Gjeldende system

GAB-registeret er en sentral database som Statens kartverk har ansvaret for. Dette ansvaret knytter seg til forvaltning, drift og vedlikehold. Kommunene er ansvarlig for rapportering til GAB-registeret ved opprettelse av ny eiendom, når det tildeles ny adresse, ved oppføring av nye bygninger, og når det foretas visse endringer i opplysninger om allerede registrerte objekter. Opplysning om hjemmelshaver overføres fra den elektroniske grunnboka, og visse typer informasjon i GAB ajourføres ved samkjøring med folkeregisteret og Postverkets register.

Ca. 370 kommuner er koplet direkte til den sentrale GAB-databasen og kan rapportere nye opplysninger on-line. Resten av kommunene rapporterer på skjema til Statens kartverk.

Brukere kan kople seg til GAB for direkte oppslag, eller kan bestille utskrifter. Informasjonen er også tilgjengelig på CD-plate.

Informasjonen i GAB-registeret er viktig for den kommunale forvaltningen og har i takt med EDB-utviklingen blitt en del av de lokale IT-løsningene. For å møte denne utfordringen, er det utviklet løsninger der den enkelte kommune kan ha en kopi av GAB-registeret for vedkommende kommune på sin lokale datamaskin, med toveis kommunikasjon mot den sentrale GAB-databasen. Det lokale GAB-registeret kan da enklere brukes sammen med blant annet saksbehandlings-systemer og lokale geografiske informasjonssystemer.

Mange kommuner har også tatt i bruk digitale eiendomskart og Statens kartverk har satt i gang et arbeide med å etablere et mer fullstendig digitalt eiendomskartverk (DEK).

Også grunnboka føres nå som en database. Selskapet Norsk eiendomsinformasjon AS, som eies av staten ved Justisdepartementet, tilbyr fra 1995 opplysningene fra grunnboka og GAB-registeret som en samlet pakke til brukere under betegnelsen «Eiendomsregisteret». Mange brukere av eiendomsinformasjon vil ha behov for opplysninger både fra grunnboka og fra GAB-registeret. Et stort antall offentlige virksomheter, banker, forsikringsselskaper osv. har avtale om datatilknytning til Eiendomsregisteret.

Det er etablert eller planlagt en rekke andre registre som inneholder data om eiendommer. Et eksempel er landbruksregisteret, som er etablert av Landbruksdepartementet med Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (NIJOS) som utførende etat. Registeret har som hovedformål å vise oversikt over landbrukseiendommene og benyttes blant annet i tilskuddsforvaltningen i jord- og skogbruket. Registeret er samordnet med GAB og DEK og henter informasjon fra disse. Det er visse problemer knyttet til samspillet mellom GAB, DEK og databaser for landbruksforvaltningen, som blant annet har behov for å kunne knytte informasjon til den enkelte teig.

12.3 Generelle krav til matrikkelsystemet

Etterspørselen etter eiendomsinformasjon er økende. Dette gjelder også ønsket om å få effektiv tilgang til informasjon som er registrert i offentlige organer. Det bør legges til grunn at eiendomsinformasjon som er hyppig etterspurt må registreres og gjøres tilgjengelig som elektroniske data.

Dagens EDB-teknologi opphever skillet mellom tekstlig informasjon og kartdata. Et stort antall brukere har behov for samlet tilgang til opplysninger fra GAB og grunnboka, slik som dette i dag tilbys gjennom Eiendomsregisteret. Utviklingen i andre land og hos oss tilsier at mange av de samme brukerne også vil ha behov for å se eiendomskartet. Et fremtidig eiendomsinformasjons-system vil trolig inneholde en blanding av tekst, tall, kart og fotografiske bilder. Det er grunn til å anta at bruken av kartinformasjon vil øke dersom tilgjengeligheten til kartdata blir lettere.

De generelle kravene til eiendomsinformasjons-systemet kan punktvis angis slik:

  • Informasjon som er hyppig etterspurt må være tilgjengelig elektronisk for oppslag fra dataterminal hos sluttbruker.

  • Sluttbruker må sikres effektiv samlet tilgang til viktige eiendomsopplysninger, selv om opplysningene ligger i ulike registre. Det betyr blant annet at opplysninger som er hyppig etterspurt må være søkbare på tvers av kommunegrenser, og at offentlige registereiere må samarbeide om å tilby felles tilgang til sine respektive registre.

  • Kart og tekstlig informasjon må kunne nåes i et felles oppslag som er lett tilgjengelig.

12.4 Matrikkelen – overordnet datamodell

Selv om matrikkelen er sammensatt av en kartdel og en registerdel, forutsetter utvalget at matrikkelen framstår som ett system, der kart er fullt integrert med annen informasjon. Brukerne skal oppfatte systemet som et helhetlig registersystem. Dette krever at sammenhengen mellom dataelementene som inngår i systemet er klart definert. Selv om endelig datamodell og endelige sammenhenger mellom dataelementene vil bli avklart ved realiseringen av matrikkelsystemet, vil utvalget nedenfor peke på en del forhold som anses som viktig for at det framtidige matrikkelsystemet skal fungere optimalt.

I matrikkelboka vil basis databærere være grunneiendom, festegrunn, anleggseiendom, eierseksjon og jordsameie. I tillegg vil det i matrikkelen være informasjon knyttet til særskilt identifiserte bygninger, leiligheter og adresser. Matrikkelen kan også inneholde opplysninger knyttet til andre objekter som er særskilt nummerert, for eksempel fornminner. Det er ønskelig at matrikkelen angir både de juridisk eiendomsenhetene (matrikkelenhetene), de økonomisk eiendomsenhetene (samlet fast eiendom) og de fysiske eiendomsenhetene (teig).

I samspillet mellom matrikkelbok og matrikkelkart må det avklares hvordan teigene skal angis. Spørsmålet om hvordan teiger skal registreres er også viktig for utveksling av informasjon mellom matrikkelen og andre registre. Teig er et sluttet polygon begrenset av eiendomsgrenser på alle kanter. I matrikkelkartet vil derfor teig være den minste enheten. Systemet kompliseres ytterligere av at grensene mellom matrikkelenheter ofte ikke er kartlagt, og kanskje ikke engang kjent for grunneieren selv. Det betyr igjen at teigen, slik den fremstår i matrikkelkartet, kan omfatte areal fra flere matrikkelenheter. Areal som ligger i sameie mellom flere grunneiendommer, må også fremgå av matrikkelkartet, oftest som et sluttet polygon på linje med teig.

Utvalget går som nevnt i kap. 10.6.2 inn for at identifisering av teiger betraktes som et internt registerteknisk hjelpemiddel, og at den konkrete løsningen avklares ved den detaljerte utformingen av matrikkelsystemet. Det samme gjelder for å identifisere samlet fast eiendom.

12.4.1 Pekersystemet i matrikkelen

Dagens GAB kan sees på som 3 selvstendige registre: Grunneiendomsregister, bygningsregister og adresseregister. De 3 registrene er knyttet sam­men gjennom et peker-system: Til et objekt i et av registrene er det registrert opplysninger om tilhørende objekter i de to andre registrene. Til for eksempel en grunneiendom er det registrert hvilke bygninger som står på eiendommen, og hvilke adresser som er knyttet mot eiendommen. Tilsvarende er det til bygningen angitt hvilken eiendom og adresse bygningen ligger på, og til adressene er det angitt hvilke grunneiendommer og bygninger adressene gjelder for. Se figur 12.1.

Figur 12.1 Pekersystemet i GAB

Figur 12.1 Pekersystemet i GAB

Utvalget konstaterer at pekersystemet er omfattende og ressurskrevende å vedlikeholde. Pekersystemet kompliseres ytterligere ved registrering av leiligheter. Når matrikkelen skal omfatte digitalt eiendomskartverk, antar utvalget at det blir enklere å vedlikeholde pekere enn i GAB. Eksempelvis vil utvalget anta at matrikkelsystemet selv bør kunne finne ut på hvilken eiendom en bygning står, når både koordinater for bygningen og eiendommens avgrensning er registrert i matrikkelkartet. Hvor omfattende denne forenklingen kan bli vil avklares under den tekniske utformingen av matrikkelsystemet.

12.5 Matrikkelen som del av et samlet eiendomsinformasjons-system

12.5.1 Matrikkelen som kryssreferanseregister

Matrikkelen vil være kjernen i det nasjonale eiendomsinformasjons-systemet. Matrikkelen definerer objektene, som vil være informasjonsbærere i eiendomsinformasjons-systemet. Skal informasjonssystemet virke er det helt avgjørende at alle de registre som skal spille sammen bruker de samme betegnelser for de samme objektene. Det er også rasjonelt ut fra andre grunner enn sammenkopling av registerinformasjon. For publikum er det spesielt viktig at matrikkelen kan opplyse om kryssreferansen mellom eiendomsnummer og adresse, fordi vanlige borgere ofte bruker adressen også som betegnelse for eiendommen.

Utvalget forutsetter at alle offentlige registre som inneholder eiendomsinformasjon, dvs. informasjon om objektene som er definert i matrikkelen, skal benytte matrikkelens objekt-betegnelser. Dette var også intensjonen da GAB ble etablert, men det er aldri blitt nedfelt i noen lovbestemmelse. Utvalget foreslår nå en bestemmelse i §  42, om at alle relevante offentlige registre skal bruke de betegnelser som er ført opp i matrikkelen.

12.5.2 Forholdet til andre registre

Matrikkelen vil gjennom et samspill med andre registre utgjøre den nasjonale infrastrukturen for eiendomsinformasjon – det norske eiendomsinformasjons-systemet.

Figur 12.2 Eiendomsinformasjons-systemet i Norge

Figur 12.2 Eiendomsinformasjons-systemet i Norge

Figur 12.2 ovenfor viser registre og løsninger som utvalget antar vil inngå i et samlet norsk eiendomsinformasjons-system. Dagens løsninger er i hovedsak basert på overføring av opplysninger mellom registrene. Utvalget antar at det er mest rasjonelt at opplysninger i fremtiden hentes direkte fra primærkilden, og her vil matrikkelen med sine kryssreferanser spille en sentral rolle. Det er for eksempel ikke hensiktsmessig å lagre eiers postadresse i matrikkelen, men å hente den fra personregisteret når den trengs. Det vil ikke være rasjonelt å samle all eiendomsinformasjon i ett register, blant annet fordi registrene også hver for seg har en selvstendig funksjon. Det krever på den annen side at det lages gode løsninger for utveksling og sammenstilling av eiendomsinformasjon.

For de fleste registrene vil kopling foregå via pekere. I visse tilfeller vil koplingen mot matrikkelen bli foretatt ved å sammenholde kart. Sammenkopling av kart er blant annet den mest aktuelle løsningen for å fremskaffe informasjon om hvilke arealplaner som gjelder for den enkelte eiendom.

Løsningene med hensyn til å kople sammen registre og sammenstille opplysninger må skje innenfor reglene for personvern, og må i detalj avklares med Datatilsynet.

12.6 Særlig om forholdet til kommunale registre og kommunale behov

Det er generelt en målsetting å redusere behovet for dobbeltlagring av informasjon til et minimum. Kommunene, særlig større kommuner, kan ha behov for eiendomsinformasjon ut over det detaljeringsnivå som matrikkelen vil inneholde. Det er særdeles viktig at både matrikkelkartet og matrikkelboka kan spille effektivt sammen med relevante kommunale databaser. Det er nærmere omtalt nedenfor i kapittel 12.8.

Det er av avgjørende betydning for datakvaliteten i matrikkelen at kommunen ut fra egne behov ser på matrikkelføring som en viktig oppgave. Utvalget understreker at det må være et tett samarbeid mellom staten og kommunesektoren i den detaljerte utformingen av matrikkelsystemet.

Kommunen bør i utgangspunktet ikke trenge å ha et annet eiendomsregister enn matrikkelen. Når det gjelder eiendomskart, bør kommunene kunne være tilfredsstilt gjennom tilgang til det offisielle matrikkelkartet. Det kan imidlertid ikke utelukkes at enkelte kommuner vil finne det hensiktsmessig å ha mer detaljerte opplysninger om grenser og grensepunkter på eget lokalt kartverk, i stedet for å oppbevare slike opplysninger på arkivmappen for den enkelte eiendom. Det bør være en målsetting på sikt at landmåler før utførelse av oppmålingsforretninger skal kunne hente nødvendig informasjon om eksisterende grenser ved elektronisk oppslag i matrikkelkartet.

Stadig flere kommuner etablerer lokale løsninger der en kopi av den sentrale GAB-databasen for vedkommende kommune, ligger lokalt på kommunens egen datamaskin. Det åpner for å kople GAB med egne databaser på en effektiv måte. Utvalget antar at det fortsatt vil være behov for lokale kopier av matrikkelen i kommunene. Den tekniske utviklingen kan imidlertid åpne for at det er like effektivt å hente data fra den sentrale basen.

Når matrikkelen kommer i drift forutsetter utvalget at alle kommunene vil ha Internett-forbindelse. Utvalget legger derfor til grunn at all oppdatering skal foretas elektronisk, men at det i svært små kommuner kan dispenseres fra dette kravet. Utvalget mener at bestemmelser om slike tekniske forhold mest hensiktsmessig fastsettes i forskrift. I §  5 er det foreslått en bestemmelse om at departementet kan gi forskrifter om innhold i og føring av matrikkelen, om rutiner for kvalitetssikring, oppbevaring, uttak og bruk av matrikkelopplysninger.

12.7 Forholdet mellom matrikkelen og grunnbok

12.7.1 Samordning av grunnboka og matrikkelen

Grunnboka var tidligere papirbasert. I perioden 1989 til 1993 ble den elektroniske grunnboka etablert. Fra 1995 leveres data fra grunnboka og GAB til brukerne i en felles dataløsning kalt «Eiendomsregisteret» (EDR).

Datatekniske løsninger har medført at brukerne får tilgang til informasjon fra begge registrene i samme skjermbilde. Gjennom EDR er det mulig å få opplysninger om hjemmelshavere og heftelser, sammen med tekniske data om bygninger og areal. Samordningen har dessuten medført lavere samlede driftsutgifter for staten.

Eiendomsregisteret har i dag ca. 15  000 brukere. De profesjonelle brukerne har i stor grad on-line tilknytning til registret og kan dermed selv foreta søk i databasen og få opplysningene opp på egen skjerm. Etter 3 års drift er antall oppslag i registeret pr. år økt fra ca. en million i 1996, til nær to millioner i 1997.

Internasjonalt foregår det en tilnærming av de to typene registre, og noen land har valgt å legge begge registrene til samme institusjon, og slik at selv føringen og dataløsningen er samordnet. I Norge har en som nevnt ovenfor valgt en annen modell med integrert service til brukerne. Etter utvalgets syn fungerer den norske løsningen godt, og utvalget er enig i at dagens ordning med to registre bør opprettholdes.

Dette er også konklusjonen i rapporten «Krav til fremtidig tinglysing» som ble overlevert Justisdepartementets ledelse 20 april 1998. I rapporten redegjøres det for en del sentrale problemstillinger vedrørende registrering i grunnboka. Om forholdet mellom grunnboka og matrikkelen heter det på side 27:

«Samordnet avgivelse av informasjon fra grunnboka med annen eiendomsinformasjon i et samordnet nasjonalt eiendomsinformasjons-system, må ut fra samfunnsnytte og ut fra brukernes behov, anses ønskelig. Det er således et sterkt ønske at samordning, felles drifting og systemforvaltning av grunnboka og GAB opprettholdes, med de muligheter for kostnadseffektiv drift som dette innebærer».

Det heter videre på side 48 og 49:

«Det bør i fremtiden ikke være noen tvil om at grunnboka fortsatt skal være kilde for avgivelse av tinglyst eiendomsinformasjon. Dette bør ikke være til hinder for at kommersiell distribusjon av elektronisk lagret informasjon fortsatt skjer gjennom dagens etablerte sammenstilling av grunnboka og GAB i Eiendomsregisteret ved Norsk Eiendomsinformasjon as, jf. kapittel 8. I samarbeid med Miljøverndepartementet og Statens kartverk bør samordningen videreutvikles til et mer komplett avgivelsesystem for informasjon vedrørende fast eiendom. Det forutsettes at dette kan skje uten at det har uheldige effekter i forhold til rent tinglysingsfaglige hensyn, og intern registersamordning innenfor justissektoren.»

12.8 Sentral eller desentralisert database-løsning

Med utgangspunkt i brukerbehovene må matrikkelen utformes slik at den fremstår som et ensartet landsomfattende register, slik dette er formulert i formålsparagrafen i lovforslaget. Mange brukere har behov for opplysninger fra flere kommuner, og brukere utenom kommunen bør ikke registrere et skille ved kommunegrensa, eller at informasjonen må hentes ved separat oppkopling til flere databaser. Samtidig må matrikkelen fremstå som et effektivt hjelpemiddel for kommunene, som foruten å ha ansvaret for å føre matrikkelen også vil være den største brukeren av opplysningene.

Men dagens EDB-teknologi, kan matrikkelen rent teknisk realiseres som en sentral database, eller som mange databaser knyttet sammen i nett. Effektive nett kan understøtte såvel en sentralisert løsning som en desentralisert løsning. Nettene kan binde samme desentraliserte databaser, men kan samtidig gi desentraliserte brukere effektiv tilgang til en sentral database. En løsning med desentraliserte databaser er særlig aktuelt å vurdere i forhold til de aller største kommunene som i dag har egne EDB-avdelinger, og selv drifter store databaser, herunder lokale GAB-registre. Utvalget har drøftet ulike løsninger.

En del kommuner vil antakelig ønske å ha både matrikkelboka og matrikkelkartet tilgjengelig på eget dataanlegg for at matrikkelen skal fungere optimalt i samspill med andre kommunale databaser. Som nevnt ovenfor kan det tenkes at matrikkelen, dvs. både matrikkelbok og matrikkelkart, kan ligge kommunevis, og slik at de kommunevise databasene er knyttet sammen i et nett som gjør at brukerne kan «vandre» fritt mellom de lokale databasene. Utvalget mener at lovbestemmelsen bør utformes slik at den tekniske løsningen kan tilpasses den teknologiske utviklingen, og fremmer forslag i §  3 i tråd med dette. På kort sikt er imidlertid situasjonen slik at bare de aller største kommunene ville kunne opprettholde en tilfredsstillende service overfor eksterne brukere, basert på en løsning med lokale databaser.

I første omgang ligger det etter utvalgets syn mest til rette for å etablere matrikkelen som en sentral database. Med nåværende teknologi vil det best sikre en nasjonal enhetlig løsning med samme tilgang til informasjon for alle kommuner. Det er også en videreføring av dagens opplegg for GAB. Kommunene er for sin del sikret tilfredsstillende tilgang til opplysningene gjennom de ulike dataløsninger som foreligger, herunder at kommunen kan få ha en kopi av matrikkelboka for vedkommende kommune på eget dataanlegg.

Det kan stille seg noe annerledes når det gjelder matrikkelkartet. Her vil kommunene ha ulike krav, og det må i større grad utvikles løsninger som er tilpasset den enkelte kommune. Det vil trolig ta noe tid før de minste kommunene tar i bruk digital kartteknikk. Et betydelig antall større og mellomstore kommuner har imidlertid allerede etablert, eller vil i løpet av få år etablere egne lokale databaser for kartdata. Med dagens teknologi kan det være urasjonelt for slike kommuner å hente ned kartdata fra en sentral database i Kartverket for den daglige bruken lokalt i kommunen. Samtidig vil det bare for få av disse kommunene være aktuelt å slippe eksterne brukere inn på sitt eget dataanlegg. Det synes mest rasjonelt og best at også matrikkelkartet tilbys brukerne fra en sentral database. Det må da utvikles effektive løsninger for løpende utveksling av data mellom den sentrale databasen og databaser i den enkelte kommune, som sikrer at kartopplysningene til en hver tid er identiske.

Noen få større kommuner vil kanskje ønske, og har kompetanse og kapasitet til å drifte det offisielle matrikkelkartet lokalt. Utvalget antar at det bør kunne åpnes for en slik løsning, men bare dersom kommunen setter sin lokale database inn i en nasjonal enhetlig infrastruktur, uten at det har konsekvenser for servicen til eksterne brukere. Under en hver omstendighet må løsningene utformes slik at kravet til personvern og sikker arkivering ivaretas. Og utvalget understreker at det i et hvert tilfelle må være helt avklart hva som er den offisielle matrikkelen, og hva som er kopier.

12.9 Oppsummering

Med utgangspunkt i ovenstående er lovforslaget utformet slik at:

  • Matrikkelen, dvs. både matrikkelboka og matrikkelkartet skal fremstå som et nasjonalt enhetlig elektronisk register som holder samme standard for hele landet, og som er søkbar uavhengig av kommunegrenser.

  • Statens kartverk får som sentral matrikkelmyndighet ansvar og myndighet til å realisere en teknisk løsning som sikrer datakvalitet og et nasjonal ensartet register. I utgangspunktet antar utvalget at det ligger til rette for å realisere matrikkelen som én sentral database, men lovforslaget er utformet slik at det også åpnes for andre løsninger som tilfredsstiller de overordnede kravene til matrikkelen.

  • Det forutsettes fastsatt i forskrift at kommunene skal oppdatere matrikkelen ved elektronisk oppkopling til databasen. Kartverket kan gi dispensasjon til manuell rapportering dersom det foreligger særlige grunner.

  • Matrikkelen må utformes slik at det kan spille sammen med grunnboka og andre relevante registre i et samlet eiendomsinformasjons-system. Matrikkelen skal inneholde den fullstendige fortegnelsen over offisielle betegnelser for matrikkelenheter, adresser og bygninger, og de offisielle betegnelsene skal brukes i andre offentlige registre som knytter opplysninger til eiendommer, bygninger og adresser.

  • Nåværende felles avgivelse av opplysninger fra grunnboka og GAB i en integrert løsning, forutsettes videreført.

  • Det vil være behov for å kunne justere det detaljerte datainnholdet i matrikkelen i takt med nye behov. Bestemmelser om det detaljerte datainnholdet fastlegges derfor i forskrift. Mindre vesentlige endringer i kodeverk og lignende må også kunne bestemmes av Statens kartverk som administrativt pålegg.

13 Tillit til matrikkelopplysninger og erstatningsansvar

13.1 Innledning

Kapitlet omhandler forholdene knyttet til brukernes tillit til opplysninger i matrikkelen. Et viktig spørsmål er hvorvidt lovforslaget reiser nye spørsmål om ansvar og erstatning for kommunen, og hvilke ansvarsforhold som vil gjelde for landmåler og Statens kartverk.

Det er viktig å tydeliggjøre forskjellen på grunnboka og matrikkelen når det gjelder troverdighet og ansvar for at opplysningene er riktig. Grunnboka har positiv og negativ rettslig troverdighet, som underbygges av statens erstatningsansvar for feil i grunnboka. Dette gjelder ikke for GAB og dagens eiendomskart.

Utvalget legger til grunn at prinsippene som gjelder for GAB og eiendomskart i dag, bør videreføres med virkning for matrikkelen. Utvalget mener likevel at det er viktig at brukerne kan regne med at opplysningene i matrikkelen er riktige. Dette kan oppnås med kvalitetssikringsrutiner, og den trygghet som skapes gjennom lovforslagets krav til utførelsen av oppmålingsforretninger.

13.2 Gjeldende rett

GAB og eiendomskart gir faktiske opplysninger om eiendommen. Kommunen har ikke noe objektivt ansvar dersom opplysningene viser seg å være feil, slik tilfellet er for staten med grunnboka. Dersom kommunen gjør en feil ved registrering i GAB, kan den bli ansvarlig etter vanlige erstatningsregler. Det må påvises at kommunen har opptrådt uaktsomt, og at noen er blitt påført et økonomisk tap som følge av dette. Forvaltningsrettens prinsipp om plikt til forsvarlig saksbehandling gjelder, og mangelfulle rutiner i saksbehandlingen kan bli betraktet som uaktsomhet.

Kommunen kan bli erstatningsansvarlig hvis den gir ut feil opplysninger om en eiendom. I tillegg til at det må bevises at opplysningene var feilaktige, må kommunen kunne lastes for å ha gitt ut opplysningene. Det må påvises at kommunen burde ha visst at opplysningene var feil, eller at kommunen ikke har gjort det som må kunne forventes av den for å eliminere muligheten for at feil opplysninger ble gitt ut.

Mange kommuner har i dag dårlig oversikt over opplysningene om en eiendom. Når ansatte må søke i flere arkiver og mapper, er mulighetene for feil større. I tillegg til at det går med mye tid til å lete fram opplysninger, er kommunen mer sårbar for å gi feil svar når relevante opplysninger ikke er systematisk registrert.

Et annet spørsmål er kommunens ansvar for eventuelle feil i kart- og oppmålingsforretninger. Erstatningsansvar kan oppstå som resultat av dårlig saksbehandling, men også dersom det kan påvises at feil skyldes uaktsomhet fra bestyrerens eller andre kommuneansattes side. Dette følger av de alminnelige regler om arbeidsgiveres erstatningsansvar for sine arbeidstakeres uaktsomhet. Kommunens anledning til å søke regress hos sine ansatte i slike tilfeller er begrenset.

Utvalget kjenner til noen få tilfeller hvor erstatningsutbetaling har skjedd. Utvalget antar at kommunene etter hvert eksponeres for større krav om å levere ut korrekte opplysninger, og at faren for å måtte betale ut erstatninger øker. Bestemmelsene i den nye loven om eiendomsmegling har påført kommunene et betydelig utvidet ansvar for å formidle korrekt eiendomsinformasjon. Kommunene bruker mye tid og arbeid på å hente fram opplysninger, og det er til dels er lange ventetider for de som søker opplysninger.

13.3 Forslag til løsninger

13.3.1 Tillit til opplysningene i matrikkelen

Utvalget har drøftet om det er hensiktsmessig å innføre tilsvarende ordninger med hensyn til troverdighet og erstatningsansvar som gjelder for grunnboka. Utvalget har kommet til at det ikke er nødvendig, og at det heller ikke er praktisk gjennomførbart.

Tilliten til matrikkelen må baseres på at den føres av en offentlig myndighet i henhold til regler og rutiner som sikrer kvalitet og korrekt innhold så langt det er praktisk mulig. Det er nødvendig at kvaliteten på opplysningene er så god at brukerne kan regne med at opplysningene i matrikkelen er riktige. Det vil ikke være rasjonelt om brukerne av matrikkelen må kontrollere opplysningene, for eksempel ved å undersøke originaldokumenter, saksmapper osv.

Utvalget fremmer flere forslag som til sammen skal sikre at matrikkelen får tilfredsstillende kvalitet. Det vises til bestemmelsene om autorisasjon av landmåler, krav til dokumentasjon av de opplysninger landmåler sender inn for matrikkelføring, krav til matrikkelføringen, og bestemmelser om at Statens kartverk skal føre tilsyn med landmålere og matrikkelføring. Utvalget mener at dette til sammen vil sikre at matrikkelen avspeiler de faktiske forholdene så langt dette er praktisk mulig.

Utvalget mener videre at hensynet til publisitet vil bli like godt ivaretatt ved registrering i matrikkelen som i grunnboka, selv om det kan ta noe tid å realisere dette fullt ut. Det vil være vanskelig for involverte parter å påberope seg at de ikke kjenner til forhold som er registrert i matrikkelen. I denne sammenheng er det spesielt viktig at grunnboka og matrikkelen formidles til brukerne i en integrert løsning.

13.3.2 Generelt om ansvar

Når matrikkelen føres av en offentlig myndighet, vil dette bidra til at brukerne får tillit til matrikkelen. Dette vil være fordi man vil anta at registrering skjer ved en uavhengig og uhildet behandling, og fordi man vil anta at noen tar ansvar for feil.

Utvalget legger til grunn at innføringen av et nytt register i prinsippet ikke endrer på nåværende ansvarsforhold eller muligheten for å bli gjort erstatningsansvarlig. Disse opplysningene føres også i dag av offentlig myndighet.

Det forhold at oppmålingsforretninger skal utføres som tjeneste, og eventuelt av private landmålere, reiser imidlertid noen spesielle spørsmål i forhold til ansvar. Det kan også være grunn til å klargjøre ansvarsfordelingen mellom kommunen som lokal matrikkelfører og Statens kartverk som sentral matrikkelmyndighet.

Utvalget legger generelt til grunn at alminnelige erstatningsregler skal gjelde, dvs. at ansvaret hviler på den som har utført den aktuelle arbeidsoperasjonen. Utvalget mener derfor at det ikke er behov for egne bestemmelser i matrikkelloven om ansvar for landmåler, eller for kommunen som matrikkelfører.

Ansvaret for innholdet i matrikkelen vil ligge flere steder. De forskjellige leddene i prosessen fram mot registrering i matrikkelen må kvalitetssikres slik at de kan danne et solid fundament for matrikkelføringen. Det forhold at opplysninger legges inn i matrikkelen i stedet for i GAB og på lokalt eiendomskartverk, endrer ikke på ansvarsforholdene. Det som er sagt ovenfor om mulig erstatningsansvar etter gjeldende rett, vil også gjelde for matrikkelen.

Utvalget legger videre til grunn at det ikke vil bli reist mange erstatningskrav. Dette baserer seg blant annet på de erfaringer man har gjort hittil i Norge og i Danmark.

13.3.3 Ansvar for kommunen

Utvalget mener at innføring av matrikkelen ikke innebærer noen utvidelse av kommunens erstatningsansvar i forhold til det ansvar kommunen i alle fall har for å fremskaffe eiendomsopplysninger. Utvalget mener at det er en stor fordel for kommunene at matrikkelen legger til rette for en systematisk registrering av offentlig pålegg.

Den enkelte kommune må selv avgjøre om, og når, den vil basere seg på at opplysningene i matrikkelen er gode nok som grunnlag for å formidle opplysninger til eiendomsmeglere mv. Inntil matrikkelen for vedkommende kommune er komplett og kvalitetssikret, må kommunen i hvert enkelt tilfelle vurdere om de skal kontrollere opplysningene i matrikkelen, og eventuelt supplere med opplysninger fra andre kilder, før opplysningene leveres ut. I de fleste kommuner vil det ta tid før matrikkelen har så god kvalitet at den uten videre kan legges til grunn for utlevering av opplysninger til eiendomsmeglere og andre som krever at opplysningene er helt korrekte.

Kommunens ansvar kan begrenses ved at den gir tilstrekkelig informasjon om kvaliteten på opplysningene.

Opplysningene i matrikkelen kommer fra flere kilder. Store deler av innholdet er registrert av Statens kartverk, overført fra grunnbøkene osv. Det begrenser kommunens ansvar. Det kan stille seg annerledes for opplysninger som kommunen selv har fremskaffet, eller hvis kommunen burde ha oppdaget feil ved registreringen.

Landmålers opplysninger i krav om matrikkelføring skal i begrenset grad kontrolleres av kommunen. Det vil likevel være en nedre grense her. Åpenbare feil og mangler som kommunen burde ha avdekket ved vanlig saksbehandling, kan kommunen måtte påta seg ansvaret for. Praksis har vist at det vanskelig kan gjøres gjeldende noe erstatningsansvar for feil i kart, herunder eiendomskart. Parter som har behov for svært nøyaktige data, for eksempel for å kunne plassere et bygg så nær eiendomsgrensa som mulig, kan ikke uten videre basere seg på at kartet er korrekt, men må be om særlig påvisning av eiendomsgrensene.

Det kan ikke utelukkes at parter kan lide tap på grunnlag av feil bygningsopplysninger i matrikkelen, for eksempel fordi det er brukt galt areal som grunnlag for beregning av avgifter, eller fordi matrikkelen har feil opplysninger om tillatt bruk. De generelle prinsippene om kommunens ansvar for å levere ut, eller basere sin saksbehandling på riktige opplysninger, gjelder også i slike tilfeller.

13.3.4 Ansvar for landmåler

Utvalget mener at landmålers ansvar skal bygge på privatrettslige forhold, og at alminnelig erstatningsregler gjelder. Landmåler bør ha ansvar for det arbeidet han utfører.

Utvalget har drøftet om kommunen som resultat av selve matrikkelføringen overtar, eller burde overta, ansvaret for de opplysninger som landmåler fremskaffer. Dersom kommunen overtar ansvaret kan kommunen i første omgang bli pålagt å utbetale eventuelle erstatninger, og må så søke regress hos landmåler. En slik ordning vil i så fall måtte reguleres særskilt i den nye loven. Utvalget har kommet til at dette ikke er en rasjonell løsning.

Det ville bli svært arbeidskrevende for kommunen å kontrollere det faktiske innholdet i de opplysninger som kommer fra landmåler. Det bør være tilstrekkelig at kommunen kontrollerer at landmåler har fulgt lovens regler om innkalling, at han har gjort alle lovpålagte undersøkelser, og at alle erklæringer og dokumenter som i henhold til §  10 skal inngå i kravet om matrikkelføring, er lagt ved. Dersom landmåler har gjort dette, mener utvalget at mulighetene for feil er begrenset.

Det kan tenkes at både kommunen og landmåler er ansvarlige, men dette må antas å skje sjelden. I praksis er det neppe vanskelig å avgjøre hvem som har begått feilen.

Utvalget foreslår at det skal stilles krav om forsikring eller annen økonomisk sikkerhet for å få bevilling, jf. lovforslaget §  31. Dette for å sikre at erstatningssøksmål mot landmåler kan gjennomføres slik at den skadelidte kan få erstattet sine tap.

Ovenstående forslag til ansvarsfordeling er i tråd med gjeldende ordninger i Danmark, som har en tilsvarende arbeidsdeling mellom private landmålere og det offentlige som registerfører. Erfaringer fra Danmark tilsier at det bare svært sjelden oppstår situasjoner som kan utløse erstatning. Det skyldes i første rekke at grenser primært er bestemt ved grensemerker i marka. Feil i målinger og kart fører sjelden til situasjoner hvor noen lider tap og kan vinne fram med at dette skyldes feil ved utsetting av grenser, innmåling av gamle grensepunkter, beregninger eller utarbeidelsen av kartet.

De tilfeller hvor landmålere i Danmark må utbetale erstatninger er i første rekke knyttet til konsulenttjenester utenfor det matrikulære området, for eksempel utstikking av bygg. Utvalget har også fått opplyst at Kort- og matrikkelstyrelsen, som fører matrikkelen i Danmark, hittil ikke har blitt saksøkt for mangler eller feil i registeret eller eiendomskartet.

13.3.5 Ansvar for Statens kartverk

Statens kartverk skal føre tilsyn med matrikkelføringen i kommunen og med landmålere. Erstatningsansvaret vil bygge på vanlige erstatningsregler, hvor det må være årsakssammenheng mellom det erstatningsbetingende forhold og skaden. Det er en mulighet for å hevde at Kartverket er medansvarlig for en feil, fordi oppfølgning burde medført at rutiner ble forbedret eller at en udugelig landmåler hadde mistet bevillingen. Utover dette er det vanskelig å se at tilsynet skulle medføre noe erstatningsansvar overfor brukerne.

Kartverket skal føre den sentrale matrikkelen. På samme måten som kommunen må Kartverket ta ansvar for feil og mangler som følger av dårlige rutiner og mangelfull saksbehandling i Kartverket. Overgang fra GAB og DEK til drift av matrikkelen utvider i seg selv neppe Kartverkets ansvar.

13.4 Oppsummering

  • Utvalget legger til grunn at alminnelige erstatningsregler gjelder for eventuelle feil og mangler i matrikkelen, og fremmer ingen forslag til utvidelse eller innskrenkning av erstatningsansvaret i forhold til disse reglene.

  • Landmåler har ansvaret for opplysninger frambrakt ved oppmålingsforretningen, også etter at opplysningene er lagt inn i matrikkelen. Kommunen bærer ansvaret for eventuelle feil ved matrikkelføringen.

  • Matrikkelen må ha så høy kvalitet at brukere kan regne med at opplysningene er riktige. Det vil ta tid å oppnå dette. Den enkelte kommune må selv ta stilling til når de kan legge matrikkelen alene til grunn for utlevering av eiendomsinformasjon.

  • Kommunen må ta ansvaret for å informere om kvaliteten på opplysningene i matrikkelen.

14 Organisering av oppgaver etter lovforslaget

14.1 Innledning

Matrikkelloven omhandler i hovedsak fire oppgaver:

  • Oppmålingsforretning.

  • Matrikkelføring.

  • Drift av matrikkelen.

  • Godkjenning av og tilsyn med landmålere, og med kommunene som matrikkelfører.

I dette kapitlet drøftes hvordan arbeidet med disse oppgavene bør organiseres, herunder hvem som bør ha ansvar for de respektive delene. Det har vært et hovedpunkt i utvalgets arbeid å avklare hvilke oppgaver som bør ivaretas som offentlig myndighetsutøvelse og hvilke oppgaver som bør utføres som tjenesteproduksjon. Utvalget har deretter lagt vekt på å drøfte og finne fram til en hensiktsmessig fordeling av oppgaver og ansvar mellom offentlige myndigheter og private aktører.

I dette kapitlet drøftes også spørsmålet om hva som er en hensiktsmessig fordeling av oppgaver mellom kommunene som lokal matrikkelfører og Statens kartverk som sentral matrikkelmyndighet. Denne drøftelsen er basert på at det skal etableres en nasjonal enhetlig matrikkel, med datainnhold som omtalt i kapittel 12. I forbindelse med dette drøftes også behovet for tiltak fra statens side for å sikre at matrikkelen og andre offentlige databaser spiller sammen på en hensiktsmessig måte i et samlet informasjonssystem.

Bestemmelser om søknad om, og tillatelse til, å opprette ny eiendom fremgår av plan- og bygningsloven, og lovforslaget viderefører dagens fordeling av bestemmelser mellom plan- og bygningsloven og delingsloven.

14.2 Organisering i henhold til delingsloven

Etter delingsloven utfører kommunene både kartforretninger og står for registerføring i GAB og på eiendomskart. Både forretningsdelen og registerføringen er myndighetsutøvelse. Kommunen kan leie inn privat konsulent til å utføre forretningene på sine vegne, men kommunen står fortsatt ansvarlig. I 1995 utførte kommunene over 98  % av forretningene med eget personale, mens i underkant av 500 forretninger ble utført av innleide konsulenter. Delingsloven stiller ikke faglige krav til slike konsulenter, og en kjenner til at det er benyttet utøvere som etter utvalgets mening ikke har hatt relevante faglige kvalifikasjoner. Dette har ikke vært så kritisk når kommunene har stått ansvarlig som oppdragsgiver.

At utførelse av kartforretning etter delingsloven er myndighetsutøvelse, kommer til uttrykk ved at bestyrer under selve forretningen kan ta visse avgjørelser på vegne av kommunen. Bestyrer er blant annet tillagt myndighet til å samtykke i mindre avvik fra delingstillatelsen, han kan avgjøre om overføring av areal mellom tilstøtende eiendommer kan foretas som grensejustering, og bestyreren tar stilling til om innmåling og grensemerking kan unnlates. Bestyrer vil ofte selv forestå rapportering til GAB og ajourføre eiendomskartet, men dette kan være litt forskjellig organisert i den enkelte kommune.

I gjeldende system er GAB et statlig register, mens eiendomskartet er kommunalt. Rapportering av grenser fra kommunen til Statens kartverk er basert på frivillige avtaler. Kartverkets arbeid med å bygge opp et digitalt eiendomskart (DEK) er ikke hjemlet i noe lovverk. Statens ansvar etter delingsloven er i hovedsak begrenset til driften av GAB-registeret, som ivaretas av Statens kartverk. Statens kartverk har ikke særskilt lovhjemmel til å føre tilsyn med kommunene, men følger opp at bestemmelser for rapportering til GAB etterleves.

14.3 Innføring av skille mellom tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse

Utvalget har vurdert hvor grensene mellom offentlig myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon mest hensiktsmessig bør trekkes. Utgangspunktet for vurderingene har vært at hensynet til partenes rettssikkerhet er tungtveiende.

Dette er blant annet drøftet i en svensk utredning (SOU 1993: 99) om Lantmäteriets oppgaver og endringer i lovbestemmelser om eiendomsregistrering. Grensen mellom myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon er ikke skarp, og førte til betydelig debatt under lovforberedelsen. Det ble pekt på at en kunne sondre mellom en judisiell del og en teknisk del (kart- og oppmålingsarbeid). Det siste ble ikke oppfattet som myndighetsutøvelse, og kunne eventuelt konkurranseutsettes. En kom likevel til at forretningene i marka fortsatt bør utføres som myndighetsutøvelse.

Synspunktene i den svenske utredningen kan ikke uten videre overføres til Norge. Utvalget er av den oppfatning at det hos oss kan trekkes et klart skille mellom myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon på det matrikulære området. Utvalget legger til grunn at tjenestedelen i så fall ikke bør inkludere noen form for beslutningsmyndighet som binder partene eller kommunen. Tjenestedelen må være klart regulert i lov og forskrift, og utøvelse av et hvert lovbundet skjønn bør ligge til offentlig myndighet. Dersom oppmålingsforretning i Norge utformes med et slikt innhold, kan den nærmest sammenliknes med de tekniske arbeider som etter vurderingene i Sverige kan konkurranseutsettes. Hensynet til rettssikkerheten bør være godt ivaretatt med de rammevilkår og regler som foreslås for landmåler og oppmålingsforretning.

Utvalget mener at det kan gis rammer for oppmålingsforretning som definerer den som tjenesteproduksjon. Spørsmålet er om det er hensiktsmessig, og hvor et eventuelt skille mot kommunens myndighetsutøvelse bør trekkes.

I denne sammenheng mener utvalget at de prinsipielle endringer i plan- og bygningsloven for byggesaker som nylig er innført, må tillegges vekt ved valg av modell på det matrikulære området. Saksområdene er beslektet, og det må antas at det er en fordel at publikum og andre aktører møter et samordnet regelverk.

I de nye bestemmelsene for byggesaker er kommunens kontrollansvar sterkt begrenset i forhold til tidligere. Ansvaret for at bygninger oppføres i samsvar med byggeforskrifter og byggetillatelse, er flyttet ut fra kommunen og over til godkjente private aktører. «Ansvarlig søker» skal blant annet dokumentere at byggesøknaden er i samsvar med gjeldende arealplaner og regelverk, og står ansvarlig for at opplysningene er riktige. «Ansvarlig utførende» har ansvar for at bygget oppføres i henhold til byggetillatelsen. Som myndighetsorgan avholder kommunen forhåndskonferanse med tiltakshaver, og kan etter søknad utstede rammetillatelse. Etter prosjektering utsteder kommunen igangsettingstillatelse, og til slutt utsteder kommunen ferdigattest. Kommunen skal dessuten rapportere bygget til GAB-registeret. I byggesaker er det således nå innført et klart skille mellom tjenesteproduksjon, som vanligvis utføres av private aktører, og myndighetsutøvelse, som ivaretas av kommunen.

Utvalget har kommet til at det er rasjonelt å innføre en tilsvarende ansvars- og oppgavefordeling på det matrikulære området, slik at oppmålingsforretning utføres som tjenesteproduksjon, mens matrikkelføring fortsatt bør være myndighets­utøvelse. Det innebærer på den annen side at oppmålingsforretningen som arbeidsoperasjon må utformes slik at den kan utføres som tjenesteproduksjon. Myndighet som i dag ligger til bestyrer av kartforretning etter delingsloven, må tas ut av forretningsdelen, og legges til kommunen som myndighetsorgan.

Utvalget har drøftet om innledningsfasen av en oppmålingsforretning, med klargjøring av partsforhold, eksisterende grenser og rettigheter, samt plassering av nye grenser, burde defineres som en myndighetsoppgave, hvoretter kun de rent tekniske arbeider med innmåling og grensemerking ble regnet som tjenesteproduksjon. Det har særlig vært fremført at det kan være en fordel at kommunens rolle som delingsmyndighet strekker seg helt til den konkrete plassering av grensene i marka, og at kommunen når den er på stedet der og da kan samtykke i mindre avvik fra delingstillatelsen.

Utvalget har imidlertid kommet til at det ikke er rasjonelt å dele opp oppmålingsforretning på denne måten. Det ville skape uklare ansvarsforhold om ansvaret for forretningen ble delt mellom kommunen (som myndighet) og landmåler (som tjenesteprodusent). En slik oppdeling ville dessuten fordyre forretningene. Utvalget går inn for at oppmålingsforretningen omfatter alle oppgaver fra det foreligger tillatelse etter plan- og bygningsloven, og fram til matrikkelføring. Denne løsningen innebærer imidlertid at delingstillatelser normalt må utformes slik at de lar seg omsette i marka uten elementer av myndighetsutøvelse på stedet. I helt spesielle tilfeller kan det tenkes at kommunen som myndighet har behov for å plassere grensene i marka. I så fall må kommunen som planmyndighet delta under forretningen. Utvalget antar imidlertid at det som hovedregel vil utvikle seg en praksis i tråd med byggesaker, slik at oppmålingsforretninger i stor grad utføres med basis i en forhåndskonferanse eller rammetillatelse fra kommunen, og at den endelige tillatelsen etter plan- og bygningsloven til å opprette nye eiendom, knytter seg til en utført oppmålingsforretning.

Det har vært framført at det kan være praktisk at den som utfører forretningen også kan føre matrikkelen, fordi vedkommende kjenner saken godt. Utvalget har vurdert dette, og ser at det kan være effektivt at samme person gjør begge oppgavene. Utvalget har imidlertid lagt vekt på at matrikkelføringen bør omfatte en kontroll av at forretningen er utført i henhold til lov og forskrifter. Slik kontroll faller i praksis bort dersom landmåler selv forestår matrikkelføringen.

Innføring av et skille mellom tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse – mellom oppmålingsforretning og matrikkelføring – medfører en rekke konsekvenser:

  • Skillet legger grunnlaget for å innføre et nytt og bedre opplegg for kvalitetssikring, ved at kommunen som matrikkelfører får et separat ansvar for å kontrollere at oppmålingsforretningen er utført i henhold til lov og bestemmelser.

  • Skillet legger grunnlaget for at kommunen kan rendyrke sin rolle som myndighetsorgan og matrikkelfører, hvor fokus i kommunen ligger på vedlikehold av kart og register.

  • Skillet åpner for at oppmålingsforretninger kan utføres av andre enn kommunen. Utvalget understreker imidlertid at spørsmålet om å åpne for private landmålere er et separat spørsmål. Også dersom det blir bestemt at kommunen skal utføre både oppmålingsforretning og matrikkelføring, bør det etter utvalgets syn innføres et skille mellom tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse.

  • Skillet gjør det enklere å innføre et todelt betalingssystem, med fast gebyr for matrikkelføring og betaling i forhold til de faktiske kostnader for oppmålingsforretning.

  • Skillet legger grunnlaget for å innføre et todelt klagesystem, med en type forbrukerklage for tjenesteproduksjonen og forvaltningsklage for myndighetsutøvelsen. Etter gjeldende lov går klager både på den tekniske utførelsen, og klager på kommunens vedtak for øvrig, til fylkesmannen som forvaltningsklage.

Avslutningsvis under dette punkt vil utvalget vise til forskrifter til plan- og bygningsloven om saksbehandling og kontroll i byggesaker av 22. januar 1997, §  18. Med hjemmel i denne bestemmelsen kan kommunene kreve å beholde oppgaven med å stikke ut (plassere) bygg og anlegg i marka. I praksis har det vist seg at flere kommuner har valgt å beholde ansvaret for utstikking, mens andre kommuner lar private utføre denne oppgaven. Når kommunene foretar plassering regnes det som myndighetsutøvelse, mens det regnes som tjenesteproduksjon dersom private utfører arbeidet. Kommunen behøver etter forskriftene om saksbehandling og kontroll i byggesaker (til plan- og bygningsloven), §  18, ikke søke om ansvarsrett, og er dermed fritatt for de kompetansekrav som gjelder for private som vil utføre utstikking. Utvalget er opptatt av å sikre at oppmålingsforretninger utføres med samme kvalitet og innhold enten den utføres av privat eller offentlig ansatt landmåler. Blant annet derfor mener utvalget at det ikke er hensiktsmessig å etablere en ordning for oppmålingsforretninger etter de retningslinjer som gjelder for utstikking. Utvalget mener for øvrig at det ofte vil ligge til rette for at autorisert landmåler utfører utstikking, enten som en egen oppgave, eller i tilknytning til en oppmålingsforretning.

14.4 Hvem bør utføre oppmålingsforretninger

14.4.1 Spørsmålet om å åpne for at oppmålingsforretning kan utføres av private landmålere

En overordnet målsetting med lovforslaget er å sikre gode data i matrikkelen. Dette kan bare oppnås når oppmålingsforretningene utføres med god kvalitet. Det er dessuten ønskelig å få til ordninger som sikrer at publikum får god service, og at det ikke er lang ventetid for å få utført forretninger. Utvalget har konstatert at det er store variasjoner i kvalitet på forretningene, og at det i mange kommuner er betydelige ventetider. I lys av de store gebyrforskjellene er det ønskelig å se på ordninger som kan stimulere til riktige priser. Blant annet av grunner som nevnt her, har utvalget drøftet spørsmålet om å videreføre dagens system, der kommunen har enerett til å utføre kartforretninger, eller om det er hensiktsmessig å åpne for andre ordninger. Men det er dertil en rekke andre forhold som må trekkes inn i vurderingene av dette spørsmålet.

Utvalget har merket seg at det internasjonalt grovt sett er to modeller med hensyn til hvem som utfører oppmålingsforretning: Enten et statlig organ eller private landmålere. Så vidt utvalget kjenner til, finnes det ingen andre land enn Norge der ansvaret for slike forretninger generelt er lagt til kommunenivået. Men i Sverige og Finland, der ansvaret for å utføre forretninger generelt er lagt til det statlige kartverket, har store bykommuner fått fullmakt til å utføre forretningene med egne landmålere.

Spørsmålet om å legge ansvaret til kommunene var et hovedspørsmål i forbindelse med utarbeidelsen av delingsloven. På det tidspunkt (1978) utførte kommunene forretningene i byer og tettsteder, mens skylddelinger på landet ble utføret av lekmenn. I takt med den generelle økningen av mer tett og planlagt bebyggelse i Norge, ble stadig flere forretninger utført av kommunen etter bestemmelser i bygningsloven, og de fleste kommuner oppga ved lovens ikrafttreden at de hadde nødvendig oppmålingsfaglig kompetanse. At ansvaret ble lagt til kommunene må også sees i lys av at kommunene i løpet av seksti- og syttiårene hadde fått mange andre oppgaver innen arealplanlegging og på det kommunaltekniske området som også krevde kompetanse innen kart og oppmåling. I forarbeidene til ny delingslov ble det diskutert om Jordskifteverket skulle ha en større rolle, men spørsmålet om hvem som bør utføre oppmålingsforretninger har ellers bare i liten grad blitt tatt opp til prinsipiell diskusjon i Norge tidligere. Det er trolig grunnlag for å si at den norske ordningen i stor grad har vokst frem av seg selv, ved at stadig flere kommuner kom inn under ordninger som tidligere bare gjaldt i byene.

Utvalget mener at det er urealistisk å forsterke eller bygge opp et nytt statlig organ for å utføre oppmålingsforretninger. Dersom oppmålingsforretninger fortsatt skal utføres av det offentlige, er det etter utvalgets syn ikke noe realistisk eller hensiktsmessig alternativ til kommunene.

Etter utvalgets syn bør derfor en diskusjon om å myke opp kommunenes enerett til å utføre oppmålingsforretninger knytte seg til spørsmålet om å åpne for private landmålere. Til dette hører også spørsmålet om hva som gir en hensiktsmessig rolle- og oppgavefordeling mellom privat og offentlig sektor. Utvalget har merket seg at det generelt pågår en diskusjon om privatisering og konkurranseutsetting i kommunesektoren, også når det gjelder kommunaltekniske oppgaver. Det som bør være retningsgivende for spørsmålet om hvem som bør utføre oppmålingsforretninger, er hva som tilfredsstiller samfunnets behov for riktige opplysninger i register og kart, og hva som gir best service til grunneiere.

Som nevnt ovenfor mener utvalget at de ordninger som er innført for byggesaker må tillegges vekt i vurderingene om organisering av arbeidet med oppmålingsforretninger. Det drar i retning av at tjenestedelen bør kunne utføres av private aktører, men myndighetsutøvelse bør ligge i kommunen.

Utvalget har konkludert med at det er hensiktsmessig å åpne for at oppmålingsforretninger kan utføres av private landmålere, men bare dersom en samtidig innfører ordninger som sikrer at oppmålingsforretningene utføres med tilstrekkelig kvalitet.

Oppmyking av den kommunale eneretten til å utføre oppmålingsforretninger kan gjøres på mange måter. Den mest radikale varianten ville være å plassere ansvaret for kartlegging og stedfesting av grensene hos partene, og at datakvalitet sikres ved å stille klare krav til dokumentasjon, uten å stille spesielle kvalifikasjonskrav til landmåleren. Kommunen måtte i såfall kontrollere at dokumentasjonen tilfredsstiller kravene for å ajourføre matrikkelen. Utvalget har kommet til at det ikke er praktisk gjennomførbart å sikre tilstrekkelig kvalitet på matrikkelen med et slikt opplegg.

Utvalget mener at det er nødvendig å innføre en ordning med godkjenning av de som skal utføre oppmålingsforretninger. Forslag om å kreve bevilling for å utføre oppmålingsforretninger, og om autorisasjon av landmålere, er nærmere omtalt i kapittel 16. Utvalget er enig om at både private foretak og offentlige virksomheter bør kunne få bevilling til å utføre oppmålingsforretninger. Et mindretall går inn for at den enkelte kommune selv skal kunne bestemme om den alene skal kunne utføre oppmålingsforretninger. Utvalget legger til grunn at Statens vegvesen vil ønske å videreføre gjeldende ordning med selv å utføre forretninger som gjelder veggrunn.

I de tilfeller oppmålingsforretninger legges ut til private landmålere, har utvalget drøftet om kommunen eller grunneier selv bør være den som engasjerer landmåleren. Etter gjeldende delingslov kan kommunen leie inn konsulenter til å utføre kartforretninger på sine vegne. Det har vært fremført at det kan svekke nøytraliteten og tilliten til landmåleren at landmåleren er engasjert av en av partene, og at det i så måte ville være en fordel om det var kommunen som valgte landmåler. Det har også vært fremført at den enkelte kommune bør kunne sikre seg at bare landmålere som kjenner de lokale forholdene og som er kjent med kommunens arkiver osv., utfører forretninger i vedkommende kommune.

Utvalget har imidlertid kommet til at det er mest hensiktsmessig at grunneier (eller annen part i tilsvarende posisjon) selv engasjerer landmåler. Dette skaper klarest ansvarsforhold mellom landmåler og kommune, og gjør det mulig for grunneier å innhente flere tilbud. Det fremstår som prinsipielt riktig at den som står ansvarlig for betaling av landmåler, også er ansvarlig for valg av landmåler. Det vil dessuten være et forsinkende element dersom vegen fram til valg av landmåler skulle gå via kommunen.

Utvalget har drøftet om private landmålere, som er engasjert av én part, kommer i en annen stilling i forhold til sakens øvrige parter, enn når kommunen bestemmer hvem som skal utføre forretningen. Utvalget mener at hensynet til nøytralitet overfor naboer og andre parter vil bli tilfredsstillende ivaretatt gjennom lovforslagets §  38 om utførelse av forretningene, og i §  35 om inndraging av autorisasjon. Utvalget legger vekt på at landmåler vil være opptatt av å opptre på en slik måte overfor alle parter at han vil bli engasjert på nytt. Annerledes vil det kunne stille seg dersom landmåler er ansatt hos den part som har rekvirert forretningen, noe som ofte vil være tilfelle med kommunalt ansatt landmåler fordi kommunen er part i mange saker. I Sverige er regelen i slike tilfeller at kommuner som har tillatelse til selv å utføre forretninger, ikke kan utføre forretninger hvor de selv er part, dersom noen annen part har innvendinger mot det. Utvalget mener at det er prinsipielt uheldig at forretninger utføres av landmåler som er ansatt hos en av partene. En har likevel kommet til at det ikke bør settes noe forbud mot dette. Et forbud ville være vanskelig å gjennomføre på steder der kommunen er alene om å tilby å utføre forretninger. Det bør likevel oppfordres til aktsomhet i slike tilfeller.

Utvalget mener at gjennom å utforme forretningsdelen som tjeneste, legges det til rette for at grunneier selv engasjerer landmåler. Ved valg av løsning har utvalget også sett hen til at det i byggesaker er det tiltakshaver som engasjerer de som skal stå ansvarlig for prosjektet, herunder ansvarlig kontrollerende. En har også notert at det i land med private landmålere alltid er grunneier som engasjerer landmåler.

Utvalget legger dessuten vekt på at det er ønskelig å utvikle en konsulentbransje som kan bistå grunneier og utbyggere i spørsmål som har med grenser og rettigheter å gjøre, herunder i søknadsfasen for eiendomsdeling. I dag må grunneiere ofte søke bistand fra kommunen, advokat, arkitekt med flere, uten at adekvat kompetanse er samlet på ett sted. Utvalget mener at private landmålere i større grad enn offentlige kan gi råd og veiledning, og yte tilleggstjenester som naturlig kommer opp i forbindelse med oppmålingsforretninger. Autoriserte landmålere bør dessuten ha kompetanse til å bistå kommuner med oppmåling, kartlegging, databehandling av kart, mv.

Utvalget mener som nevnt ovenfor at også offentlige myndigheter bør kunne utføre oppmålingsforretninger, så sant de har bevilling. Det kan reises spørsmål om det er en god løsning at kommuner og andre offentlige virksomheter skal kunne utføre oppmålingsforretninger i konkurranse med private; om det blir reell konkurranse, og om faren for kryssubsidiering er stor. Utvalget ser at det ideelt kunne vært best med helt rene linjer, men at det i praksis er svært vanskelig å gjennomføre. Utvalget antar at det ikke kommer i strid med alminnelige prinsipper om «fair» konkurranse, og at det heller ikke vil vær i strid med EØS-regelverket at kommunene driver i konkurranse med private landmålere. Utvalget har kommet til at det ikke bør settes forbud mot at offentlige virksomheter tilbyr denne tjenesten. I en overgangsperiode må kommunen i alle fall ta ansvar for at det blir utført oppmålingsforretninger, slik at det i alle kommuner opprettholdes et tjenestetilbud uten avbrudd. Etter utvalgets syn kan dette bare oppnås dersom kommunene opprettholder et tjenestetilbud inntil det er etablert et tilfredsstillende privat tilbud. En kan heller ikke utelukke at det vil gå lang tid i enkelte deler av landet før det blir etablert private landmålerforetak. Utvalget har vurdert om det er nødvendig å gi en regel som forplikter kommunene til å utføre oppmålingsforretninger dersom det ikke foreligger et annet reellt alternativ i rimelig nærhet. Utvalget mener imidlertid at den enkelte kommune på alminnelig politisk grunnlag må vurdere dette for å sikre at byggevirksomheten i kommunen ikke stopper opp fordi det blir svært vanskelig og dyrt å få utført oppmålingsforretninger. De vurderingene som kommune må gjøre på dette saksfeltet atskiller seg ikke fra oppgaver på en rekke andre områder som krever fagekspertise.

Utvalget har drøftet om kommunene bør kunne bestemme at de skal være alene om å utføre oppmålingsforretninger. Det kan være aktuelt i deler av landet der kommunene finner å måtte videreføre et kommunalt tjenestetilbud for å dekke lokale behov, og markedet er så lite at kommunen ikke kan sysselsette landmåler uten å få hånd om alle forretningene. Det har også vært fremført at kommunestyret selv bør kunne velge ordning ut fra hva som oppfattes som mest rasjonelt i vedkommende kommune.

Utvalget har kommet til at det ikke er rasjonelt å gi kommunene anledning til å bestemme at de skal ha slik enerett. Flertallet mener at det er mest hensiktsmessig med en lik ordning i hele landet, og at det er uheldig dersom private foretak er utestengt fra å arbeide i noen kommuner. Landmålerforetak som har oppdrag for klienter som arbeider over hele landet (for eksempel for Statens vegvesen, forsvaret, oljeselskaper, osv.) bør kunne utføre forretninger i alle kommuner. Flertallet mener dessuten at kommuner som velger å utføre oppmålingsforretninger med eget personale, ikke har behov for å være beskyttet av enerett. På steder der kommunen ut fra lokale forhold finner å måtte opprettholde tjenestetilbudet vil de ikke samtidig møte noen vesentlig konkurranse. Kommuner som vil opprettholde tjenestetilbudet fordi de mener det er mest rasjonelt, bør ut fra dette kunne yte så god service at de får tilstrekkelig mange forretninger uten å ha enerett.

Når utvalget foreslår å åpne for private landmålere har det særlig lagt vekt på følgende forhold:

  • Antallet forretninger er nær knyttet til byggeaktiviteten og dermed til den alminnelige økonomiske situasjonen. I omtrent halvparten av landets kommuner utgjør arbeidet med eiendomsregistrering mindre enn ett årsverk, og mange av disse har problemer med å opprettholde tilstrekkelig kapasitet og faglig kompetanse for å utføre forretninger. Det er tidvis ventetid for å få utført forretninger, og det blir utstedt unødvendig mange midlertidige forretninger. Innføring av et privat tjenestetilbud åpner for å få bedre samsvar mellom kapasiteten på tjenestesiden og etterspørselen.

  • Etablering av private autoriserte landmålerforetak åpner for at kommuner, Statens vegvesen og andre offentlige myndigheter som i dag utfører kartforretninger med eget personale, kan bygge ned egen kapasitet på dette området, dersom de finner det hensiktsmessig.

  • Innføring av et privat tjenestetilbud basert på konkurranse kan bidra til mer reell prising av forretningene, og at optimale måle- og arbeidsmetoder raskere tas i bruk. Utvalget har merket seg at det er store forskjeller i størrelsen på de kommunale gebyrene for kart- og oppmålingsforretninger. Mange mindre kommuner vil ikke alene ha mange nok forretninger til å anskaffe de mest effektive måleinstrumenter.

  • Det er ønskelig å innføre ordninger som sikrer tilfredsstillende kvalitet på forretningene, uavhengig av bemanning i den enkelte kommune. Det vises til at forretningene etter lovforslaget får et utvidet innhold i forhold til gjeldende ordninger. Utvalget legger til grunn at det i praksis vil være enklere å innføre krav til faglige kvalifikasjoner overfor private tjenesteytere enn overfor kommunene.

  • Det er ønskelig å legge til rette for at utstikking og innmåling av grenser kan utføres som en integrert del av arbeidet med å i stikke ut veger, ledningstraseer, grunnmurer og andre elementer i en reguleringsplan, og at private landmålere mer naturlig inngår i en slik sammenheng.

  • Det er ønskelig å utvikle en konsulentbransje som kan bistå grunneier og utbyggere i spørsmål som har med grenser og rettigheter å gjøre, og bistå kommuner og andre med oppmåling, kartlegging, databehandling av kart,, mv.

Utvalget understreker imidlertid at det ikke er uten komplikasjoner å åpne for private landmålere. Det har i første rekke vært pekt på følgende problemstillinger:

  • Mindre kommuner kan miste grunnlaget for å opprettholde egen kart- og landmålerkompetanse dersom forretningene overtas av private landmålere.

  • Rollen som matrikkelfører kan bli svekket dersom kommunen ikke har egen landmålerkompetanse.

  • Etablering av private landmålerforetak kan tappe kommunene for fagfolk, og gjøre det vanskeligere for kommunene å rekruttere landmålere i et anstrengt arbeidsmarked.

  • Det kan være vanskeligere for privat landmålere, som ikke har lokalkunnskap og nær tilgang til kommunens arkiver, å utføre forretninger.

  • Det stilles strengere krav til presisjon i delingstillatelsen dersom noen annen enn kommunens egen landmåler skal utføre forretningen, og landmåler vil ikke på stedet kunne samtykke i mindre avvik fra tillatelsen.

  • Private landmålere kan komme til å ta de ­«beste» sakene, mens kommunene vil sitte igjen med de sakene som ikke gir særlig inntjening.

Utvalget erkjenner at forslaget om å åpne for private landmålere kan skape noen problemer for kommunesektoren. Den største betenkeligheten er knyttet til om kommunene blir tappet for fagfolk slik at de sitter uten personell med faglige kvalifikasjoner til å utføre landmåling, matrikkelføring og andre oppgaver som krever slike kvalifikasjoner. Utvalget har merket seg at det i mange kommuner har oppstått slike problemer i forbindelse med endringene på byggesaksområdet. Utvalget mener imidlertid at faren for rask «flukt» av offentlige ansatte landmålere over til private foretak ikke er så stor som på byggesaksområdet. Det er ikke i samme grad etablert private foretak som ved lovens ikrafttreden står klar til å ta over arbeidet med oppmålingsforretninger. En antar at de aller fleste kommunene fortsatt vil ha ansvar for så mange oppgaver på fagområdet at de har behov for fagkompetanse, og vil være en attraktiv arbeidsplass for fagfolk det her er snakk om. Bruk av moderne geografiske informasjonssystemer er uansett et vekstområde i kommunesektoren. Utvalget antar dessuten at endringene på det matrikulære området vil gå over så langt tid at det ikke skaper store problemer for kommunene. Utvalget understreker at det heller ikke er problemfritt å videreføre dagens ordning, og at det etter en totalvurdering er mest hensiktsmessig å åpne for private landmålere. Konsekvensene for kommunene, og for andre parter, er ellers nærmere omtalt i kapittel 38 og kapittel 39.

Et mindretall, som består av Frode Mærli, Åse Prydz Tandre og Torbjørn Træland, mener at det er et viktig prinsipp at den enkelte kommune, med de begrensninger som eventuelt følger av regelverket i EØS om fri etableringsrett, får rett til å velge den modell som kommunen selv mener er mest rasjonell for seg. Mindretallet fremmer på dette grunnlag et alternativt forslag til §  4. Dissensen er nærmere begrunnet kapittel 14.9.3.

Utvalgsmedlem Einar Granum har følgende særuttalelse:

Einar Granum stiller seg bak flertallets forslag til §  4. Det er viktig å få fram et skille mellom myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon i det matrikulære arbeidet i Norge. Det er videre en nødvendighet å heve kvaliteten på landmålernes arbeide, spesielt den tingsrettslige delen av dette arbeidet. Granums betenkelighet går på myndighetsutøvelsen i kommunene vedrørende matrikkelføring, og faren for «tapping» av etatene for fagpersonell med kombinasjon av erfaringer og kunnskaper innen oppmålingsfag og eiendomsrett og GAB. Det blir en utfordring for kommunene å opprettholde kompetanse. De må se viktigheten av dette arbeidsfeltet, og søke interkommunale løsninger i langt større grad enn tilfelle er i dag.

14.4.2 Særlig om offentlige bevillingshavere, interkommunale løsninger, mv.

Som omtalt ovenfor foreslår utvalget at oppmålingsforretning kan utføres både av private foretak og offentlige organer, så sant de har fått bevilling. For å få bevilling må vedkommende foretak eller offentlig organ ha ansatt autorisert landmåler. Vilkårene for å få bevilling er ellers omtalt i kapittel 16. Det understrekes at kravet om autorisasjon bare gjelder den som skal ha den faglige ledelsen av forretningene.

Av offentlige organer er det hittil bare kommunene og Statens vegvesen som har utført kartforretninger etter delingsloven med eget personale. For at disse kan fortsette uten avbrudd, er det foreslått en regel i §  31 om at kommuner og Statens vegvesen kan søke om dispensasjon fra kravet om å ha autorisert landmåler. Lovforslaget er utformet slik at også andre offentlige organer kan få bevilling, men bare dersom alle vilkårene er oppfylt. Utvalget antar at dette vil skje i svært begrenset omfang, men det kan ikke utelukkes at for eksempel Jernbaneverket vil finne det hensiktsmessig å søke om bevilling.

Utvalget har drøftet om innholdet i oppmålingsforretning, eller i den tjenesten som landmåler yter, vil bli forskjellig avhengig av om forretningen utføres av privat landmåler eller av landmåler ansatt i offentlig organ. Særlig gjelder det for kommunal landmåler.

Forskjellen på privat og offentlig landmåler melder seg i første rekke når det blir tale om å yte konsulenttjenester i tilknytning til forretningen. Utvalget antar at det vil utvikle seg en praksis der landmåler trekkes inn allerede til å utforme søknad om opprettelse av ny eiendom, og at landmåleren forestår eventuelle forhandlinger med naboer og offentlige myndigheter. Utvalget antar videre at det vil bli vanlig at oppmålingsforretning utføres på grunnlag av rammetillatelse fra kommunen, og at den gjennomføres som en integrert del av arbeidet med å stikke ut reguleringsplan og plassering av bygg. Det er ikke like naturlig at en kommunal landmåler inngår i en slik sammenheng. Det kan således ligge til rette for at grunneier ut fra sakens art velger å bruke kommunal eller privat landmåler.

Utvalget går inn for at det ikke settes noen begrensninger for hvilke forretninger kommuner med bevilling kan utføre. En kommune kan godt ta på seg å utføre forretninger i en annen kommune, men det er mer sannsynlig at det blir etablert interkommunale løsninger. Statens vegvesen og andre offentlige organer utenom kommunene vil neppe ta sikte på å utføre andre forretninger enn de selv har behov for å få utført. Lovforslaget setter imidlertid ikke forbud mot at for eksempel Statens vegvesen utfører forretninger for andre.

Utvalget har drøftet om det burde gis habilitetsregler om at vedkommende landmåler ikke kan utføre forretninger for eiendommer som landmålere eller bevillingshaveren har noe partsforhold til som eier, nabo eller liknende. Det ville i så fall blant annet bety at kommunen var forhindret fra å utføre et stort antall forretninger. I kapittel 16 er det redegjort nærmere for hvorfor utvalget ikke vil foreslå noe slik regel. Det innebærer at det ikke settes noe forbud mot at verken privat eller offentlig ansatt landmåler kan utføre forretninger for eiendommer som vedkommende landmåler selv, eller den virksomheten han er ansatt i, eier eller har noe annet partsforhold til.

Utvalget peker på at teknikk og utstyr for landmåling og kart utvikler seg svært raskt. Mange mindre kommuner vil ha for få oppgaver på dette fagfeltet til alene å kunne forsvare utgiftene til utstyr, opplæring og fagpersonell. Det ligger etter utvalgets mening til rette for å utvikle interkommunale løsninger i større grad enn i dag. Det gjelder både for kommuner som ønsker å videreføre et tilbud om å utføre oppmålingsforretninger i kommunal regi, og for matrikkelføring.

14.5 Spesielt om forhold når kommunen utfører oppmålingsforretninger

Utvalget har drøftet om det bør gis regler om organisering av arbeidet med oppmålingsforretninger i kommunene. Spørsmålet har betydning for hvordan kommunen skal organisere arbeid med oppmålingsforretning som tjeneste, eventuelt i konkurranse med private foretak. Kan kommunen la henholdsvis landmåler og matrikkelfører tilhøre samme etat, eller må arbeidet med oppmålingsforretninger skilles ut som egen juridisk person ? Kan kommunene konkurrere som offentlig myndighet, eller må kommunen opprette et selvstendig kommunalt foretak når den vil konkurrere med private landmålerforetak?

Tilsvarende spørsmål har vært vurdert i forhold til oppgaver som kommunen eventuelt påtar seg i de nye systemet for byggesaker. Vurderingene her tar utgangspunkt i Kommunal- og regionaldepartementets redegjørelse i brev til Statens bygningstekniske etat av 13.02.97. Det skilles mellom to sakstyper når kommunene får tildelt ansvarsrett etter systemet for byggesaker: a) Når kommunen selv skal være tiltakshaver ved oppføring av egne bygg, og b) når kommunen oppretter et eget uavhengig kontrollorgan. Disse oppgavene må dertil vurderes i forhold til kommunens rolle som bygningsmyndighet.

Kommunen kan selv utøve rollen som tiltakshaver/byggherre for både bygninger og anlegg etter plan- og bygningsloven. Som tiltakshaver kommer kommunen i samme stilling som en hver annen tiltakshaver, og det er ikke noe i vegen for at tiltakshaver også får ansvarsrett for de ulike ledd i byggesaker.

Rollen som aktør med ansvarsrett innebærer at den som godkjennes av bygningsmyndigheten påtar seg ansvaret etter reglene i plan- og bygningsloven. Ansvaret innebærer blant annet at ansvarshavende kan få pålegg av bygningsmyndigheten om retting og andre sanksjoner rettet mot seg. Disse reglene gjelder også for en kommune som påtar seg ansvarsrett i byggesaker.

Kommunen som bygningsmyndighet kommer imidlertid i en annen stilling. Som bygningsmyndighet behandler kommunen søknader om ansvarsrett, byggetillatelse, ferdigattest m.m. Kommunal- og regionaldepartementet uttaler at det kan oppstå interessekonflikt i de tilfeller kommunen har flere roller. Kommunen bør generelt sørge for at byggesaksbehandlingen blir så objektiv som mulig, også i forhold til saker der kommunen er tiltakshaver. Det anbefales at kommunen organiserer arbeidet på en slik måte at oppgaven som bygningsmyndighet så langt som mulig, skilles fra oppgaven som ansvarlig i byggesaker. Dette følger av alminnelige prinsipper for organisering av kommunen og god forvaltningsskikk.

Det gjelder spesielt dersom kommunen vil ha ansvarsrett for å utføre bygningskontroll. I tilfelle kommunen ønsker å omdanne bygningskontrollen til virksomhet som uavhengig kontrollorgan, antar departementet at denne delen må utføres som en konsulenttjeneste, og skilles ut som særskilt juridisk person, jf. omtale i Ot. prp. nr. 39 (93–94) s. 98 og Innst O. Nr. 37 (94–95) s. 17.

Oppmålingsforretning er tjenesteproduksjon selv om den utføres av kommunal tjenestemann, og kommer etter utvalgets syn i samme stilling som om kommunen oppretter et kontrollorgan. Utvalget har derfor vurdert å stille krav om at arbeidet med oppmålingsforretninger skal organiseres i et atskilt kommunalt foretak. Utvalget mener imidlertid at det ikke er behov for å stille samme strenge krav til kommunenes organisering av arbeidet med oppmålingsforretninger som for bygningskontroll. Utvalget antar at arbeidet kan organiseres og drives på forretnings- og regnskapsmessig forsvarlig vis innenfor selve kommuneadministrasjonen, og uten at dette bryter med prinsippet om at arbeidet skal utføres som tjeneste. Både av hensyn til alminnelige prinsipper for konkurranse, og av hensyn til bestemmelser i EØS-regelverket, må kommunene føre regnskap, mv. på en slik måte at de kan dokumentere at det ikke foretas konkurransevridning.

Hensynet til kontroll av de data som landmåler leverer til matrikkelføring, objektivitet, god forvaltningskikk og alminnelige prinsipper for organisering av kommunen taler imidlertid for at matrikkelføring bør skilles organisatorisk fra arbeidet med oppmålingsforretninger. Et så klart skille vil imidlertid by på problemer i små kommuner hvor det arbeidet totalt sett utgjør mindre enn ett årsverk. Utvalget fremmer derfor ikke forslag om at arbeidet med oppmålingsforretninger skal være organisatorisk atskilt fra kommunens øvrige oppgaver. Det foreslås imidlertid en regel i §  16 om at landmåler ikke samtidig kan være matrikkelfører, uten at det er gitt dispensasjon. Det må være adgang til å gi dispensasjon til små kommuner der det ikke er mulig eller forsvarlig å innføre andre ordninger enn at landmåler selv forestår matrikkelføring.

14.6 Matrikkelføring

Matrikkelføring vil i stor grad være en videreføring av det arbeidet kommunene i dag er pålagt med å rapportere til GAB-registeret og føre lokalt eiendomskart. De praktiske rutinene for føring av matrikkelen vil være noe forskjellig fra gjeldende rutiner for GAB og lokalt eiendomskart, og matrikkelen skal inneholde noen nye opplysninger som tidligere ikke er registret i GAB. I tillegg må kommunen etablere rutiner for å betjene landmålere, og for å kontrollere den dokumentasjonen som landmålere leverer til matrikkelføring.

Det stilles strengere krav til at matrikkelen skal være korrekt, enn til det som har vært praktisert for GAB. Opplysningene i offentlige registre må generelt være så gode at de kan legges til grunn uten å kontrollere opplysningene mot originaldokumenter. I denne sammenheng er det nødvendig å fokusere på matrikkelføring som en viktig oppgave.

Utvalget antar at matrikkelføring ikke vil være noe stort problem for større og mellomstore kommuner som har personell som er trenet i å vedlikeholde dataregistre, i å betjene publikum med eiendomsdata og lignende. I mindre kommuner, der matrikkelføring vil være en forholdsvis liten oppgave, og hvor den eller de som skal føre matrikkelen i tillegg må utføre en rekke andre oppgaver, vil matrikkelføringen kunne være en sårbar oppgave.

Utvalget har derfor drøftet andre modeller, blant annet med henvisning til at matrikkelføring i de fleste andre land er lagt til spesialiserte statlige organer. I Sverige og Finland kan bare de aller største kommune få myndighet til selv å føre data inn i eiendomsregisteret. Utvalget har likevel kommet til at det ikke er hensiktsmessig å legge matrikkelføringen til andre enn kommunene. En har da lagt vekt på at kommunene har størst nærhet til de aktuelle data, og vil være den største brukeren av opplysningene. Dessuten skal kommunene i tillegg til de data som landmåler lever inn, også føre inn en god del opplysninger som fremkommer fra kommunal saksbehandling. Utvalget legger også vekt på at de data landmåler skal levere for matrikkelføring, skal være så godt kvalitetssikret at matrikkelfører skal kunne registerføre opplysningene uten inngående kontroller.

Utvalget har diskutert om kommunene også burde legge inn opplysninger som stammer fra saksbehandling i andre offentlige organer. En har imidlertid kommet til at den beste løsningen er at vedkommende vedtaksorgan selv sørger for å få registrert «sine» opplysninger i matrikkelen, enten direkte, eller ved at opplysningene sendes til Statens kartverk for registrering. Dette vil skape de mest ryddige ansvarsforhold. Dessuten vil det for mange kommuner dreie seg om svært få opplysninger, som det ikke vil være rasjonelt å lære opp den enkelte kommune i å registrere.

Utvalget antar at de aller fleste kommuner har behov for direkte elektronisk tilknytning til den sentrale databasen, og at dette også ellers er mest hensiktsmessig. Utvalget forutsetter at det gis forskrifter om elektronisk føring, men slik at kommuner kan søke Statens kartverk om å innrapportere data på skjema dersom datamengden fra kommunen er svært begrenset. Et slikt fleksibelt opplegg er i tråd med gjeldende ordninger for GAB

Utvalget har kommet til at det er mest hensiktsmessig å videreføre en ordning med at kommunen som matrikkelfører oversender de dokumenter som skal tinglyses som følge av en oppmålingsforretning, til vedkommende tinglysingskontor, jf. §  24. Alternativt kunne landmåler gjøre dette etter at forretningen er matrikkelført, men utvalget har kommet til at det er enklere og mindre byråkratisk at kommunen sørger for tinglysing.

Lovforslaget åpner for at flere kommuner kan ha felles matrikkelfører, og det understrekes at Statens kartverk som sentral matrikkelmyndighet i særlig grad må veilede og bistå kommuner hvor matrikkelføringen er en liten oppgave.

Kommunene er forutsatt å skulle dekke sine utgifter til matrikkelføring gjennom gebyrer, se nærmere omtale i kapitel 20.4.2.

14.7 Sentral matrikkelmyndighet

Det er viktig at matrikkelen så langt råd er holder samme kvalitet i hele landet, både når det gjelder datainnhold og tilgjengelighet. Det kan etter utvalgets syn bare sikres gjennom at staten har ansvaret for drift av matrikkelen, og fører tilsyn med at matrikkelen føres korrekt i alle kommuner.

Statens kartverk peker seg ut som statlig matrikkelmyndighet. Statens kartverk er allerede ansvarlig for GAB-registeret, og er i ferd med å bygge opp en database over eiendomsgrenser, som matrikkelen skal bygge på. Kartverket har dessuten et kontor i hvert fylke som samarbeider med kommunene på dette området. Også i Sverige, Danmark og Finland er kartverkene tillagt ansvaret for matrikkelen. I enkelte andre land, er det etablert et særskilt statlig organ for matrikkelen, og for eksempel i Nederland har dette organet også ansvaret for føringen av grunnboka. Statens ansvar for drift av matrikkelen er nærmere omtalt i kapittel 12.

Utvalget mener at det er hensiktsmessig at Statens kartverk også veileder og fører tilsyn med matrikkelføringen. For å dekke denne oppgaven må Kartverket styrke sin kompetanse og kapasitet, både sentralt og i fylkene, ikke minst når det gjelder kompetanse på det eiendomsrettslige området.

Dessuten mener utvalget at det er nødvendig at staten fører tilsyn med landmålere og virksomheter som utfører oppmålingsforretninger. Behovet for tilsyn er blant annet knyttet til kravet om at landmåler på en objektiv og nøytral måte skal ivareta alle parters interesser. Spesielt i en oppbyggingsfase er det etter utvalgets syn nødvendig at staten fører tilsyn med hvordan oppmålingsforretninger utføres.

Sammen med grunnboka vil matrikkelen utgjøre kjernen i et mer omfattende eiendomsinformasjons-system for Norge, der også andre databaser vil inngå. Det gjelder i første rekke matrikkelen og grunnboka. På sikt vil et eventuelt register over offentlige arealplaner være en viktig del av et samlet informasjonssystem. Et samlet system må også utveksle opplysinger med andre registre. Det har blant annet vært et betydelig problem at det ikke er fullt samsvar mellom adresser i det sentrale personregisteret og adresser i GAB. Avvikene fører til at ikke har vært mulig å produsere korrekte oversikter over hvilke personer som er bosatt i de grunnkretser, skolekretser, kirkesogn og andre kretser som er registrert i GAB.

Det ligger imidlertid utenfor dette lovarbeidet å utrede eiendomsinformasjons-systemet i full bredde. En har derfor ikke gått inn på en nærmere vurdering av hvilke virkemidler som er nødvendig for å samordne databaser på dette feltet, ut over å lovfeste matrikkelen som primærkilde for matrikkelnummer, adresser, bygningsnummer og leilighetsnummer, jf. lovforslagets §  42 om bruk av matrikkelnummer, mv. i andre offentlige registre. Det er naturlig at Statens kartverk har et særlig ansvar for å følge opp andre registre bare bruker adresser og andre identifikasjonsnummer som er angitt i matrikkelen.

14.8 Nemnd for bevilling og autorisasjon

Utvalget mener at det er mest hensiktsmessig at søknader om bevilling og autorisasjon behandles av en særskilt nemnd oppnevnt av departementet. Ut fra saksmengden forutsetter utvalget at det opprettes bare én sentral nemnd for hele landet. Nemnda bør også behandle søknader om dispensasjon fra de ordinære betingelsene for å få bevilling og autorisasjon, jf. §  31 og §  32.

Alternativet til å opprette en nemnd er at Statens kartverk får ansvaret for å gi bevilling og autorisasjon. Kartverket utfører imidlertid en rekke oppgaver i konkurranse med foretak som vil søke om bevilling, og utvalget har derfor kommet til at det ikke er heldig at Kartverket samtidig skal ta stilling til bevilling og autorisasjon. Utvalget mener også at det er gunstig å trekke bransjen selv, herunder kommunesektoren, inn i dette arbeidet på en forpliktende måte.

Utvalget mener imidlertid at det er naturlig at Statens kartverk blir sekretariat for nemnda, og at nemnda arbeider på en slik måte at søknader om bevilling og autorisasjon kan behandles raskt. Kriteriene for å få bevilling og autorisasjon er klare og inneholder få elementer av skjønn. I saker der bevilling og autorisasjon nærmest får karakter av registrering, bør Kartverket som sekretariat for nemnda kunne gi godkjenning med forbehold om nemndas godkjenning i etterhånd. De vanskeligste sakene for nemnda vil trolig være knyttet til søknader om dispensasjon fra de ordinære vilkårene for å få bevilling og autorisasjon.

Utvalget har kommet til at det ikke er nødvendig å lovfeste en bestemt sammensetning av nemnda, men forutsetter at nemnda blant annet har representanter fra kommunesektoren og foreninger som representerer landmålere og private landmålerforetak. Det synes også hensiktsmessig at utdanningsinstitusjonene er representert i nemnda.

Det legges opp til at nemndas utgifter skal dekkes av gebyrinntekter, jf. §  43. Det er imidlertid nødvendig at staten i første omgang bevilger midler til driften av nemnda, og at gebyrene i etterhånd kompenserer for statens utgifter.

Det foreslås opprettet en særskilt klagenemnd til å avgjøre eventuelle klager på vedtak fra nemnda. Klagenemnda er nærmere omtalt i kapittel 19.6.

Et medlem, Eldrup, tiltrer ikke forslaget om at det innføres en særskilt autorisasjonsordning for landmålere. Om begrunnelse og det alternative forslag om modell for å sikre foretakets kvalifikasjoner, se kapittel 16.4.2.

14.9 Mindretallets forslag om kommunens rolle i forhold til å utføre oppmålingsforretninger

14.9.1 Innledning

Mindretallet Frode Mærli, Åse Prydz Tandre og Torbjørn Træland har ønsket å legge frem et tilleggsforslag til teksten i flertallsforslaget til §  4 og gjør dette nedenfor i form av en dissens med begrunnelse.

Når det i begrunnelsen for dissensen nedenfor står mindretallet, menes de tre samlet. I tillegg har Mærli, Prydz Tandre og Træland hver for seg en del anmerkninger.

I dag er alt ansvar og myndighet etter delings­loven lagt til kommunen. Etter flertallsforslaget vil tjenesteproduksjonen, oppmålingsforretningen, ikke lenger være et kommunalt ansvar. Mindretallet mener at den enkelte kommune selv bør kunne bestemme hvordan arbeidet etter den nye loven skal organiseres. De ønsker at kommunestyret selv skal kunne bestemme om tjenesteproduksjonen skal privatiseres, konkurranseutsettes eller utføres av kommunale tjenestemenn.

Mindretallet slutter seg til lovforslagets øvrige bestemmelser, med unntak av §  6. De mener at det er riktig å åpne for at oppmålingsforretninger kan utføres av private landmålere som engasjeres av grunneieren. Skillet mellom tjenesteproduksjon og myndighetsutøvelse forutsettes å skulle gjelde også innen kommunen når kommunen selv, eller andre på vegne av kommunen, utfører oppmålingsforretningene. Det forutsettes også at oppmålingsforretningen skjer under ledelse av kommunalt ansatt landmåler som er autorisert etter reglene i lovforslaget eller at det er gitt midlertidig dispensasjon fra disse reglene.

14.9.2 Mindretallets forslag til §  4

Som nytt andre ledd til §  4 foreslås:

«Kommunestyret selv kan bestemme at kommunen alene, eller i samarbeid med andre kommuner, helt eller delvis skal forestå oppmålingsforretningene i vedkommende kommune.»

Andre ledd blir tredje ledd.

Tilføyelsen til §  4 er ment å skulle sikre at kommunen kan velge å beholde et monopol på å utføre oppmålingsforretninger.

14.9.3 Mindretallets begrunnelse for dissensen

Privatisering eller kommunalt ansvar for utføring av oppmålingsforretninger

Flertallsforslaget til §  4 lyder i sin helhet slik:

§  4 Hvem som kan utføre oppmålingsforretning

Oppmålingsforretning kan bare utføres av autorisert landmåler som selv har bevilling, eller som er ansatt i privat foretak eller offentlig organ med bevilling. Kommuner og Statens vegvesen kan i medhold av §  31 få tidsbegrenset dispensasjon fra kravet om autorisert landmåler.

Med mindre jordskifteretten bestemmer noe annet skal oppmålingsforretning over areal som inngår i sak for jordskifteretten, utføres av jordskifteretten etter reglene i lov om jordskifte.

Dagens bestemmelser om oppmålingsforretninger finnes i §  1–2 i lov om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom av 23. juni 1978 nr. 70 med endringer av 5. juni 1981 og 4. august 1995. Den lyder slik:

§  1 – 2 Myndighet til å holde kart- og delingsforretning

Myndighet til å holde kart- og delingsforretning etter denne lov, tilligger den kommune der eiendommen ligger. Med mindre jordskifteretten bestemmer noe annet, skal delingsforretning på bruk som ligger under offentlig jordskifte, behandles av jordskifteretten etter reglene i lov om jordskifte.

Kommunen har ansvaret for at oppgavene utføres i henhold til gjeldende bestemmelser. Kommunen kan etter avtale overlate til andre å utføre kart- og delingsforretninger på sine vegne som bestyrer.

Kommunestyret selv kan beslutte at det skal inngås avtale med en eller flere kommuner om felles myndighetsutøvelse, eller at denne overlates til offentlig myndighet utenfor kommunen.

Delingsloven sier i klartekst at myndigheten til å holde kart- og delingsforretning ligger i kommunen. Etter som både bestyrerfunksjonen og den tekniske delen er en del av forretningen, har kommunen i dag ansvaret for alle oppgaver etter delings­loven. Men kommunen kan overlate til andre å utføre kart- og delingsforretninger på sine vegne som bestyrer, og kan også inngå avtaler med andre kommuner om interkommunalt samarbeid. Det betyr at kommunene i dag selv bestemmer hvordan de vil organisere arbeidet etter delingsloven. En kommune står fritt til å sette bort det som i herværende lovforslag kalles tjenestedelen eller tjenesteproduksjonen til andre, som i så fall utfører arbeidet på kommunens vegne.

Konsekvensen av §  4 i flertallsforslaget er full privatisering av tjenesteproduksjonen. I dag bestemmer kommunestyret selv om tjenesteproduksjonen skal utføres av private. Flertallsforslaget fratar kommunestyret denne valgmuligheten. Kommunestyret gis heller ikke mulighet til å bestemme om et enkelt oppdrag eller tjenesteproduksjonen generelt skal konkurranseutsettes. Kommunen gis bare mulighet til å opprettholde en tjenesteproduksjon som kan delta i konkurransen. Det følger av dette at kommunen ikke lenger vil ha ansvar for eller plikt til å opprettholde et tjenestetilbud. Kommunen kan i prinsippet kvitte seg med hele det nåværende tjenestetilbudet. Det vil føre til at kommunen sitter igjen med ca. 1/3 av dagens arbeidsoppgaver som forutsettes å kunne bli utført av en tilsvarende redusert arbeidsstokk. Det er nok at kommunen sitter igjen med ca. 1/3 av dagens kapasitet for å utføre den gjenværende myndighetsdelen, den oppgaven som legges til matrikkelfører.

Behovet for endring

Mindretallet vil fokusere på at det er mange fordeler ved å opprettholde prinsippet i dagens delingslov, der ansvaret for og oppgaven med å etablere, kartlegge og registrere eiendommer ligger i kommunen. Delingsloven, som nå har virket i over 18 år, avløste skylddelingsloven på landet og bygningsloven i tettbygd strøk. Gjennom delingsloven ble det innført et ensartet og sikkert system for kartlegging og registrering av alle nye eiendommer og endringer av grenser for eksisterende eiendommer. Kommunene har gjennom sin kommunale oppmålingsmyndighet hatt ansvaret for gjennomføringen av loven, og publikum har vært sikret de tjenester som er nødvendige i forbindelse med eiendomsutvikling uansett hvor i landet eiendommene måtte befinne seg.

For ytterligere å sikre gjennomføringen av delingslovens intensjoner, har kommunene dessuten hatt mulighet til å kjøpe eksterne tjenester fra private firma for å gjennomføre de oppmålingsoppgavene kommunen selv ikke har hatt kapasitet til å gjennomføre. Samarbeid med andre offentlige instanser og ikke minst interkommunalt samarbeid om oppgavene etter delingsloven er i dag en åpen mulighet.

De formelle og tekniske krav til utførelse av tjenestene som loven pålegger, er definert gjennom forskriftene til delingsloven av 19.10.79 med senere endringer, og normer og standarder for kommunale oppmålingsarbeider. At de aller fleste kommuner har tatt delingsloven på alvor og utfører de pålagte oppgaver på en betryggende måte, dokumenteres best ved at det er svært få klager etter delingsloven. Det er etter vår vurdering ikke fremkommet gode nok argumenter så langt i lovarbeidsfasen som tilsier at prinsippene i dagens delingslov på dette punkt ikke kan opprettholdes som et alternativ.

Mærli og Prydz Tandre konstaterer imidlertid for sin del at behovet for omlegging av systemet nok er tilstede i en del kommuner. Kart- og delingsforretningene har i enkelte kommuner vært utført som midlertidige forretninger og har aldri kommet videre. Bemanningsproblemene i oppmålingssektoren har vært store og oppgavene er ikke fullført. Det kan skyldes kommunal økonomi, at stedet ikke er spesielt attraktivt å bosette seg på, eller at arbeidsmiljøet ikke er tilstrekkelig spennende, for bransjefolk spesielt. Den nyordning som er fremlagt i lovforslaget vil her kunne komme til stor nytte, forutsatt at autoriserte landmålere blir tilstrekkelig tilgjengelige med ikke alt for lang tilkallingsfrist og til en ikke alt for høy pris.

Træland er enig i denne virkelighetsbeskrivelsen, men vil tilføye at årsaken til manglende oppfølging av restanser på midlertidige forretninger ikke skyldes feil eller mangler i delingsloven. Han mener situasjonen skyldes manglende oppfølging fra kommunen og tilsynsmyndigheten.

Mindretallet mener det vil kunne være en fordel at det holdes åpning for at kommunene kan beholde styringen av oppmålingsforretningene. Spesielt kan det være behov for dette i en del utkantdistrikter. Det bør sterkt anbefales at det opprettes samarbeide over kommunegrensene og at det lages interkommunale oppmålingskontor. Det vil kunne skape flere arbeidsoppgaver og det vil skape et sterkere fagmiljø.

Træland vil for sin del ytterligere anføre fordelene ved at dagens system der bestyrer av kart- og delingsforretninger, som offentlig tjenestemann, er partsnøytral. Denne upartiskhet vil ikke i samme grad være tilstede når det etter flertallsforslaget blir den ene parten som velger hvem som skal utføre oppmålingsforretningen. Eksempelvis tenker han seg at det i et etablert boligområde skal skilles ut en boligtomt i en hage. Naboene, som har protestert på delingssøknaden uten å nå frem, så helst at det ikke kom noe nytt hus i det hele tatt. En privat landmåler kan da få problemer med at naboene kan oppfatte ham som «kjøpt» av rekvirenten. Dette er i dag ikke problematisk med kommunal bestyrer.

Træland anfører videre at modellen flertallet i lovutvalget har valgt, er etter mønster av det danske system, hvor tjenestedelen er privatisert. Der er det, med unntak for visse områder, private autoriserte landinspektører som utfører tjenestedelen.

Træland viser til at det i Sverige trådte ny lov i kraft så nylig som 01.01.96. Der har de gått den motsatte vegen av hva flertallet i lovutvalget foreslår i Norge. Han vil peke på at i forarbeidene til den svenske loven er følgende hovedmomenter understreket (jf. SOU 1993:99, bilaga 1, s. 10, PROP. 1994/95:166 s. 7, SOU 1995:54 s. 41):

Eiendomsutforming og eiendomsregistrering er en så vesentlig del av infrastrukturen i samfunnet at denne type virksomhet i utgangspunktet er en statlig oppgave. Staten må ha det overordnede ansvar for at det finnes en godt utbygd og velfungerende organisasjon som kan ta seg av dette arbeidet. Ansvaret kan imidlertid delegeres til kommuner av en viss størrelse som oppfyller visse kvalifikasjonskrav.

Argumentene for å foreslå en hjemmel for kommunene til å kunne beholde et kommunalt oppmålingsmonopol vil bli underbygget nedenfor.

Politisk vilje til å beholde kompetansen i nærmiljøet

Mindretallet mener at den enkelte kommune må stå fritt til å velge å beholde tilnærmet sitt nåværende system med kommunalt ansatt oppmålingsfaglig personell. Det forutsettes at det finnes landmåler i kommunen som er kvalifisert til å kunne bli autorisert. Alternativt måtte det kunne gis tidsbegrenset dispensasjon fra autorisasjonskravet.

Et slikt ønske om og vilje til å fortsette med et kommunalt monopol vil kunne være tilstede i de store veldrevne kommunene. Det kan også være ønsket i de fjernest liggende utkantkommunene som trenger å beholde fagkompetansen. Disse kommunene risikerer å ligge utenfor private autoriserte landmåleres interessefelt.

Lokalkunnskap kombinert med kompetanse vil være det kommunen trenger og vil kunne beholdes ved å reservere virksomheten for kommunen, eventuelt i samarbeid med nabokommunen.

Eiendomsregistrering kan være en utpreget lokal virksomhet hvor det er en fordel at den som utfører dette arbeidet «kjenner» kommunen. Det vil i alle fall ligge til kommunen å matrikkelføre oppmålingsforretningene og kommunen skal lage og ajourføre de digitale kartene også til planvirksomheten etter plan- og bygningsloven.

Det vil også kunne være et ønske hos enkelte kommuner, kanskje særlig de mest ressurssterke, å knytte til seg en stab av spesielt dyktige fagfolk og beholde oppmålingsvirksomheten i egen regi. Dermed vil de kunne ha et bedre styringsverktøy innenfor kommunen gjennom en god matrikkel og et parat mannskap.

De mindre kommunene vil kunne ha et ønske om å beholde arbeidsoppgavene og -plassene i kommunen fremfor å overføre dem til sentrale landmålerfirmaer. Enkelte kommuner vil kunne ha relativt marginale arbeidsoppgaver for teknisk ansatte og vil trenge oppmålingsoppgavene for å opprettholde fulle stillinger. Det kan få store personalmessige konsekvenser om disse oppgavene blir borte.

Træland peker videre på at som en følge av flertallsforslaget til §  4 vil dagens organisasjon personalmessig måtte slankes med ca. 2/3 i de kommuner som velger å ikke opprettholde et tjenestetilbud. Med utgangspunkt i en kommunes boligbyg­geprogram er det i dag rimelig greit å lage et budsjett for en samlet oppmålingsvirksomhet. Mange kommuner har, eller nærmer seg, full dekning av selvkost for kart- og delingsforretninger, og skulle således ikke koste kommunen noe over kommunekassen. Dersom kommunen da velger å opprettholde et konkurrerende kommunalt tjenestetilbud, får vi inn en stor usikkerhetsfaktor. Dagens monopolsituasjon forsvinner med den nye loven, og vi får større usikkerhet om antall måleoppdrag på grunn av konkurranse med private foretak. Samtidig må kommunen være i beredskap til å ta imot krav om matrikkelføring fra private landmålere. Dette vil føre til større samlede kostnader for matrikkelarbeidene, samtidig som kommunen får en mer usikker budsjettsituasjon. Træland mener også dette vil være med å gjøre det vanskeligere for kommunen å beholde kvalifiserte fagfolk.

Træland vil ytterligere anføre at når overtallighetsproblemet samlet sett for alle kommuner kan bli på ca. 480 årsverk av i dag ca. 705 årsverk, sier det seg selv at for alle kommuner vil det bli et problem å opprettholde nødvendig kvalifisert fagkompetanse. Lovforslaget forutsetter oppbygging av en privat landmålerbransje som vil kreve et tilsvarende antall fagfolk. Med utsikt til bedre karrieremulighet og lønn er det fare for at kommunene blir hovedleverandør av fagfolk. Kommunen trenger fagkompetanse som lokalsamfunn, som organisasjon og som myndighetsutøver. For lokalsamfunnet er mulighetene til å kunne skaffe riktig og lett tilgjengelig eiendomsinformasjon, og kompetanse og kapasitet til å utføre tiltak «på timen», svært viktig. Kommunal fagkompetanse er også viktig for at små lokalsamfunn med store avstander ikke skal risikere å bli avhengig av et privat monopol fordi det ikke finnes konkurrerende landmålere. I vårt langstrakte og grisgrendte land kan innbyggerne i mange kommuner få problemer med å få landmåler innen overskuelig fremtid. Og sist, men ikke minst, er det viktig at den organisasjonen som utøver myndighet, har faglig kompetanse til å kontrollere private aktører.

Træland avslutter under dette punkt med å vise til at det er full enighet i lovutvalget om oppbyggingen av en matrikkel bestående av også et matrikkelkart. Både for det offentlige og det private har det stor samfunnsmessig betydning og nytteverdi at vi får fullstendig og sikre registre. Geografisk informasjon og geodata inngår som beslutningsgrunnlag i nesten all offentlig saksbehandling og planlegging. Ny teknologi gjør det mulig å kople slike data mot mange andre registre, slik at offentlig forvaltning kan effektiviseres og gi politikerne et bedre beslutningsgrunnlag. GAB er i dag fagområdets viktigste register og det er en selvfølge at det satses videre på det. Matrikkelboka vil bygge på GAB, og skal den bli det verktøyet vi håper og ønsker den skal bli, må kommunen ha medarbeidere som kan, og forstår eiendomsrettslige forhold, og som er motivert og ser nytteverdien av et godt register. Like viktig er det at kommunen har kvalifiserte fagfolk for at vi skal få et godt digitalt kart, matrikkelkart. For å lykkes i å få en bedre matrikkel er det viktig at kommunen beholder de fagpersonene som har drevet med dette fram til i dag. Det er ingen tvil om at oppmålingsingeniører i mange kommuner har vært spydspisser og pådrivere i å spre den nye teknologiske utviklingen utover i kommunen. Med det nye lovforslaget er det stor fare for tapping av fagpersoner i kommunene med de negative samfunnsmessige konsekvenser det vil innebære. Det kan da bli vanskelig for kommunene å ta ut den nytteverdien som er forventet av de store investeringene som allerede er gjort i geodata. Sammen med fagfolk som forsvinner, vil også mye lokalkunnskap gå tapt. Dette vil igjen vanskeliggjøre god service overfor publikum og private landmålere.

Økonomiske konsekvenser

Kostnadene for rekvirenten på matrikuleringstjenester i Skandinavia er lavest der oppgavene er lagt til kommunal myndighet (Norge), ca. dobbelt så dyr der de er lagt til statlig myndighet (Sverige) og aller dyrest der store deler av oppgavene, tjenesteproduksjonen, er overlatt til det private marked (største delen av Danmark). Utvalgets sekretariat har innhentet oversikt over kostnad/gebyr for ­etablering av ny matrikkelenhet med areal lik en normal boligtomt (700–1  000 m2 ). Mens gjennomsnittsprisen i norske kommuner er godt under 6  000 kr er den over 20  000 kr i Danmark, mens den i Sverige er ca. 12  000 kr. I Norge varierer prisen fra 2  100 kr til 12  700 kr og er som «gebyr» uten MVA. Aller billigst av de land hvor det er foretatt undersøkelse, er det i Nederland der det omregnet til norske kroner, koster mellom 2  000 kr og 3  000 kr.

Den danske ordningen er i dag den dyreste for tjenestemottakeren. Topografisk og bosettingsmessige forhold med korte reiseavstander, gode måletekniske forutsetninger med et godt målegrunnlag og samordnet godt matrikkelkart skulle tilsi lave produksjonskostnader sammenlignet med Norge. Det er imidlertid ikke helt sammenlignbare priser fordi det innbefattet i den angitte prisen for Danmark, ofte også ligger andre oppgaver for landinspektøren, såsom ordning med delingstillatelse. Videre ligger det 25  % MVA i den danske prisen, samt en skatt til staten på 5  000 kr.

Mindretallet ser det som lite trolig at landmåler i Norge vil få den samme rolle i delingssøknadsfasen som landinspektøren har i Danmark. I plan- og bygningsloven §  94 heter det at de som er nevnt i delingsloven §  3-1 selv kan søke om tillatelse til deling av eiendom. Å søke om tillatelse er altså en rett og en mulighet hjemmelshaver har til å spare kostnader. Med de rettigheter til service forvaltningsloven gir, tror mindretallet dette er en rett hjemmelshaver i stor grad fortsatt vil benytte seg av, og i økende grad jo lenger fra urbane strøk.

Mindretallet vil ytterligere anføre at ifølge lovforslaget skal kommunen få dekket sine kostnader til matrikkelføring av oppmålingsforretninger fullt ut. Dette blir en standardisert oppgave, der gebyrene fastsettes av kommunen med et øvre tak som antas å bli fastsatt i forskrift. Også den helt nye oppgaven kommunene får med å betjene private landmålere med dokumenter fra arkiv, skuffer og skap, samt fra databaser, er forutsatt å gå inn i standardgebyret for matrikkelføring. Her må det legges opp til et system som stiller private og kommunale landmålere mest mulig likt. Til dette har kommunen behov for å beholde fagfolk med lokalkunnskap, noe som ofte vil være en betingelse for å få fram alle nødvendige opplysninger og dokumenter.

Etter all sannsynlighet vil flertallets lovforslag føre til høyere samlede kostnader for rekvirenten. Danmark er ikke større enn Finnmark fylke. Geografien i Norge med lange avstander fører neppe til lavere priser. Dersom kommunene velger å ikke ha et tjenestetilbud kan vi få liten eller ingen konkurranse og faren for høye kostnader øker.

Kostnadene for kommunen som rekvirent av oppmålingstjenester kan også øke dersom kommunen velger å legge ned tjenestetilbudet. Kommunen selv er vanligvis den største oppdragsgiver/rekvirent av oppmålingstjenester og må i tilfelle kjøpe inn disse tjenestene i det private markedet.

Gebyr (særmerknad fra Træland)

Træland viser til det faktum at mange kommuner bevisst har subsidiert grensejusteringer for å unngå at private parter inngår avtaler som ikke offentligheten får kjennskap til. Med det foreslåtte systemet er faren stor for en oppblomstring av private grensejusteringer på grunn av høye kostnader. Dette vil i så fall undergrave formålsparagrafen i den nye loven og troverdigheten av matrikkelen, spesielt matrikkelkartet. Dette vil på sikt kunne skape problemer med uklare grenser og med påfølgende belastning på rettsapparatet.

Dagens ordning med like gebyrsatser for like tjenester mener Træland har mange fordeler. Oppmålingsforretninger er en infrastrukturvare som han for sin del mener skal prises likt uansett hvor i kommunen tjenesten utføres. Unntaket måtte være hvis tjenestemottakers handlinger fører til store merkostnader eller besparelser. Matrikuleringstjenester er samfunnstjenester på linje med en rekke andre offentlige tjenester. Træland mener kommunestyret selv bør ha mulighet til for eksempel å bruke gebyrregulativet for å beholde eller styrke bosettingen av utkantkommuner. Hvis kommunen ønsker å subsidiere grensejusteringer for å få et best mulig matrikkelkart i stedet for at partene som nevnt, inngår private avtaler som ikke matrikkelføres, bør kommunestyret selv kunne bestemme det. Det er neppe mer riktig og rettferdig at den første som måler opp en tomt i et område betaler mer enn den som kommer noen år senere når alle nabotomtene er matrikulert og oppmålingen langt på veg er betalt av disse.

Træland peker på at moderne utstyr og teknologi har ført til at den tekniske delen av tjenesteproduksjonen i dag er mindre tidkrevende enn tidligere. Dette har ført til at det er vesentlig billigere å produsere et målebrev i et nytt regulert boligfelt enn for eksempel en ekstra tomt i hagen. Prisen i kommunale gebyrregulativer er vanligvis den samme. For å få en mer riktig gjennomsnittspris i forhold til kostnadene, kan dette lett gjøres ved at det i regulativet tas inn flere arealgrenser som kombineres med kvantumsrabatt. Ved at oppmålingskostnadene betales som gebyr belastes de heller ikke med MVA.

Bedre administrativt samspill mellom stat og kommune

Mindretallet legger til grunn at det fortsatt vil ligge store kartdataoppgaver i kommunene gjennom betjening av matrikkelen og ajourføring av matrikkelkartet. Kartoppgaver vil også være relatert til plan- og bygningsloven i form av kommunale plan- og reguleringskart. Andre landmålerrelaterte oppgaver vil være plassering av tiltak i terrenget etter plan- og bygningsloven.

Disse oppgavene har betydning for hvilke krav som skal settes til kompetanse blant annet for at det skal lages korrekte kart som styringsredskap. Det har også betydning for samspillet mellom Statens kartverk mfl. og kommunene.

Kommunenes Sentralforbund har i sin IT-strategiplan sagt at det er viktig at kommunesektoren og staten fremstår som likeverdige parter. Dette vil i stor grad også gjelde innen fagområdet kart og geodata. Gjennom de såkalte «GEOVEKST-avtaler» har kommunene og Statens kartverk sammen med andre store etater som Telenor, Statens vegvesen, energiverk og landbruksmyndigheter samarbeidet økonomisk om å lage nye digitale kart. I GEOVEKST-forum diskuteres det nå hvordan det kan lages vedlikeholdsavtaler for digitale kartdata. I den sammenheng er det klart at kommunen får en svært viktig rolle å spille. De fleste av de endringer som skjer i kartet kan/vil bli fanget opp gjennom den kommunale byggesaksbehandlingen. Det er derfor viktig at kommunene i årene fremover beholder de fagfolkene som finnes for å få til en sikker og fortløpende ajourføring av det digitale kartet.

Mindretallet ser med bekymring på at det kommunale fagmiljøet kan bli utarmet gjennom nedleggelse av kommunale stillinger. Det vil også kunne få som konsekvens at kommunene får problemer med å etterleve den samhandlingen som GEOVEKST-samarbeidet krever.

Mindretallet håper derfor at ved å åpne for at kommunene kan erklære monopol, kan grupper av kommuner vedta å slå seg sammen om å drive oppmålingsvirksomhet på mindre steder.

Træland vil for sin del ytterligere vise til det pågående revisjonsarbeidet på signalloven. I forslag til den nye signalloven presiseres og videreføres kommunens ansvar for etablering og vedlikehold av fastmerker, samt kommunens viktige oppgave med å gi opplysninger om disse. Også dette er oppgaver som krever høy teknisk kompetanse. Han ser for seg problemer hvis kommunene bygger ned den tekniske bemanningen som følge av den nye loven om eiendomsregistrering, samtidig som signalloven legger opp til det motsatte.

Interkommunalt samarbeid

Problemene med å holde kvalifisert fagpersonell er, og vil trolig også i fremtiden bli, størst i mindre kommuner og såkalte utkantkommuner. Arbeidsmengden som krever slik spesialkompetanse er liten og moderne utstyr er kostbart. Mindretallet vil sterkt peke på de muligheter som ligger i å etablere interkommunale administrasjonsordninger. Da vil en oppnå store nok arbeidsvolum til å kunne ansette kvalifiserte fagfolk og investere i effektivt utstyr, samtidig som dette gir små kommuner en god mulighet til å etablere og vedlikeholde et digitalt kart.

Plassering av tiltak etter plan- og bygningsloven

Plassering av «tiltak» er hjemlet i plan- og bygningsloven. Etter SAK-forskriften §  18 kan kommunen selv kreve å forestå utstikking av tiltak. Mange kommuner, blant annet de aller fleste storkommuner, har valgt selv å forestå utstikkingen, en oppgave som da normalt er lagt til oppmålingsetaten/-avdelingen. Det er den samme valgmuligheten mindretallet ønsker kommunene skal gis når det gjelder organiseringen etter lov om eiendomsregistrering. For å beholde kvalifisert fagpersonell til å forestå utstikking av tiltak, vil det ofte være en betingelse at oppgavene er lagt til kommunen. Oppmålingsetater av en viss størrelse rundt det ganske land er vanligvis organisert i et kartverk og en avdeling som tar seg av oppgavene etter delingsloven. Som følge av ny teknologi er disse skillelinjer i ferd med å viskes ut. Hele etaten, samt andre større kartbrukere i og utenfor kommunen, jobber tettere sammen og for hverandre – jf. GEOVEKST-avtaler omtalt ovenfor. Når kommunen kan kreve å forestå utstikking av tiltak etter plan- og bygningsloven, er det etter mindretallets mening naturlig at det samme gjelder tjenesteoppgaver etter lov om eiendomsregistrering. Det er normalt best og billigst at en og samme fagperson utfører alt.

Fordelene ved dagens delingslov (særmerknad fra Træland)

Et hovedmål med den nye loven burde være å fremskaffe riktige og nødvendige opplysninger i matrikkelen om alle landets eiendommer, både nye og eksisterende. Sammen med ønsket om å redusere antall grensetvister, har dette vært et viktig mål i delingsloven. Selv om delingsloven fungerer godt i de fleste kommuner, er det fortsatt mange eiendommer og grenser som ikke er registrert i matrikkelen. Først når alt er registrert vil både det offentlige og det private samfunn kunne ta ut full nytteverdi av matrikkelen. Den foreslåtte organiseringen av matrikkeloppgavene vil etter Trælands mening være dårligere enn etter dagens delingslov med tanke på å nå målet om en fullstendig matrikkel. Vi mangler en grundig analyse i NOU’en av totale fordeler og ulemper samfunnsmessig (offentlig og privat) med ny og eksisterende organisasjonsmodell. Etter Trælands mening er det ikke fremkommet gode nok argumenter som tilsier at prinsippet i delingsloven må forlates.

Træland mener dagens delingslov har fordeler og ulemper som må veies mot flertallsforslaget. Det er i den sammenheng interessant å registrere at lovendring i Sverige for mindre enn 3 år siden førte til at i Sverige ble det valgt en organisasjonsmodell hvor det offentlige forestår både oppmålingsforretningene og matrikuleringen. Kultur og geografi skulle tilsi at Sverige er mer sammenlignbart enn Danmark. Den svenske og danske organisasjonen er meget godt beskrevet i NOU’en, men Træland savner en drøfting/utredning av fordeler/ulemper med endring av organisasjonsmodell i Norge.

Konklusjon

Mindretallet viser til kommuneloven av 25. september 1992 som trådte i kraft 1. januar 1993. Denne gir i utgangspunktet kommunestyret all makt og myndighet og kommunestyret bestemmer selv i hvilken utstrekning myndighet skal delegeres. Det ble foretatt endringer i delingsloven og tilhørende forskrifter for å tilpasse den til kommuneloven. I skriv fra Miljøverndepartementet av 5. november 1996 om endring av forskrift til delingsloven gis som begrunnelse:

«Nevnte lovendring var dels bygget på oppfølgning av den nye kommuneloven, spesielt prinsippet om større kommunal frihet med hensyn til intern organisering av tjenester etter delings­loven.»

Mindretallet minner om at etter flertallsforslaget §  4 fratas kommunestyret myndigheten til selv å bestemme organiseringen. Mindretallet ønsker at kommunestyret fortsatt skal ha denne friheten til selv å velge hvordan arbeidet etter lov om eiendomsregistrering skal organiseres og hvem som skal utføre oppmålingsforretninger i kommunen. Politikerne må da på selvstendig grunnlag kunne foreta en samlet vurdering hvor alle hensyn vektlegges. Dersom politikerne kommer til at det oppmålings- og matrikuleringstilbudet kommunen kan gi, samlet sett er best, mener mindretallet det er galt at selve loven hindrer et slikt valg. Vi ser det derfor som vår plikt å være med å legge forholdene til rette slik at kommunepolitikerne fritt kan velge til beste for kommunens innbyggere.

Mindretallet knytter en reservasjon til tilleggsforlaget i §  4 for så vidt dette blir funnet å være i strid med EØS-avtalen. Det synes imidlertid å være avklart at det ikke vil være i strid med EØS-avtalen at en kommune vedtar å beholde oppmålingsforretningen, det vil si tjenesteproduksjonen, som monopol. Mindretallet mener likevel at argumentasjonen og virkelighetsbeskrivelsen slik den er kommet til uttrykk ovenfor, bør synliggjøres for høringsinstansene, og at dette da kan danne underlag for et forslag om at skillet mellom myndighet og tjeneste i lovforslaget bør oppheves. Slik lov­tekstforslaget er utformet, er det ikke uten vesentlige omarbeidelser mulig å beslutte at en oppmålingsforretning skal være myndighetsutøvelse. Mindretallet forbeholder seg retten til på et senere stadium i lovutviklingsarbeidet etter nærmere vurdering å argumentere for at gjeldende delingslovs system kan opprettholdes.

14.10 Oppsummering

Utvalgets flertall foreslår at:

  • Det innføres et klart skille mellom oppmålingsforretning og kommunens myndighetsoppgaver på det matrikulære området.

  • Oppmålingsforretning gis et innhold som innebærer et den ikke inneholder elementer av myndighetsutøvelse.

  • Det åpnes for at både kommunene, andre offentlig virksomheter og private kan utføre oppmålingsforretninger. Krav om å ha bevilling og autorisert landmåler skal gjelde både private og offentlige virksomheter som utfører oppmålingsforretninger. Et mindretall foreslår at kommunen selv, på visse vilkår, skal kunne bestemme at den alene, eller i samarbeid med andre kommuner, skal ha enerett på å utføre oppmålingsforretningene. Et annet mindretall går imot at det innføres en generell statsautorisasjon av landmålere, og foreslår istedenfor at det som vilkår for at foretak skal få bevilling, settes bestemte kvalifikasjonskrav for de som skal være faglige ledere i foretaket, etter modell av systemet for godkjennelse av foretak etter plan- og bygningsloven.

  • Det opprettes en sentral nemnd som gir bevilling og autorisasjon til landmålere.

  • Kommunene tillegges ansvaret for å føre matrikkelen.

  • Som sentral matrikkelmyndighet får Statens kartverk det sentrale driftsansvaret for matrikkelen og ansvar for å føre tilsyn med landmålere, og med matrikkelføring.

  • Statens kartverk skal følge opp at offentlige databaser bruker de betegnelser for eiendom, bygning, leiligheter og adresser som er angitt i matrikkelen.

15 Oppmålingsforretning

15.1 Innledning

Utvalget har som nevnt utformet lovforslaget med henblikk på å skape et klart skille mellom myndighet og tjeneste. Begrepet «oppmålingsforretning» erstatter begrepet «kartforretning», men en oppmålingsforretning inneholder flere oppgaver. Oppmålingsforretning starter med at det inngås avtale om oppdrag med påfølgende saksforberedelse. Forretningen avsluttes med fremsettelse av krav om matrikkelføring.

I dette kapitlet drøftes bestemmelsene i lovens kapittel 3 om oppmålingsforretning og om innholdet i krav om matrikkelføring.

For å oppnå best mulig lov- og systemsamordning har utvalget sett det som viktig å tilpasse lovforslaget til ny revidert plan- og bygningslov. I likhet med plan- og bygningslovens bestemmelser om saksbehandling, dokumentasjon og kontroll i byggesaker, foreslås det å stille kompetansekrav til landmåler gjennom krav om autorisasjon jf. kapittel 16. Landmåler skal utføre egenkontroll og i kraft av sin spesielle kompetanse innestå for kvaliteten i utførelsen. Utvalget har lagt stor vekt på å utforme klare regler for kravet til dokumentasjon for utførelse og til sluttresultatet av oppmålingsforretninger, slik at kommunene kan føre matrikkelen uten inngående kontroll, og slik at en sikrer god kvalitet på opplysninger i matrikkelen.

15.2 Gjeldende rett

Bestemmelsen i delingsloven §  1–2 om myndighet til å holde kart- og delingsforretning ble endret ved lov av 4. august 1995 nr. 55, som følge av tilpasning til den nye kommuneloven av 25. september 1992 nr. 107. Det tidligere kravet om å etablere en « oppmålingsmyndighet » som særskilt organ i hver kommune ble tatt ut av loven, og ansvaret for gjennomføringen av de oppgaver som skal utføres i henhold til delingsloven ble isteden lagt til kommunen som sådan. Som tidligere skal delingsforretning på eiendommer som ligger under offentlig jordskifte behandles av jordskifteretten etter reglene i lov om jordskifte av 21. desember 1979 nr. 77, med mindre jordskifteretten bestemmer noe annet.

Bestemmelsen om at det er kommunen der eiendommen ligger som har ansvaret for at oppgavene utføres i henhold til loven, må sees i sammenheng med at kommunen, etter avtale, kan overlate til andre å utføre kart- og delingsforretninger på sine vegne som bestyrer. Hvis kommunen har benyttet eksterne bestyrere, endres likevel ikke kommunens ansvar for forretningen og registerføringen.

Dersom kommunen avtaler felles myndighetsutøvelse med en eller flere kommuner, eller overlater myndigheten vedrørende kart og oppmåling til annen offentlig myndighet, er det ikke lenger nødvendig med fylkesmannens samtykke. Slike vedtak kan treffes av kommunestyret selv.

Utvalget har drøftet de rettslige rammene for «bestyrerfunksjonen» under avholdelse av kartforretninger i henhold til gjeldende delingslov. Et viktig spørsmål i den forbindelse har vært om bestyrers funksjon faktisk og juridisk sett må betraktes som myndighetsutøvelse, eller om bestyrers funksjon må betraktes som regelstyrt tjenesteproduksjon innen rammene av delingstillatelsen. Utvalget konkluderer med at kartforretninger etter gjeldende lov med kommunal bestyrer er å betrakte som myndighetsutøvelse. Bestyrer har myndighet til å bestemme hvordan kartforretningen skal gjennomføres, i hvilket omfang grenser skal merkes og måles, og å benytte midlertidig forretning. I praksis fastsetter bestyreren grensene i detalj i marka der hvor delingstillatelsen gir rom for skjønn og tilpassing under selve kartforretningen. Det er imidlertid noe ulike oppfatninger i utvalget om i hvilken grad bestyreren kan utøve myndighet med henblikk på å gjøre avvik fra delingstillatelsen der denne er klar, og dernest om dette binder plan- og bygningsmyndigheten i etterhånd. Med hjemmel i delingsloven §  3–2 kan bestyreren samtykke i «mindre avvik». I dette ligger det et lovbundet skjønn som skal gjøres under selve forretningen. Det er enighet i utvalget om at bestyreren i dette tilfellet utøver myndighet på kommunens vegne, i den forstand at plan- og bygningsmyndigheten blir bundet, med forbehold om at det faktisk bare er gjennomført «mindre avvik». Etter omstendighetene kan dette føre til at kommunen må følge opp med en mindre vesentlig reguleringsendring (justering av reguleringsgrense) eller dispensasjon.

Delingsloven med tilhørende forskrifter kan sies å være en «prosesslov» som beskriver hvordan kart- og delingsforretninger skal gjennomføres. Søknadsprosedyrene for deling reguleres i plan- og bygningsloven.

Hovedreglen i gjeldende rett er at det i en delingsforretning alltid inngår en kartforretning, jf. delingsloven §§  3–1 og 2–1. Selv om hovedregelen er klar, så er gjeldende lov vanskelig tilgjengelig for den som skal orientere seg om plikter, formkrav og prosedyrer for avholdelse av kartforretning. Nærmere detaljregulering av måleplikten, herunder unntak og krav til stedfesting av grenser følger i dag av forskrift og norm for kart og kommunale oppmålingsarbeider.

Etter delingsloven er det plikt til å holde kartforretning i følgende tilfeller;

  • ordinær deling, jf. delingsloven §  3–1 første ledd

  • bortfeste av del av grunneiendom for mer enn 10 år, jf. delingsloven §  2–1 andre ledd

  • ved midlertidig forretning, jf. delingsloven §  2–6

  • grensejustering, jf. delingsloven §  2–3

Kartforretning kan avholdes når det rekvireres:

  • klarlegging av grense, jf. delingsloven §  2–2

Rett og plikt til å holde kartforretning fremgår på ulike steder i loven. Når det gjelder festegrunn, fremgår kartforretningsplikten og unntakene fra denne i forskrift. I praksis har det vært problematisk å tolke rekkevidden av plikten til å avholde kartforretning for festegrunn.

Rekkevidden av varslingsplikten i gjeldende lov strekker seg til «alle som har grunnbokshjemmel til eller godtgjør å eie tilstøtende grunn». I praksis har det vist seg at denne personkretsen har vært utilstrekkelig. Det er blant annet reist spørsmål om ikke for eksempel den som har iverksatt odelsløsningssøksmål og den som har kjøpt en eiendom på tvangsauksjon, men ennå ikke fått grunnbokshjemmel, har krav på varsel.

Når det gjelder omfanget av måleplikten, har det i praksis oppstått tvil. Adgangen til å unnlate å merke har blitt praktisert forskjellig, og det samme gjelder innmåling av grensepunkter i et fast koordinatsystem.

Plikten til å rydde opp i rettighetsforhold i forbindelse med forretningen har vært begrenset. Grunnen til dette er at det ved iverksettelsen av delingsloven ikke ble stilt utdannings- og kompetansekrav for kommunale bestyrere, som gjør det forsvarlig å forplikte bestyrer til å klarlegge rettighetsforhold med tilhørende utarbeidelse av dokumenter for tinglysing. Etter forskriften til delingsloven, pkt. 11.7, har imidlertid bestyreren i dag et ansvar for å «klarlegge om noen rettigheter vil kunne lide vesentlig skade ved justeringen». Ut fra ordlyden må dette oppfattes slik at bestyreren ved grensejustering aktivt skal påse om noen rettighetsforhold kan bli begrenset eller tilsidesatt. Grunnen til at pliktregelen bare refererer seg til justering, er at det i denne forbindelse ikke skal utferdiges noe skjøte, som ellers er en særskilt oppfordring for ivaretakelse av rettighetsforhold. I praksis er bestemmelsen kun oppfattet som en aktsomhetsplikt. For øvrig har det vist seg at dagens bestyrere av kartforretninger i liten grad har gått aktivt inn på slike forhold. Rettskildemessig er det ikke grunnlag for å tolke en slik forskriftsbestemmelse utvidende så lenge lovforankringen ikke er fastere.

15.3 Det rettslige grunnlaget for eiendomsgrenser

Eiendomsgrenser og rettigheter til fast eiendom fastlegger en fordeling av retten til utnytting av fast eiendom mellom borgerne. Eiendomsgrenser og rettigheter til fast eiendom hviler oftest på privatrettslige grunnlag som avtale, arv, hevd eller alders tids bruk. Eiendomsgrenser og rettigheter til fast eiendom kan også oppstå på grunnlag av en offentligrettslig akt ved jordskifte eller ekspropriasjon.

En delingsforretning der grensene for nye grunneiendommer eller festegrunn blir kartfestet, merket og oppmålt, innebærer en stadfestelse og registrering av den grensen som rekvirenten har ønsket å få fastsatt, men er ikke det rettslige grunnlaget for den nye grensen. Grensene vil være fastlagt i det rettslige grunnlaget for etableringen av eiendommen. Dersom det ved delingsforretning eller ved kartforretning er fastsatt en annen grense, er det den grensen som følger av rettsgrunnlaget som gjelder mellom partene.

Dette innebærer ikke at private parter står fritt til å dele eiendom eller til å flytte grenser mellom eiendommer. Deling av fast eiendom og stiftelse av rettigheter til fast eiendom er underlagt offentlig regulering gjennom plan- og bygningslovgivning, jord- og skoglovgivning, mv. Det kreves således samtykke fra offentlige myndighetsorganer til deling av fast eiendom slik at det oppstår ny eiendom, til overføring av areal mellom eksisterende eiendommer som ikke faller inn under reglene om grensejustering, og oftest til å stifte begrensede rettigheter til eksisterende fast eiendom. Innenfor de rammene som denne lovgivningen stiller opp, er det imidlertid opp til de private partene å fastlegge rettsforholdene til eiendom som er underlagt privatrettslig eiendomsrett. Dersom en søknad om deling blir avslått, eller blir innvilget på vilkår av at det blir fastsatt andre grenser enn det partene har søkt om, vil det være forbudt å opprette en eiendom med de grensene som de private partene har ønsket. De må da enten opprette en eiendom med grenser som er i samsvar med delingstillatelsen, eller la være å fradele. Dersom partene velger å foreta en fradeling innenfor rammene av delingstillatelsen, vil det selvsagt være denne endrede avtale som danner grunnlaget for den nye grensen. Skulle de få gjennomført en delingsforretning der det blir fastsatt en grense som omfatter mer enn delingstillatelsen gir adgang til, vil det være etablert en ulovlig grense, som plan- og bygningsmyndigheten kan kreve rettet.

Ved delingsforretningen skjer det en kontroll med at de nye grensene som blir fastsatt er i samsvar med offentlige delingstillatelser. Kommunen har ikke etter delingsloven hjemmel til å pålegge partene andre grenser enn de selv ønsker, dersom disse ligger innenfor rammene av delingstillatelsen etter plan- og bygningsloven, jordloven m.m., bortsett fra at bestyreren skal ta sikte på å få til en grense som er «hensiktsmessig», jf. delingsloven §  3–2.

I lovforslaget legges det opp til at forholdet mellom matrikkelloven og private disposisjoner som fastsetter eiendomsgrenser og rettigheter til fast eiendom, på den ene side, og den offentligrettslige reguleringslovgivningen på den andre side, skal være som i dag. Lovforslaget tar sikte på at det etableres en prosedyre som fører til en mest mulig korrekt registrering av de eksisterende rettsforhold, grenser m.m., og av de nye rettsforhold og grenser som oppstår som følge av deling av eiendommer. Ved etablering av nye matrikkelenheter gir lovforslaget regler om kontroll av at de nødvendige tillatelser foreligger, og av at opprettingen av matrikkelenheten er i samsvar med tillatelsene. Det er likevel ikke oppmålingsforretningen som er det rettslige grunnlaget for de nye grensene som opprettes. Reglene om hvilke rettslige kjensgjerninger som gir grunnlag for bindende eiendomsgrenser blir ikke påvirket av lovforslaget.

Etter lovforslaget skal grenseopplysninger registreres på grunnlag av en oppmålingsforretning utført av landmåler. Dersom det er avvik mellom den grensen partene har avtalt og den grensen som er oppmålt og registrert, vil det likevel være den avtalte grensen som gjelder, dersom denne er innenfor rammen av delingstillatelsen. I et slikt tilfelle må den «korrekte» grensa merkes og måles i ny oppmålingsforretning. Har landmåler gjort en feil slik at grensene er oppmålt i strid med offentlige tillatelser, vil kommunen som registermyndighet kunne avvise å registrere oppmålingsforretningen

Utvalget har tatt sikte på at lovforslaget skal innebære en klargjøring av forholdet mellom den offentligrettslige reguleringslovgivningen og delingsreglene. Den offentligrettslige reguleringen av eiendomsdeling skjer gjennom bestemmelser som fører til at det må innhentes tillatelse til deling. Ved oppmålingsforretning i forbindelse med delingsforretning eller arealoverføring skal landmåler påse at det blir fastsatt grenser som er innenfor rammene av delingstillatelsen, og som er i samsvar med partenes ønske. Dersom partene går videre med delingen etter at det er stilt vilkår som innebærer endring av den opprinnelige avtalen, vil en i de fleste tilfeller kunne tolke dette slik at de aksepterer delingstillatelsen og de grensene som er fastsatt der.

Ved oppmålingsforretning over eksisterende grenser som var etablert før det var innført krav om offentlig tillatelse til fradeling eller flytting av grense, vil oppmålingsforretningen ha som siktemål å fastlegge mest mulig nøyaktig det gjeldende rettsforholdet mellom partene, som grunnlag for registrering. Dersom det likevel oppstår feil, vil ikke de registrerte opplysningene føre til noen endring av det eksisterende rettsforholdet, uten at partene må anses for å ha akseptert den oppmålte grensen som gjeldende uten hensyn til om grensen er riktig. En innfører således ikke noen «rettslig troverdighet» for registeret, hverken for nye grenser eller for eksisterende grenser som måles opp.

15.4 Oppmålingsforretning etter lovforslaget

Oppmålingsforretning etter det nye lovforslaget erstatter «kartforretning» etter delingsloven. Imidlertid inneholder en oppmålingsforretning flere nye oppgaver. Kartforretning etter delingsloven legger primært vekt på klarlegging, merking og innmåling av grenser. I en oppmålingsforretning skal landmåler nå også avklare rettighetsforhold, og kunne bistå partene med å utforme nødvendige avtaler og dokumenter for tinglysing som kreves i denne sammenheng. Oppmålingsforretning defineres som ren tjenesteproduksjon, og det poengteres at landmåler ikke har noen form for myndighet. Han må således innhente godkjenning fra kommunen dersom han skal fravike delingstillatelsen (§  7 fjerde ledd), og til å unnlate fullstendig merking og innmåling av grensene (§  8 tredje ledd). Med andre ord er de elementer av myndighetsutøvelse som ligger i gjeldende lovs bestyrerfunksjon i sin helhet foreslått flyttet over til kommunen.

Det legges opp til et system som skal sikre høy kvalitet på utførelsen av forretningene. Hovedelementene i systemet for kvalitetssikring er:

  • Å stille kompetansekrav til landmåler, herunder krav om autorisasjon.

  • Å stille krav til den dokumentasjon som landmåler skal forelegge kommunen i krav om matrikkelføring, slik at kommunen kan føre inn opplysninger fra landmåler i matrikkelen uten å dobbeltkontrollere måledata etc.

15.4.1 Fra regelstyrt arbeidsoperasjon til krav om dokumentasjon

Lovforslagets kapittel 3 om «Oppmålingsforretning og krav om matrikkelføring» gir føringer for den praktiske gjennomføringen av forretningen. Det er gjort indirekte ved å beskrive hvilken dokumentasjon som skal inngå i kravet om matrikkelføring, til forskjell fra delingsloven som i detalj beskrev hvordan bestyrer skulle forholde seg under avholdelse av kartforretninger. Forskjellen må forstås på bakgrunn av det nye systemets skille mellom kommunens rolle som myndighetsorgan, og landmålers tjenesteytende funksjon. Landmåler skal informere partene om dokumentasjonskravene, og på dette grunnlag tillempe de videre praktiske og tekniske sider ved forretningen, i betydelig grad fritt i samråd med partene.

Delingstillatelsen representerer det formelle og juridiske grensesnittet i forkant av landmålers arbeidsoperasjon. Krav om matrikkelføring er grensesnittet mot den avsluttende myndighetsfasen som er kommunens føring av matrikkelen. En myndighetsfase både i forkant og i etterkant av landmålers arbeidsoperasjon gjør at utvalget ser det som forsvarlig og hensiktsmessig å definere den mellomliggende fasen som en ordinær konsulenttjeneste, jf. drøftelsen i kapittel 14.

Utvalget har sett et behov for å gi landmålers arbeidsoperasjon et navn. Utvalget foreslår «oppmålingsforretning» selv om «forretning» bryter noe med forståelsen av arbeidsoperasjonen som en konsulenttjeneste. Utvalget mener begrepet er forklarende og praktisk, og på en hensiktsmessig måte understreker de formelle sidene ved arbeidet.

15.4.2 Dokumentasjonskravet

Utvalget foreslår at det skriftlige materiale landmåler legger fram for kommunen til matrikkelføring omtales som «krav om matrikkelføring». Innholdet i dette er i detalj regulert i §  10, og bestemmelsene her styrer også i betydelig grad landmålerens arbeid. Kravet skal være undertegnet av autorisert landmåler. Av bokstav a i §  10 går det fram at landmåler ikke kan framsette krav om matrikkelføring uten å ha fullmakt fra part eller parter som angitt i §  9. Utvalget mener at det er tilstrekkelig at landmåler erklærer at han har slik fullmakt, og at det ikke er nødvendig at skriftlig fullmakt er vedlagt.

§  10 er utformet med sikte på at bestemmelsene skal gi en klar anvisning for de erklæringer og dokumenter som skal inngå. Det vil likevel være nødvendig å gi nærmere forskrifter for innholdet i, og utforming av krav om matrikkelføring. Etter utvalgets syn ligger det til rette for at det lages egne dataprogrammer for produksjon av dokumentsomslag og de enkelte vedlegg, slik at matrikkelføringen blir enklest mulig.

Utvalget viser spesielt til bestemmelsen om protokoll i bokstav e. Det er viktig at landmåler gir en dekkende beskrivelse av hvordan forretningen er gjennomført, hvilke parter som møtte, hvem som påviste de enkelte grenser, hvilke dokumenter som ble fremlagt, hva partene ble enige om osv. En kjenner til at protokoll for kartforretninger etter delingsloven i mange tilfeller har vært svært tynn.

De enkelte bokstaver i §  10 er nærmere omtalt nedenfor eller i andre relevante kapitler.

15.4.3 Hvem som er parter i oppmålingsforretning

Når oppmålingsforretning utformes som tjeneste, er det ikke nødvendig å gi regler om hvem som kan rekvirere oppmålingsforretning. I prinsippet kan hvem som helst bestille et slikt oppdrag hos landmåler. Det må imidlertid gis regler om hvem som kan kreve at resultatet av en oppmålingsforretning føres inn i matrikkelen. Det må legges til grunn at landmåler ikke vil ta oppdrag uten at rekvirenten har en reell grunn for å få utført forretningen. Hvem som kan kreve matrikkelføring, som resultat av at det er avholdt oppmålingsforretning, er samlet i lovforslagets §  9. Denne bestemmelsen avløser oppregningen i delingsloven §  3–1, fjerde ledd om rett til å kreve deling og §  2–1, tredje ledd, om rett til å kreve kartforretning. Henvisningen til §  9 er foreslått innarbeidet i plan- og bygningsloven §  94 nr. 1. En nærmere forklaring av adgangen til å kreve matrikkelføring er omtalt i kommentarene til §  9.

For øvrig har utvalget sett på muligheter for å sikre at kommunene i større utstrekning enn i dag kan kreve at det blir gjennomført oppmålingsforretning som ledd i plan- og byggesaksbehandling, når tiltaket forutsetter at eiendomsforholdene er klare, jf. plan- og bygningsloven §  70, og utvalgets forslag til endring av plan- og bygningsloven §  95 nr. 3. (se omtalen i kapittel 31).

Landmåleren har ansvaret for innkalling av parter til forretningen, jf. lovforslagets §  38. Personkretsen avgrenses av betydningen av begrepet «parter» som er ment å være sammenfallende med partsbegrepet i forvaltningsloven §  2 bokstav e. Altså skal de som saken «direkte gjelder» innkalles. Dette kan etter omstendighetene omfatte flere enn de som skal innkalles etter gjeldende lovs §  1–3; «den som har krevet forretningen og alle som har grunnbokshjemmel til eller godtgjør å eie tilstøtende grunn». Eiere av eiendom med grenser som blir berørt av forretningen skal alltid varsles til forretning. Det samme gjelder for fester. Dersom grensene er helt klare, merket, nøyaktig stedfestet (koordinatmålt), og ikke skal endres gjennom forretningen, kan det orienteres om dette i innkallingen, slik at slike parter ikke behøver å møte til forretningen i marka. Landmåler må vurdere om andre som har rettigheter (vegrett og lignende) blir berørt av saken må varsles. Den som eventuelt har kjøpekontrakt på arealet skal normalt ikke varsles uten at vedkommende oppdragsgiver har bedt om det. Panthavere skal ikke varsles til oppmålingsforretning, men panteforholdene kan være til hinder for at forretning gjennomføres uten å innhente pantefrafall eller samtykke fra panthaver(e).

Kretsen av parter kan endre seg underveis i forretningen. Det kan tenkes at det innkalles en eller flere naboer under oppstart av forretningen, men som likevel viser seg ikke å være berørt. Utvalget foreslår i §  24 at matrikkelbrev skal sendes til eiere og festere av matrikkelenheter der grensene er blitt innmålt og merket på nytt.

I praksis har det oppstått tvil om forståelsen av hvem som er eier. Hvem som har grunnbokshjemmel fremgår av grunnboka. Men det kan nevnes to eksempeler hvor det har oppstått tvil:

Odelsløsning

En eiendom hvor det hefter odel blir solgt ut av familien (kretsen av odelsberettigede). Kjøper har inngått kjøpekontrakt og fått konsesjon, men ikke grunnbokshjemmel. En odelsberettiget har tinglyst en erklæring om at han har gått til odels­løsningssøksmål. På dette tidspunkt skal det avholdes oppmålingsforretning på naboeiendommen. Den som her faktisk har grunn­boks­hjemmel (selgeren), og etter loven er den som har krav på varsel, er den som må antas å ha liten eller ingen interesse av å være tilstede på oppmålingsforretningen. De to andre som gjør noe aktivt for å erverve eiendommen må åpenbart antas å ha interesse av å være tilstede. Gode grunner taler for at alle tre bør varsles, og at det er i samsvar med god landmålerskikk å varsle de som har en berettiget interesse av å være tilstede, så fremt disse er kjent.

Tvangsauksjon

Den som erverver en eiendom på tvangsauksjon (eller fra konkursbo) har naturligvis interesse av eiendommens geografiske utstrekning. Men i praksis går det en tid før han får grunnbokshjemmel. Først skal han gi bud og få dette stadfestet. Dernest må han få utstedt tvangsauksjonsskjøte som han må tinglyse. Berettiget interesse om å motta varsel om oppmåling på naboeiendommen antas han ikke å ha før tidligst på det tidspunkt han får stadfestet sitt auksjonsbud.

Skjæringspunktet for når konkurrerende erververe til fast eiendom skal være berettiget til å motta varsel til oppmålingsforretning, må være når tinglysingskontoret har mottatt dokument vedrørende odelsløsning, tvangsauksjon eller konkurs til tinglysing. Dette er forhold som skal anmerkes på vedkommende eiendoms grunnboksblad, og som landmåleren rutinemessig bør innhente utskrift av før oppstart av forretningen.

15.4.4 Plikt til å avholde oppmålingsforretning

Hovedregelen om at enhver deling av eiendom utløser plikt til å gjennomføre oppmålingsforretning videreføres i §  7. Hovedregelen må sees i sammenheng med retten og plikten til å få opprettet en ny matrikkelenhet i matrikkelen. I denne revisjonen tas det sikte på å gi en klar og lett praktiserbar avgrensning av hvilke forhold som utløser plikt til å gjennomføre oppmålingsforretning, og når det er frivillig.

§  7 slår innledningsvis fast at en oppmålingsforretning går ut på å klarlegge og beskrive grenser og rettigheter, og for øvrig frambringe opplysninger og den dokumentasjon som er nødvendig for å kunne kreve matrikkelføring.

Vilkåret i §  7 annet ledd, bokstav a, fastsetter hovedregelen om det skal være holdt oppmålingsforretning før ny matrikkelenhet kan føres inn i matrikkelen. I kommentaren til bestemmelsen er rekkevidden av denne hovedregelen nærmere forklart.

Vilkåret i §  7 annet ledd, bokstav b, er en samordningsbestemmelse i forhold til endringsforslaget i eierseksjonsloven som er nærmere drøftet i kapittel 32. Utvalget foreslår å forsterke kravene til måling og merking av ubebygd uteareal til eierseksjoner. I lov om eierseksjoner er det krav om å holde kartforretning bare dersom utearealet ikke kan defineres som utmål fra bygningen. Utvalget mener at det er like viktig å få kartlagt grenser for eksklusivt uteareal til eierseksjoner som vanlige eiendomsgrenser, og at det må gjelde de samme krav til målenøyaktighet. Utvalget mener at vanlige byggetegninger og situasjonsplan, som skal ligge ved seksjoneringsbegjæringen, vanligvis ikke tilfredsstiller nøyaktighetskravene for å legge grensene for uteareal inn på matrikkelkartet. Det er derfor nødvendig å avholde oppmålingsforretning når det legges eksklusivt uteareal til eierseksjoner.

I praksis vil en oppmålingsforretning i disse sakene kunne holdes som «kontor»-forretning når bygningen på situasjonsplanen er stedfestet med samme nøyaktighet som gjelder for matrikkelkartet, og grensene for utearealet kan bestemmes entydig ved utmål fra bygningen Hvis derimot utmål fra bygningsdel ikke identifiserer grensene nøyaktig, må det måles og merkes i marka på vanlig måte.

Oppmålingsforretning for ubebygd uteareal til eierseksjoner kommer i en noe annen stilling enn andre forretninger. Selv om kravet til dokumentasjon i prinsippet er den samme, må oppmålingsforretningen først forelegges for den etat i kommunen som fatter vedtak om seksjonering, jf. eierseksjonsloven §§  7–9. Først når dette vedtaket er fattet, kan dokumentasjonen ekspederes videre til matrikkelfører for oppretting av seksjonen(e) i matrikkelen og dernest grunnboka. Dette er nærmere omtalt i kapittel 32.

Vilkåret §  7 annet ledd, bokstav c, presiserer at det kreves oppmålingsforretning før opplysninger om grensejustering og arealoverføring kan føres inn i matrikkelen. Enhver grunnavståelse, frivillig eller ved ekspropriasjon, som fører til at grenser endres vil således utløse krav om oppmålingsforretning.

Når «klargjøring av eksisterende grense» nevnes her, så er det for å markere at det som hovedregelen skal holdes oppmålingsforretning før nye opplysninger om eksisterende grenser kan føres inn i matrikkelen. Det er imidlertid et unntak i §  40 fra denne hovedregelen, hvor partene selv på visse vilkår kan få anmerket avtale som beskriver beliggenheten av eksisterende grense.

15.4.5 Grensemerking og måling

Lovforslagets §  8 avløser delingsloven §  2–4. §  8 fastsetter som hovedregel at alle grensestrekninger skal være merket og nøyaktig målt opp før matrikulering av ny enhet kan skje, dvs. både nye og gamle grenser. Grenser som tidligere er merket og nøyaktig målt skal selvsagt ikke merkes og måles på nytt. Med nøyaktig målt siktes det til at grensene må være stedfestet i koordinater i kartforretning etter delingsloven, i tilsvarende forretning etter eldre lovgivning, eller nyere jordskiftesak. Utvalget tilrår at grenser skal merkes og måles i et nasjonalt system. Som hovedregel vil dette være landsnettet i henhold til EUREF89 . Imidlertid bør det også kunne anvendes et annet grunnlagsnett som kan omregnes til et nasjonalt system ved innleggelse på matrikkelkartet.

I §  8 annet ledd, er det gjort visse unntak fra måle- og merkeplikten for eksisterende grenser , når dette ikke er til ulempe for utnyttelse av eiendommen. Dette kravet retter seg mot både naboeiendom, avgivereiendom og den nye opprettede eiendommen. Utvalget har inngående drøftet i hvilke tilfeller en bør tillate at ikke alle eksisterende grenser merkes og måles, og kommet til at i tillegg til kravet om at det ikke skal være til ulempe for utnyttelsen av eiendommen å unnlate merking og måling, må minst ett av tre tilleggsvilkår være oppfylt. Disse vilkårene er inntatt i §  8, annet ledd, bokstavene a, b og c.

Etter bokstav a kan en unnlate å merke å måle eksisterende grenser når den nye enheten er så stor at det er urimelig å kreve merking og måling av de eksisterende grensene. Det er ikke foreslått noen bestemt arealgrense, men utvalget mener at for tomter mindre enn 5 dekar bør normalt alle grenser merkes og måles. Unntaksregelen i bokstav a sikter således i første rekke på landbrukseiendommer og andre store eiendommer.

Unntaksbestemmelsen i bokstav b regulerer tilfellet der en eller flere grensestrekninger er uklare, og det ikke er godtgjort at det er hensiktsmessig å avklare dem. Utvalget mener at det ikke er tilstrekkelig grunn til å tvinge partene til å avklare en tvist dersom de ikke selv ønsker det, og lovforslaget har heller ingen mekanismer for tvisteløsninger. Utvalget har heller ikke funnet det riktig eller hensiktsmessig å gi noen regler som tvinger partene til å kreve grensegangssak for jordskifteretten eller de ordinære domstolene. I mange tilfeller er det et alternativ å måle opp partenes påstander.

Vilkåret i §  8 annet ledd, bokstav c, refererer seg til opprettelse av hel teig som selvstendig matrikkelenhet. Bokstav c viderefører gjeldende bestemmelse i kapittel 27 i forskriftene til delingsloven. Når hel teig opprettes som selvstendig matrikkelenhet etableres det ingen nye grenser, og utvalget mener at dette langt på veg kommer i samme stilling som omsetning av hel matrikkelenhet, der det heller ikke er krav om oppmålingsforretning.

Muligheten for å få opprettet en eiendom uten at oppmålingsforretningen er fullført, gjeldende lovs «midlertidig forretning», videreføres. Dette foreslås omtalt som «ikke fullført oppmålingsforretning». Utvalget er samlet i sitt syn på at selve begrepet «midlertidig» må avløses. Begrepet kan misoppfattes fordi eiendommen med sine grenser i prinsippet blir opprettet når den er innført i matrikkelen. Det er bare selve målingen og merkingen som skal utstå. Det er vurdert å lovfeste en tidsfrist for fullføring, men utvalget har kommet til at det ikke er hensiktsmessig. I kommentarene er det vist til at det kan være praktisk å opparbeide tomteområdet før grensene fastsettes helt nøyaktig, og før grensemerker settes ned. Fra det tidspunkt anleggsarbeidene starter i et utbyggingsfelt, til feltet er ferdig opparbeidet kan det gjerne gå 3–4 år. Utvalget foreslår derfor en søknadsordning i §  8 tredje ledd, der landmåler kan fremsette en begrunnet søknad til kommunen om å utsette endelig merking og innmåling. Landmåler må i samråd med kommunen bli enige om en realistisk frist, som fastsettes i kommunes vedtak.

Utvalget legger til grunn at ordningen med ikke fullført oppmålingsforretning skal brukes i mindre omfang enn midlertidig forretning. Det skal foreligge «særlige grunner». Med dette siktes det primært til saker der det er hensiktsmessig å utsette merking og måling til området er opparbeidet. Ordningen skal bare i helt spesielle tilfeller tillates benyttet med begrunnelse i at landmåleren ikke har tid til å fullføre forretningen, for å samle opp flere forretninger, eller med begrunnelse i værforhold. Det er viktig å unngå at nye eiendommer opprettes gjennom rene kontorforretninger.

15.4.6 Klarlegging av rettighetsforhold

Utover de vanlig oppgaver som går ut på å klarlegge, justere, merke og måle grenser foreslår utvalget at landmåleren heretter skal klarlegge og beskrive rettighetsforhold. Det bør være et mål at grunnboka samsvarer med de faktiske forhold. Plikten til å klarlegge rettighetsforhold må sees i sammenheng med de kvalifikasjonskrav som stilles til landmåler innenfor tingsrett, herunder om aktuelle formkrav for tinglysing.

Utvalget har drøftet hvor langt plikten for landmåler til å klarlegge rettighetsforhold bør gå. Her er det viktig å skille mellom rettigheter som kommunen har krevd tinglyst som vilkår for å opprette en eiendom, og rettigheter som er et privat forhold mellom partene. Den materielle pliktregelen framgår av §  7, første ledd, første punktum. De konkrete krav til å undersøke, klarlegge og legge til rette for tinglysing går fram av §  10, bokstav f, g, h og i. Kravene er av forskjellig karakter og rekkevidde.

§  10 bokstav f gjelder vilkår som kommunen har satt med hjemmel i plan- og bygningsloven §  93 bokstav h, Det gjelder typisk krav om tinglysing av vegrett og rett til å anlegge vann- og kloakkledning over nabogrunn. Utvalget foreslår at dokumenter som må tinglyses i denne forbindelse skal ligge ved kravet om matrikkelføring, og at kravet skal avvises for matrikkelføring dersom dokumentene mangler.

§  10 bokstav i, omhandler de avtaler som er nødvendig for å få realisert en anleggseiendom. Her vil det typisk være nødvendig å tinglyse en avtale som regulerer forholdet til den eiendommen som disponerer grunnen over eller under anleggseiendommen. Også slikt dokument må ligge ved kravet om matrikkelføring.

Bestemmelsen i §  10 bokstav h er av en annen karakter. Dette gjelder privatrettslige forhold mellom de berørte parter, og hvor tinglysing ikke er et vilkår for å matrikulere eiendommen, eller for å opprette eget grunnboksblad, men hvor det ønskelig å etablere klare forhold i forbindelse med at det opprettes en ny eiendom, eller foretas endring av grenser. I medhold av §  10 bokstav h, skal landmåleren aktivt søke å bringe klarhet i hvilke rettigheter som skal gjelde, og som bør tinglyses på de respektive eiendommer. Hvis partene av forskjellige grunner ikke ønsker å klarlegge slike rettighetsforhold eller tinglyse tilhørende dokumenter, så innebærer ikke dette en formell sperre for matrikkelføring. Imidlertid skal landmåler i særskilt erklæring i medhold av §  10 bokstav g, innestå for at han har undersøkt rettighetsforholdene.

Landmåleren skal i medhold av §  10 bokstav g rutinemessig skaffe til veie en utskrift av grunnboka for berørte matrikkelenheter. Med dette menes en grunnboksutskrift som er en utskrift av grunnboksbladets hjemmelsside og heftelsesside. En panteattest derimot antas ikke å gi ett fullstendig bilde av hvilke aktuelle rettighetsforhold som skal ivaretas, da denne normalt kun inneholder opplysninger om pengemessige heftelser.

Imidlertid er det i realiteten ikke tilstrekkelig å innhente en utskrift fra grunnboka bare for avgiver­eiendommen, da dette ikke forteller noe om hvilke rettigheter avgivereiendommen har på andre eiendommer. Om landmåleren i tillegg innhenter grunnboksutskrift fra for eksempel alle naboeiendommer, er han fortsatt ikke hundre prosent sikker på å ha fullstendig oversikt. Det kan tenkes at avgivereiendommen for eksempel har rett til beite, jakt, fiske eller båtfeste på eiendommer som den ikke har felles grense med, eller for den saks skyld ligger i en annen kommune.

I rapporten «Krav til fremtidig tinglysing» som ble overlevert Justisdepartementets ledelse 20. april 1998, kap 6.7 om grunnboka som rettighetsregister, konkluderes som følger:

«Det bør gis mulighet for uthenting av opplysninger med sikte på å finne frem til hvilke rettigheter en eiendom har i andre eiendommer. Herskende eiendommer/rettighetshavere bør registreres i søkbare felt, identifisert ved gårds- og bruksnummer, eventuelt fødsels/foretaksnummer.»

I påvente av at slike løsninger for grunnboka er realisert, må landmåleren utvise et aktsomt skjønn, og være påpasselig med å spørre de aktuelle partene om hvilke rettighetsforhold som gjelder. Han må oppfordre partene til å legge fram aktuelle dokumenter. Han skal aktivt stille spørsmål under selve markarbeidet hvor partene er tilstede. Rettighetsforhold som er fysisk konstaterbare i marka bør klarlegges. Går det for eksempel veg over eiendommen, eller det ligger en brønn på den parsellen som skal opprettes som egen eiendom, er det naturlig å spørre partene om det knytter seg noen varige rettigheter til disse. Ligger parsellen nær eller ved sjøen er det naturlig å spørre hvordan det stiller seg med fiskerett, adkomst til sjø og båtfeste, mv.

I en særstilling står retter som ikke er fysisk konstaterbare, og heller ikke er tinglyst. Ut fra forholdene på stedet bør landmåleren etterspørre om det foreligger noen slike rettigheter. Det er rimelig å forvente at partene selv utviser en aktivitet for å ivareta sin rettsstilling og sine interesser for øvrig, men det er også ønskelig at landmåleren har slike kunnskaper om tingsrett og fast eiendoms rettsforhold at han kan gi partene relevante råd.

Utvalget understreker at det ikke er uproblematisk å legge et ansvar på landmåleren for å klarlegge rettigheter. Utvalget mener imidlertid at det er en fordel for partene selv og for brukere av grunnboka, at rettigheter som gjelder bruk av grunn, blir mest mulig avklart i forbindelse med opprettelse av eiendommer, eller når grenser blir flyttet. Utvalget fremmer ikke forslag til bestemmelser om at landmåleren skal utferdige de dokumenter som skal tinglyses. Partene må selv avgjøre om de selv eller med bistand av advokat eller annen ekspertise utferdiger dokumentene. I denne forbindelse må det også avklares hvilke forhold som bør tinglyses ved opprettelse av eiendom, og hvilke forhold som det er mer hensiktsmessig å innta i skjøte. Utvalget ser det imidlertid slik at landmåleren skal være forpliktet til å undersøke rettigheter, og at arbeid med dette dermed inngår i kostnadene for oppdraget. I mange tilfeller vil det være hensiktsmessig at landmåler bistår partene med å utforme dokumentene for tinglysing, og dette må det derfor også tas hensyn til i kravene til kvalifikasjoner for å få autorisasjon.

Avslutningsvis under dette punkt nevnes at matrikkelen i prinsippet ikke skal inneholde rettighetsinformasjon, da dette skal fremgå av grunnboka. Det er heller ikke forutsatt at rettigheter skal måles inn og fremgå av matrikkelkartet. Det er imidlertid ikke noe i vegen for at landmåler etter oppdrag fra partene måler inn «grensene» for vegrett eller andre stedfaste rettigheter, og at dette inntas i dokumenter som tinglyses.

15.4.7 Ivaretakelse av partenes interesser

Landmåler vil vanligvis være engasjert og betalt av én oppdragsgiver, men det er nødvendig at han opptrer nøytralt og objektivt i forhold til naboer og andre involverte parter. Dette skal sikres gjennom de kompetanse- og etikkrav som ligger til grunn for å få autorisasjon. Det vises også til de bestemte krav til dokumentasjon av forretningen, og til reglene om tilsyn med landmålervirksomhet. Landmåler som ikke ivaretar alle partenes interesser på en tilfredsstillende måte risikerer å miste autorisasjonen. Spørsmålet om nøytralitet og habilitet er nærmere drøftet i kapittel 14 om organisering, og i kapittel 16 om krav til landmåler og til virksomheter som utfører oppmålingsforretninger.

Det er viktig at landmåler forholder seg til rette parter, herunder at naboer og rettighetshavere/konkurrerende erververe faktisk blir varslet (§  38). Det er nødvendig med visse formkrav ved føring av protokoll under selve utførelsen, som blant annet sikrer at partenes enighet og uenighet blir dokumentert. Den sikrer også etterviselig dokumentasjon av partenes frammøte under forretningen.

Ved at man definerer landmålers arbeidsoperasjon som en konsulenttjeneste, er det i utgangspunktet unødvendig med for eksempel lovbestemte varslingsfrister. Landmåler bør kunne tillempe selve utførelsen av oppdraget i samråd med partene. Det er likevel av stor betydning for landmåler og partene å ha mulighet til å knytte selve gjennomføringen opp mot bestemte frister. Landmåler har behov for å kunne støtte seg på en regel om frist for varsling, for å få fullført saken der en eller flere av partene trenerer, eller viser liten interesse i å møte frem. For partenes del er det behov for å få en rimelig grad av forvarsel for å kunne ivareta sine interesser, herunder rettighetsforhold som skal sikres under forretningen. Det er derfor i §  38 gitt en særskilt regel om varsling.

15.4.8 Ivaretakelse av det offentliges interesser

Landmåler er bundet av de tillatelser som ligger til grunn for forretningen, men i mange tilfeller vil det være rom for et visst skjønn. Landmåler plikter også å opptre lojalt overfor generelle rammevilkår for miljø og arealbruk, som ikke går direkte fram av tillatelsen.

15.5 Tilpassing til plan- og bygningslovens regler om saksbehandling og kontroll i byggesaker

For å oppnå best mulig lov- og systemsamordning, herunder kvalitetssikring, har utvalget som nevnt lagt vekt på å trekke paralleller til reglene om saksbehandling og kontroll i byggesaker i ny revidert plan- og bygningslov.

Lovforslagets §  10 om krav til dokumentasjon ved matrikkelføring er av prinsipiell betydning i lovrevisjonen. I motsetning til at gjeldende lov fokuserer på utførelsen av markarbeidet ved å regulere bestyrers fremgangsmåte, fokuserer dette lovforslaget på produktet (sluttresultatet). I likhet med plan- og bygningsloven stilles det her krav om dokumentasjon ut fra den samme tankegangen om kompetansekrav, krav til egenkontroll, osv.

Landmåler skal i kraft av sin spesielle fagkunnskap kunne innestå for kvaliteten i utførelsen og i resultatet av forretningen. Dette innebærer et ansvar for kvalitetssikring av egne arbeider, med det for øye at det ikke skal stilles særlig strenge krav til matrikkelførers kontroll.

Lovforslagets krav til dokumentasjon befester en parallell til plan- og bygningslovens system for saksbehandling og kontroll ved å stille :

  • Kompetansekrav til utførende

  • Krav til dokumentasjon og egenkontroll

Etter plan- og bygningslovens system er nå kommunenes kontroll plikt , byttet ut med en kontroll rett . Dette forhindrer ikke at kommunen heretter kan gå ut å kontrollere bygg som før. Poenget er at de ikke skal behøve å gjøre dette lenger, fordi kvalitet i utførelsen sikres gjennom å stille kompetansekrav til aktørene både under prosjektering og utførelse. Det samme systemet er det som nå befestes i lovforslaget. Likevel er det nødvendig å foreta spesielle tilpasninger begrunnet i faktiske forskjeller mellom det å føre opp bygg, og det å utføre oppmålingsforretninger.

Utvalget mener som nevnt at plan- og bygningslovens systemkrav for saksbehandling og kontroll av byggesaker også bør legges til grunn for matrikulære oppgaver, så langt det passer. For å tydeliggjøre dette skisseres aller først hvilke trinn i saksbehandlingen som er etablert i plan- og bygningsloven for byggesaker.

Trinn 1:

  • Forhåndskonferanse.

  • Søknad om tillatelse/rammetillatelse.

  • Tillatelse/rammetillatelse.

Trinn 2:

  • Prosjektering.

  • Søknad om igangsettelse.

  • Igangsettingstillatelse.

Dernest kommer:

  • Utførelse.

  • Ferdigstillelse/sluttkontroll.

Lov om eiendomsregistrering har som nevnt innenfor sitt virkefelt, en tjenestefase som er oppmålingsforretning og en myndighetsfase som går ut på føring av matrikkelen. Til denne avsluttende myndighetsfase ligger det en «godkjenningsordning» som ledd i selve føringen. Selv om landmåler innestår for dokumentasjonen som følger kravet om matrikkelføring, har matrikkelfører en kontrollplikt. Det er meningen at denne kontrollen ikke skal være tyngende, i den forstand at innholdet i dokumentene skal være korrekt i kraft av landmålers spesielle kvalifikasjoner. Kontrollen vil i hovedsak knytte seg til selve «avviksbehandlingen». Dette innebærer å ta stilling til om det som skal matrikuleres er i samsvar med den tillatelsen eller rammetillatelsen som ble gitt i medhold av plan- og bygningsloven jf. lovforslagets §  7 fjerde ledd, andre pkt, og §  10 bokstav c og d.

Under avviksbehandlingen skal matrikkelfører i samråd med plan- og bygningsmyndigheten ta stilling til om landmåler har holdt seg innenfor rammene av tillatelsen som ligger til grunn for det matrikulære arbeidet. Enten aksepteres det arbeidet landmåler har utført, eller så vil utfallet av avviksbehandlingen resultere i reguleringsendring eller dispensasjon, eller at ny delingssøknad må framsettes. Grunnlaget for avviksbehandlingen vil altså være landmålers dokumentasjon jf. §  10 bokstav c og d.

Fasene i en matrikulær sak er:

Myndighet: Tillatelse til å opprette eiendom eller til seksjonering.

Tjeneste: Oppmålingsforretning.

Myndighet: Matrikkelføring.

Disse tre fasene gjør at utvalget har foreslått at neden­stående trinn i systemet for saksbehandling og kontroll i byggesaker etter plan- og bygnings­loven også praktiseres for matrikulære saker.

15.5.1 Forhåndskonferanse om gjennomføring av oppmålingsforretning

Det følger av plan- og bygningsloven §  93 a, at under forhåndskonferanse skal det skje en «nærmere avklaring av rammer og innhold i tiltaket». Deltakerne i forhåndskonferansen er «tiltakshaver, kommunen, og andre berørte parter og organer». En slik forhåndskonferanse har både tiltakshaver og kommunen rettskrav på, og det gjelder også for søknad om delingstillatelse.

Det kan også være aktuelt med forhåndskonferanse mellom landmåler og oppdragsgiver på den ene siden, og kommunen på den andre siden, om gjennomføring av selve oppmålingsforretningen.

Utvalget ser ingen praktisk eller rettskildemessig grunn til å opprette et eget forhåndskonferanseinstitutt i lov om eiendomsregistrering. Her støtter man seg til at «søknad om deling eller bortfeste av eiendom i mer enn 10 år» faller inn under oppregningen av søknadspliktige bygge- og anleggstiltak i plan- og bygningsloven §  93, som berettiger et krav om forhåndskonferanse. Utvalget ser det som viktig at også parter i matrikulære saker får ett rettskrav på å komme i en forpliktende dialog med kommunen for å avklare de ytre rammer for en oppmålingsforretning. Uansett må landmåler gis anledning til en forhåndskonferanse for å få avklart forhold omkring det oppmålingstekniske, herunder få angitt grunnlagspunkter for selve målingen og få tilgang til opplysninger fra matrikkelen og kommunens arkiv.

Plan- og bygningsmyndigheten og matrikkelfører må samordne sin virksomhet internt, slik at begge deler av kommuneadministrasjonen om nødvendig er representert i forhåndskonferansen med landmåler.

Behovet for forhåndskonferanse vil avhenge av sakens vanskelighetsgrad. Dette omtales nærmere nedenfor. I enklere saker er det neppe behov for forhåndskonferanse om gjennomføring av forretningen.

15.5.2 Samordning av søknad etter plan- og bygningsloven og gjennomføring av oppmålingsforretning

Utvalget fremmer ikke forslag om å stille kompetansekrav til den som søker om tillatelse til å opprette ny eiendom eller arealoverføring, slik det er for andre søknadspliktige tiltak etter plan- og bygningsloven. Utvalget legger til grunn at gjeldende bestemmelser om at grunneier selv kan søke om deling videreføres, og at dette også gjøres gjeldende for søknad om arealoverføring.

Likevel antar utvalget at grunneier ofte vil være tjent med å la seg bistå, eller faktisk være representert av landmåler i søkerfasen. Landmåleren vil kunne begrunne søknaden og fremme alternative forslag ut fra kunnskap om grunneiers hensikter og lovens rammer. Det kan også utvikles en praksis der landmåler før delingssøknaden framsettes, har avklart saken i forhold til andre myndigheter, slik at kun kommunens samtykke gjenstår. Det vil kunne gi kortere behandlingstid, og redusert ressursbruk i kommunen.

Utvalget antar dessuten at det vil utvikle seg en praksis der oppmålingsforretning avholdes på grunnlag av forhåndskonferanse eller rammetillatelse. Her ligger det et potensiale for en betydelig rasjonalisering. En ser for seg at landmåler arbeider i «team» sammen med de øvrige aktørene i en prosjekteringsfase, slik som arkitekter og ingeniører. Når oppmålingsforretning gjennomføres på grunnlag av retningslinjer gitt i en forhåndskonferanse eller rammetillatelse, innebærer det at kommunen kan ta forbehold om endelig godkjenning av de nye grensene i forbindelse med matrikkelføringen.

På steder der rammevilkårene for fastlegging av nye grenser er klare, for eksempel i reguleringsplan, eller etter forhåndskonferanse med kommunen, kan det være hensiktsmessig at landmåleren faktisk har utført oppmålingsforretningen før det formelt søkes om deling eller arealoverføring. Kartet som følger kravet om matrikkelføring legges da til grunn for kommunens vurdering av søknaden som kreves etter plan- og bygningslovens §  93 bokstav h. Når søknad om deling eller arealoverføring fremsettes samtidig med krav om matrikkelføring, må matrikkelføringen utestå til fristen i plan- og bygningslovens §  94 på to uker for naboer til å komme med merknader til selve delingen eller areal­overføringen, er utløpt. I noen saker kan det være praktisk at naboene varsles om selve delingen eller arealoverføringen samtidig som de varsles om oppmålingsforretningen. Naboene kan da kvittere for mottatt nabovarsel når de møter til oppmålingsforretningen. Fordelen med en slik fremgangsmåte er at de som har krav på nabovarsel etter plan- og bygningsloven kan knytte eventuelle merknader til en konkret anvisning av hvor nye grenser foreslås lagt i marka. Det er ellers nødvendig å se nærmere på de praktiske rutiner for å samordne søknadsbehandlingen etter plan- og bygningsloven og gjennomføring av oppmålingsforretning, på best mulig måte. Dette bør foreligge før matrikkelloven trer i kraft.

Selv om det som hovedregel ikke er søknadsplikt for grensejustering, vil det i noen tilfeller måtte foretas mindre vesentlig reguleringsendring etter plan- og bygningsloven §  28–1 nr. 2, eller gis dispensasjon etter §  7. Det kan være nødvendig å flytte på ei reguleringsgrense, eller at justeringen endrer en avkjørsel som forutsetter dispensasjon eller tillatelse fra vegmyndigheten. Her vil en forhåndskonferanse mellom kommunen og oppdragsgiver/landmåler kunne være praktisk for å fastlegge forutsetningene for justeringen, men vanligvis vil en landmåler kunne gjennomføre justering uten slik forhåndskonferanse. Kommunen må da ved matrikkelføringen vurdere de reguleringsmessige konsekvensene, og eventuelt nekte justeringen matrikkelført.

15.5.3 Godkjenningsfase

I denne fasen skal kommunen ta stilling til dokumentasjonen fra landmåler i krav om matrikkelføring, og dernest føre matrikkelen.

Plan- og bygningsmyndigheten og matrikkelfører, må samordne sine ansvarsområder internt. Matrikkelfører må om nødvendig trekke inn planmyndigheten i forbindelse med føring av matrikkelen, for eksempel dersom landmåler har avveket fra delingstillatelsen, og ber om at dette blir godtatt.

15.6 Oppsummering

  • «Oppmålingsforretning» erstatter delingslovens «kartforretning», men gis et mer omfattende innhold.

  • Oppmålingsforretning gis et innhold som er ren tjenesteproduksjon, med den følge at landmåler ikke tillegges noen form for myndighet. All myndighet som tidligere lå til bestyrer av kartforretning, legges til kommunen.

  • Oppmålingsforretning starter med landmålers saksforberedelse, og avsluttes med at landmåler setter fram krav om matrikkelføring.

  • Lovforslaget fokuserer på sluttproduktet, ved å stille krav til dokumentasjon. For øvrig skal landmåler kunne tillempe selve gjennomføringen fritt i samråd med partene.

  • Landmåler skal utføre egenkontroll, og i kraft av sin spesielle kompetanse innestå for kvaliteten i utførelsen.

  • Hovedregelen om at enhver deling av eiendom utløser plikt til å avholde oppmålingsforretning, videreføres.

  • Lovforslaget skjerper kravet om at grenser for nye eiendommer skal merkes og måles.

  • Det skal avholdes oppmålingsforretning i alle de tilfeller der det legges ubebygd uteareal til eksklusiv bruk for bestemte eierseksjoner.

  • I en oppmålingsforretning skal landmåler avklare rettighetsforhold, og kunne bistå partene med å utforme nødvendige avtaler og dokumenter for tinglysing som kreves i denne sammenheng.

  • Muligheten for å få opprettet en eiendom uten at oppmålingsforretning er fullført, videreføres (gjeldende lovs «midlertidig forretning»). Nytt er at landmåler skal framsette en begrunnet søknad om å utsette merking og måling, og at kommunen skal sette en frist for fullføring.

  • Utvalget antar det her vil utvikle seg en praksis der oppmålingsforretning avholdes på grunnlag av forhåndskonferanse eller rammetillatelse. Når oppmålingsforretning gjennomføres på grunnlag av retningslinjer gitt i en forhåndskonferanse, innebærer dette at kommunens endelige godkjenning av plasseringen av nye grenser blir gitt i forbindelse med føring av matrikkelen.

  • Når vilkårene for å opprette nye eiendommer er klarlagt i reguleringsplan eller forhåndskonferanse, antar utvalget at det kan bli vanlig å sette fram søknad om deling eller arealoverføring basert på en ferdig utført oppmålingsforretning, og slik at søknaden kommer til kommunen sammen med kravet om matrikkelføring. Det er nødvendig å se nærmere på de praktiske rutinene for å samordne søknad om tillatelse til deling og arealoverføring og gjennomføring av oppmålingsforretning, før den nye loven iverksettes.

16 Krav til landmåler og til virksomhet som skal utføre oppmålingsforretning

16.1 Innledning

For å oppnå de sentrale målene med lovforslaget er det viktig at landmålere og virksomheter som utfører oppmålingsforretninger arbeider innenfor rammer som:

  • Sikrer god kvalitet på opplysningene i matrikkelen.

  • Gir god service til grunneiere og andre med behov for tjenester på fagområdet.

  • Gir kommunene adgang til å organisere arbeidet med oppmålingsforretninger ut fra lokale forhold og prioriteringer.

I dette kapitlet drøftes behovet for faglige kvalifikasjoner hos landmåler, og hvordan dette kan sikres. Spørsmålet om å innføre krav om autorisasjon står sentralt. En drøfter dessuten hvilke krav som bør stilles til private og offentlige virksomheter som utfører oppmålingsforretninger, herunder spørsmålet om å innføre en ordning med bevilling.

Utvalget har merket seg de nye bestemmelsene om ansvar og godkjenning av ansvarlige i byggesaker og har vurdert hvilken betydning det bør få for arbeidet med oppmålingsforretninger.

16.2 Ordning etter gjeldende delingslov

Delingsloven av 1980 la ansvaret for å utføre kart- og delingsforretninger til kommunene. Delingsloven gir ikke bestemmelser om faglige kvalifikasjoner verken til leder av kommunens oppmålingsmyndighet eller til bestyreren av den enkelte forretning. I Ot.prp 50 (1977–78) om ny delingslov sies det at departementet heller ikke vil gi forskrifter om kvalifikasjoner for den som skal være leder for oppmålingsmyndigheten, men trekke opp visse retningslinjer i rundskriv. Spørsmålet om å stille krav til kvalifikasjoner for bestyrer er ikke drøftet i proposisjonen, men slike regler er inntatt i forskriftene til delingsloven, hvor det heter at «Den som skal bestyre kart- og delingsforretninger må ha kjennskap til offentlig forvaltning, eiendomsrettslige bestemmelser og oppmåling». Forskriftene anviser dertil hva som bør være minstekrav til utdanning, men uten at det gis noen bindende bestemmelser om utdanning eller praksis. En må anta at bestemmelsene om dette blant annet var basert på at en vanskelig kunne pålegge kommunene å rekruttere nytt personale med bestemt utdanning.

I henhold til delingsloven kan kommunene engasjere eksterne bestyrere. Men loven stiller heller ikke bestemte kvalifikasjonskrav til innleid bestyrer.

Generelt fokuserer delingsloven sterkt på de tekniske oppgavene knyttet til merking, måling og kartfesting av grenser. Spørsmålet om å registrere bruksretter og heftelser under kart- og delingsforretningene ble drøftet i forbindelse med utarbeidelse av delingsloven. Det går fram av proposisjonen at departementet ikke vil fremme forslag om at bestyrer skal klarlegge bruksretter og heftelser. En må anta at dette blant annet henger sammen med at det ikke ble stilt faglige krav til bestyrer.

Kvalifikasjonene til de som bestyrer kart- og delingsforretninger i dag varierer mye. I over halvparten av landets kommuner utgjør det samlede arbeidet med kart- og delingsforretninger under ett årsverk, noe som gjør det vanskelig for mindre kommuner å ansette «rene» landmålere. I større kommuner ledes arbeidet ofte av personer med relevant ingeniørutdannelse og lignende, men også her er det betydelige variasjoner. Statistikken over kommunal kart- og oppmålingsvirksomhet gir ikke helt sikre tall, men det er trolig færre enn 20 kommuner i landet der arbeidet ledes av person med relevant utdanning fra universitet eller vitenskapelig høgskole.

Kvaliteten på det arbeidet som utføres av kommunene varierer en god del. Utvalget har imidlertid ikke kunnet påvise store problemer knyttet til mangler ved det rent tekniske arbeidet med grensemerking og innmåling etter gjeldende lov. Mangelfull måling og merking vil imidlertid først vise seg over tid, når eiendommene er overdratt til nye eiere som ikke var med som parter da grensene ble fastlagt. Utvalget har inntrykk av at arbeidet med kart- og delingsforretninger i mange kommuner har blitt mindre synlig etter at kravet om at kommunene skal ha en egen oppmålingsmyndighet falt bort ved lovendring i 1995.

16.3 Krav til kvalifikasjoner for landmåler

Når utvalget mener at det er nødvendig å heve kravet til landmålers faglige kvalifikasjoner, så henger dette sammen med at oppmålingsforretning etter lovforslaget vil omfatte en rekke nye oppgaver i forhold til forretning etter delingsloven. Nøyaktig stedfesting og dokumentasjon av grenser vil fortsatt stille krav til landmåler, ikke minst fordi den teknologiske utviklingen skjer raskt. De største nye utfordringene ligger likevel på andre områder, i første rekke i tilknytning til juridiske spørsmål. For eksempel kan oppmålingsforretning for anleggseiendom innebære svært kompliserte problemstillinger.

I henhold til §  10 i lovforslaget skal landmåler blant annet utføre følgende nye oppgaver:

  • Attestere for at grenser er plassert i samsvar med offentlige tillatelser.

  • Redegjøre fra eventuelle avvik fra offentlige tillatelser, og på partenes vegne søke kommunen om å få avviket godkjent.

  • Utforme eller sørge for at det foreligger slike erklæringer som kommunen i delingstillatelsen har krevd tinglyst.

  • Avgi erklæring for at han har undersøkt bruksretter og servitutter, og, om partene ønsker det, sette opp nødvendige dokumenter for tinglysing av slike rettigheter.

  • Sørge for at det foreligger skriftlig rettsgrunnlag for å realisere bygning eller konstruksjon som en anleggseiendom skal opprettes for.

  • Avgi erklæring for at grensejustering ikke er i strid med gjeldende arealplan.

  • Utforme erklæring om at partene har godtatt grensejustering.

  • Utforme, eller sørge for, at det foreligger erklæring om overdragelse av areal ved arealoverføring. Slik erklæring skal blant annet inneholde data for beregning av dokumentavgift, og landmåler skal attestere for at partene har rettslig grunnlag til å inngå avtale om eiendomsoverdragelse.

  • Innhente nødvendige erklæringer fra panthavere om pantefrafall i areal som overføres ved arealoverføring.

  • Klarlegge, så langt råd er, hvem som har andel i eksisterende jordsameie, når slikt jordsameie skal registreres i matrikkelen.

Det er dessuten flere andre paragrafer som omhandler oppgaver og plikter for landmåler. Dersom det er nødvendig å opprette en ny eiendom før forretningen kan endelig avsluttes, skal landmåler søke kommunen om å utsette endelig innmåling (§  8), og landmåler må eventuelt redegjøre for hvorfor ikke alle grenser er merket og målt. I henhold til §  10 e stilles det strengere krav til føring av protokoll enn tidligere.

§  38 inneholder en viktig bestemmelse om at oppdraget skal utføres i samsvar med god landmålerskikk. I dette ligger at landmåleren skal ivareta alle partenes interesser selv om han er engasjert av bare én av partene. Han skal dessuten opptre lojalt i forhold til regler og offentlige planer for arealbruk. I Danmark fremstår landmåleren i betydelig grad som en mellommann mellom grunneier og offentlige myndigheter.

At lovforslaget definerer oppmålingsforretning som en konsulenttjeneste legger nye oppgaver på landmåler. Han må blant annet kunne gi prisoverslag og inngå kontrakt med klienten for det enkelte oppdrag.

Utvalget legger til grunn at det vil utvikle seg en praksis hvor oppmålingsforretninger i mange tilfeller utføres som en integrert del av arbeidet med reguleringsplaner og byggesaker, hvor nye eiendomsgrenser stikkes ut i marka samtidig med veger og andre elementer i planen. I et slikt opplegg vil landmåler samarbeide med andre fagfolk.

I samsvar med de nye ordningene for byggesaker antar en at arbeidet med oppmålingsforretninger ofte vil være basert på forhåndskonferanse og rammetillatelse fra kommunen, og at kommunens endelige godkjenning knyttes til en ferdig utført forretning.

Utvalget fremmer ikke forslag med krav om at landmåler skal trekkes inn som ansvarlig søker for opprettelse av ny matrikkelenhet etter plan- og bygningsloven §  93 h. Utvalget baserer sitt forslag på at grunneier selv kan søke, men antar at det vil utvikle seg en praksis der grunneiere vil bruke landmåler allerede i søknadsfasen, og slik at landmåler på søkerens vegne gjennomfører nødvendige forhandlinger med naboer og myndigheter. Det vil å så fall være i samsvar med gjeldende ordning i Danmark. Det synes spesielt aktuelt å trekke inn landmåler til å utrede og redegjøre for at vilkårene i §  11 for å opprette anleggseiendom er oppfylt. Utvalget mener at det eventuelt på et senere tidspunkt, når det er etablert et tilfredsstillende tjenestetilbud, kan vurderes om det er hensiktsmessig å stille krav om profesjonell medvirkning i søknadsfasen, på linje med det som gjelder i byggesaker.

Utvalget har merket seg at ordningene i Norge når det gjelder krav om faglig kompetanse atskiller seg vesentlig fra våre nordiske naboland. I Sverige, Finland, Danmark, og i de aller fleste land i vest-Europa, er det krav om at forretningene gjennomføres under ledelse av landmåler med utdanning fra vitenskapelig høgskole eller universitet.

Etablering av en faggruppe med bred kompetanse har gitt grunnlag for at landmålere i disse landene bistår med langt flere tjenester i forhold til bruk og utvikling av fast eiendom, enn det som snevert gjelder oppmåling av grenser. Danske landinspektører bistår vanligvis også grunneier med å utforme delingssøknad, innhente tillatelser fra forskjellige myndigheter, og avklare saken på hans vegne med naboer og offentlige myndigheter. Det er vanlig at landinspektør utfører nøyaktig plassering av bygg som ledd i en matrikulær sak, eller som frittstående tjeneste. Danske kommuner bruker ofte landinspektør som konsulent innen kartlegging og geografiske informasjonssystemer, til å utarbeide reguleringsplaner, til forhandlinger om grunnerverv osv. Landinspektører bistår advokater og eiendomsmeglere som spesialist på matrikulære spørsmål. Tilsvarende gjelder også blant annet i Tyskland, Østerrike, Sveits, og Frankrike. Det vises til en mer fyldig omtale av forholdene i andre land i kapittel 9.

Utvalget mener at det vil være svært nyttig at det også i Norge utvikles et tjenestetilbud som kan utføre oppgaver på linje med det som tilbys av landmålere i land som nevnt ovenfor. I dag er det ofte vanskelig for en grunneier som ønsker å dele fra grunn, endre grensene osv., å finne nødvendig og adekvat hjelp samlet hos én konsulent. Ofte vil en grunneier måtte søke råd både hos kommunen, arkitekt, advokat, eiendomsmegler, mv.

Det er ønskelig at det blir god dekning av landmålere i alle deler av landet. Det er typisk i andre land at private landmålerforetak er relativt små og godt spredt. Det kan vanskelig oppnås i Norge dersom landmålere bare utfører oppmålingsforretninger. For å sikre et tilstrekkelig inntektsgrunnlag er det ønskelig at landmålere har bredere kompetanse.

I hvilken grad den enkelt landmåler faktisk vil utføre oppgaver på et bredere felt vil variere med forholdene på stedet og i den aktuelle virksomheten. Det må antas at det ikke ligger til rett for at landmålere i offentlig tjeneste vil yte konsulentoppgaver til grunneiere i samme omfang som private landmålere. Landmålere i offentlig tjeneste vil på den annen side kunne utføre en rekke andre oppgaver i vedkommende virksomhet som krever slik kompetanse.

Det er dessuten stor etterspørsel etter matrikulær kompetanse til oppdrag utenlands, særlig i øst-Europa og andre land som innfører privat eiendomsrett, og som må bygge opp lovgivning og systemer for eiendomsregistrering og tinglysing. Støtte til slike prosjekter utgjør en økende andel av bevilgningene fra Verdensbanken, EU og nasjonale bistandsorganisasjoner. Også Norad engasjerer seg sterkere på dette fagområdet. Utvalget har merket seg at det er betydelig mangel på fagfolk i Norge til slike oppdrag.

16.4 Autorisering av landmåler

16.4.1 Flertallets forslag

Utvalget har diskutert ulike modeller for å sikre at oppmålingsforretningene blir utført med tilfredsstillende kvalitet. I prinsippet kunne en tenke seg at kvalitet sikres ved å stille bestemte krav til dokumentasjon av målinger og andre arbeider. Med en slik ordning måtte den enkelte kommune foreta en omfattende kontroll av at forretningen er gjennomført med tilfredsstillende kvalitet. Et betydelig ansvar legges da på kommunen, med tilsvarende krav til faglig kompetanse. Utvalget mener at det er vanskelig å stille krav om at det enkelte kommunen skal utføre slik kontroll. Det ville være en faglig krevende, og en tidkrevende oppgave. Utvalget mener at det er mest hensiktsmessig at kommunen kan utføre matrikkelføring uten inngående kontroll av de data som landmåler har ført opp i kravet om matrikkelføring. Etter utvalgets syn kan ikke et slikt opplegg innføres uten autorisasjon av landmålere.

Tilsvarende er det viktig at grunneiere og andre som bestiller oppdrag hos landmåler kan regne med at den som engasjeres har tilfredsstillende kompetanse uten å måtte gjøre spesielle undersøkelser. Det er ikke minst viktig at naboer og andre parter som berøres av forretningene kan ha tillit til landmåleren, både med hensyn til faglig dyktighet og yrkesetikk.

Utvalget har sett på de ordninger som nå er innført for byggesaker. I mange tilfeller kreves det bestemt utdannelse for å få ansvarsrett i byggesaker. Kravene til eksamen er fastsatt i annet regelverk, og vurderes ikke av kommunen eller det sentrale organet som godkjenner for ansvarsrett. Det ville i praksis være vanskelig for godkjenningsorganet å vurdere om den enkelte landmåler har tilstrekkelige kvalifikasjoner uten at dette er dokumentert gjennom en fastsatt utdanning.

Utvalget har konkludert med at den beste ordningen er å innføre en ordning der kvalifikasjonene blir dokumenter gjennom bestemt eksamen og praksis, og slik at dette inngår som vilkår for autorisasjon. Dette er i tråd med ordningen i våre naboland. Kravene til eksamen og praksis bør fastsettes i matrikkelloven, på linje med det som gjelder for eiendomsmeglere, revisorer osv. Utdanningskravet er nærmere drøftet nedenfor.

Tittelen «landmåler» er ikke beskyttet, og det blir nødvendig både for publikum og myndigheter å kunne skille mellom landmålere med og uten autorisasjon. Utvalget mener at dette mest hensiktsmessig oppnås ved å innføre en egen tittel for landmålere som er autorisert. Utvalget mener at en mest dekkende og opplysende tittel vil være «statsautorisert landmåler». I og med at det foreslås en statlig godkjenningsordning vil dette være i tråd med de faktiske forhold. Det foreslås i §  33 at retten til å bruke tittelen skal være forbeholdt personer som har fått autorisasjon uten tidsbegrensning. Utvalget antar at dette kravet vil fungere som en hensiktsmessig spore for personer som er i bransjen til å ta nødvendig etterutdanning. Tre av medlemmene i utvalget, Mærli, Voldbæk og Granum, mener at tittelen bør være «autorisert landmåler».

Utvalget understreker at kravet om autorisasjon bare gjelder til den som bærer ansvaret for oppmålingsforretningene. §  10 slår fast at krav om matrikkelføring skal være undertegnet av autorisert landmåler. De praktiske oppgavene kan utføres av andre under ledelse av den ansvarlige landmåleren. I hvilken grad den ansvarlige landmåleren selv må delta i forretningen på stedet vil variere med innholdet i den enkelte sak. Lovforslaget forutsetter imidlertid at forretningene ledes av autorisert landmåler, og i dette ligger at han kjenner saken så godt at han kan innestå for opplysningene som oversendes kommunen for matrikkelføring.

Utvalget har drøftet om det er hensiktsmessig å innføre krav om bestemte kvalifikasjoner til de som arbeider under ledelse av autorisert landmåler. Ut fra sakens omgang og art kan det være behov for medarbeidere med ulike kvalifikasjoner, fra «flisegutt» til ingeniør med spesialkunnskaper innen landmåling. Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å stille bestemte krav til de ulike medarbeidere, med tilhørende begrensninger i hva hver enkelt kan utføre. I så fall måtte en oppstille ett felles kvalifikasjonskrav til alle som skal arbeide under ledelse av autorisert landmåler. Utvalget går derfor inn for å følge systemet i byggesaker, og foreslår å begrense det lovbestemte kvalifikasjonskravet til den som skal være ansvarlig for utførelsen av oppmålingsforretninger.

Oppmålingsforretninger varierer mye med hensyn til kompleksitet. Noen saker er relativt enkle både med omsyn til målearbeidet og de mer juridisk pregede oppgavene, mens andre saker krever betydelig faglig kompetanse. Utvalget har vurdert om det kan være hensiktsmessig å inneføre autorisasjon i ulike klasser, for eksempel slik at det stilles andre krav for å få autorisasjon til å utføre forretninger for landbrukseiendommer, anleggseiendommer og prosjekter med mange tomter, enn for å måle opp enkelttomter. Utvalget har imidlertid kommet til at det ikke er hensiktsmessig å innføre flere klasser. Det ville være vanskelig å oppstille helt klare kriterier for klasseinndeling, og dessuten vil det ikke sjelden kommer opp uforutsette spørsmål. Det ville være upraktisk om landmåler måtte trekke seg ut av en sak fordi det under vegs kommer opp spørsmål han ikke er godkjent for å behandle.

Utvalget går som nevnt inn for at oppmålingsforretninger kan utføres av både private foretak og offentlige organer. Kravet til innhold og kvalitet er det samme om forretningene utføres av landmålere tilsatt i kommunene eller i privat sektor. En kan imidlertid vanskelig tenke seg at landmålere i offentlig tjeneste vil kunne yte konsulenttjenester til grunneiere i samme omfang som private landmålere. Utvalget har drøftet om det er grunnlag for å stille ulike krav til landmålere i offentlig og privat tjeneste. Utvalget har imidlertid kommet til at det ikke er hensiktsmessig å ha ulike kvalifikasjonskrav, når de skal ha samme ansvar. Det kan også føre til en uheldig konkurransevridning dersom det ble stilt mindre krav til landmålere i offentlig tjeneste. Utvalget mener derfor at det bør gjelde de samme krav til kvalifikasjoner, uavhengig av arbeidssted. De problemer som kommunene får med dette, særlig i en overgangsfase, foreslår utvalget løst gjennom en dispensasjonsadgang.

Utvalget har ellers vurdert om det, slik reglene er for å få ansvarsrett etter plan- og bygningsloven i byggesaker, ville være tilstrekkelig å godkjenne foretak, uten å ha en egen godkjenningsordning for landmåler. Regelen måtte da utformes slik at foretaket bare ble godkjent dersom det kunne dokumentere at det hadde ansatt landmåler med tilstrekkelige kvalifikasjoner. Kvalifikasjonskravene til ansvarlig landmåler kunne da eventuelt fastsettes i forskrift. Som det er redegjort for ovenfor har utvalget kommet til at det er hensiktsmessig at matrikkelloven fastsetter kravene til landmåler.

Utvalget mener at det er en betydelig fordel at enkeltindivider kan få autorisasjon, uavhengig av at de er ansatt i foretak eller offentlig organ som søker bevilling. Det er en fordel at landmåler som søker stilling kan vise til at han eller hun er autorisert. I forbindelse med utenlandsoppdrag kan det være viktig at norske landmålere kan vise til autorisasjon på linje med landmålere fra andre konkurrerende land. Dessuten foreslås det en regel om inndraging av autorisasjon, som ikke vil fungere uten at vedtak om inndraging knyttes til en bestemt person. Foretak med flere autoriserte landmålere vil kunne fortsette å utføre oppmålingsforretninger selv om én landmåler skulle miste autorisasjonen.

16.4.2 Dissens vedrørende innføring av en generell autorisasjonsordning for landmålere

Et medlem Eldrup, kan ikke se at det er behov for å innføre en særskilt autorisasjonsordning for landmålere, og gir derfor ikke sin tilslutning til §  32 som omhandler dette. I henhold til flertallets forslag om autorisasjonsordning for landmålere, skal denne fungere i tillegg til den obligatoriske bevillingsordningen som foreslås innført for de foretak som skal utføre oppmålingsforretninger. I tillegg skal alle landmålere ha rett til å søke om autorisasjon uavhengig av om det er aktuelt for dem å søke om bevilling. Mindretallet er likevel enig i at det må stilles kompetansekrav til landmålere som skal være faglig ledere i foretak (herunder kommuner) som skal utføre oppmålingsforretninger, spesielt av hensyn til partenes rettssikkerhet. Dette blir nå viktigere enn etter gjeldende delingslov, fordi partenes klagerett på selve grensefastsettelsen i stor grad faller bort når oppmålingsforretningene defineres som en privat tjeneste. Istedenfor å innføre en særskilt autorisasjonsordning, foreslår mindretallet at tilsvarende kvalifikasjonskrav kreves som vilkår for å få bevilling. I tråd med flertallsforslaget vil det være foretakets faglige ledere som må oppfylle kvalifikasjonskravene. En slik ordning vil være i tråd med hovedprinsippene i den løsning som nylig er vedtatt for øvrige tjenester etter plan- og bygningsloven.

De nødvendige kvalifikasjonskrav kan fastsettes nærmere i forskrift til denne lov. Flertallets lovforslag innebærer at vilkårene om statsautorisasjon og bevilling, begge må være oppfylt for å kunne utføre oppmålingsforretninger. Det synes unødvendig tungvint å innføre en slik dobbeltsporet godkjenningsprosess. Kvaliteten på oppmålingsforretninger vil sikres på tilsvarende måte gjennom å innføre ett godkjenningssystem for oppmålingsforetak, og dersom kvalifikasjonskravene inntas som vilkår for å få bevilling, blir dette et enklere og mindre ressurskrevende system. Det antas at det vil være fordelaktig både for myndighetene og for eventuelle foretak som utfører tjenester både etter reglene i plan- og bygningsloven og denne lov, å kunne forholde seg til samme type godkjennelsessystem. For å understreke likhetstrekkene med systemet som gjelder etter plan- og bygningsloven, bør også denne lov anvende begrepet godkjenning av foretak istedenfor bevilling. Ordningen finansieres ved søknadsgebyrer jf. forslaget om bevilling.

I og med at godkjennelse av foretak (bevilling) også etter mindretallets forslag er betinget av at faglig leder oppfyller bestemte kvalifikasjonskrav, innebærer systemet i realiteten en indirekte form for personlig godkjenning. Det burde derfor ikke være noe til hinder for at landmåler som er vurdert i bevillingssammenheng og som fullt ut oppfyller lovens kvalifikasjonskrav, også kan motta en skriftlig bekreftelse på dette. Et slikt «landmålerbrev» kan eventuelt reguleres i forskrift, og vil være tilstrekkelig dokumentasjon for nemnda, for eksempel ved jobbskifte der et nytt foretak søker om bevilling med denne person som faglig leder. Om de som har mottatt landmålerbrev også skal gis en lovbeskyttet tittel er et spørsmål for seg. Mindretallet kan ikke se at dette er nødvendig, men presiserer at forslaget kan gjennomføres uavhengig av hvilke konklusjon man vil komme til angående dette spørsmål.

Utvalget har pekt på at innføring av en generell frivillig autorisasjonsordning blant annet kan fungere som en spore for at de personer som er i bransjen vil ta nødvendig etterutdanning. Mindretallet antar at det likevel først og fremst vil være ønsket om å få bevilling, eller en mer utfordrende jobb, eller egenverdien av å tilegne seg utdannelse på et høyere nivå, som vil være utløsende faktorer for om man vil gå i gang med etterutdanning.

Dersom oppmålingsbransjen som sådan ønsker å sette fokus på kvaliteten på landmåleroppgaver generelt, og synliggjøre den enkeltes faglige kvalifikasjoner for å forsterke tilliten overfor brukerne i et privat marked, er dette positivt. For å få dette til, synes det imidlertid mer nærliggende at bransjen selv påtar seg dette ansvaret, enn at staten gjennom lovregulerte enkeltvedtak skal autorisere alle landmålere uavhengig av om man skal være faglig leder i et foretak. Mindretallet vil derfor peke på muligheten for at bransjen selv på frivillig basis kan etablere en landmålerforening/interesseorganisasjon som ivaretar dette behovet. Foreningen kan for eksempel sette bestemte kvalifikasjonskrav for medlemskap, eller innføre en privat sertifiseringsordning. Det vil da være opp til foreningen å velge hvilke kriterier og kvalifikasjonsnivå som skal stilles. Dette vil ikke erstatte godkjenningskravene som fastsettes i bevillingssammenheng, men vil synliggjøre den enkeltes kvalifikasjoner.

At bransjen selv tar et slikt initiativ til kvalitetsheving vil dessuten kunne forsterke den ansvarliggjøring med hensyn til kvalitet og tillit overfor brukerne som er tilsiktet. Utvalgets studietur til England styrket dette synspunkt. Den engelske privatorganiserte autorisasjonsordningen vektlegger utdannelse, yrkeserfaring gjennom en fullmektigordning, vurdering av arbeider foretatt i fullmektig-perioden, samt kvalifiserende intervjuer både når det gjelder tekniske og etiske spørsmål. Foreningen driver utstrakt kursvirksomhet og utgir bøker, skriftstykker og betenkninger, samt uttalelser til lovreformer. Foreningen mente selv at nettopp den private organisasjonsstrukturen, eget regelverk og strenge kvalifikasjonskrav førte til yrkesmessig status og den nødvendige tillit fra brukerne og det offentlige. Sistnevnte ble blant annet tilkjennegitt ved at foreningen oppnår god innflytelse ved lovendringer etc.

Dersom den særskilte autorisasjonsordningen bortfaller, kan de materielle vilkårene for å få bevilling (§§  31 og 32) justeres og samles i en bestemmelse som omhandler godkjenning av foretak. For øvrig deles utvalgets syn på at man kun bør ha en sentral godkjenningsordning. Dette vil blant annet gjøre det uproblematisk å behandle søknader fra kommuner som vil organisere et eget tilbud om oppmålingsforretninger. Godkjennelsesordningen etter plan- og bygningsloven gjelder for to år ad gangen, med automatisk forlengelse dersom man innen utløp av to-års fristen sender melding om fortsatt virksomhet og bekrefter at bevillingsvilkårene fremdeles er oppfylt. Det bør vurderes om også godkjenningsordningen for landmålerforetak bør knyttes til en to-års frist. Det presiseres at mindretallets forslag forutsetter at de faglige ledere skal være ansatt i foretaket.

Siden det bare er et medlem som har fremmet en dissens om den særskilte autorisasjonsordningen, utformes ikke forslag til konkret lovtekst. Flere bestemmelser i lovforslaget vil etter mindretallets forslag kreve justeringer.

16.5 Krav til utdannelse og praksis

Landmålerfaget, i relasjon til de oppgaver som matrikkelloven omhandler, kjennetegnes med at vedkommende utøver må ha gode kunnskaper på flere fagområder. Landmåling/kartfag, juridiske emner, og arealplanlegging/arealforvaltning utgjør kjernen i kravet til faglige kunnskaper.

Landmåler må kunne velge riktig målemetode i forhold til kravene på stedet. Landmåling i forbindelse med oppmålingsforretninger vil variere fra enkle måleoppgaver til svært krevende landmåling. Landmåler må kunne vurdere når han har behov for å engasjere spesialister. Landmåler må normalt kunne levere data i digital form, og må ha innsikt i moderne kartteknikk og geografiske informasjonssystemer. Nødvendige kunnskaper innenfor landmåling og kartfag, herunder bruk av moderne geografiske informasjonssystemer, kan vanskelig læres på under tre år, og da med basis i eksamen fra videregående skole med relevant vekt på matematikk og realfag. Tre-årig ingeniørhøgskole med relevant fagkrets vil gi tilstrekkelig innsikt i de tekniske oppgavene en landmåler må kunne beherske. Det tilsvarer i størrelsesorden 60 vekter, som da inkluderer basisfag som ikke er direkte knyttet til landmåling/kartfag.

I tillegg kommer så de juridiske og planfaglige temaene. Det kreves god innsikt i juridiske spørsmål som har med fast eiendom å gjøre. I tillegg til matrikkelloven må landmåler ha god kjennskap relevant tingsrett og reguleringsrett, og til bestemmelser om blant annet arealplanlegging, byggesaker, tinglysing, tomtefeste, sameie, avhending av fast eiendom, jordskifte og avtalerett, for å nevne noen eksempler. Det er nødvendig med innsikt i regelverk og rutiner for matrikkelføringen, og for det forretningsmessige forhold til klientene. Utvalget antar at kunnskaper innen juridiske emner minimum tilsvarer ett års ordinære studier, eller 20–25 vekter. I tillegg kommer så krav om kompetanse innen arealplanlegging og arealforvaltning.

Private landmåler bør ha kompetanse som går ut over dette kjerneområdet, for å kunne tilby tjenester som hører naturlig sammen med de matrikulære oppgavene, uten at dette nødvendigvis inngår i minimumskravet for autorisasjon. Private landmålere må ha kunnskap om drift av privat konsulentvirksomhet.

I sum kreves det etter utvalgets mening et studium av 4–5 års varighet, tilsvarende 100 vekter. Den utdannelsen i Norge som i dag ligger nærmest opp til dette kravet er jordskiftelinja ved Norges landbrukshøgskole, men også her vil det være tale om betydelige tilpasninger. Det bør åpnes for en viss spesialisering av landmålere, der de faglig og forretningsmessig profilerer seg mot ulike typer oppgaver. Danmark utdanner landmålere som har en felles basis på det matrikulære område, men som ellers spesialiserer seg innenfor henholdsvis geodesi og kartfag på den ene siden, og jus og arealplanlegging som den andre varianten. Utvalget understreker at landmåler må beherske de faglige utfordringene, men at han eller hun ellers vil ivareta oppgaver av ledende karakter, hvori inngår blant annet å føre forhandlinger med private og offentlige myndigheter.

Det bør imidlertid etter utvalgets syn etableres flere veger fram til autorisasjon. Lovforslaget er derfor utformet med krav om bestått eksamen, uten krav om en bestemt utdannelse. Utvalget antar at eksamen vil bestå av flere ulike prøver og praktiske oppgaver, men at det i praksis vil være vanskelig å gå opp til eksamen uten å ha fulgt noen former for undervisning.

Det er en særlig utfordring å etablere et hensiktsmessig opplegg for etterutdanning av utøvere som arbeider i bransjen i dag. Et betydelig antall av de som arbeider med kart- og delingsforretninger i kommunene i dag har utdannelse fra tre-årig ingeniørhøgskole, eller tilsvarende. Med slik teknisk bakgrunn vil det etter utvalgets mening kreves påbygging med vekt på juridiske forhold, arealplanlegging, mv. for å oppnå autorisasjon, tilsvarende to-års normal studietid, eller 40 vekter. Utvalget mener at lang relevant praksis bør kunne redusere kravet til teoretisk etterutdanning, kanskje med inntil 20 vekter, slik at det kan oppnås autorisasjon med ett års tilleggsutdanning. Internet legger til rette for et desentralisert etterutdanningsopplegg, som nåværende utøvere i stor grad bør kunne følge uten å ta permisjon fra lønnet stilling. Opplegg for etterutdanning bør ha moduler som er tilpasset søkernes forskjellige bakgrunn.

Utvalget understreker imidlertid at det ikke har hatt anledning til å gå grundig inn på alle spørsmål knyttet til et permanent opplæringstilbud, eller til etterutdanning. Disse spørsmålene må utredes nærmere som ledd i forberedelsene med å iverksette ny lov, og i samarbeid med bransjen og utdanningsinstitusjonene. Lovbestemmelsen er utformet slik at departementet fastsetter de detaljerte kravene.

Utvalget går inn for at det stilles krav om to års praksis for å bli autorisert. Relevant praksis kan oppnås på flere måter, men praksis bør omfatte både tekniske oppgaver og mer juridisk pregede oppgaver.

Et slikt krav til utdanning og praksis som er skissert her, er på linje med det som kreves for å bli autorisert landmåler i andre land som det er naturlig å sammenlikne med.

16.6 Dispensasjon fra kravet til autorisasjon

16.6.1 Dispensasjon fra kravet om å ha ansatt autorisert landmåler

Det vil ta tid å utdanne eller etterutdanne landmålere for autorisasjon. I en forholdsvis lang periode må kommuner kunne fortsette å utføre arbeidet uten at de har tilsatt autorisert landmåler. Utvalget går inn for at dette løses ved at kommunene kan søke om dispensasjon fra kravet om å ha autorisert landmåler. På samme måte bør Statens vegvesen kunne få dispensasjon til å fortsette å utføre forretninger uten autorisert landmåler. Kommunene vil fortsatt kunne benytte private konsulenter uten at vedkommende konsulent er autorisert, så lenge kommunen står som ansvarlig.

Dersom det foreligger særlige grunner, må en kommune kunne få bevilling uten å ha autorisert landmåler, også ut over overgangsperioden. Dette kan for eksempel gjelde dersom det ikke er etablert noe privat landmålerforetak i området, samtidig som kommunen alene, eller i fellesskap med andre kommuner, ikke har sett seg i stand til å ansette autorisert landmåler.

Utvalget mener at det skal knyttes vilkår til dispensasjonen. I henhold til lovforslaget §  31 skal dispensasjonen være tidsbegrenset. Det vil vanligvis være aktuelt å stille krav om visse minimumskvalifikasjoner til den som skal være ansvarlig for forretningene i vedkommende kommune. Slike minimumskvalifikasjoner gir ikke uten videre rett til tidsbegrenset autorisasjon, som er nærmere omtalt nedenfor.

Utvalget mener på den annen side at det ikke er grunn til å ha noen dispensasjonsordning for landmålere i private foretak. Et lite antall kart- og delingsforretninger utføres i dag av private konsulenter, og innføring av en autorisasjonsordning har derfor begrenset virkning for eksisterende privat tjenesteyting på dette fagfeltet.

Mindretallet som går i mot innføring av en særskilt autorisasjonsordning, se kapittel 16.4.2, mener også at kommunen og Statens vegvesen står i en særstilling. Etter mindretallets forslag skal kvalifikasjonskravene sikres gjennom søknad om bevilling. I en overgangsperiode foreslås at kommunene og Statens vegvesen får dispensasjon fra kvalifikasjonskravene, og at dette fastsettes i forskrift. Også utover overgangsperioden bør disse kunne søke om tidsbegrenset dispensasjon fra kravet. Forskriften bør da fastsette at nemnden i sin vurdering skal legge vekt på om det er andre foretak i området som har fått bevilling, og om disse kan eller ønsker å påta seg flere oppdrag.

16.6.2 Dispensasjon fra kravet om full utdanning

Utvalget mener at utøvere som er i bransjen, og som har arbeidet med oppgaver etter delingsloven, bør ha mulighet til å komme i gang som ansvarlig landmåler uten å ha avlagt full eksamen. Utvalget åpner derfor i §  33 for at utøvere kan få en tidsbegrenset autorisasjon under forutsetning at de i løpet av en bestemt periode avlegger full eksamen. Utøvere som har tilfredsstillende grunnutdanning, og har arbeidet med forretninger etter gjeldende lov, bør kunne få starte opp etter å ha fullført et kortere etterutdanningskurs. Utvalget antyder at minimumskravene for å få en slik tidsbegrenset autorisasjon kan tilsvare et halvt år fulltids studium, dvs. omlag 10 vekter. Autorisasjonen bør falle bort dersom endelig eksamen ikke er tatt innen tre til fire år. Tidsbegrenset autorisasjon gir vedkommende anledning til å ivareta alle de funksjoner som ligger til autorisert landmåler. Den tidsbegrensende autorisasjonen gjelder uavhengig av hvilken virksomhet vedkommende arbeider i.

Terskelen for å få autorisasjon må legges så høyt at det i startfasen ikke etableres mange useriøse private landmålerforetak, men samtidig ikke høyere enn at det innen rimelig tid etableres et tilfredsstillende tjenestetilbud. Utvalget mener at hensynet til tillit til den nye konsulentbransjen må tillegges avgjørende vekt, selv om det skulle ta noe tid å bygge opp tjenestetilbudet.

I den første tiden må det trolig følges en noe mer liberal praksis med hensyn til dispensasjon. Det kan over tid stilles strengere krav, ettersom en vinner erfaring, og det blir etablert reelle alternativer til dagens opplegg. I denne sammenheng er det viktig at det etableres et etterutdanningstilbud som er reellt tilgjengelig for de som i dag arbeider med kart- og delingsforretninger.

Utvalget går inn for at det ikke kan dispenseres fra kravet om to års praksis for å få autorisasjon.

Mindretallet, som har knyttet kvalifikasjonskravene opp til bevillingssøknaden istedenfor en særskilt autorisasjonsordning, se kapittel 16.4.2, er enig i at man i en overgangsperiode også bør kunne gi dispensasjon til private foretak med hensyn til kvalifikasjonskravene. Eventuelle vilkår og forutsetninger fastsettes i forskrift.

16.7 Rammevilkår for virksomheter som utfører oppmålingsforretninger

16.7.1 Krav om bevilling

Utvalget går inn for at virksomhet som ønsker å utføre oppmålingsforretninger må søke om bevilling. Det bør også gjelde for kommunene og andre offentlige myndigheter. De spesielle vilkår som må gjelde for offentlige virksomheter er drøftet til slutt i dette kapitlet. I tillegg til de ordninger som er innført i byggesaker, har utvalget sett hen til de lovbestemte rammevilkår for foretak som driver eiendomsmegling. Som regelstyrt tjenesteyting er det paralleller mellom landmålervirksomhet og meglervirksomhet, selv om det er store forskjeller i de konkrete arbeidsoppgavene. Utvalget har dessuten vurdert ordningene for landinspektører i Danmark.

De viktigste vilkårene for å få bevilling vil gjelde faglig kompetanse på hvert kontorsted, og økonomisk soliditet. Bevilling skal sikre at foretaket har betryggende rutiner for arkivering, og for arbeidet med forretningene. Det foreslås at private landmålerforetak skal ha tegnet ansvarsforsikring eller stille annen betryggende sikkerhet, slik at en part som lider tap som følge av landmålers arbeid kan regne med at det vil være dekning for et eventuelt erstatningskrav. Det foreslås videre at private foretak ikke skal være insolvent, slik at en fjerner en hver tvil om at forretninger blir fullført og gjennomført med de fastsatt krav til kvalitet. Utvalget går dessuten inn for at virksomheten skal drives fra fast kontorsted, blant annet fordi adressen til en hver tid skal være kjent for tilsynsmyndigheten. Foretak må åpne for tilsyn fra Statens kartverk. Utvalget går inn for at bevilling skal gis til virksomheten, enten den drives av én landmåler alene eller med flere ansatte. Det forutsettes at foretaket registreres i Enhetsregisteret.

Som nevnt mener utvalget at det er tilstrekkelig at oppmålingsforretningene ledes av autorisert landmåler. Dette innebærer at det i foretak med flere ansatte er tilstrekkelig at den som er faglig ansvarlig for utførelsen av oppmålingsforretninger er autorisert. I foretak med flere kontorsteder må arbeidet med forretningene på det enkelte kontorsted være ledet av autorisert landmåler, for at reell faglig ledelse kan oppnås. Et foretak kan ha flere autoriserte landmåler som hver er ansvarlig for sine saker.

Utvalget har vurdert om det er behov for å begrense adgangen for landmålerforetak til å drive annen næringsvirksomhet. Lov om eiendomsmegling har bestemmelser om eiendomsmeglere og meglerforetak som hovedregel ikke kan drive annen næringsvirksomhet. Utvalget har kommet til at det ikke er behov for en tilsvarende begrensning for landmålere og landmålerforetak.

Utvalget har vurdert om det er behov for å gi bestemmelser om foretaksform. Utvalget har kommet til at det ikke er behov for å regulere dette. På dette området er det nærliggende å vise til at det ikke er gitt slike regler for rådgivende ingeniører eller annen privat konsulentvirksomhet. Det er grunn til å anta at eksisterende firmaer i kartbransjen vil satse på å tilby tjenester på det matrikulære området. Det finnes slike firmaer i alle landsdeler.

Utvalget foreslår som nevnt ovenfor, at også kommuner og andre offentlige organer skal søke om bevilling for å utføre oppmålingsforretninger. Det er etter utvalgets mening viktig at kommunens politiske ledelse gjør et klart valg når det gjelder spørsmålet om kommunen selv skal utføre oppmålingsforretninger, og forutsetter derfor at søknad om bevilling fremsettes etter vedtak i kommunestyret. At det må søkes om bevilling vil etter utvalgets mening på en hensiktsmessig måte lede til at kommunen gjør de aktuelle vurderinger og vedtak.

Utvalget understreker at bevilling vil ha karakter av ren registrering når vilkårene for å få bevilling er oppfylt. For å føre tilsyn må Statens kartverk ha oversikt over de virksomheter som utfører oppmålingsforretninger.

Mindretallet som går i mot å innføre en særskilt autorisasjonsordning, se kapittel 16.4.2, foreslår at man istedenfor «bevilling» benytter begrep «godkjennelse av foretak». Dette er i tråd med at mindretallet ser det som mest hensiktsmessig å sikre foretakets kvalifikasjoner etter samme modell som man nylig har innført med hjemmel i plan- og bygningsloven.

16.7.2 Habilitet, mv.

Utvalget ser at det kan reises innvendinger mot at kommuner og offentlige myndigheter utfører forretninger som de selv er direkte involvert i, men det vil likevel være upraktisk å forby at kommuner utfører forretninger der de selv er grunneier, nabo eller på annen måte part. Dette er også omtalt i kapittel 14.4. Tilsvarende vurderinger av habilitet ble gjort ved utforming av delingsloven, uten at en da kom til å sette noen slik begrensing. Erfaringene med delingsloven tilsier at det ikke er noen stor fare for at kommunene vil misbruke adgangen til å utføre forretninger de selv er part i, selv om det kan vises til noen få uheldige koplinger av bestyrerrollen og andre kommunale interesser. Utvalget går derfor inn for at det ikke settes noen begrensning med hensyn til hvilke forretninger som kommuner eller offentlig myndighet kan utføre. Kommuner og andre offentlige virksomheter bør dessuten kunne utføre oppmålingsforretninger uten noen geografisk eller saklig begrensing. Det betyr for eksempel at en kommune kan utføre oppmålingsforretninger for flere kommuner, eller at det etableres interkommunale løsninger. Det samme gjelder for andre offentlige organer som har bevilling. I første rekke vil det gjelde for Statens vegvesen. Utvalget mener at det som prinsipp ikke bør gis spesielle begrensninger i bevillingen til noen virksomhet, ut over det som følger av de alminnelige regler.

Det er etter utvalgets syn prinsipielt uheldig at landmåler utfører forretninger for parter som han er ansatt hos eller er i nær slekt med. Det vil imidlertid være praktisk vanskelig å gjennomføre en slik regel, og utvalget mener at det vil være tilstrekkelig at landmåler informerer partene dersom han står i noe personlig eller økonomisk forhold til noen av dem. Bestemmelse om dette er gitt i §  38.

Det bør videre være adgang for landmåler til å utføre andre oppgaver for samme oppdragsgiver enn de rent matrikulære. for eksempel landmåling for plassering av bygg. Slike sammensatte oppdrag vil være vanlige. Det kan tenkes at utbyggingsselskaper og lignende, som ellers har ansatt personale for oppmåling og utstikking, vil ønske å ha bevilling til utføre også de matrikulære oppgavene for områder som de selv opparbeider. Når partene og matrikkelfører blir opplyst om slik tilknytning, kan ikke utvalget se at det er nødvendig å innføre strengere habilitetsregler. En annen sak er at det i mange tilfeller ikke vil være god forretningsskikk å utføre forretninger som strider mot forvaltningslovens regler om habilitet. En antar dessuten at bransjen selv vil etablere retningslinjer for god «landmålerskikk».

Utvalget mener at det er uheldig dersom landmåler i kommunal tjeneste også forestår matrikkelføring av saker han selv har utført, se kapittel 17.7 og kapittel 19.7.

Utvalget foreslår derfor en regel i §  17 om at landmåler ikke selv kan forstå matrikkelføring av egne saker. I små kommuner kan det være vanskelig å skille oppgavene når landmåleren er den eneste som er faglig kvalifisert på begge områder. Det er derfor foreslått at kommunen kan søke Statens kartverk om dispensasjon fra denne betingelsen. I slike tilfeller er det nødvendig at den statlige matrikkelmyndigheten fører særlig tilsyn. Utvalget forutsetter ellers at kommunene innretter seg slik at de ikke subsidierer oppmålingsforretningene for å konkurrere ut private landmålere.

16.7.3 Sikkerhetsstillelse, mv.

Feil i oppmåling av grenser eller i andre deler av en oppmålingsforretning kan føre til økonomisk tap for klienten og for andre parter i saken. Det kan for eksempel gjelde dersom en panthaver lider tap fordi landmåler har gått ut over de begrensninger i areal og verdi som gjelder for å kunne utføre grensejustering. Erfaringer fra Danmark tilsier at det er størst fare for feil og økonomisk tap i forbindelse med plassering av bygg og annet målearbeid i byggeprosjekter. Det er færre erstatningsutbetalinger knyttet til feil plassering av grenser.

Utvalget går inn for at det stilles krav om obligatorisk ansvarsforsikring som dekker det ansvar som foretaket kan pådra seg som følge av sin virksomhet. Utvalget mener at det ikke er nødvendig å stille krav om forsikring, eller annen betryggende sikkerhet, til kommuner og offentlige organer, i det en antar at disse i alle tilfeller vil kunne innfri et eventuelt erstatningskrav. Utvalget foreslår at kravet til sikkerhet eller forsikring fastsettes nærmere i forskrift. I Danmark driver landinspektørene en egen forsikringsordning som dekker erstatningsutbetalinger for inntil 2 millioner kr pr. firma og år.

Med hensyn til erstatningsansvar, og ordninger for å fastlegge eventuelt ansvar og erstatningens størrelse, mener utvalget at det ikke er behov for å gi andre regler enn de som følger av alminnelig erstatningslovgivning, se kapittel 13.

Utvalget antar at det ikke er nødvendig å innføre ordninger med klientkonto for landmålerforetak, og utformer derfor ikke forslag som vedrører dette. Dette er for øvrig i samsvar med forholdene i Danmark.

Spørsmålet om vederlag til landmåler er behandlet i kapittel 20. Utvalget legger for øvrig til grunn at det ikke er behov for å gi særlige regler om vederlagets størrelse ut over det som følger av alminnelige regler i prislovgivningen.

16.7.4 Bortfall av autorisasjon og bevilling

Utvalget mener at bevilling må falle bort dersom vilkårene for å få bevilling ikke lenger er tilstede. I noen tilfeller kan det utløses automatisk, for eksempel ved konkurs eller dersom foretaket ikke lenger kan stille sikkerhet, eller dersom foretaket ikke lenger har ansatt autorisert landmåler som faglig leder.

I andre tilfeller kan det være nødvendig å inndra bevillingen fordi foretaket ikke følger regler og bestemmelser for utførelse av oppmålingsforretninger. Inndraging på slikt grunnlag vil bero på skjønn. I tillegg til permanent inndraging av bevilling, kan det dessuten være aktuelt med andre og mildere reaksjonsformer, som midlertidig inndraging (suspensjon) eller betinget inndraging med varsel om inndraging dersom det aktuelle problemet ikke er løst innen en bestemt frist.

Slike avgjørelser vil være forvaltningsmessige avgjørelser. Det er etter utvalgets mening naturlig at nemnda som gir bevilling, også behandler saker om inndraging eller suspensjon.

Det er også nødvendig å kunne inndra autorisasjonen når vilkårene for å være autorisert ikke lenger er til stede. Utvalget mener at kompetansen til å inndra autorisasjon også bør legges til nemnda som gir bevilling og autorisasjon.

Erfaringene fra Danmark tilsier at det svært sjelden blir nødvendig å inndra autorisasjon eller bevilling. Ordningene som er beskrevet her er ellers i tråd med det som gjelder for eiendomsmeglere.

16.8 Myndighet til å gi autorisasjon og bevilling

Arbeidet med å gi autorisasjon og bevilling vil være en begrenset oppgave. Det vil neppe bli mer enn 250–400 autoriserte landmålere i Norge, og det vil ta flere år før en når opp i et slikt antall. Autorisasjon og bevilling vil gis på klare kriterier, uten noe vesentlig innhold av skjønn. Oppgaven vil derfor i stor grad ha karakter av ren registrering, og det kan regnes med få klagesaker. I de første årene vil det imidlertid være et visst merarbeid knyttet til å håndtere søknader om dispensasjon og tidsbegrenset autorisasjon.

I kapittel 14 om organisering drøftes ulike løsninger for plassering av myndighet for å gi autorisasjon og bevilling. Etter utvalgets mening er det mest hensiktsmessig å opprette en sentral nemnd. Det er mest rasjonelt at samme organ har myndighet både til å autorisere landmålere og til å gi bevilling. Antallet saker vil være så lavt at det ikke er rasjonelt å spre behandlingen av sakene på flere instanser.

Utvalget har drøftet klageordningen for vedtak om bevilling og autorisasjon. Nemndas vedtak vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Utvalget har foreslått at klage over nemndas vedtak skal behandles av en særskilt klagenemnd jf. lovforslagets §  36. Ordningen er omtalt i punkt 19.6.

16.9 Tilsyn med virksomheter som utfører oppmålingsforretninger

Utvalget mener at det i tillegg til autorisasjon vil være nødvendig å føre tilsyn med virksomheter som utfører oppmålingsforretninger. Det gjelder både kommuner og private foretak som har bevilling til å utføre oppmålingsforretninger.

Det er naturlig at tilsynsansvaret legges til Statens kartverk, som sentral matrikkelmyndighet. Etter utvalgets mening finnes det ikke gode alternativer til en slik løsning, men Statens kartverk bør etablere et nært samarbeid med de ulike aktørene i utøvelse av tilsynet, for eksempel i form av et rådgivende forum der kommunesektoren og private autoriserte landmålere er representert. Tilsynsmyndighetens avgjørelser vil falle inn under forvaltningsloven. Enkeltavgjørelser bør kunne påklages til endelig avgjørelse av departementet.

Tilsynsmyndigheten vil i første rekke ha følgende oppgaver:

  • Veilede i forståelse av loven og dens forskrifter.

  • Sørge for informasjon og opplæring for å holde landmålere oppdatert på regelverk og rutiner.

  • Føre tilsyn med at oppmålingsforretninger utføres etter med lov og forskrift, og i samsvar med god landmålerskikk, og gripe inn med pålegg dersom de aktuelle virksomheter ikke drives i henhold til rammevilkårene.

  • Føre kontroll med at private foretak har slik sikkerhet som loven foreskriver.

For å kunne utøve reellt tilsyn, må tilsynsmyndigheten ha adgang til arkiver og andre relevante dokumenter hos private landmålerforetak og i kommunene. Utvalget har ellers ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på hvordan tilsynet vil bli utøvd.

Tilsynsmyndigheten vil ikke være klageorgan for enkeltsaker. Klageordningen i enkeltsaker, både med hensyn til utførelse av forretninger og når det gjelder matrikkelføring, er omtalt i kapittel 18.1. Statens kartverk vil likevel måtte vurdere henvendelser som gjelder foretak og landmålere, for eksempel dersom en kommune innrapporterer at et privat foretak ikke utfører forretningene i henhold til regler og standarder som gjelder.

Utvalget antar at det allerede fra lovens ikrafttreden vil være etablert et forening for autoriserte landmålere, på linje med det en kjenner fra andre liberale yrker. Foreningen vil være en naturlig part å samarbeide med i spørsmål som gjelder autorisasjon, bevilling, opplæring, utforming av standarder, etc. Dersom det settes hensiktsmessige vilkår for medlemskap, vil foreningen kunne bidra til å profesjonalisere bransjen og til å utvikle god landmålerskikk. For klientene kan det da ligge en betryggelse i å engasjere landmåler som kan vise til medlemskap i foreningen. Utvalget vil imidlertid ikke foreslå at medlemskap i en slik forening lovfestes.

16.10 Oppsummering

Når det gjelder krav til landmåler og til virksomheter som utfører oppmålingsforretninger foreslår utvalgets flertall følgende:

  • Både offentlige og private virksomheter må ha bevilling for å kunne utføre oppmålingsforretninger.

  • For å sikre samme kvalitet i utførelsen hva enten oppmålingsforretning utføres av offentlig eller privat virksomhet, foreslås at det skal gjelde de samme kompetansekrav for landmåler.

  • For å få bevilling må arbeidet med oppmålingsforretninger i vedkommende virksomhet ledes av autorisert landmåler.

  • Kommuner og Statens vegvesen kan søke om dispensasjon fra kravet om å ha autorisert landmåler.

  • For å bli autorisert landmåler må vedkommende person ha bestått eksamen og fullført to års praksis.

  • Det kan gis tidsbegrenset autorisasjon til enkeltpersoner som ikke har tatt full eksamen. Autorisasjonen faller bort dersom full eksamen ikke avlegges innen en fastsatt frist.

  • Bare den som har fått autorisasjon uten tidsbegrensning har rette til å kalle seg «statsautorisert landmåler».

Et medlem, Eldrup, går imot ordningen med å innføre en særskilt autorisasjonsordning for landmålere i tillegg til at foretak må ha bevilling.

17 Etablering og føring av matrikkelen

17.1 Innledning

Siktemålet er at matrikkelen skal være komplett og korrekt. I utgangspunktet skal matrikkelen ha samme datainnhold i hele landet, men i praksis kan det bli noen variasjoner ut fra forholdene på stedet.

At matrikkelen skal være komplett og korrekt betyr flere ting:

  • At alle matrikkelenheter, bygninger (herunder leiligheter), og offisielle adresser er ført inn med korrekt identifikasjon.

  • At matrikkelen har fullstendige og korrekte pekere mellom objektene, slik at matrikkelen angir hvilke bygninger og adresser som ligger på den enkelte matrikkelenhet osv.

  • At matrikkelen har fullstendige og korrekte opplysninger om alle objektene.

I dette kapitlet drøftes ordninger og bestemmelser for det løpende ajourholdet av matrikkelen. I tillegg må matrikkelloven omfatte regler om komplettering av opplysingene om eksisterende objekter som er registrert med mangelfulle opplysninger. Det er særlig viktig at bestemmelsene og de praktiske rutinene bidrar til høy datakvalitet.

Rent teknisk vil føring av matrikkelen i stor grad bygge på rutiner og opplegg som kommunene kjenner fra arbeidet med GAB og fra ajourhold av lokalt eiendomskart. Det fokuseres nå sterkere på kvalitetssikring av opplysningene. For mindre kommuner vil systematisk føring av elektronisk eiendomskart være en ny oppgave. I kapittel 14 har utvalget drøftet om det er hensiktsmessig at kommunene uten unntak fører matrikkelen, og er kommet til at det ikke er rasjonelt å flytte denne oppgaven ut av kommunene.

Matrikkelen etableres i første omgang ved å overføre opplysninger fra GAB og fra eiendomskart i kommunene og i Statens kartverk. Hovedproblemet i denne forbindelse er at både GAB og eksisterende kart har betydelige mangler.

For at matrikkelen skal realiseres som et nasjonalt register, må den inneholde kartdata for alle kommuner i landet. Utvalget har i denne forbindelse spesielt drøftet ordninger for å overføre kartdata fra kommunale kart eller databaser til matrikkelen, herunder spørsmålet om fordeling av inntekter fra salg av eiendomsopplysninger.

17.2 Gjeldende ordninger

Delingsloven (§  4–1) pålegger Statens kartverk å føre et register over alle «grunneiendommer, all festegrunn og annet som er registrert som egne enheter hos tinglysingsmyndigheten på stedet» (GAB-registeret ). Bestemmelser om rapportering til GAB, og om føring av eiendomskart er nærmere regulert i forskriftene til delingsloven.

Kommunen skal ajourføre GAB i forbindelse med at det utarbeides målebrev eller tilsvarende dokument. Kommunen skal dessuten oppdatere GAB i forbindelse med tildeling eller endring av offisiell adresse. Endelig skal kommunen oppdatere GAB når det gis byggetillatelse, når byggearbeidene settes i gang og når bygg tas i bruk.

Omlag 370 kommuner legger inn data i den sentrale databasen direkte fra egen terminal. De øvrige kommuner fyller ut rapporteringsskjema som sendes til Statens kartverks kontor i fylket. Noen få kommuner har tatt i bruk en ordning der data i første omgang legges inn i en lokal database i kommunen, som deretter oppdaterer den sentrale databasen.

Data for rapportering til GAB fremskaffes i forbindelse med kart- og delingsforretninger, og som ledd i byggesaksbehandling. Når det gjelder data for nye bygg, kan kommunen kreve at vedkommende tiltakshaver oppgir dataene, og det er innarbeidet rubrikker for dette i standard skjema for byggesøknad og for melding om mindre byggearbeider. Også annen kommunal saksbehandling kan medføre at GAB må oppdateres.

Både Statens kartverk og flere kommuner har gjennomført særskilte kampanjer for å komplettere og forbedre opplysningene i GAB. I 1993 ble det for eksempel gjennomført et stort arbeide for å registrere data om alle eksisterende bygninger større enn 15 kvadratmeter i Norge. På lokalt nivå er tilsvarende tiltak ofte knyttet til å ta i bruk GAB som grunnlag for beregning og innkreving av kommunale avgifter.

Kvaliteten på opplysningene i GAB varierer mye, og det er generelt et problem at kvaliteten er for dårlig. Behovet for korrekte data har blitt mer påtrengende ettersom GAB i økende grad tas i bruk som grunnlag for beregning av avgifter, for opplysninger til eiendomsmeglere, og for andre oppgaver som krever høy datakvalitet. Feil og mangler skyldes i stor grad kvaliteten på de kilder og metodene som er brukt ved etablering av GAB. Men det er også mange feil i den løpende innrapporteringen fra kommunene. Årsaken til dette er blant annet at det ikke har noen umiddelbare konsekvenser om en nye eiendom eller et nytt bygg ikke legges inn i registeret. Det er for eksempel ikke noe vilkår for å opprette nytt grunnboksblad at eiendommen først er ført inn i GAB. I samarbeid med Norsk eiendomsinformasjon AS har Statens kartverk iverksatt flere tiltak for å forbedre datakvaliteten.

Store og mellomstore kommuner har etablert og vedlikeholder eget eiendomskartverk. For tett bebygde områder bygger eiendomskartet vanligvis på kommunens tekniske kart. For mer spredt bebygde områder bygger eiendomskartet på økonomisk kartverk. Kvaliteten på eiendomskartet er rimelig god i de største kommunene, og for eiendommer som er oppmålt etter at delingsloven ble iverksatt. Men ellers er det store mangler i eiendomskartet. For områder som bare dekkes av økonomisk kartverk, regner en med at 10–30  % av eiendommene ikke er kartlagt. Mange kommuner har tatt i bruk digitale kart og geografiske informasjonssystemer som kopler sammen data fra kart og GAB.

I samarbeid med kommunene har Statens kartverk startet opp arbeidet med å etablere et heldekkende digitalt eiendomskartverk (DEK). Dette arbeidet er planlagt fullført ca. år 2003, men det er betydelig usikkerhet knyttet til denne fremdriften. Noen få kommuner deltar ikke i dette samarbeidet.

GAB omfatter i første rekke data fra kommunene. Visse opplysninger overføres automatisk fra elektronisk grunnbok. I 1997 ble det startet opp et arbeid med å overføre data om i alt 300  000 bygninger oppført før år 1900 (1945 i Finnmark) fra Riksantikvarens register til GAB. På oppdrag fra Riksantikvaren har Statens kartverk også utredet spørsmålet om å registrere fornminner i GAB, som et alternativ til tinglysing.

17.3 Generelt om etablering og ajourhold av matrikkelen

17.3.1 Krav til datakvalitet, mv.

Mens GAB relativt enkelt kan overføres til matrikkelen, vil det være en større oppgave å bygge opp matrikkelkartet. Et betydelig antall eiendommer, særlig i landdistriktene, er overhodet ikke vist på noe kart. For store deler av landet finnes det enda ikke noe digitalt eiendomskartverk, men arbeidet med DEK legger et godt grunnlag for matrikkelkartet. Etableringen av DEK skjer i et frivillig samarbeid mellom Statens kartverk og kommunene. Noen få store kommuner deltar ikke i dette samarbeidet fordi de selv har kompetanse og økonomi til å realisere et digitalt eiendomskartverk. Ved etablering av matrikkelen må også kartdata fra disse kommunene overføres til matrikkelen.

Komplettering av matrikkelen vil pågå over lang tid. Mange brukere vil imidlertid få dekket viktige behov uten at matrikkelen er komplett. Det er særlig viktig at matrikkelen er fullstendig når det gjelder å angi alle matrikkelenheter og de andre objektene med riktig identifikasjon, og at matrikkelen viser riktige pekere mellom objektene. Når det gjelder matrikkelkartet, er fullstendighet viktigere enn høy geometrisk nøyaktighet. I overskuelig fremtid må en regne med at det må foretas ny oppmåling når det er behov for helt presise data om grenser og areal, for eksempel i forbindelse med byggeprosjekter, ekspropriasjon og jordskifte.

Utvalget har drøftet hva som er hensiktsmessige rutiner og bestemmelser for løpende ajourhold av matrikkelen, og for komplettering av opplysninger om de enheter som allerede er registrert.

Det er et overordnet mål at opplysningene i matrikkelen skal være riktige. Utvalget har vurdert flere tiltak:

  • Sørge for at matrikkelføring blir en så enkel og standardisert oppgave som mulig.

  • Videreføre de fleksible rapporteringsrutinene mot GAB, slik at kommunene kan bruke rutiner tilpasset forholdene i den enkelte kommune.

  • Sikre god kvalitet på opplysninger som genereres i oppmålingsforretninger. I henhold til §  10 skal landmåler levere opplysninger til kommunen i en slik form at de kan legges inn i matrikkelen uten at kommunen foretar vesentlige kontroller av de faktiske opplysningene. Landmåler bærer i utgangspunktet ansvaret for at opplysningene er riktige, også etter at de er lagt inn i matrikkelen.

  • Sikre at ajourholdet av bygningsopplysninger fortsatt knyttes til byggesaksbehandlingen, og utvalget forutsetter at den enkelte tiltakshaver kan pålegges å bruke standard skjema som omfatter de aktuelle bygningsdata.

  • Stille krav om at personer som skal legge inn data i matrikkelen må ha tilstrekkelige kunnskaper om matrikkelføring.

  • Innføre statlig tilsyn med matrikkelføringen.

  • Utforme matrikkelsystemet slik at det inneholder automatiske kontrollrutiner.

  • Innføre rutiner for tilbakemelding av feil og mangler fra brukere av matrikkelen.

Det er et langsiktig arbeid å heve kvaliteten på de data som overføres til matrikkelen fra GAB, DEK og kommunale eiendomskart. De tiltak som er omtalt ovenfor når det gjelder å forbedre GAB, må videreføres etter at data er konvertert over i matrikkelen.

Utvalget foreslår at også andre offentlige myndigheter enn kommunene kan føre opplysninger inn i matrikkelen når det er bestemt i lov eller godkjent av Statens kartverk, jf. §  3. Det gjelder for eksempel Riksantikvarens registrering av data om kulturminner. Utvalget understreker at det må være en helt klar ansvarsfordeling med hensyn til hvem som kan legge inn de ulike data, og slik at ingen andre enn den virksomhet som har lagt inn de respektive opplysninger, kan gå inn og endre disse. Dette kan styres rent teknisk ved tildeling av koder for tilgang til de ulike datafelt i matrikkelen.

Utvalget har drøftet ulike tiltak for tilbakemelding fra grunneiere og brukere av matrikkelen om feil og mangler. En har blant annet vurdert om nye eiere automatisk bør få tilsendt matrikkelutskrift etter eiendomsoverdragelse, og om eiendomsmeglere og takstfolk burde pålegges å melde fra om feil og mangler. Utvalget har imidlertid kommet til at det ikke er hensiktsmessig å lovfeste slike tiltak. Opplegg for tilbakemelding bør etter utvalgets oppfatning baseres på frivillig samarbeid.

17.4 Ajourhold av matrikkelen

17.4.1 Kommunens arbeid med matrikkelføring

Kommunen skal ajourføre matrikkelen i forbindelse med:

  • Avholdt oppmålingsforretning.

  • Avholdt jordskiftesak, og når den mottar melding om grensegangssak utført av de ordinære domstolene.

  • Behandling av begjæring om seksjonering eller reseksjonering.

  • Byggesaksbehandling for oppførelse eller endring av bygning.

  • Tildeling og endring av offisiell adresse.

  • Vedtak om pålegg som gjelder grunn og bygninger.

  • Anmerkning av privat avtale om eksisterende grense.

Som nevnt ovenfor vil rutinene for matrikkelføring i stor grad være kjent fra arbeidet med å rapportere til GAB og fra føring av lokalt eiendomskart. Matrikkelføring av pålegg vil være en helt ny oppgave. Men det dreier seg om forholdsvis få tilfeller, som ikke vil innebære noen vesentlig belastning for kommunene.

For kommuner som hittil bare har ført et analogt (manuelt) eiendomskart vil elektronisk føring være en ny, og til dels, faglig krevende oppgave. I de aller fleste tilfeller må matrikkelkartet ajourføres når det er holdt oppmålingsforretning. Føringen av matrikkelkartet vil imidlertid likne en god del på føring av eksisterende digitale kart i kommunene.

Utvalget legger til grunn at de fleksible ordningene som gjelder for rapportering til GAB, blir videreført for matrikkelen. Kommuner som ikke ønsker å føre matrikkelen elektronisk må fortsatt kunne sende meldinger til Statens kartverk, som legger opplysningene inn i matrikkelen. Når det gjelder matrikkelføring av oppmålingsforretninger, bør kommunen, etter at de har kontrollert innholdet, kunne sende det mottatte kravet om matrikkelføring videre til Statens kartverk for registrering.

Utvalget mener at det vil være en fordel om det for mindre kommuner etableres interkommunale løsninger med felles føring av matrikkelen. §  3 om matrikkelmyndigheter er utformet med sikte på dette, men slik at den enkelte kommune likevel er formelt ansvarlig for matrikkelføringen for vedkommende kommune.

På litt sikt ligger det trolig til rette for at landmåler legger data direkte inn i matrikkelen, men på en slik måte at opplysningene blir merket inntil de er godkjent av vedkommende kommune. I Danmark utredes en slik ordning.

17.4.2 Særlig om matrikkelføring av oppmålingsforretninger

Utvalget har drøftet i hvilken grad matrikkelføring vil regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Her kommer kommunens behandling av krav fra landmåler om matrikkelføring i en særstilling. I denne forbindelse vil kommunen, i hvert fall indirekte, fatte vedtak. Helt tydelig kommer dette til uttrykk dersom kommunen avviser kravet om matrikkelføring fordi det ikke tilfredsstiller vilkårene etter denne lov, jf. forslaget til bestemmelse om avvisning i §  16. Vedtaket om avvisning skal være skriftlig og begrunnet. Utvalget har derfor kommet til at matrikkelføring på grunnlag av avholdt oppmålingsforretning blir å regne som enkeltvedtak. Vedtaket retter seg mot den som har gitt landmåler fullmakt til å fremsette krav om matrikkelføring. Men vedtaket kan ha slikt innhold at landmåler vil kunne påklage avvisningen, for eksempel dersom kommunen avviser kravet med den begrunnelse at grensepunktene ikke er innmålt med tilstrekkelig geometrisk nøyaktighet.

Utvalget går ellers inn for at krav om matrikkelføring, som landmåler sender kommunen etter avholdt oppmålingsforretning, får en standardisert utforming med sikte på at det er enkelt å overføre opplysningene til matrikkelen. §  10 er utformet med dette som siktemål. Matrikkelfører skal kunne legge inn data fra landmåler uten spesielle kontroller. Landmåler bærer selv ansvaret for feil som skyldes landmåleren, og kommunen overtar i utgangspunktet ikke dette ansvaret ved å føre opplysningene inn i matrikkelen. Spørsmålet om ansvar er nærmere drøftet i kapittel 13.

Kommunen skal likevel kontrollere at landmåler har avgitt alle erklæringer, mv. som angitt i §  10. Dette kan formuleres slik at kommunen skal foreta en fullstendighetskontroll, men ikke en innholdskontroll . I og med at oppmålingsforretning bare kan gjennomføres dersom partene godtar de grenser som blir beskrevet, er det særlig viktig at kommunen kontrollerer at landmåler har avgitt erklæring om at partene har godtatt de grenser som er fastlagt i forretningen. Selve matrikkelsystemet vil dessuten ha flere automatiserte kontrollfunksjoner som avviser innføring, eller varsler om logiske feil. Nye grenser skal for eksempel passe sammen med gamle grenser.

Utvalget har drøftet i hvilket omfang berørte parter bør orienteres om matrikkelføring. Etter delingsloven er det bare den som har rekvirert en kartforretning som får tilbake en kopi av målebrevet. Utvalget har kommet til at også berørte naboer bør orienteres, særlig om hvordan fastlagte grenser er angitt av landmåler og ført inn i matrikkelkartet. I §  24 foreslås det derfor at kommunen i tillegg til å sende matrikkelbrev til den som har krevd matrikkelføring, også skal sende kopi til naboer. Utvalget mener imidlertid at det er tilstrekkelig å orientere eiere og festere dersom deres grenser er blitt merket eller innmålt på nytt.

17.4.3 Matrikkelføring på grunnlag av seksjonering, byggesaker, adressetildeling og kommunale pålegg

Matrikkelføring av andre opplysninger enn de som er resultat av avholdt oppmålingsforretning, vil være en ren registrering på bakgrunn av kommunens egen saksbehandling. Det er ikke relevant å snakke om at kommunen fatter noe eget vedtak om matrikkelføring av bygningsopplysninger, adresser eller pålegg. Det gjelder heller ikke ved innføring av nye eierseksjoner. I lovforslaget er det derfor skilt mellom matrikkelføring av oppmålings­forretninger (§  16), og føring på grunnlag av kommunens egen saksbehandling (§  25).

Eierseksjoner med eget ubebygd uteareal kommer i en spesiell stilling. Utvalget foreslår å endre lov om eierseksjoner §  9, slik at det alltid skal holdes oppmålingsforretning for grensene for ubebygd uteareal før slike seksjoner føres inn i matrikkelen. Kommunen må kontrollere at det er holdt oppmålingsforretning før den gir endelig tillatelse til seksjonering. Eventuelt kan det tenkes at kommunen gir en betinget tillatelse på vilkår av at det blir holdt oppmålingsforretning før seksjonene føres inn i matrikkelen. Kommunens kontroll og godkjenning av en slik oppmålingsforretning faller inn under arbeidet med å behandle begjæring om seksjonering. Utvalget mener derfor at det ikke er relevant å snakke om at kommunen fatter noe eget vedtak om å matrikkelføre eierseksjoner. Kommunen kan heller ikke ta særskilt gebyr etter matrikkelloven for å matrikkelføre eierseksjoner, heller ikke når grensene for uteareal skal legges inn på matrikkelkartet. Kostnadene til matrikkelføring av eierseksjoner skal dekkes av gebyrene som fastsatt i lov om eierseksjoner for behandling av begjæring om seksjonering.

Matrikkelføring av bygningsopplysninger og adresser er en videreføring av rutinene for rapportering til GAB. Når det gjelder opplysninger om nye bygninger, legger utvalget til grunn at kommunen kan kreve at tiltakshaver fremskaffer opplysningene i en strukturert og standardisert form.

Utvalget forutsetter likeledes at det blir utformet et standard opplegg for å matrikkelføre vedtak om pålegg som gjelder bruk av grunn og bygninger. Utvalget forutsetter at matrikkelen bare skal angi en referanse til det aktuelle pålegget, for eksempel et saksnummer og hva slags pålegg det dreier seg om, ikke den fullstendige teksten i vedtaket.

17.4.4 Matrikkelføring utført av andre myndigheter enn kommunen

Lovforslaget åpner for at matrikkelen kan inneholde opplysninger fra andre myndigheter enn kommunene, når det er bestemt i lov eller er godkjent av Statens kartverk, jf. lovforslagets §  3 siste ledd, og §  5 tredje ledd. Opplysningene fra Riksantikvaren om eldre bygg, som er lagt inn i GAB, må overføres til matrikkelen og vedlikeholdes av kulturminnemyndighetene. Tilsvarende kan en tenke seg at andre myndigheter legger inn data i matrikkelen. Dessuten vil Statens kartverk selv legge inn opplysninger, særlig i forbindelse med tiltak for å komplettere eller forbedre datainnholdet.

Når flere myndigheter får anledning til å legge inn opplysninger, er det helt nødvendig at matrikkelsystemet utformes slik at bare myndigheten selv har anledning til å føre inn eller endre opplysninger som kommer fra vedkommende myndighet. Dette kravet er imidlertid ikke til hinder for at for eksempel Statens kartverk etter avtale, utfører det praktiske arbeidet med å legge inn data på vegne av andre myndigheter.

17.5 Etablering og komplettering av datainnholdet

17.5.1 Overføring av opplysninger fra GAB og DEK

Utvalget legger til grunn at opplysninger i GAB og Kartverkets kartdatabase (DEK) vil kunne overføres til matrikkelen uten vesentlig manuell innsats, på samme måte som når det ellers er nødvendig å konvertere data ved innføring av nye versjoner av datasystemer. Konvertering fra GAB og DEK til matrikkelen kan baseres på administrativt vedtak i Statens kartverk, og det er ikke nødvendig å gi lovregler om denne overføringen. Den praktiske overføringen vil trolig skje kommunevis, og det er svært aktuelt å gjennomføre tiltak for å heve datakvaliteten i forbindelse med konverteringen.

17.5.2 Overføring av data fra kommunene til matrikkelen

Som nevnt ovenfor skal matrikkelen også omfatte kartdata som i dag ligger på kommunens eiendomskart eller i kommunens kartdatabase. Dette betyr ikke at kommunens kart eller databaser må legges ned. Det står kommunene fritt om de vil videreføre egne kart og databaser, eller basere seg på matrikkelen. Utvalget legger imidlertid til grunn at matrikkelen, inkludert matrikkelkartet, blir utformet slik at kommunene ikke skal trenge å ha egne eiendomskart og eller eiendomsdatabaser i tillegg. En forutsetter også at kommuner som ønsker det, vil kunne ha kopi av matrikkelen for egen kommune på eget dataanlegg.

Mange kommuner har hatt betydelige utgifter med å bygge opp og vedlikeholde eiendomskart eller tilsvarende kartdatabaser. På den annen side har kommunene mottatt betydelige kart- og datatjenester fra staten, herunder økonomisk kartverk, kart i mindre målestokker og geodetisk grunnlag. Kommunene har i varierende grad inntekter fra salg av kartdata, men så vidt utvalget kjenner til dreier det seg ikke om store netto inntekter i noen kommune. I denne forbindelse har utvalget drøftet om opplysningene som må kopieres over i matrikkelen, må betraktes som kommunens eiendom, og om det eventuelt må betales kompensasjon fra staten til kommunene. En eventuell økonomisk kompensasjon måtte etter utvalgets syn knytte seg til et eventuelt bortfall av inntekter, ved at mange brukere i framtida vil hente kartdata fra matrikkelen i stedet for fra den enkelte kommune.

Utvalget legger til grunn at det står Stortinget fritt å bestemme om en oppgave skal utføres av staten eller kommunene, og at kommunene ikke kan motsette seg å utlevere data til matrikkelen når det er hjemlet i lov, og at kommunene heller ikke har noe ubetinget krav på økonomisk kompensasjon. På den annen side er det av avgjørende betydning for datakvaliteten at kommunene har en positiv holdning til at matrikkelen opprettes. Statens kartverk må derfor ha et nært samarbeid med kommunesektoren om etablering og utforming av matrikkelen. I denne forbindelse kan også spørsmålet om økonomisk kompensasjon for eventuelt bortfall av inntekter fra salg av data tas opp.

Utvalget foreslår i §  17 at Statens kartverk kan pålegge kommunen å fremskaffe og føre opplysninger i matrikkelen om eksisterende matrikkenheter, bygninger og adresser, når det fremgår av lov og forskrift at matrikkelen skal ha slike opplysninger. §  17 gjelder både for opplysninger som mangler helt i matrikkelen, og for opplysninger som er mangelfulle og må kontrolleres.

Regelen er utformet slik at dette gjelder for opplysninger som finnes i kommunens kart, databaser eller arkiver, og for tilfeller der kommunen må innhente opplysninger ved besiktigelse, kontakt med grunneier, eller liknende. Bestemmelsen kan brukes overfor enkelte kommuner, men også dersom det gjelder en landsomfattende datainnsamling. Siktemålet er blant annet at en skal slippe å gi nye bestemmelser om rapporteringsplikt, dersom det ellers blir bestemt at matrikkelen skal inneholde nye opplysninger. I praksis vil alle slike tiltak måtte baseres på forhandlinger mellom Statens kartverk og kommunene, der også spørsmålet om kostnadsdekning vil komme opp. Dersom Kartverket og kommunene ikke blir enige, foreslår utvalget (§  18 annet ledd) at kommunen kan bringe spørsmålet inn for departementet til endelig avgjørelse. Ved større landsomfattende tiltak vil saken normalt komme opp for Stortinget, slik tilfellet var i forbindelse med innsamlingen av data om alle bygninger i 1994–95. (Mabygg-prosjektet). Statens kartverk forhandlet da med Kommunenes sentralforbund om betalingen til kommunene.

Dersom matrikkelen skal tilføres helt nye datatyper må dette først fastsettes i lov eller forskrift, og kommunens plikt til å medvirke vil da måtte avklares under forberedelsen av bestemmelsene. Slike bestemmelser kan også gis i annet lovverk enn matrikkelloven og tilhørende forskrifter. Som eksempel bør eventuelle bestemmelser om at matrikkelen skal inneholde opplysninger om forurenset grunn forankres i forurensingsloven.

17.5.3 Spesielt om komplettering og ajourhold av matrikkelkartet

Matrikkelkartet vil ikke bli bedre enn de kilder det etableres fra. Kvalitet i denne forbindelse omfatter målenøyaktighet, og om grensene overhodet er kartlagt. I byene og for grenser som er etablert etter at delingsloven trådte i kraft, er eksisterende eiendomskart i kommunene og DEK av rimelig god kvalitet. For eldre grenser på landet er bildet svært varierende. I landdistriktene er det vanlig å regne med at så mye som inntil 30  % av grensene ikke er kartfestet.

Blant annet med henvisning til formålsparagrafen, har utvalget drøftet tiltak for å komplettere matrikkelkartet med eksisterende grenser som ikke er kartfestet. Utvalget finner det helt urealistisk å fremme forslag om en massiv kartlegging i tråd med det som ble gjennomført ved etableringen av økonomisk kartverk. Det er i første rekke et økonomisk spørsmål. Utvalget klargjør plikten til måling og merking av grenser for nye matrikkelenheter. I utgangspunktet skal alle grenser for ny eiendom klarlegges og dokumenteres i forretningen. En gir kommunene en klarere hjemmel for å kreve oppmåling i forbindelse med tiltak som krever tillatelse etter plan- og bygningsloven. En viderefører også ordningen med at staten, fylkeskommune eller kommune kan kreve oppmålingsforretning for eksisterende grenser uten selv å være direkte part. I kapittel 26 har en drøftet å innføre en regel om plikt til å måle opp eiendommer ved omsetning, men kommet til at det ikke er hensiktsmessig å innføre en slik plikt nå. I sum er det klart at lovforslaget i seg selv ikke vil føre til vesentlig økt innsats for kartfesting av gamle grenser.

Matrikkelkartet vil inneholde grenseopplysninger med svært varierende kvalitet. Kvaliteten på den enkelte grensestrekning må fremgå av kartet. Dessuten må matrikkelen angi hvilke eiendommer som ikke er kartfestet. Disse opplysningene vil være til stor nytte for brukerne. Mange brukere har større behov for oversikt enn for kart med høy geometrisk nøyaktighet. Det er viktig at kartet gir et «logisk» riktig bilde, for eksempel at en ny nøyaktig oppmålt grense vises riktig i forhold til gamle grenser, veger, vannkontur og andre detaljer i kartet. Det må derfor lages praktiske registreringsrutiner for hvordan nye nøyaktige oppmålte grenser skal knyttes til gamle data som er målt med dårligere nøyaktighet. Det kan i noen tilfeller innebære at nye grenser må legges inn på kartet med posisjon som ikke er helt i samsvar med de nøyaktige måledata.

Det skal derfor understrekes at en ikke uten videre kan ta posisjoner ut fra kartet når grenser skal rekonstrueres nøyaktig i marka. En må innhente de nøyaktige måledata og måleprotokollene, dersom slike finnes. Måleprotokollene skal arkiveres i kommunene. Den enkelte kommune vil måtte vurdere om de vil etablere et digitalt arkiv, som for eksempel omfatter scannede dokumenter. I forbindelse med den detaljerte utformingen av matrikkelsystemet må det avklares i hvilken grad de nøyaktige måledata skal registreres i matrikkelen, eller oppbevares i kommunenes arkiv. I denne sammenheng må det vurderes hvordan landmålere i og utenfor kommunen mest effektivt kan få tilgang til de grunnlagsdata som trengs for å utføre oppmålingsforretninger.

Det skal videre understrekes at matrikkelkartet ikke vil være et helt statisk produkt. Som alle andre kart vil kartbildet kunne bli endret ved innføring av nytt koordinatsystem, revisjon av grunnlagsnett, mv. Utvalget har vurdert om all ny kartlegging av grenser heretter bør gjennomføres som oppmålingsforretning, men kommet til at det ikke er hensiktsmessig å innføre noen slik begrensning. Det betyr at matrikkelkartet kan bli tilført nye opplysninger ved alminnelig kartlegging. Endring av matrikkelkartet kan imidlertid ikke skje i strid med bestemmelsen i §  26 om retting av opplysninger i matrikkelen. Denne bestemmelsen hindrer imidlertid ikke kommunen i å forbedre kartet gjennom omberegning og nykartlegging, når det ikke får negativ betydning for fremtidig rekonstruksjon av grensene. Kartet må vise hvordan den enkelte grense er kartfestet.

17.6 Krav til person som fører matrikkelen

Matrikkelsystemet må utformes slik at bare bestemte personer kan legge inn og endre opplysninger i matrikkelen. Utvalget forutsetter at dette styres ved at de aktuelle personer tildeles en personlig pin-kode, slik ordningen er for GAB. Systemet kan utformes slik at pin-koden bare gir tilgang til bestemte datafelter. Utvalget antar at person som er godkjent for å føre matrikkelen, vil bli omtalt som «matrikkelfører», men det kan også tenkes at kommunen som sådan vil bli omtalt som matrikkelfører. For å unngå misforståelser har utvalget derfor i lovteksten brukt «person som fører matrikkelen» når det gjelder bestemmelser som gjelder enkeltpersoner.

Spørsmålet om kommunen som matrikkelfører er drøftet i kapittel 14 om organisering av oppgaver etter matrikkelloven. Utvalget fremmer en rekke forslag med sikte på at kommunene skal kunne ajourføre matrikkelen med tilfredsstillende kvalitet. Det skal i utgangspunktet kunne utføres uten omfattende opplæring, men spesielt ajourføring av matrikkelkartet kan være en krevende oppgave. Utvalget legger derfor opp til at kommuner som ikke selv vil føre data inn i matrikkelen, kan oversende registreringsgrunnlaget til Statens kartverk som legger opplysningene inn i matrikkelen, jf. 17.4.1. ovenfor.

Utvalget har drøftet om det bør stilles bestemte krav til person som skal føre opplysninger inn i matrikkelen. Tilfredsstillende datakvalitet kan ikke oppnås uten at de aktuelle personer kjenner føringsrutinene. Utvalget forslår derfor en regel i §  27 om at bare personer som er godkjent av Statens kartverk kan føre inn opplysninger i matrikkelen. Kartverket får med dette et ansvar for opplæring. Utvalget legger til grunn at det er tale om begrenset opplæring i form av kortere kurs, og praktisk veiledning før pin-koden tildeles, stort sett i tråd med det som er gjeldende praksis for GAB. Pin-kode kan tildeles til flere personer i vedkommende kommune eller annen offentlig myndighet.

Bestemmelsen i §  27 gjelder for alle personer, i og utenfor kommunen, som skal legge inn opplysninger i matrikkelen. Den gjelder imidlertid bare for adgangen til å legge inn data. Det er ikke gitt tilsvarende bestemmelser for den saksbehandling som kommunen ellers må utføre i tilknytning til behandling av krav om matrikkelføring av oppmålingsforretninger. Kommunene stilles helt fritt til å organisere dette. I mange kommuner vil trolig samme person kontrollere og godkjenne oppmålingsforretninger og føre matrikkelen, mens andre kommuner velger å dele oppgavene på flere personer.

Utvalget legger som nevnt ovenfor vekt på at kommunen skal foreta en tilfredsstillende kontroll av oppmålingsforretningene før de aktuelle data legges inn i matrikkelen. I denne forbindelse har utvalget drøftet hvilke ordninger som bør gjelde dersom kommunen selv utfører forretninger. Utvalget mener at det er lite heldig at matrikkelføring og tilhørende saksbehandling foretas av den landmåler som har utført forretningen. Utvalget foreslår derfor å ta inn i §  16 siste ledd en bestemmelse om at landmåler som har utført vedkommende forretning ikke kan utføre kommunens myndighetsoppgaver for samme forretning. Utvalget ser imidlertid at det kan være vanskelig og upraktisk å opprettholde et så klart skille i alle kommuner. I mindre kommuner kan det skje at kommunens landmåler er den eneste som har relevant faglig kompetanse til å føre matrikkelen.

Utvalget har derfor kommet til at det bør kunne dispenseres fra kravet om at landmåleren ikke kan utføre kommunens myndighetsoppgaver. Utvalget mener at det bare skal gis dispensasjon når kommunen har godtgjort at det ikke er praktisk mulig å få til noen annen ordning. Det bør etter utvalgets vurdering ikke gis dispensasjon dersom det er etablert et tilfredsstillende privat tjenestetilbud på stedet. Det må også være godtgjort at det ikke er hensiktsmessig å opprette en interkommunal ordning. Utvalget antar at det må følges en mer liberal praksis i de første årene etter lovens ikrafttreden, før det er etablert alternative løsninger. Dispensasjon må derfor være tidsbegrenset. Utvalget går inn for at dispensasjon gis av Statens kartverk.

17.7 Tilsyn med matrikkelføringen

Utvalget har kommet til at det er nødvendig for å opprettholde en tilfredsstillende datakvalitet over hele landet, at staten har tilsyn med at matrikkelen føres riktig. Det gjelder føring i kommunene og i andre myndigheter. Tilsynsmyndigheten må kunne gi nødvendige pålegg om å rette opp mang­ler ved føringen. Etter utvalgets syn bør tilsynet utføres av Statens kartverk. Lovutvalget foreslår en egen bestemmelse om tilsyn tatt inn som §  28.

Kartverket skal ikke kontrollere eller gi pålegg i tilknytning til føringen av den enkelte sak, men gripe inn dersom matrikkelføringen ligger langt etter i tid, det brukes feil føringsrutiner, gale koder osv. Tilsynet vil ofte kunne utføres i tilknytning til veiledning og opplæring. Det er særlig viktig å utføre tilsyn når det er gitt dispensasjon etter §  16 siste ledd for at kommunens landmåler også utfører kommunens myndighetsoppgaver.

17.8 Oppsummering

Når det gjelder det løpende ajourhold og komplettering av opplysningene i matrikkelen, kan utvalgets viktigste forslag oppsummeres slik:

  • De fleksible ordningene for rapportering til GAB videreføres for matrikkelen, slik at kommunene kan søke om å få oversende registreringsgrunnlaget til Statens kartverk for innlegging i matrikkelen i stedet for elektronisk oppdatering fra terminal i kommunen.

  • Også andre myndigheter enn kommunen kan gis anledning til å registrere data i matrikkelen.

  • De opplysninger som skal føres inn i matrikkelen etter avholdt oppmålingsforretning skal fremgå av krav om matrikkelføring, og kunne legges inn uten vesentlig kontroll av kommunen.

  • Når en oppmålingsforretning er ført i matrikkelen, skal kommunen sende utskrift til den som har krevd matrikkelføring, og til berørte parter.

  • Matrikkelføring av bygningsopplysninger og adresser er i det alt vesentlige en videreføring av gjeldende ordninger for GAB. Tiltakshaver kan pålegges å fremskaffe de aktuelle bygningsdata.

  • Matrikkelkartet skal vanligvis ajourføres samtidig med føring av matrikkelboka.

  • Staten kan pålegge kommunene å fremskaffe, og legge inn i matrikkelen, opplysninger som mangler om de objekter som er registrert i matrik­kelen, herunder at data fra kommunale databaser kopieres over i matrikkelen. Kommunen kan i visse tilfeller kreve økonomisk kompensasjon. Departementet kan avgjøre spørsmålet om kompensasjon med bindende virkning.

  • Person som skal legge inn data i matrikkelen skal være godkjent av Statens kartverk.

  • Statens kartverk skal føre tilsyn med matrikkelføringen i kommunene og i andre offentlige myndigheter.

18 Jordskifteverkets arbeidsoppgaver når det gjelder eiendomsregistrering

18.1 Innledning

Jordskifteverket er en særdomstol under Landbruksdepartementet med ca. 300 tilsatte ved i alt 18 fylkeskontorer, 41 lokale jordskifteretter og 5 jordskifteoverretter (ankeinstanser). Jordskifteverket behandler ca. 1  200 jordskiftesaker i året, og merker årlig ca. 2  500  km grenser.

Jordskifteretten utarbeider og vedtar skifteplaner, og avgjør tvister om grenser og rettigheter i fast eiendom. Retten sørger for oppmåling og kartlegging av de grenser som behandles i den enkelte jordskiftesak.

Jordskifteretten spiller en viktig rolle når det gjelder å fastsette uklare eller omtvistede grenser. Det er langt flere grensetvister i Norge enn i de fleste andre land i Europa. Det skyldes at grenser på landet helt fram til 1980 ble merket og beskrevet av lekmenn uten tilfredsstillende merking, måling og kartfesting. Jordskifterettene produserer derfor opplysninger som er svært viktige for matrikkelen.

I dette kapitlet drøftes jordskifterettens rolle versus oppmålingsforretning etter matrikkelloven, og herunder hvilke matrikulære oppgaver jordskifterettene bør utføre. En omtaler her også rutinene for rapportering fra jordskifterettene til kommunene for ajourføring av matrikkelen.

En del av de løsningsforslag som drøftes her er også tatt opp i Ot. Prp. Nr. 57 (1997–98) om revisjon av jordskifteloven, som (høsten 1998) ligger til behandling i Stortinget. 1

18.2 Jordskifteverkets oppgaver etter gjeldende rett

18.2.1 Deling av eiendom

Jordskifteretten har som særdomstol hjemmel til å utføre deling av eiendom innenfor skiftefeltet. I denne sammenheng kan det sondres mellom deling av en eiendom som en selvstendig jordskiftesak og deling av en eiendom som ligger under jordskifte.

Deling av en eiendom som en selvstendig jordskiftesak

Etter jordskifteloven §  2  g nr. 1 kan jordskifte gå ut på å dele en eiendom med tilhørende retter etter et bestemt verdiforhold. Denne bestemmelsen gir jordskifteretten hjemmel til å holde eiendomsdeling som en selvstendig jordskiftesak. Vilkåret er at de nye eiendommene som oppstår ved delingen skal stå i et visst verdiforhold i forhold til hverandre. Det kan eksempelvis være avtalt at to parter skal ha halvparten hver av verdien av en eiendom. Poenget med dette er at det ikke foreligger noen konkret delingslinje i marka. I slike saker utgjør selve delingen (grensetrekkingen) bare avslutningen av jordskiftesaken. Før en kommer så langt, må jordskifteretten foreta en verdsetting av arealet og beregne en delingslinje som svarer til det oppgitte andels- eller verdiforhold og som samtidig deler eiendommen på en hensiktsmessig måte.

I tillegg til denne bestemmelsen fikk jordskifteretten ved lov av 17. juni 1988 en spesialhjemmel i jordskifteloven §  2 bokstav g, nr. 2 til å dele landbrukseiendommer, hvor det fremgår at «Jordskifte kan gå ut på å dele ein landbrukseigedom når dei nye eigedomane skal nyttast til landbruksformål».

I tilknytning til vilkåret om at de nye eiendommene skal nyttes til landbruksformål, sies det i Ot.prp. nr. 59 (1987–88) s. 3 at jordskifteretten ikke skal utføre tomtefradelinger og lignende, men bare delinger der delingsproduktene blir selvstendige driftsenheter eller knyttet til andre bruk. Det er ingen tvil om at hjemmelen omfatter det tilfellet at landbruksareal skal deles i to eller flere deler som så skal overføres til nabobruk som tilleggsjord.

Det har imidlertid vært usikkerhet ved tolkningen av denne bestemmelsen i forbindelse med fradeling av tun fra resten av landbrukseiendommen, der tunet beholdes som boligeiendom. I slike saker har det blitt avdekket en kompetansekonflikt mellom kommunens oppmålingsavdelinger og Jordskifteverket. Flere kommuner mener jordskifteretten ikke har hjemmel til å fradele tunet, når den øvrige jordveg bare skal selges til én nabo. Dette fordi jordskifteloven §  2 bokstav g, nr. 2 krever at «dei nye eigedomane» skal benyttes til landbruksformål, dvs. at flere enn én eiendom skal brukes til landbruksformål. I en viss grad er problemet løst ved at saken i stedet er fremmet etter jordskifte­loven §  2 bokstav f. som gir jordskifteretten hjemmel til «å forme ut eigedomane når grunn og rettar skal avhendast i samsvar med formålet i jordloven».

Når jordskifteretten utfører deling av en eiendom som en selvstendig jordskiftesak, kreves til­latelse fra kommunen, i henhold til plan- og bygningsloven §  93. For landbrukseiendommer skal også samtykke til deling innhentes fra landbruksmyndighetene, jf. jordloven §  12 første ledd.

Deling av en eiendom i forbindelse med jordskifte

I delingsloven §  1–2 første ledd annet punktum fremgår det at med mindre jordskifteretten bestemmer noe annet, skal delingsforretning på bruk som ligger under offentlig jordskifte behandles av jordskifteretten. En tilsvarende bestemmelse er i jordskifteloven §  86 første punktum, der det heter at «På bruk som ligg under offentlig jordskifte kan ingen andre enn jordskifteretten halde eigedomsdeling utan samtykke frå retten». Bestemmelsen gjelder alle bruk som saken omfatter. Selv om loven taler om «eigedomsdeling», gjelder bestemmelsen også kartforretning for opprettelse av festegrunn. Jordskifteloven §  86 første punktum er absolutt og betyr at kommunen må ha samtykke fra jordskifteretten for å holde delingsforretninger i områder der det foregår jordskiftesak. Som regel har det vært kurant for kommunen å få slikt samtykke.

Forbudet mot at kommunen holder delingsforretning gjelder fra det tidspunkt saken fremmes for jordskifteretten og ikke fra det tidspunkt saken kommer inn. Det skal imidlertid gis melding til kommunen om alle sakene som kommer inn til jordskifteretten.

Etter jordskifteloven §  86 annet punktum skal jordskifteretten alltid holde de delingsforretningene som offentlig jordskiftesak «fører med seg». Med dette menes delingsforretninger som er nødvendige for å kunne gjennomføre saken. Det kan for eksempel gjelde for opprettelse av hyttetomter når slike planlegges i medhold av jordskifteloven §  41.

Det er ikke nødvendig å innhente tillatelse fra kommunen for deling «som skjer som ledd i jordskifte», jf. plan- og bygningsloven §  93, men retten har plikt til å samrå seg med kommunen. En tilsvarende bestemmelse er inntatt i jordloven §  12 siste ledd, der det heter at delingstillatelse ikke er nødvendig «dersom det i samband med offentlig jordskifte er nødvendig å dele eigedom». Dersom jordskifteretten utfører deling ut over det som er nødvendig for selve jordskiftesaken, men innenfor skiftefeltet, må retten innhente ordinær delingstillatelse fra kommunen.

Når jordskifteretten holder delingsforretninger, skal den alltid saksbehandlingsmessig og prosessuelt gjennomføres etter bestemmelsene i jordskifteloven. Bestemmelsen i jordskifteloven §  87 om at delingsforretninger som jordskifteretten holder, skal utføres etter reglene i delingsloven så langt det passer, gjelder den måletekniske gjennomføringen. I praksis blir målebrevet som oftest laget som kopi av den aktuelle del av jordskiftekartet. Likens erstatter rettsboken som regel de skjema som kommunene bruker.

18.2.2 Kartforretning som bringes inn for jordskifteretten

Oppstår det under en kartforretning tvil eller tvist om en eksisterende grense og partene ikke klarer å komme til enighet, kan bestyreren fastsette grenseforløpet ved voldgift, jf. delingsloven §  2–2 første ledd. Dersom saken ikke kan avgjøres ved voldgift, kan den som har rekvirert forretningen bringe grensefastsettelsen inn for jordskifteretten, jf. delingsloven §  2–2 tredje ledd. Saksgangen i slike saker er noe uklar etter gjeldende rett. Enkelte mener delingslovens intensjon er at jordskifteretten selv skal fullføre disse sakene. Andre mener bestemmelsen må forstås slik at jordskifteretten skal sende saken tilbake til bestyreren for merking og måling, etter at jordskifteretten har fastsatt grenseforløpet. Praksis har vist at jordskifteretten for en stor del fullfører sakene selv.

Bestemmelsen i delingsloven §  2–2 tredje ledd har også gitt fester adgang til å bringe tvist om grense for festegrunn inn for jordskifteretten, når den først er prøvd løst ved kartforretning, «uavhengig av festrettens varighet». Jordskifteretten kan ellers bare fastsette «eigedomsgrenser og grenser for alltidvarande bruksrett», jf. jordskifteloven §  88, og her faller tidsbegrensede festeretter utenom.

Etter delingsloven §  2–1 tredje ledd kan kartforretning rekvireres av den som har grunnbokshjemmel til eiendommen, festet vedkommende grunnareal for mer enn 10 år, samt av kommune, fylkeskommune og stat. Dette betyr blant annet at kommunen kan bringe tvister inn for jordskifteretten uten å ha eiendomsrett eller festerett til eiendommen, dersom kommunen har krevd kartforretningen. En kjenner ikke til at denne muligheten er brukt i noe omfang.

18.2.3 Sammenføying

Sammenføying kan ikke foretas uten at kommunen har attestert for at vilkårene etter delingsloven er til stede. Skal det gjøres en sammenføying i forbindelse med jordskifte, er det jordskiftedommeren som gir den nødvendige attestasjon, jf. jordskifteloven §  29 andre ledd der det heter at «I samband med jordskifte kan formannen i jordskifteretten gi slik attest som lov av 23.juni 1978 nr. 70 om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom §  4–3 nemner». Men selve sammenføyingen skjer formelt fortsatt hos tinglysingsmyndigheten.

Jordskifteretten har ingen hjemmel til å foreta sammenføying på eget initiativ. Dette er det partene i jordskiftesaken som styrer. Men jordskifteretten har mulighet til å være aktiv i den forstand at den oppfordrer partene til sammenføying. I kommentarutgaven til jordskifteloven (1993) s.148 oppfordres jordskifteretten til å få i stand sanering av unødvendige bruk:

«Når ein eigedom er samansett av fleire bruk (bruksnummer), har hovudregelen vore at grensene for kvart bruk skal merkast og nedskrivast sjølv om bruka støyter mot kvarandre, jf. §  58. I slike høve bør ein særleg legge vekt på samanføyning. Ein kan stille seg spørsmål om kor viktig det er å avmerke i terrenget kvart bruksnummer for seg. Dersom to bruksnummer utgjer ei driftseining, og ingen av bruksnummera har rettar på andre og det heller ikkje kviler retter og lignende på bruksnummera, har det liten verdi om dei blir fysisk delt i terrenget.»

18.2.4 Tinglysing

Et jordskifte skal alltid tinglyses, jf. jordskifteloven §  24 første ledd første punktum der det fremgår at rettsformannen så snart som råd er etter at saken er rettskraftig skal ta et rettkjent utdrag av rettsboken og få dette tinglyst.

Hovedregelen er at alt av varig verdi skal tas med i utdraget fra jordskifterettsboken. Ut over dette er det overlatt til rettens formann å avgjøre hva som skal tinglyses.

Før utdrag av rettsboken blir sendt til tinglysing, skal rettsformannen ta kontakt med kommunen for innhenting av registernummer, jf. delings­loven §  4–1. Slik innhenting av nummer er bare nødvendig dersom jordskiftet har ført til at det er dannet nye grunneiendommer eller ny festegrunn.

18.3 Jordskifteverkets arbeidsoppgaver i forhold til lovforslaget

18.3.1 Innledning

De arbeidsoppgaver Jordskifteverket har i dag på det matrikulære området foreslås i all hovedsak videreført. Når det gjelder forslag til endringer i jordskifteloven, vises det også til kapittel 33.

Utvalget foreslår at den melding jordskifteretten skal gi til kommunen om at det er krevd jordskiftesak, anmerkes på de berørte eiendommer i matrikkelen.

18.3.2 Deling av eiendom

Utvalget har vurdert og kommet til at det er hensiktsmessig at dagens bestemmelser i jordskifteloven §§  86–87 om at retten utfører delingsforretninger i forbindelse med jordskifte, videreføres. Dette er viktig for rasjonell gjennomføring av skifteplanarbeidet. Også jordskifterettens hjemmel etter §  2 bokstav g, nr. 1 til å dele en eiendom med tilhørende retter etter et bestemt verdiforhold bør etter utvalgets vurdering videreføres. I tillegg til å utføre selve fradelingen har jordskifteretten stor kompetanse når det gjelder verdsetting og arbeid med å skape en hensiktsmessig eiendomsutforming.

Som nevnt ovenfor har det vært en del usikkerhet knyttet til om jordskifteretten kan fradele tun fra landbrukseiendommer. Utvalget mener at deling av landbrukseiendommer inklusive fradeling av tun må kunne skje som jordskiftesak. Dette er et saksfelt der jordskifterretten har spesiell god kompetanse. I en rapport om «Jordskifteverkets framtidige arbeidsoppgaver» (1995) side 42, utarbeidet av en arbeidsgruppe nedsatt av Landbruksdepartementet, heter det blant annet:

«Jordskifteretten skal ikke bruke tid og ressurser på å fradele tomter eller mindre stykker fra landbrukseiendommer, og hjemmelsmessig må det lages en avgrensing som gjør at jordskifterettene kan avvise slike saker. Når det derimot gjelder å dele tunet og bebyggelsen fra resten av eiendommen, for at resteiendommen skal legges til et annet driftssentrum, er det absolutt behov for at slike saker skal kunne løses av jordskifteretten. I de aller fleste tilfeller knytter det seg en rekke rettigheter og plikter til en landbrukseiendom. I det eiendommen skal opphøre som landbrukseiendom blir det behov for å avklare hvilke rettigheter og plikter som skal følge tunbebyggelsen og hvilke som skal følge over til den eiendommen som kjøper tilleggsarealet.»

Utvalget er enig i ovenstående sitat. Det samme synspunktet er også lagt til grunn for forslag i Ot. prp. nr. 57 (1997–98) om revisjon av jordskifteloven.

18.3.3 Grensegangssak

Etter lovforslaget kan ikke landmåleren under en oppmålingsforretning avgjøre tvister, men er avhengig av at partene er enige om hvor grensene går. Men god landmålerskikk tilsier at landmåleren yter partene bistand og er aktiv for at partene skal bli enige om grenseforløpet. Landmåleren bør gjøre partene oppmerksomme på fordelene med klare grenser. Dersom det ikke oppnås enighet om grenseforløpet, må landmåler avslutte forretningen. Den som vil ha klarlagt grenseforløpet må selv kreve grensegang for jordskifteretten eller de ordinære domstolene, og saken skal avsluttes av jordskifteretten uten at den bringes tilbake til landmåleren. Utvalget går dermed inn for å fjerne den adgang kommunene har hatt etter delingsloven til å bringe grensefastsettelsen inn for jordskifteretten uten å være hjemmelshaver eller fester til vedkommende grunnareal.

Utvalget har vurdert hvorvidt det offentlige i fremtiden bør ha adgang til å kreve grensegangssak for jordskifteretten når det selv ikke er part. I Ot.prp. nr. 50 (1977–78) s. 18 om kartlegging, deling og registrering av grunneiendom heter det blant annet: «En slik adgang for offentlig organ til å kreve grensegangsbehandling skulle være helt ubetenkelig, da ingen part vel har noen berettiget interesse i å motsette seg klarlegging og da samfunnet må sies å ha en positiv interesse i at uklarhet fjernes.»

Utvalget er enig i at det offentlige kan ha interesse i at uklarhet om grenser fjernes. Utvalget er imidlertid ikke enig i at adgang for det offentlige til å kreve grensegang for jordskifteretten er ubetenkelig. Behovet for at det offentlige skal kunne kreve jordskifte er at partene ikke klarer å oppnå enighet, dvs. at det er tvist mellom partene. Dette spørsmålet dreier seg derfor om hvorvidt det offentlige skal ha en selvstendig rett til å bringe private parters tvister inn for domstolene. Utvalget mener det er uheldig at det offentlige på eget initiativ skal kunne sette igang slike prosesser, som både kan bli langvarige, kostbare, føre til konflikter mellom naboer, osv. En slik hjemmel bryter med disposisjonsprinsippet i tvistemålsloven §§  85-88, som går ut på at det er partene selv som skal ha herredømmet over saken.

På den annen side erkjenner utvalget at det kan generere konflikter på et senere tidspunkt hvis grensene forblir uklare. Dessuten kan det være tilfeller der det offentlige har et særlig ønske om å få fastsatt enkelte grenser, for eksempel når eiendomsgrenser faller sammen med kommunegrenser. I NOU 1988: 16 om eiendomsgrenser og administrative inndelingsgrenser foreslås (§  30 annet ledd) at administrative inndelingsgrenser som er «uklåre eller ulaglege» skal kunne fastsettes judisielt etter krav fra kommune, fylkesmann eller departement.

I en avveining mellom det offentliges behov, og de private partenes ønske om å la grense forbli uklare, er utvalget ut fra en helhetsvurdering kommet til at det offentlige som hovedregel ikke bør få anledning til å bringe slike saker inn for jordskifteretten. Samfunnets behov for korrekt eiendomsinformasjon er etter utvalgets vurdering ikke sterkt nok til at det offentlige skal kunne gripe inn i den private sfære. Det må dessuten understrekes at dagens hjemmel i delingsloven, så vidt utvalget kjenner til, ikke har blitt brukt i noe omfang.

Utvalget mener at det offentliges adgang til å kreve at jordskifteretten fastsetter grenser er tilfredsstillende ivaretatt i bestemmelser i §  5 og §  88 i jordskifteloven, som hjemler at departementet kan kreve slik jordskiftesak «når det foreligger allmenne omsyn».

Utvalgsmedlem Jørgensen har følgende særmerknad:

En bør opprettholde den hjemmel som det offentlige har i dag til å være rekvirent. I forbindelse med utbyggings- og reguleringsarbeid kan det oppstå situasjoner der det er hensiktsmessig at det offentlige kan få gjennomført en grensefastsettelse uten selv å være grunneier. Disposisjonsprinsippet er ikke gjennomført helt ut i jordskifteloven i dag, da det offentlige kan rekvirere jordskiftesaker etter spesielle kriterier, jf. jordskifteloven §  5. Betenkeligheter med å påføre de private store kostnader, kan sikres ved at kostnadene legges på det offentlige ut fra en nyttevurdering.

For å sikre at jordskifteretten fortsatt skal kunne fastsette grenser for festegrunn, uavhengig av festerettens varighet, foreslår utvalget at §  88 i jordskifteloven endres, og slik at både eier og fester kan kreve grensegangssak.

18.3.4 Sammenføying

Utvalget mener det er ønskelig å slå sammen eiendommer som oppfyller vilkårene for sammenføying i lovforslagets §  15.

Etter lovforslaget skal krav om sammenføying som hovedregel rettes til kommunen, som oversender kravet til tinglysingsmyndigheten med påtegning om at vilkårene for sammenføying er oppfylt. I tråd med gjeldende rett foreslår utvalget at jordskiftedommeren skal gi slik påtegning, hvis sammenføying skjer i forbindelse med jordskifte (lovforslagets §  15 fjerde ledd). Finner tinglysingsmyndigheten at vilkårene er oppfylt, anmerkes sammenføyingen i grunnboka. Deretter skal kommunen underrettes om utfallet og foreta matrikkelføring.

I jordskiftesaker er det et hovedprinsipp at rekvirenten krever jordskifte for å løse et problem, og at jordskifteretten deretter velger de virkemidler som er nødvendig for å løse saken. Et sentralt spørsmål er om hjemmelshaveren skal måtte samtykke før to eiendommer sammenføyes i forbindelse med jordskifte, eller om jordskifteretten burde ha en generell hjemmel til å kreve sammenføying når vilkårene for dette ellers er oppfylt.

I dag er slikt samtykke unødvendig når landbruksmyndighetene har satt som vilkår, enten avtalerettslig eller i vedtak, at en tilkjøpt parsell skal drives sammen med hovedbruket. I slike saker blir tilleggsarealet direkte innlemmet i registernummeret til kjøperens eiendom. Utvalget mener dette er en hensiktsmessig ordning. Ellers er det hjemmelshaveren som etter gjeldende rett må kreve sammenføying ved jordskifte. Jordskifteretten kan ikke føye sammen bruk på eget initiativ.

Utvalget er kommet til at jordskifteretten ikke bør gis en generell hjemmel til å føye sammen bruk under jordskifte. Hovedbegrunnelsen for dette er at det vil bryte med disposisjonsprinsippet i tvistemålsloven §§  85-88, som går ut på at det er partene selv som skal ha herredømmet over saken. Dette prinsippet er som nevnt gjort gjeldende i jordskiftesaker, jf. jordskifteloven §  97.

Selv om jordskifteretten ikke bør gis en selvstendig hjemmel til å føye sammen bruk under jordskifte, mener utvalget at jordskifteretten bør gå aktivt inn og oppfordre hjemmelshaverne til å kreve sanering av «unødvendige» bruksnummer innen skiftefeltet.

Etter jordskifteloven §  29 skal hver eiendom i skiftefeltet legges ut for seg. Alle nye bruksgrenser innen skiftefeltet skal stikkes ut i marka, skrives ned og merkes opp med varige og tydelige merker, jf. jordskifteloven §  58 første og andre ledd. Dette gjelder selv om brukene til én og samme eier støter mot hverandre. Det er partene som er tillagt kostnadene med merking. Det skal betales 2 ganger rettsgebyret for første påbegynte 0.5  km merket grense og deretter 1 ganger rettsgebyret pr. påbegynte 0.5  km (jordskifteloven §  74). Bestemmelsen i jordskifteloven §  58 vil derfor være et grunnlag jordskifteretten kan bruke til å oppmuntre partene til å kreve sammenføying. Men jordskifteloven §  58 gjelder kun nye grenser i skiftefeltet. Utvalget understreker likevel at jordskifteretten bør gå aktivt inn og oppfordre partene til å kreve sammenføying, også av bruk som ikke blir berørt av nye grenser, når forholdene ligger til rette for det.

18.3.5 Registrering av jordsameier

Utvalget foreslår at jordsameier skal kunne registreres som egne matrikkelenheter. Med jordsameie menes grunnareal som ligger i sameie mellom flere grunneiendommer, og hvor sameieandelene inngår i grunneiendommene (lovforslagets §  6 bokstav e). For nærmere beskrivelse av jordsameier og problemer knyttet til at disse ikke er regi­strert som egne enheter i dagens system, vises det til kapittel 10.5.2 om behovet for nye typer matrikkelenheter og kapittel 25 om registrering av jordsameier.

Et viktig spørsmål gjelder hvorvidt listen over andelshavere må være fullstendig. Etter grunnbokas troverdighet skal en tredjemann kunne stole på at den som står oppført som hjemmelshaver, er den som har den rettslige disposisjonsretten over enheten (positiv troverdighet). Den andre siden av dette er at en ikke trenger å forholde seg til andre eiere enn de som er oppført i grunnboka (negativ troverdighet).

I en god del tilfeller vil det ikke uten videre være klart hvem som har andel i et jordsameie. En fullstendig liste vil kanskje ikke være mulig å lage uten å gå vegen om en eller flere langvarige rettssaker. På denne bakgrunn kunne en tenke seg et alternativ der grunnboka ikke gis negativ troverdighet med henhold til hjemmelsforhold for jordsameier. Utvalget har imidlertid kommet til at det vil være uheldig og forvirrende om grunnboka gis ulik troverdighet for ulike matrikkelenheter, og mener det må kreves en fullstendig og betryggende avklaring av hjemmelsforholdene i forbindelse med en registrering i grunnboka, slik at både positiv og negativ troverdighet opprettholdes.

Utvalget foreslår derimot å skille mellom krav for registrering i matrikkelen på den ene siden og for innføring i grunnboka på den andre, og mener det kan stilles mindre krav for innføring i matrikkelen. Utvalget foreslår at når det er sannsynliggjort at enheten er et jordsameie, og ingen har motsatt seg at jordsameiet registreres (lovforslaget §  10 bokstav o), kan sameiet registreres selv om det ikke er fullstendig avklart hvem som har andeler i sameiet og hvor store andelene er, jf. lovforslagets §  21. Det viktigste er å få jordsameiene registrert i matrikkelen.

Utvalget har vurdert hvem som skal kunne kreve registrering av jordsameier. For det første må (påståtte) andelshavere ha en rett til å kreve registrering. Utvalget mener videre at andelshavere skal ha en valgfrihet om hvorvidt de går til en landmåler eller til jordskifteretten. Etter lovforslaget vil det være tilstrekkelig at én av andelshaverne rekvirerer oppmålingsforretning og registrering av jordsameiet. Dette er den samme regelen som generelt gjelder ved krav om jordskifte.

Videre er det vurdert om kommunen eller andre offentlige instanser skal kunne kreve registrering av jordsameier. Ettersom det offentlige har en klar interesse i å få jordsameiene registrert, mener utvalget at det offentlige bør kunne ta slikt initiativ, på lik linje med at de skal kunne kreve oppmålingsforretning over eksisterende grenser.

Hvis det offentlige krever registrering av et jordsameie, mener imidlertid utvalget at arbeidet må foretas ved oppmålingsforretning med unntak av den generelle hjemmelen det offentlige har til å kreve jordskifte etter jordskifteloven §  5 ut fra allmenne omsyn. Det avgjørende for innføring i matrikkelen vil være å konstatere om det er et jordsameie eller ikke. Dette spørsmålet kan selvsagt vise seg å være uklart. Vanskelighetene springer først og fremst ut av at en del jordsameier er store, uoversiktlige og uklare med hensyn til rettsforhold. Når det oppstår uklarheter, må landmåleren forsøke å klarlegge rettighetsforholdene. Hvis det er tvist om det er et jordsameie eller ikke, mener utvalget at forretningen må avsluttes uten innføring i matrikkelen. Skulle landmåleren derimot klare å bringe på det rene at eiendommen er et jordsameie, vil det kunne registreres i matrikkelen. Under en oppmålingsforretningen kan ikke eierforholdene avklares med bindende virkning, og før sameiet kan tinglyses med eget grunnboksblad må derfor hjemmelsforholdene bringes i orden etter reglene i tinglysingsloven §  38 a.

Registrering av jordsameier som jordskiftesak bør etter utvalgets syn gå som rettsutgreiing. Bestemmelsen om rettsutgreiing står i jordskifteloven §  2 h der det heter at: «Jordskifte kan gå ut på å klarlegge og fastsette eiendoms- og bruksrettstilhøva i sameiger og i andre område der det er sambruk mellom eigedomar, når det er nødvendig av omsyn til en rasjonell bruk av området.»

Det er vurdert om jordskifteretten skal kunne avslutte saken etter at jordsameiet er blitt registrert i matrikkelen, men før forholdene er tilstrekkelig klarlagt for innføring i grunnboka. Utvalget mener at jordskifteretten må kunne gjøre dette. Dette er nærmere drøftet i kapittel 33 om forholdet til jordskifteloven.

Det at rettsutgreiing står i jordskifteloven §  2 har blant annet fått den konsekvens at Høyesterett (Retstidende 1995 s. 607) har slått fast at jordskifteloven §  3 a om at jordskifte ikke kan fremmes dersom kostnadene og ulempene blir større enn nytten for hver enkelt eiendom, gjelder for rettsutgreiing. Landbruksdepartementet mener rettsutgreiing har mer til felles med jordskifteloven §  88 om grensegang enn med jordskifteloven §  2 bokstav a-g, og i Ot. prp. nr. 57 (1997–98) foreslås hjemmelen for rettsutgreiing flyttet til en ny §  88 a i jordskifteloven der det heter:

«Eigar eller innehavar av alltidvarande bruksrett kan krevje at jordskifteretten skal klarleggje og fastsette eigedoms- og bruksrettstilhøva i sameiger og i andre område der det er sambruk mellom eigedomar, når dette er nødvendig av omsyn til en rasjonell bruk av området.»

Utvalget legger til grunn Landbruksdepartementets vurderinger, slik at rettsutgreiing kan fremmes uten omsyn til kravet i jordskifteloven §  3 bokstav a. Men utvalget mener dertil at rettsutgreiing for jordsameier skal kunne kreves selv om det ikke er nødvendig av hensyn til en rasjonell bruk, og fremmer derfor et forslag til endring av §  2 bokstav h (eventuelt ny §  88 a), slik at registrering blir et selvstendig grunnlag for å kunne kreve slik rettsutgreiing. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 33.

I tillegg til at jordskifteretten skal kunne greie ut rettsforholdene i jordsameier som en egen jordskiftesak, mener utvalget at jordskifteretten så langt det er mulig i jordskiftesaker som berører jordsameier, bør sørge for at alle jordsameiene blir matrikulert. Det vises til nærmere drøftelse av dette i kapittel 33 om endringer i jordskifteloven.

18.3.6 Rapportering til matrikkelen

Etter lovforslaget skal Jordskifteverket levere opplysninger til kommunen på samme måte som landmåleren, slik at matrikkelføringen av opplysninger fra jordskiftesaker ikke atskiller seg fra matrikkelføring for øvrig. Det skal benyttes samme formular som landmåler må benytte for oppmålingsforretning, og data skal være oppgitt slik at de kan føres inn i matrikkelen uten vesentlig kontroll fra kommunens side. Kvalitetskravene for opplysninger som skal inn i matrikkelen vil gjelde tilsvarende for informasjon fra Jordskifteverket. Dersom det er vesentlige mangler, skal kommunen returnere saken til jordskifteretten.

Bestemmelsene i matrikkelloven innebærer at eiendommer skal være matrikulert før tinglysing. Dette må også gjelde ved jordskifte. Dersom det blir opprettet nye matrikkelenheter i forbindelse med et jordskifte, skal disse være ført inn i matrikkelen før det blir sendt et utdrag til tinglysing. Etter at matrikkelfører har gjort nødvendige endringer i matrikkelen, er hovedregelen i matrikkelloven at kommunen sender dokumentene videre til tinglysing. Utvalget har vurdert om dette burde gjelde også for jordskiftesaker, men er kommet til at rettsformannen i samsvar med gjeldende rett skal sørge for tinglysing. I motsetning til dagens praksis mener imidlertid utvalget at det ikke er nødvendig at grensebeskrivelser og kart inngår i de dokumenter som tinglyses, men at dette også arkiveres i kommunen i tillegg til ved jordskifteretten.

Som etter gjeldende rett, er det kommunen som skal tildele matrikkelnummer, jf. lovforslagets §  23.

18.4 Oppsummering

  • De arbeidsoppgaver Jordskifteverket har i dag når det gjelder opprettelse av nye eiendommer og avklaring av grenser foreslås i hovedsak videreført.

  • Den melding jordskifteretten skal gi kommunen om at det er krevd jordskiftesak, foreslås anmerket på de berørte eiendommer i matrikkelen.

  • Regelen i delingsloven om at den som har rekvirert kartforretning kan bringe grensefastsettelsen inn for jordskifteretten, videreføres ikke. Det offentliges adgang til å kreve at jordskifteretten holder grensegangssak begrenses til at departementet kan kreve sak når det foreligger allmenne hensyn.

  • Det foreslås at grunnlaget for registrering av jordsameie i matrikkelen kan avklares av jordskifteretten som rettsutgreiing.

  • Det understrekes at jordskifteretten bør sørge for å sammenføye eiendommer som skal brukes sammen, men det foreslås ingen regel om at jordskifteretten skal kunne tvinge gjennom sammenføying.

  • Det foreslås at grunneier og fester skal kunne kreve at jordskifteretten fastsetter grensene for festegrunn uavhengig av festerettens varighet.

  • Det foreslås at jordskifteretten skal rapportere opplysninger fra jordskiftesaker til kommunen for ajourføring av matrikkelen, etter samme opplegg som for oppmålingsforretning.

  • Det foreslås at jordskifteretten som hittil, selv skal sørge for tinglysing av jordskiftesaker. Jordskiftesaker skal imidlertid ikke tinglyses før matrikkelen er ajourført. Kart og grensebeskrivelser fra jordskiftesak foreslås ikke medsendt til tinglysing, men derimot arkivert i kommunen, i tillegg til hos jordskifteretten.

19 Klage og retting

19.1 Innledning

Delingsloven har et felles klagesystem for utførelse av forretninger og registerføring. Både den tekniske utførelsen og kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen.

Utvalget har drøftet om dette er en rasjonell ordning. Innføring av skille mellom oppmålingsforretning som tjenesteproduksjon og matrikkelføring som myndighetsutøvelse åpner for et todelt klagesystem. Matrikkelen får utvidet informasjonsinnhold som reiser spørsmål i forhold til klageordningen. Det gjelder spesielt i forhold til at kommunale pålegg skal registreres i matrikkelen.

Det har vært reist spørsmål om det er naturlig å beholde fylkesmannen som klagemyndighet, eller om det er rasjonelt å sentralisere klagebehandlingen.

Som resultat av forslaget om å innføre krav om bevilling for virksomheter og autorisasjon av landmåler for å utføre oppmålingsforretninger, har utvalget drøftet spørsmålet om klage på vedtak om bevilling og autorisasjon.

Utvalget har også drøftet spørsmålet om klage på pålegg som Statens kartverk etter lovforslaget kan gi til kommunen som matrikkelfører og til landmålere.

Klage på kommunens vedtak etter plan- og bygningsloven om opprettelse av nye eiendommer, reguleres av klagereglene i plan- og bygningsloven, og drøftes ikke her.

19.2 Gjeldende rett

Kart- og delingsforretninger kan påklages etter delingsloven §  1–5, og reglene om klage i forvaltningsloven gjelder tilsvarende. Forvaltningsloven §  35 om omgjøring uten klage gjelder, selv om dette ikke er sagt uttrykkelig i loven.

Klageinstans er fylkesmannen, som i flere fylker får hjelp til saksforberedelsen av Statens kartverk.

Følgende forhold kan påklages, jf. delingslovsforskriftene 23.2:

  • Utførelse av kart- og delingsforretning og målebrevet.

  • Avvisning av rekvisisjon på kart- og oppmålingsforretning.

  • Utstedelse eller nektelse av å utstede midlertidig forretning.

  • Utstedelse eller nektelse av å utstede registreringsbrev.

  • Nektelse av å utstede attest om at vilkårene for sammenføying er tilstede, jf. delingsloven §  4–3 annet ledd.

  • Registrering i GAB. Forskriften sier ikke noe om avslag på registrering.

  • Tildeling av adresse til den enkelte eiendom.

Dersom klagen viser at kommunen har gjort feil under forretningen, vil kommunen ha ansvaret for å gjennomføre ny forretning uten kostnader for partene.

Retting av feil er regulert i delingsloven §  5–4. Retting av feil i målebrevet kan skje innen 3 måneder, hvis partene ikke har innrettet seg etter målebrevet. Partene skal få anledning til å uttale seg først. Dessuten kan rene skrivefeil, tegnefeil, beregningsfeil, og lignende, rettes av kommunen uten å forelegge dette for partene. Krav om retting avbryter klagefristen. Etter at rettingen er foretatt, løper ny klagefrist.

I forhold til det store antall kart- og delingsforretninger som utføres etter delingsloven, er det forholdsvis få klagesaker. De få klagesakene som kommer er imidlertid ofte kompliserte, og dreier seg ofte om juridiske forhold.

Det har vært få klager på den rent tekniske utførelsen av kartforretninger. I en god del tilfeller har klagen egentlig gått på uenighet om grenser, som bare kan løses av domstolene. Et betydelig antall klagesaker gjelder tildeling av adresse.

19.3 Behovet for revisjon

Utvalget mener at det vil være en fordel å få klarere regler om hva som kan påklages. Det er ikke naturlig at de deler av en kartforretning som har karakter av teknisk tjeneste skal behandles som forvaltningsklage. På den annen side er det ønskelig å få tydeliggjort hvilke vedtak som etter sin karakter er myndighetsutøvelse, som bør kunne behandles som forvaltningsklage.

Det er ønskelig å få tydeliggjort at kommunen (eller landmåler) ikke har myndighet til å fastsette hvor eksisterende grenser går, slik at uenighet mellom partene om hvor eksisterende grenser går, ikke fremmes som klagesak, og belaster kommunen, fylkesmannen og partene med saker som ikke kan løses i klagesystemet.

Utvalget mener at det er en fordel at innføring av et skille mellom tjeneste og myndighet også åpner for et todelt klagesystem, fordi loven da spesifiserer hvilke avgjørelser som hører til kommunens myndighetsutøvelse, og hva som er ren tjenesteproduksjon. Når oppmålingsforretning blir tjenesteproduksjon, blir det tydeligere for partene at landmåleren ikke har myndighet til å løse tvist om grenser.

Utvalget mener også at det er en fordel at det kommer tydelig fram at kommunens vedtak om hvor nye grenser skal gå, er hjemlet i plan- og bygningsloven, og at eventuell klage på kommunens vedtak om dette kommer inn under klagebestemmelsene i plan- og bygningsloven.

I forbindelse med at offentlige pålegg skal registreres i matrikkelen, må det avklares hvilke konsekvenser dette får med hensyn til saksbehandling og klage.

I forbindelse med søknad om bevilling og autorisasjon vil det bli fattet vedtak, som etter utvalgets syn kommer inn under bestemmelsene i forvaltningsloven om enkeltvedtak. Pålegg som Statens kartverk gir til bevillingshavere og til kommunen som matrikkelfører, bør også kunne påklages.

19.4 Klage på kommunens avgjørelser etter lovforslaget

19.4.1 Hva som kan påklages

Utvalget mener at det er hensiktsmessig at alle enkeltvedtak som kommunen treffer etter lov om eiendomsregistrering følger forvaltningslovens regler for klagebehandling. Dette omfatter også omgjøring uten klage etter forvaltningsloven §  35. Dette er regulert i lovforslaget §  29.

Enkeltvedtak er et vedtak som omfatter en bestemt krets av personer, i motsetning til vedtak som omfatter en ubestemt krets av personer. Den bestemte kretsen kan omfatte mange personer. Ved matrikkelføring vil vedtaket berøre en eller flere eiendommer, og dermed alle personer som har rettigheter knyttet til eiendommene. Interessen må være av en slik art at vedkommende part faktisk berøres av det aktuelle vedtaket. En person med brønnrett har ikke nødvendigvis noen interesse i en grense på den andre siden av eiendommen.

De fleste avgjørelser kommunen skal treffe etter lovforslaget er enkeltvedtak. Kommunen kan også fatte vedtak som ikke regnes som enkeltvedtak. Eksempel på dette er retting av opplysningene i matrikkelen for alle eiendommene i kommunen, for eksempel en generell omnummerering av enheter, massivregistrering av faktiske forhold, eller alminnelig kartlegging. Slike vedtak kan ikke påklages som enkeltvedtak, men må følge de saksbehandlingsregler som lovforslaget og forvaltningsloven krever.

Enkeltvedtak som kan påklages vil hovedsakelig falle i 4 grupper:

  • Kommunens vedtak i tilknytning til utførelse av oppmålingsforretninger.

  • Matrikkelføring av oppmålingsforretninger.

  • Matrikkelføring som resultat av kommunens egen saksbehandling.

  • Tildeling av adresse.

Når det gjelder matrikkelføring må det skilles mellom matrikkelføring av opplysninger om privatrettslige forhold og matrikkelføring av opplysninger om offentligrettslige forhold.

Matrikkelføring av privatrettslige forhold omfatter først og fremst matrikkelføring av forhold som krever oppmålingsforretning, og andre forhold omtalt i lovforslagets §  7.

Utvalget mener at dersom betingelsene for å få registrert et privatrettslig forhold i matrikkelen er tilstede, utløser dette en rett til å få registrert forholdet i matrikkelen. Avgjørelse om å foreta matrikkelføring blir derfor et enkeltvedtak etter forvaltningsloven §  2, og enda tydeligere er dette for avslag på matrikkelføring av slike forhold.

Innføring av opplysninger om offentligrettslige forhold som resultat av kommunens egen saksbehandling er regulert i §  25. Opplysningene omfatter bygningsnummer og andre opplysninger om bygninger, offisielle adresser, og pålegg fra kommunen som gjelder bruk av grunn og bygninger. I samme kategori kommer opplysninger som andre offentlige myndigheter fører inn i matrikkelen.

Når det gjelder innføring av opplysninger om offentligrettslige forhold, mener utvalget at dette ikke kan betraktes som et enkeltvedtak. Innføring i matrikkelen av disse opplysningene er et ledd i å offentliggjøre kommunale vedtak.

Dersom noen krever disse opplysningene slettet eller rettet, må en nektelse av å fjerne eller rette opplysningene betraktes som et enkeltvedtak. Bestemmelser om retting er gitt i §  30.

Føring av eierseksjoner skjer etter §  25. Fordi matrikulering er en forutsetning for å få opprettet seksjon med eget grunnboksblad (tinglysing), kommer føring av opplysninger knyttet til seksjonering eller reseksjonering, i samme kategori som matrikulering av grunneiendommer. Bestemmelse om å registrere seksjoner i matrikkelen er foreslått tatt inn i lov om eierseksjoner §  11. En eventuell nektelse av å matrikkelføre en eierseksjon vil være en del av kommunens behandling av seksjoneringsbegjæringen, og skal derfor påklages etter reglene i lov om eierseksjoner.

Når det gjelder matrikkelføring av oppmålingsforretninger, skal kommunen ta stilling til om lovbestemt dokumentasjon foreligger, men ikke om innholdet i dokumentasjonen er korrekt. Det kan derfor klages over at kommunen har matrikulert en ny eiendom uten tilstrekkelig dokumentasjon, men ikke at dokumentasjonen var feilaktig. Som eksempel kan det vises til §  10:

Med krav om matrikkelføring skal følgende skriftlige dokumentasjon legges ved:

d) Kart over grenser og grensemerker for den eiendom eller grensestrekning som saken gjelder, måledata og andre opplysninger som kreves for føring av matrikkelen. Det skal gå frem hvilke grenser som er fastlagt i forretningen, og hvilke eksisterende grenser som inngår i forretningen uten endring. Det skal ligge ved særskilt begrunnelse dersom ikke alle grenser er merket og målt, jf. §  8 annet ledd. Tilsvarende begrunnelse skal ligge ved dersom ny matrikkelenhet søkes opprettet uten at oppmålingsforretningen er avsluttet, jf. §  8 tredje ledd.

Kommunen skal kontrollere at kartet og andre opplysninger foreligger, men ikke om kartet er i overensstemmelse med hva partene var enige om. Det første kan påklages, men ikke det andre.

Etter lovforslagets §  8 er det kommunen som tar stilling til om landmåler kan fravike de ordinære kravene til grensemerking og innmåling. Kommunens vedtak i denne forbindelse vil være enkeltvedtak, som vil kunne påklages.

19.4.2 Særlig om offentlige pålegg

Registrering av offentlig pålegg i matrikkelen er nytt ved denne lovendringen. I utgangspunktet er dette en registrering av offentligrettslige forhold. Klage over selve pålegget må skje i henhold til de respektive særlover påleggene er gitt i medhold av.

Registreringen i matrikkelen bør etter utvalgets mening ikke kunne påklages, selv om regi­streringen kan føles ubehagelig for den parten pålegget gjelder. Etter utvalgets syn er det relevant å trekke paralleller til tinglysing. Ellers vil Datatilsynet måtte konsulteres i forbindelse med den detaljerte utforming av hvordan pålegg skal føres i matrikkelen.

Opplysninger om pålegg kan kreves slettet fra matrikkelen etter §  30, for eksempel når grunnlaget for pålegget er falt bort, vanligvis når vedkommende part har utført de tiltak som pålegget gjelder. Avslag på å slette et pålegg kan som nevnt påklages. Kommunen kan også fjerne pålegget fra matrikkelen etter reglene i §  26.

19.4.3 Særlig om klage på adressetildeling

Utvalget mener at kommunens vedtak om hvilken adresse den enkelte eiendom eller bygning skal ha, herunder hvilken veg eller gate den skal ha adresse til, må regnes som enkeltvedtak som kan påklages.

Utvalget har drøftet om det er rimelig å regne tildeling av husnummer som enkeltvedtak, og om det kan være aktuelt å skille mellom førstegangs tildeling og omnummerering. Omnummerering kan ha økonomiske konsekvenser, for eksempel for virksomheter som har nummeret som del av navnet på bedriften, eller for parter som har påkostet nummer i inngangsport, på opplyst skilt, eller liknende. Utvalget har kommet til at det fortsatt bør være adgang til å klage på vedtak om omnummerering, og at det dessuten ikke er hensiktsmessig å skille mellom førstegangs tildeling og omnummerering.

Kommunen fastsetter navn på gate, veg eller område som skal inngå i offisiell adresse med hjemmel i lovforslagets §  41. Utvalget mener at det ikke skal være adgang til å klage på kommunens vedtak om veg- og gatenavn, og har innarbeidet dette i lovforslagets §  29 annet ledd.

Fastsetting av skrivemåten følger reglene i lov om stadnavn av 15. juni nr. 27. Etter denne loven §§  6, 7 og 8 har lokale organisasjoner klagerett på vedtak om skrivemåten. Kommunen avgjør i hvert enkelt tilfelle hvilke lokale organisasjoner som er aktuelle. I saker om skrivemåten av adressenavn kan det for eksempel gjelde borettslag, velforening og historielag. Tilfeldige ad hoc grupper har ikke formalisert klagerett. Det samme gjelder enkeltpersoner.

Grunneier har ikke formalisert klageadgang på skrivemåten av adressenavn der bruksnavnet inngår som en del av veg- eller gatenavn. Han kan imidlertid ta opp sak og få fastsatt skrivemåten av bruksnavnet (lov om stadnamn §  5), og deretter anmode kommunen om å bruke denne skrivemåten i adressenavnet. Etter lov om stadnamn §  4 skal «same namnet på ein og same staden som hovudregel ha berre ei skriftform».

I §  41 er det innarbeidet et forslag om at eier får rett til å kreve at bruksnavn tas inn som del av den offisielle adressen. Utvalget foreslår at denne retten begrenses til navn som språklig og geografisk faller sammen med nedarvet stedsnavn, jf. §  5 annet ledd i lov om stadnamn. Eventuelt avslag fra kommunen på å registrere bruksnavn som del av adressen vil være et enkeltvedtak. Det er imidlertid Statens kartverk som etter lov om stadnamn som vil måtte avgjøre om navnet er et slik navn som «språklig og geografisk faller sammen med nedarvet stedsnavn», og som også avgjør skrivemåten.

Kommunen kan bestemme at også andre navn kan inngå i adressen oftest som tillegg til veg- eller gatenavn. Også dette vil være enkeltvedtak. Når det gjelder navn som ikke språklig og geografisk faller sammen med nedarvet stedsnavn, er det grunneier eller fester som selv bestemmer skrivemåten.

19.4.4 Klagebehandlingen

Utvalget mener at man kan regne med at antallet klagesaker fortsatt vil være forholdsvis begrenset etter den nye loven. Det er derfor grunn til å vurdere å sentralisere klagebehandlingen.

Utvalget har drøftet om det ligger til rette for at Statens kartverk overtar klagesaker som springer ut av matrikkelføringen. Utvalget foreslår imidlertid at fylkesmannen fortsatt skal være klageinstans, på linje med klage på andre kommunale vedtak som det er naturlig å sammenlikne med, for eksempel byggesaker. Ordningen med fylkesmannen som klageinstans etter delingsloven fungerer tilfredsstillende i dag. Utvalget antar at fylkesmannen, som i dag, skal kunne be om uttalelse fra Statens kartverk, der hvor han finner det hensiktsmessig.

Avgjørelser av fylkesmannen i klagesaken kan ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven §  28 første ledd siste setning. Dersom fylkesmannen finner at det foreligger en feil ved matrikkelføringen, kan han helt eller delvis oppheve matrikkelføringen. Hvis det foreligger saksbehandlingsfeil, for eksempel at det ikke er dokumentert at en part er varslet, må det vurderes om dette kan ha påvirket resultatet. Eventuelt kan matrikkelføringen oppheves for de forhold som angår denne parten.

Det er en rekke forhold som landmåler skal erklære, uten at kommunen plikter å undersøke innholdet i disse erklæringene. Det gjelder for eksempel at landmåler opptrer på vegne av en part som kan kreve matrikkelføring. Hvis klager kan dokumentere at så ikke har vært tilfelle, kan det ikke anses som en saksbehandlingsfeil av kommunen, fordi kommunen ikke selv skal undersøke dette. Derimot kan dette bli ansett som en innholdsmangel ved matrikkelføringen, idet vedtaket er fattet på feil faktisk grunnlag.

Dersom klagen går ut på at en part mener grensen skulle vært fastlagt et annet sted, kan dette ikke gjøres til klagegjenstand i seg selv, men må vises til domstolene, eventuelt at vedkommende part krever ny oppmålingsforretning. Derimot vil det kunne klages over at en grense er stukket ut og matrikkelført feil i forhold til offentlige tillatelser.

Dersom kommunen mener at klageren har rett, skal kommunen oppheve matrikkelføringen, så lenge det er mulig. Det kan hende at eiendommen allerede er bebygd og utnyttet på en slik måte at det i praksis ikke er mulig å rette opp feilen. Tap og skade voldt ved dette vil kunne kreves erstattet av landmåleren. Det er vanskelig å se at kommunen skal få noe erstatningskrav i disse tilfellene. Derimot kan kommunen bli erstatningsansvarlig hvis klagen bygger på saksbehandlingsfeil ved matrikkelføringen.

Oppheving av matrikkelføringen må vurderes konkret. Kommunen må vurdere betydningen av feilen i forhold til den skade og ulempe som oppheving kan medføre. Hvis det er opprettet og tinglyst en ny grunneiendom, kan opphevelse av matrikkelføringen føre til store problemer. For å få rettet grenser i marka må det holdes ny oppmålingsforretning dersom saken ikke fremmes for domstolene.

Dersom feilen er at den som krevde matrikkelføringen ikke er eier eller ellers oppfyller kravene etter §  9, og vedkommende i ettertid likevel kommer inn under kravene, for eksempel fordi han har fått overført grunnbokshjemmel, vil det neppe være hensiktsmessig å oppheve matrikkelføringen. Hvis derimot kravet om matrikkelføring kom fra en som viser seg å ha skaffet seg grunnbokshjemmel ved forfalskning eller tvang, jf. tinglysingsloven §  27 annet ledd, er dette så vidt grovt at kommunen alltid bør oppheve matrikkelføringen.

19.4.5 Rettslig klageinteresse

Klagerett krever at klageren har rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven §  28. Det er antatt at sakens parter ikke behøver å påvise rettslig interesse. Hvem som er parter i saken, skal fremgå av kravet om matrikkelføring.

Rettslig klageinteresse må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Det foreligger omfattende rettspraksis og annen praksis etter både tvistemålsloven og forvaltningsloven. Utvalget ser ingen grunn til å gjøre spesielle unntak etter denne loven.

Et spørsmål er hvorvidt landmåler kan ha rettslig klageinteresse. Landmålers oppdragsgiver har klagerett. Utvalget mener likevel at kommunen skal kunne forholde seg til landmåleren, og ikke til oppdragsgiveren. Dette er det mest rasjonelle, og er også den ordningen som praktiseres i Danmark.

I avtalen mellom oppdragsgiver og landmåler, jf. lovforslaget §  40, foreslår utvalget at det skal inngå en fullmakt fra oppdragsgiveren til landmåler om å kunne påklage kommunens avgjørelser. Denne fullmakten bør særlig omfatte klage på forhold av landmålingsteknisk art, for eksempel dersom kommunen avviser matrikkelføringen med den begrunnelse at det oppmålingstekniske ikke holder mål. Landmåler har best forutsetninger for å vurdere om det bør klages i slike tilfeller.

Dersom oppdragsgiveren mener at landmåler har klaget unødig blir dette et forhold av privatrettslig art mellom oppdragsgiver og landmåler. Kommunen bør etter utvalgets mening kunne forholde seg til landmåler, på samme måte som domstolene kan forholde seg til advokatenes prosessfullmakt. Oppdragsgiver kan selvfølgelig klage på egen hånd, selv om landmåler ikke ønsker å gjøre det.

Feil i en oppmålingsforretning kan ha betydning for kommunen, for eksempel dersom en eiendom ikke stikkes ut i terrenget i samsvar med delingstillatelsen. Utvalget har drøftet om dette bør gi kommunen klagerett. Kommunen bør imidlertid foreta nødvendige kontroller i forhold til tillatelser før de foretar matrikkelføring, og utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å gi kommunen en særlig klagerett. Derimot kan kommunen ha klagerett som grunneier og lignende.

Panthavere vil kunne ha klagerett dersom pantefrafall ikke har skjedd ved arealoverføring, jf. lovforslaget §  12, men dette vil vanligvis komme opp som en tinglysingsklage dersom arealoverføringen også er tinglyst uten nødvendige pantefrafall.

Panthavere vil også kunne klage over en grensejustering, hvis denne må antas å berøre panthavers rettigheter. I en slik klagesak kan resultatet bli at justeringen må oppheves, eventuelt utføres på nytt, eller at panthaver får erstatning. Dersom landmåleren har gjennomført grensejustering i strid med de areal- og verdigrenser som gjelder for grensejustering, jf. lovforslaget §  13, kan landmåler gjøres erstatningspliktig.

19.4.6 Klagefrist

Utvalget mener at forvaltningslovens regler om klagefrister skal komme til anvendelse ved klage etter matrikkelloven. I henhold til forvaltningsloven §  29 er fristen for å klage «3 uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part». Det avgjørende for om klagefristen begynner å løpe, er om parten burde ha skaffet seg kunnskap om vedtaket.

Underretning gir et klart skjæringspunkt. Dersom underretning ikke er mottatt, er spørsmålet om når fristen begynner å løpe ikke fullt så klart. Det avgjørende er når klageren «burde ha skaffet seg kunnskap om» vedtaket. Klage etter matrikkelloven vil dreie seg om en rekke forskjellige avgjørelser, hvor underretning fungerer forskjellig. Klagefrist må derfor ses på særskilt for den enkelte type avgjørelse.

§  24 i lovforslaget regulerer utstedelse av matrikkelbrev:

Matrikkelbrev er en utskrift av matrikkelen som viser alle registrerte opplysninger om en matrikkelenhet.

Når matrikkelen er endret på grunnlag av avholdt oppmålingsforretning, skal kommunen sende matrikkelbrev til den som har krevd matrikkelføring. Er grense mot tilstøtende matrikkelenheter merket eller innmålt på nytt, skal kommunen sende kopi av matrikkelbrevet, eller et relevant utdrag av det, til eiere og eventuelle festere av disse. I oversendelsen skal det opplyses om klageadgang og klagefrister.

Kommunen skal utstede attestert matrikkelbrev eller annen utskrift av matrikkelen, når noen krever det.

Parter som har fått tilsendt matrikkelbrev etter §  25 annet ledd må antas å ha fått underretning gjennom dette. Det samme gjelder parter som har fått utstedt matrikkelbrev etter tredje ledd. I andre tilfeller må kommunen vurdere konkret når parten burde ha skaffet seg kunnskap om forholdet.

Avslag på matrikkelføring og søknader etter §  8 vil normalt bare angå oppdragsgiveren og landmåleren. Skriftlig avslag fra kommunen er her utgangspunktet for klagefristen.

19.5 Adgang til å kreve retting av opplysninger i matrikkelen

I lovforslagets §  30 reguleres partenes adgang til å få rettet opplysninger i matrikkelen:

En part kan kreve at matrikkelen rettes når det dokumenteres at opplysningene er feil, eller at grunnlaget for registreringen er falt bort. Opplysninger om grenser som er fastlagt i oppmålingsforretning eller i tilsvarende forretning etter annen lovgivning, kan bare rettes på grunnlag av ny oppmålingsforretning, dom eller rettsforlik.

Etter lovforslaget §  26 kan også kommunen av eget tiltak foreta rettinger i matrikkelen.

Når kommunen mottar krav om å rette opplysninger i matrikkelen, må den vurdere konkret om det foreligger en feil, og om parten gir tilstrekkelig dokumentasjon for kunne å foreta retting. Kravet til dokumentasjon vil være forskjellig avhengig av hva slags opplysninger det gjelder, og hvordan opplysningene opprinnelig er innhentet.

Endring av grenser i matrikkelkartet kan komme i en spesiell stilling. Opplysningene i matrikkelen kommer fra ulike kilder, og har varierende kvalitet. Grensene i matrikkelkartet er i stor grad overført fra økonomisk kartverk uten at grensene er nøyaktig stedfestet. Dersom en part kan dokumentere at en slik grense går et annet sted enn angitt i matrikkelkartet, mener utvalget at kommunen skal kunne rette matrikkelkartet uten å kreve oppmålingsforretning. Retting kan også bestå i å endre signaturen for en grensestrekning fra klar til uklar.

Kommunen må likevel alltid vurdere om det er tilrådelig å gjøre endringen uten oppmålingsforretning. Dersom grensa er kartfestet på grunnlag av oppmålingsforretning, kartforretning etter delingsloven eller jordskiftesak, mener utvalget at matrikkelkartet bare kan endres ved at det utføres ny oppmålingsforretning. Dersom det foreligger rettsforlik eller dom for at en grense skal gå på et annet sted enn angitt i matrikkelen, skal matrikkelen endres i samsvar med dette.

Forslaget til §  30 må ses i sammenheng med de bestemte vilkårene i §  40 for å få anmerket en privat grenseoverenskomst i matrikkelen.

Formuleringen «at grunnlaget er falt bort» i lovforslaget §  30 sikter særlig til offentlige pålegg som er registrert i matrikkelen, se kapittel 19.4.2 ovenfor.

Retting eller avslag på retting etter §  30 er et enkeltvedtak. Kommunen må følge saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Dette innebærer blant annet at alle som blir direkte berørt, skal underrettes og gis anledning til å uttale seg før vedtak fattes. De skal også underrettes om vedtaket. Det samme gjelder hvis kommunen av eget tiltak retter matrikkelen etter §  26, og rettingen må anses å være et enkeltvedtak.

19.6 Klage på vedtak om bevilling og autorisasjon

Utvalget foreslår at søknad om bevilling og autorisasjon behandles av en sentral nemnd oppnevnt av departementet, jf. §  3, femte ledd. Nemnda skal også behandle søknader om dispensasjon fra de ordinære vilkårene for å få bevilling og autorisasjon. Nemnda skal også ta stilling til eventuell inndraging av bevilling eller autorisasjon, og nemnda kan også gi pålegg til bevillingshavere om å rette forhold som er i strid med kravet for å få bevilling.

De vedtak som nemnda fatter er etter utvalgets mening enkeltvedtak, jf. lovforslagets §  36.

Utvalget har ikke funnet grunn til å stille lovbestemte krav til sammensetning av den nemnda som behandler søknad om bevilling og autorisasjon, og som behandler klager i første instans, jf. §  3 femte ledd. Dette blant annet fordi vilkårene for å gi autorisasjon og bevilling er enkle med lite rom for skjønn.

Utvalget har drøftet spørsmålet om klageordning for nemndas vedtak. En har kommet til at det er mest hensiktsmessig å innføre en ordning med en særskilt klagenemnd med en lovbestemt sammensetning. Grunnen til dette er at det i slike klagesaker er behov for spesiell innsikt i hvilke forhold som innebærer brudd på lover og forskrifter, og på normer for god landmålerskikk.

Vedtak om inndragning av bevilling og autorisasjon kan få alvorlige konsekvenser for den person og virksomhet det gjelder. Foretak og offentlige organer som utfører oppmålingsforretning er avhengige av en autorisert landmåler som faglig ansvarlig leder for virksomheten. Mister denne landmåleren sin autorisasjon fører dette til at det aktuelle foretaket eller offentlige organet må stanse sin virksomhet umiddelbart med de konsekvenser dette får for de øvrige ansatte og virksomheten som sådan. Det er derfor behov for å etablere en spesiell rettssikkerhetsgaranti i klageordningen. Dette kan oppnås dersom det stilles spesielle krav til sammensetning av den sentrale klagenemnda. I lovforslagets §  36 kreves det at klagenemnda skal ha tre medlemmer. Det foreslås at lederen av klagenemnda skal være dommer, og at ett medlem skal være autorisert landmåler.

Lovforslaget følger prinsippet om to-trinns klagebehandling. Klagenemndas vedtak kan derfor ikke påklages videre. Imidlertid har klageren en mulighet for å bringe saken inn for de ordinære domstolene.

Med henvisning til erfaringer fra Danmark, bør en kunne legge til grunn at det blir forholdsvis få klager på autorisasjon og bevilling.

19.7 Klage på vedtak fattet av Statens kartverk

I tillegg til å ha driftsansvaret for matrikkelen, skal Statens kartverk som sentral matrikkelmyndighet kunne fatte følgende vedtak:

  • Pålegge kommunene å fremskaffe og føre opplysninger i matrikkelen om eksisterende matrikkelenheter, bygninger og adresser (§  17).

  • Gi pålegg om tiltak for å rette mangler ved måten matrikkelen føres på (§  28).

  • Behandle søknader om dispensasjon fra bestemmelsen om at landmåler ansatt i kommunen ikke samtidig kan utføre kommunens myndighetsoppgaver etter loven (§  16).

  • Gi pålegg til bevillingshavere som ikke driver oppmålingsvirksomheten i samsvar med loven og forskriftene (§  33).

Etter utvalgets syn er disse avgjørelsene av en slik art at de må kunne påklages etter reglene om enkeltvedtak.

Det må videre legges til grunn at det med hjemmel i §  5 vil bli gitt forskrifter som nærmere utdyper Kartverkets adgang til å gi pålegg som sikrer en enhetlig matrikkel.

Når det gjelder klage på pålegg til kommunen etter §  17, om å fremskaffe opplysninger om eksisterende enheter, foreslår utvalget at adgangen til å bringe pålegget inn for departementet skal begrenses til tilfeller der pålegget vil føre til vesentlige kostnader for kommunen. Utvalget foreslår at departementet med bindende virkning skal kunne bestemme om pålegget skal opprettholdes og om staten skal gi økonomisk kompensasjon til kommunen.

For å sikre en enhetlig matrikkel med tilfredsstillende kvalitet vil det være behov for nær og hyppig kontakt mellom Statens kartverk og matrikkelfører i kommunen. Utvalget mener at mindre omfattende pålegg, som kan regnes til den løpende driften av matrikkelen, ikke bør kunne påklages. Det kan for eksempel gjelde dersom noen opplysninger mangler om få objekter, eller visse datafelt er registrert feil.

Pålegg etter §  28 om å rette opp mangler ved måten matrikkelen føres på, vil kunne påklages. Utvalget antar at slike pålegg sjelden vil bli påklaget, fordi kommunen normalt også vil ha en interesse i at matrikkelen er så riktig som mulig.

Statens kartverk skal også godkjenne personer som skal føre matrikkelen (§  27). Det er kommunen som foreslår personene. Om de blir godkjent eller ikke kan få direkte betydning for deres og andres arbeidssituasjon, i tillegg til de konse­kvenser det får for kommunens organisering av virksomheten. Godkjennelse eller avslag på godkjennelse må derfor kunne påklages, både av kommunen og av de involverte personer.

Utvalget mener at det generelt er uheldig at den som fører matrikkelen også opererer som landmåler. Utvalget mener likevel at det kan gis dispensasjon når kommunen har godtgjort at det ikke foreligger andre tilfredsstillende løsninger, se kapittel 17.6. Statens kartverks vedtak i denne forbindelse vil være enkeltvedtak som kan påklages.

I henhold til §  33 kan Kartverket gi pålegg til bevillingshaver, dersom oppmålingsvirksomheten drives i strid med lov eller forskrift. Her kan der være tale om at virksomheten bruker måleinstrumenter som ikke er kalibrert, bruker feil beregningsprogrammer, ikke oppfyller kravene om journal og arkivering, mv. Av hensyn til sitt renommé vil bevillingshaver i de aller fleste tilfeller være innstilt på å rette seg etter Kartverkets pålegg. I grove tilfeller vil Statens kartverk kunne innstille overfor nemnda at bevillingen inndras, eller at nemnda gir pålegg med frist til å bringe forholdet i orden (§  34). Disse påleggene er enkeltvedtak.

Utvalget mener at eventuelle klager på Kartverkets avgjørelser bør gå til departementet. Dette er begrunnet med at det for det første er rasjonelt med en sentral klagebehandling. Departementet forutsettes å være i stand til følge utviklingen på det matrikulære området. Til dette kommer dessuten at klager på Kartverkets avgjørelser etter omstendighetene vil ha et politisk tilsnitt som departementet bør ta hånd om.

19.8 Klage på landmåler

Utvalget har ikke foreslått noen regler for klage på landmåler. Dette bør etter utvalgets mening følge de alminnelige rettsregler for privatrettslige forhold, på linje med det som gjelder for andre konsulenttjenester. Det vil normalt ikke være snakk om klagebehandling, men bruk av domstolsapparatet, Forbrukerrådet, prismyndighetene, osv.

Klage vil også kunne settes fram for nemnda, men den vil ikke kunne fatte vedtak som gjelder den konkrete forretningen. Klage på bevillingshaver og landmåler vil kun få betydning for bevilling og autorisasjon. Den som klager vil derfor ha liten økonomisk nytte av å klage til nemnda, men må gå til domstolene for å få erstatning. Hva som kan bringes inn for domstolene og andre organ, følger av annet regelverk.

Utvalget ser det som ønskelig at det etableres en bransjenemnd for landmålere, og vil oppfordre fagmiljøet til å ta denne utfordringen. Forbilder finnes i en rekke andre bransjer, som eiendomsmeglere, advokater, med flere, og fra landmålervirksomhet i andre land. Det vil imidlertid ta noe tid før bransjen har et slikt omfang at en kan forvente at en intern bransjenemnd vil kunne spille en rolle.

19.9 Oppsummering

Når det gjelder klage og retting går utvalget i korthet inn for:

  • Klage over enkeltvedtak fattet av kommunen, Statens kartverk, eller den sentrale nemnda for bevilling og autorisasjon, behandles etter forvaltningslovens regler.

  • Saksbehandlingen i forbindelse med disse vedtakene skal skje etter forvaltningslovens regler for enkeltvedtak, med mindre annet er bestemt i lovforslaget.

  • Ordningen i delingsloven med fylkesmannen som klageinstans, videreføres for klager over kommunens vedtak.

  • Klage på vedtak om bevilling og autorisasjon skal behandles av en særskilt klagenemnd med dommer som formann.

  • Departementet blir klageinstans for vedtak fattet av Statens kartverk som sentral matrikkelmyndighet.

  • Klage over landmålers arbeid behandles etter vanlige sivilrettslige regler, dette omfatter domstolene, forbrukermyndighetene og prismyndighetene.

  • Delingslovens regler om klage på adressetildeling videreføres, slik at det kan klages på tildeling av adresse, herunder hvilken veg eller gate eiendommen skal ha adresse til, og på tildeling av husnummer.

  • Kommunens vedtak om veg- og gatenavn kan ikke påklages.

20 Betaling for oppmålingsforretning og matrikkelføring

20.1 Innledning

Utvalget drøfter i dette kapittelet om arbeider etter matrikkelloven, herunder spesielt oppmålingsforretning og matrikkelføring, skal betales av de grunneiere eller andre parter som har fått utført oppmålingsforretning, eller om det er grunner som tilsier at det offentlige, stat eller kommune, skal dekke noen utgifter. I denne forbindelse har en drøftet hvilke hensyn som bør vektlegges ved fastsettelse av prinsippene for betaling for oppmålingsforretning og matrikkelføring.

Utvalget drøfter om også statens utgifter til etablering og drift av matrikkelen bør dekkes av partene. Videre tar utvalget opp spørsmålet om gebyrer for bevilling og autorisasjon. Endelig drøftes betaling for utlevering og salg av opplysninger fra matrikkelen.

Prinsippet i gjeldende lov er at grunneier skal dekke kommunens utgifter til kartforretning og registrering i GAB og på kart. Det er ikke fastsatt regler for betaling for data fra GAB, annet enn at forskriftene for GAB hjemler at det kan tas betaling for utlevering av opplysninger.

Plan- og bygningsloven §  109 regulerer gebyret for behandling av delingssøknad. Det gjøres ingen endringer i dette, og spørsmålet om betaling for søknad om tillatelse etter plan- og bygningsloven drøftes derfor ikke her.

20.2 Gjeldende ordninger

Etter gjeldende delingslov kan kommunen ta gebyr for kart- og delingsforretninger begrenset oppad til selvkost. Kommunen kan bestemme at gebyret også skal dekke utgiftene til føring av GAB og eiendomskart. I kommentarene til forskriften om gebyr heter det at «det er lagt opp til at kommunen gjennom gebyrer skal kunne få dekket sine faktiske utgifter med oppgaver etter delingsloven».

Gebyrregulativet fastsettes av den enkelte kommune. Revisjon av kommuneloven av 1992 medførte at fylkesmannen ikke lenger skal godkjenne kommunens gebyrregulativ. Den tidligere ordningen gav fylkesmannen en viss kontroll- og påvirkningsrett med hensyn til gebyrsatsene.

Arbeidsmengde og kostnad for kartforretning varierer mye, avhengig av eiendommens beliggenhet, om grensene er klare, topografi, vegetasjon, avstand til faste målepunkter osv. Kommunenes sentralforbund har utarbeidet veiledende gebyrregulativ for forskjellig tomtestørrelser og sakstyper.

Gebyrsatsene variere likevel fra kommune til kommune. Laveste registrerte gebyr (statistikk fra 1995) for kartforretning over en vanlig boligtomt (750 kvadratmeter) er 2  100 kr, mens høyeste registrerte gebyr for en tilsvarende tomt er 12  700 kr. Gjennomsnittsgebyret for kartforretning over en tomt på 750 kvadratmeter var i 1995 5  223 kr. Kommuner med gebyrer langt under dette subsidierer åpenbart kartforretningene. Utvalget antar at full kostnadsdekning ligger over gjennomsnittsgebyret, fordi et betydelig antall kommuner bevisst holder lave satser. Enkelte kommuner har valgt å subsidiere gebyrene for å begrense kostnadene for å etablere seg i kommunen. Noen krever lave gebyrer for grensejustering for å stimulere til at det blir krevd kartforretning for grensejustering, i stedet for at partene ikke registrerer avtale om flytting av grense.

Utvalget har innhentet opplysninger om priser kommunene betaler for innleid konsulent til å utføre kartforretninger. Utvalget har fått opplyst at dette kan variere fra ca. 2  500 kr pr. tomt når arbeidet kan utføres svært effektivt, til ca. 7  000 kr for enkelttomter med større reiseavstander osv. Til grunn for slike priser ligger trolig at kommunen har utført noen oppgaver for konsulenten, slik at disse prisene ikke er helt sammenliknbare med de kommunale gebyrsatsene.

Faste gebyrsatser, der det ikke tas hensyn til de faktiske kostnadene med å holde kartforretning for en tomt, innebærer en betydelig intern subsidiering mellom tomter som er billige å måle opp, og tomter som er dyrere å måle opp. Vanligvis vil det være dyrere å holde en kartforretning for en enkelt tomt enn for en tomt på et byggefelt der mange tomter kan måles opp samtidig.

Departementet har mottatt noen innsigelser mot gebyrnivået, spesielt i områder der tomteverdiene er svært lave, og hvor gebyret fremstår som høyt i forhold til kjøpesummen for arealet.

I ny lov om eierseksjoner, som trådte i kraft 1. januar 1998, er det lovfestet faste gebyrer for kommunens behandling av søknad om seksjonering og tilrettelegging av dokumenter for tinglysing. Gebyret er fastsatt til 5 ganger rettsgebyret dersom det holdes befaring (tilsvarer i 1998 2  575 kr). Uten befaring er gebyret tre ganger rettsgebyret, dvs. 1  545 kr. Satsene her gjelder uten hensyn til hvor mange seksjoner som inngår i den enkelte sak.

Den store differensen mellom gebyr etter delingsloven og etter eierseksjonsloven har medført at rekkehus og frittliggende bolighus og hytter har blitt seksjonert, der det ellers kunne ligge til rette for å opprette særskilte grunneiendommer.

Det betales ikke noe gebyr til staten for registrering i GAB. Inntektene fra salg av data dekker ca. 45  % av Kartverkets samlede utgifter til GAB. Resten av Kartverkets utgifter til drift av GAB dekkes gjennom basisbevilgningen over statsbudsjettet.

20.3 Kostnader i andre land

I forbindelse med at det foreslås å åpne for konkurranse om forretningsdelen, er det av interesse å undersøke prisnivået i land som har lignende ordninger, og som det er naturlig å sammenlikne med. Utvalget har innhentet informasjon om priser fra Danmark og Sverige. Det har imidlertid vist seg vanskelig å sammenlikne, fordi en rekke forhold er forskjellige. Det gjelder blant annet hvilke oppgaver som faktisk inngår i forretningene, lønnsnivå, avgifter, osv. En har også innhentet priser fra Nederland, men systemet er så forskjellig at disse har liten sammelikningsverdi.

Prisene i Danmark og Sverige, eksklusive avgifter og spesielle skatter, ligger noe, men ikke vesentlig høyere enn gjennomsnittet i Norge. Oppgaver fra disse landene tyder på at en sammenlignbar forretning for en alminnelig villatomt på 750 kvadratmeter kan koste fra 8  000 til 12  000 kr. I Danmark er det imidlertid vanlig at landmåleren yter flere tilleggstjenester til oppdragsgiveren, slik at betalingen fort kan komme opp i 20  000 kr. I Danmark påløper dessuten merverdiavgift, og en særskilt avgift til staten på 5  000 kr pr. sak.

20.4 Forslag til løsning

20.4.1 Hovedspørsmål

Utvalget har drøftet om det er hensiktsmessig å videreføre dagens ordning, hvor det skjer en betydelig indre subsidiering mellom ulike rekvirenter av kartforretninger, eller om forretningene bør prises ut fra hva den enkelte sak koster. Dette har selvfølgelig også nær sammenheng med spørsmålet om oppmålingsforretninger skal utføres som tjenesteproduksjon, og eventuelt av private landmålere.

Utvalget mener at kostnadene som partene skal bære gjennom betaling til landmåler og gebyrer til det offentlige bør dekke de reelle kostnadene for oppmålingsforretning og matrikkelføring. Utvalget kan ikke se noen grunn til at det offentlige skal subsidiere oppmålingsforretninger eller den løpende ajourføring av matrikkelen. Et slikt prinsipp er på linje med det som gjelder for tinglysing.

Utvalget mener dessuten at det er mest riktig at klientene betaler hva det faktisk koster for hver enkelt sak å få utført oppmålingsforretningen. Utvalget kan ikke se at det er riktig å videreføre gjeldende ordning med faste gebyrer, selv om kostnadene påvirkes av reiseavstand, måletekniske forhold m.m., som oppdragsgiver ikke har herredømme over. Utvalget mener at det i denne sammenheng ikke bør legges avgjørende vekt på at kostnadene til utstikking og innmåling av grensepunkter påvirkes av avstanden til det offentlige grunnlagsnettet på stedet. Den teknologiske utviklingen med mer bruk av satellittbaserte målemetoder, vil i betydelig grad redusere effekten av avstand til grunnlagsnett.

Dersom utgiftene til oppmålingsforretning og matrikkelføring er høye, er det en viss fare for at naboer avtaler å flytte grensene seg imellom uten at dette blir registrert i matrikkelen. Utvalget kan ikke se at dette er tilstrekkelig grunn til at det offentlige skal subsidiere utførelsen av visse oppmålingsforretninger. At det skal betales for hva den enkelte oppmålingsforretning faktisk koster, er en forutsetning for å kunne innføre en ordning med privatpraktiserende landmålere. Dersom kommunene skulle ønske å subsidiere utførelsen av oppmålingsforretninger, for eksempel som ledd i å stimulere til bosetting, bør dette skje som et direkte tilskudd, og ikke skjules i kunstig lave betalingssatser.

Utvalget mener at det ideelt sett er ønskelig å få et system som stimulerer til riktige og reelle priser for utførelse av oppmålingsforretninger. Dette kan best gjøres når prisene dannes i et marked basert på konkurranse. Men det er også mulig å nærme seg mer reelle priser ved å innføre et system der prisene baseres på faktisk medgåtte timer og andre utgifter, selv om forretningene fortsatt skulle bli utført av kommunene alene. Utvalget mener at prinsippet om at det skal betales for hva den enkelte forretning koster bør gjelde selv om det ikke innføres et system med konkurranse om oppdragene.

Det skjer en rask utvikling med hensyn til målemetoder, måleinstrumenter, beregnings-programmer osv. Det er ønskelig å få rammevilkår som stimulerer til å utnytte optimale arbeidsmetoder, målemetoder, mv., tilpasset nøyaktighetskrav og forholdene ellers på stedet. Fri prisfastsetting og konkurranse vil i større grad bidra til at det fokuseres på optimale løsninger.

Utvalget foreslår at det ikke gis bestemmelser om vederlaget til landmåler for utførelse av oppmålingsforretning. Eventuell klage på pris bør gå til de ordinære pris- og forbrukermyndigheter.

Utvalget foreslår at det skal betales et gebyr til kommunen for matrikkelføring.

Utvalget har drøftet om det også bør betales et gebyr til staten for registrering i matrikkelen, på linje med registrering i grunnboka. Utvikling og drift av en landsomfattende matrikkel vil kreve betydelige beløp. Driften av dagens GAB koster ca. 35 millioner kr pr. år. I Danmark koster registreringen i matrikkelen ca. 1  300 kr, og i tillegg kommer 25  % merverdiavgift. Dette omfatter imidlertid oppgaver som i vår ordning vil være delt mellom kommunene og Statens kartverk. Det offentlige, både på statlig og lokalt nivå, har selv behov for et godt eiendomsregister for en rekke formål. Utvalget kan vanskelig se at alle utgiftene til matrikkelen skal belastes de parter som krever oppmålingsforretninger eller på annen måte utløser matrikkelføring. Utvalget har kommet til at at statens utgifter til etablering og drift av matrikkelen, som for GAB, bør dekkes over basisbevilgningen til Statens kartverk. Etter utvalgets syn gir dette en rimelig kostnadsfordeling mellom de enkelte parter som utløser matrikkelføring, og skattebetalerne generelt. Staten vil dessuten få dekket deler av utgiftene ved salg av informasjon, og disse inntektene vil ventelig bli større etter hvert.

Utvalget mener imidlertid at staten bør kunne kreve gebyr for å behandle søknader om bevilling og autorisasjon, begrenset til statens faktiske kostnader til nemnda som skal behandle disse sakene. Utvalget mener imidlertid at utgiftene til tilsyn med bevillingshavere, som Statens kartverk skal utføre, bør dekkes av statens basisbevilgning til Kartverket.

Det er vanskelig å anslå om de samlede kostnader som partene må bære blir høyere enn etter gjeldende system og lov. At oppgaver blir fordelt mellom myndighet og tjeneste, og eventuelt mellom kommune og privat landmåler, og at det stilles strengere krav til dokumentasjon, kan medføre økte kostnader. Noen forretningstyper vil imidlertid bli billigere, mens andre kan bli dyrere. Innføring av konkurranse på tjenestedelen bør normalt føre til at det dannes et prisnivå som i sterkere grad enn i dag reflekterer de faktiske kostnader. En slik dannelse av et rimelig prisnivå vil etter utvalgets mening fungere selv om konkurransen på det enkelte sted ikke er sterk. I praksis vil det være vanskelig for en bevillingshaver å utnytte en sterk stilling lokalt ved å kreve langt høyere priser enn det forretninger ellers i landet koster. Avstand og reisekostnader kan på enkelte steder føre til noe høyere priser enn om arbeidet blir utført av kommunen, men utvalget mener at avstand i seg selv neppe vil ha avgjørende innvirkning på prisene.

Utvalget mener alt i alt at det ikke er grunn til å anta at prisene for å få utført oppmålingsforretninger blir vesentlig høyere enn i dag. Det vil trolig utvikle seg en praksis hvor oppdragsgivere vil ønske å få utført en mer omfattende tjeneste enn i dag. Partene kan få hjelp fra landmåler til å utferdige søknad om tillatelse etter plan- og bygningsloven, til å avklare rettighetsforhold og til å utferdige avtaler og erklæringer som saken foranlediger. God oppmåling er med på å trygge den «gjenstand» som for de fleste familier representerer den største formuesverdien. For de fleste er det aktuelt å betale for oppmålingsforretning bare én gang i livet. En god og troverdig matrikkel vil bidra til at kjøpere av eiendom får tilgang til bedre data om eiendommen, og til lavere kostnader enn om tilsvarende data skal skaffes til veie på annen måte.

Utvalget mener at det er uheldig at faste og lave gebyrer for seksjonering kan føre til at partene velger å opprette eierseksjoner i stedet for å opprette grunneiendommer, når oppdeling i grunneiendommer ellers fremstår som den mest rasjonelle løsningen. Dette gjelder særlig når seksjoneringen omfatter uteareal, slik at det dannes tomter. Utvalget fremmer likevel ikke noe konkret forslag om å endre loven om eierseksjoner på dette punktet, men oppfordrer myndighetene til å følge med i om de ulike gebyrbestemmelsene i de to lovene gir uheldige virkninger, og om nødvendig endre betalingsbestemmelsene i lov om eierseksjoner.

20.4.2 Nærmere om gebyr til kommunen

Gebyret til kommunen bør etter utvalgets syn begrenses til å dekke de faktiske kostnader som kommunene har med å føre oppmålingsforretninger i matrikkelen. De utgifter som kommunen har til å matrikkelføre andre opplysninger enn de som kommer fra oppmålingsforretninger, kan ikke dekkes av gebyrene for å matrikkelføre oppmålingsforretninger. Når det gjelder arbeid med å registrere bygningsdata i matrikkelen, vil kommunen kunne legge kostnadene inn i saksbehandlingsgebyret for byggesaker.

De utgiftene kommunen eventuelt får i forbindelse med å komplettere datainnholdet i matrikkelen, for så vidt gjelder allerede eksisterende eiendommer og bygninger, bør etter utvalgets mening ikke dekkes av gebyrer. Slike kompletteringsarbeider kan ta ulik form. «Opprydding» i matrikkelen bør etter utvalgets syn utføres av kommunen uten særskilt godtgjøring. Dersom staten initierer større landsomfattende tiltak, slik som da alle bygninger ble registrert i MABYGG-prosjektet, vil finansieringen måtte avklares særskilt. Det er foreslått en egen bestemmelse om dette i §  17.

Utvalget mener at det er mest hensiktsmessig at kommunens arbeid med å betjene landmålerne med opplysninger fra arkiv, kopiering av kart, mv. dekkes av gebyret for matrikkelføring. Kommunen må imidlertid kunne ta særskilt betaling for kartkopier og lignende utskrifter som landmåler rekvirerer.

Utvalget legger til grunn at landmåler skal ha fri tilgang til å bruke kommunens grunnlagsnett (fastpunkter) til eiendomsmålinger. Kommunene må imidlertid kunne ta betalt for lister over fastpunkter, eventuelt for elektronisk oppslag i et fastmerkeregister. Utlevering av koordinater, mv. for de fastpunkter som landmåler trenger i en bestemt sak, bør dekkes av det faste gebyret. Kommunen vil ikke ha plikt til å etablere fastpunkter for utførelse av oppmålingsforretninger, ut over det som ellers trengs for andre oppgaver i kommunen.

Utvalget har drøftet ulike løsninger når det gjelder betaling for kommunens arbeid som matrikkelfører:

  • Faste landsomfattende gebyrer, fastsatt i forskrift, eller

  • at kommunene selv fastsetter gebyrene.

Arbeidet med matrikkelføring kan være forskjellig i kommunene. Kartene vil for eksempel være mer detaljerte i byene enn på landet, med større krav til nøyaktighet og mer komplekse grenser.

Utvalget har kommet til at det er mest hensiktsmessig å videreføre gjeldende ordning der den enkelte kommune vedtar gebyrregulativet for vedkommende kommune, begrenset oppad til kommunens faktiske kostnader. Utvalget mener imidlertid at departementet i forskrift bør fastsette et øvre tak. Det foreslås at dette, med eksempel fra lov om eierseksjoner, fastsettes som et antall rettsgebyrer, jf. §  43. Det bør være ulike satser avhengig av hvor mye arbeid den enkelte sakstype vanligvis krever. Sakstype, antall eiendommer og grenselengder vil være sentrale faktorer for fastsetting av gebyrsatsene. Utvalget forutsetter at staten samarbeider med kommunesektoren om utforming av veiledende gebyrregulativ.

Utvalget mener at det også bør betales et gebyr for registrering av data fra jordskiftesaker, og slik at dette inngår i de sakskostnader som partene må dekke i jordskiftesaken. Det er etter utvalgets mening viktig at det er like gebyrer for matrikkelføring enten det er holdt oppmålingsforretning eller jordskiftesak, slik at ikke lavere gebyrer bidrar til at partene krever jordskiftesak når forholdet like greit kan løses ved oppmålingsforretning. Det vil bare påløpe gebyr for de jordskiftesaker som medfører endring av matrikkelopplysninger.

Utvalget mener at det er hensiktsmessig å bruke gebyrbestemmelsene til å stimulere til opprydding og komplettering av matrikkelen. Utvalget foreslår derfor at det ikke bør kreves gebyr for å matrikkelføre sammenføying, for å matrikulere eksisterende umatrikulert grunneiendom for registrering av jordsameie, eller for å anmerke privat avtale om eksisterende grense.

Kommunen bør kunne kreve at gebyret betales inn sammen med at landmåler setter fram krav om matrikkelføring. Kommunen bør også samtidig kreve at tinglysingsgebyret inngår i betalingen fra landmåler.

Utvalget finner det vanskelig å angi størrelsen på gebyret til kommunen. Beregninger basert på gjeldende gebyrregulativer tyder på at kommunens utgifter for å matrikkelføre oppmålingsforretninger i gjennomsnitt kan ligge fra 1  200 til 2  000 kr pr. sak. Dette må imidlertid undersøkes nærmere i forbindelse med at departementet skal fastsette maksimalsatser. I denne forbindelse må det også avklares konkret hvilke kostnader som kan regnes inn. Gebyrsatsene vil også påvirkes av i hvor stor grad kommunen kan basere matrikkelføringen på opplysningene fra landmåler uten vesentlig kontroll.

20.4.3 Gebyr for bevilling og autorisasjon

Utvalget foreslår at staten kan kreve gebyr for å behandle søknader om bevilling, og for å utstede autorisasjon (§  43). Gebyrnivået bør dekke utgiftene til nemnda som gir bevilling og autorisasjon. Kriteriene for å få bevilling og autorisasjon er så klare at arbeidet i stor grad får karakter av registrering. Det blir derfor ikke tale om svært høye gebyrer.

Lovforslaget forutsetter at både offentlige organer og private må søke om bevilling. Det betyr at de aller fleste kommuner, kanskje alle, vil måtte søke om bevilling ved lovens ikrafttreden, slik at de selv kan utføre oppmålingsforretninger inntil en annen ordning eventuelt innføres i den enkelte kommune. Utvalget anbefaler at staten ikke krever opp gebyr fra kommunene for denne første søknaden om bevilling, men at dette dekkes innenfor statens generelle utgifter til iverksetting av lovens bestemmelser og ordninger. Utvalget fremmer imidlertid ingen lovbestemmelse om dette.

20.4.4 Vederlag til landmåler

Utførelse av oppmålingsforretning er etter lovforslaget å betrakte som en konsulenttjeneste, og utvalget kan ikke se at det er behov for å regulere vederlaget på dette området strengere enn på andre områder der det ytes tilsvarende tjenester, for eksempel fra arkitekt eller arealplanlegger. Gjeldende generelle ordninger for forbrukervern vil gjelde også for tjenester fra statsautorisert landmåler.

Betaling til landmåler bør som nevnt baseres på fri prisdannelse der utgangspunktet er at de faktiske kostnader for den enkelte sak skal dekkes, med rimelig påslag for fortjeneste. Dette prinsippet må gjelde også når kommunen utfører oppmålingsforretning. Utvalget forutsetter at kommunen innretter seg slik at det ikke skjer kryssubsidiering eller konkurransevridning. Den sentrale tilsynsmyndigheten bør også se til at kommunene følger de generelle prinsippene for prising av oppmålingsforretninger.

Utvalget forutsetter at Statens kartverk samler inn data om priser, og publiserer prisstatistikk. Det er spesielt viktig for områder der det ikke er særlig konkurranse om oppmålingsforretninger.

20.4.5 Betaling for matrikkelopplysninger

Utvalget går inn for å videreføre de ordninger som gjelder for utlevering og salg av opplysninger fra GAB. Det gis ikke nærmere bestemmelser om prising, annet enn at det i §  43 slås fast at det kan tas betaling for matrikkelopplysninger. Utvalget legger til grunn at prinsippene for prising blir fastsatt blant annet i relasjon til alminnelige retningslinjer og politikk for utlevering og salg av data fra offentlige registre, herunder om distribusjonskostnadene skal legges til grunn for å fastsette prisene. Utvalget har derfor ikke hatt behov for å gå nærmere inn på dette spørsmålet i denne utredningen.

I §  44 foreslår utvalget at det ikke skal kunne tas betaling for innsyn i matrikkelen ved personlig fremmøte i kommunen eller hos Statens kartverk. Utvalget begrunner det med at enhver bør ha rett til innsyn i matrikkelen som et offentlig register, og at denne retten ikke bør begrenses av krav om betaling. Retten til gratis innsyn ved fremmøte gjelder både opplysninger om egne eiendommer, og opplysninger om andres eiendommer som vedkommende har behov for. Utvalget forutsetter at innsynsretten kan ivaretas ved at vedkommende får anledning til å gjøre oppslag fra terminal i kommunen eller på kontorene til Statens kartverk. En slik bestemmelse er i tråd med reglene for innsyn i grunnboka.

Retten til å se innholdet i registeret omfatter ikke rett til utskrift. Utvalget mener at det bør kunne kreves betaling for slik utskrift. Utvalget foreslår imidlertid i §  44 at det ikke kan tas betaling for utskrift om egen eiendom, som noen har krav på for å ivareta retten til innsyn etter lov om personvern.

20.5 Oppsummering

Utvalgets forslag kan oppsummeres i følgende hovedpunkter:

  • Det gis ikke bestemmelser om pris for oppmålingsforretning. Prisene forutsettes dannet i konkurranse i et ordinært marked, og skal dekke kostnadene som påløper i den enkelte sak.

  • Det skal betales gebyr til kommunene for matrikkelføring. Kommunen fastsetter gebyrregulativ begrenset oppad til selvkost, men innenfor et øvre tak som fastsettes av departementet ved forskrift.

  • Det skal betales gebyr for behandling av søknad om bevilling og for å utstede autorisasjon til landmåler.

  • Det kan tas betaling for utlevering og salg av matrikkelopplysninger. Prisene er ikke nærmere regulert i matrikkelloven.

  • Enhver skal ha rett til gratis innsyn i matrikkelen ved personlig fremmøte i kommunen eller hos Statens kartverk.

Fotnoter

1.

Refererte forslag til endringer i jordskifteloven ble vedtatt av Stortinget i desember 1998, men så sent at de ikke kunne legges til grunn for utredningen her.

Til dokumentets forside