6 EUs arbeidslivspolitikk og reguleringssystem

6.1 Innledning

I dette kapittelet vil utvalget gi en oversikt over utviklingen av arbeidslivspolitikken internasjonalt. Hovedvekten legges på utviklingen i EU, siden det er dette området som har størst relevans for det norske arbeidsliv. Utviklingen i den øvrige verdensøkonomien er imidlertid også av betydning, og det vil derfor først bli referert noen hovedmomenter fra debatten som utspiller seg i tilknytning til OECD og WTO om sammenhengen mellom økonomisk integrasjon og arbeidslivsreguleringer. Deretter følger en kort historisk oversikt over EUs arbeidslivspolitikk, før utvalget går inn på den såkalte sosiale dialogen, som er den måten EUs arbeidslivsreguleringer utformes og utøves på. Hovedinnholdet i denne er et utstrakt trepartssamarbeid mellom partene i arbeidslivet og de offentlige institusjonene i EU, der de sentrale organisasjonene i arbeidslivet er tildelt en formell rolle i lovgivningsprosessen som går utover det som i de fleste tilfeller gjelder på nasjonalt nivå. Avslutningsvis vil hovedinnholdet i EUs reguleringer bli presentert.

6.2 Økonomisk integrasjon og arbeidslivspolitikk 1

I OECD- og WTO-regi har det vært diskutert og undersøkt hvilke virkninger økonomisk integrasjon har på arbeidslivsstandarder i ulike land, dvs. på de regler og reguleringer som styrer arbeidsforholdenes utforming. Et viktig spørsmål har vært hvor langt man skal gå i å bygge såkalte ”sosiale klausuler”, dvs. klausuler som sikrer oppfyllelse av minstestandarder for beskyttelse av arbeidstakere, inn i avtaler som fremmer økt handel og økonomisk integrasjon mellom land. Blant annet har det vært hevdet at dersom virksomheter i ulike land påføres ulike kostnader fordi pålagte arbeidslivsstandarder er forskjellige, så kan dette forrykke konkurranseforholdene. Dermed kan det oppstå en fare for det som i internasjonal debatt refereres til som ”sosial dumping”. Dette begrepet henspeiler i OECD-sammenheng på at når det blir økt internasjonal konkurranse, så kan regjeringer og virksomheter i land med velutviklede arbeidslivsreguleringer bli presset til å måtte lempe på disse for å kunne konkurrere med land med svakere ordninger for beskyttelse av arbeidstakere. For å unngå dette hevdes det at land med høye arbeidslivsstandarder, som en forutsetning for å delta i økonomiske integrasjonsprosesser, bør forlange oppslutning om forpliktende minimumsstandarder fra land med svakere beskyttelsesordninger. Sistnevnte har imidlertid ofte motsatt seg dette, fordi det hevdes å ville svekke deres konkurranseevne.

Det er også ulike synspunkter på hvilke effekter sosiale klausuler har på selve den økonomiske integrasjonsprosessen. På den ene side hevdes det at lov- og avtalebestemte reguleringer, gjennom å skape stabile relasjoner mellom partene, vil fremme et gunstig klima for investeringer og kompetanseutvikling. Dette vil legge grunnlag for økonomisk vekst og økt inntekt, og dermed også for mer internasjonal handel. På den annen side hevdes det at fokus på sosiale klausuler, blant annet som et resultat av konflikter landene imellom, kan bremse den økonomiske integrasjonen. Arbeidslivsstandarder vil i henhold til dette synet bli hevet i kjølvannet av økonomisk fremgang, og ikke av offentlige reguleringer. Det vises i den forbindelse til at det er en sammenheng mellom nivået på lønninger og arbeidslivsstandarder i et land på den ene side, og det generelle økonomiske utviklingsnivået i landet på den annen side.

OECD-undersøkelsen viser at det har vært en viss tilnærming medlemslandene imellom i retning av færre og mer romslige lovbaserte reguleringer på slutten av 80- og begynnelsen av 90-tallet – muligens med unntak av søreuropeiske land. Lengden på normalarbeidsdagen uten overtidsbetaling har blitt utvidet, mulighetene for fleksible ansettelsesforhold har blitt flere, og stillingsvernsreglene har blitt mindre stringente. Mer generelt gjelder det at arbeidslivsstandarder fastsettes mindre gjennom lover, og mer gjennom partsforhandlinger og individuelle avtaler. Når det gjelder norske arbeidslivsstandarder i en internasjonal kontekst vises det til kapittel 4.3.

6.3 Kort om utviklingen av EUs arbeidslivspolitikk 2

EUs rolle i arbeidslivspolitikken er resultat av en lang historisk prosess preget av sterke politiske, nasjonale og interessebaserte motsetninger. Mens noen land har ønsket et sterkt overnasjonalt regime, har andre prioritert nasjonal suverenitet og ønsket minst mulig felles regulering på arbeidslivsområdet. Mens flere høykostland har ønsket relativt strikte fellesregler, har de fleste lavkostlandene fryktet at pålegging av høye minstestandarder for arbeidsmiljø kan ødelegge deres konkurransesituasjon.

Dagens reguleringssystem er preget av at hensynet til nasjonal suverenitet og lavkostlandenes situasjon langt på vei har vunnet frem. Likevel har det vært stor enighet om de minstestandarder som har blitt vedtatt for å sikre et bedre vern av arbeidstakernes helse og sikkerhet. Hensikten har vært å beskytte arbeidstakerne og utvide deres rettigheter, og dermed beskytte nasjonale arbeidslivssystem mot undergravende sosial konkurranse. Dette skjer ved at EUs lovgivningsmandat og området for kvalifiserte flertallsbeslutninger i arbeidslivsspørsmål utvides, og arbeidslivets parter på europeisk plan får en mer sentral rolle. Det overordnete målet er å bidra til en gradvis, naturlig konvergens mot et høyere nivå for velferds– og arbeidslivsstandarder. Samarbeidet mellom EU-organer og arbeidslivets parter, den såkalte sosiale dialogen, er en svært sentral del av EUs reguleringsregime.

Systemet for arbeidslivsregulering må ses i forhold til det bredere settet av tiltak og virkemidler som til sammen utgjør den ’sosiale dimensjonen’ i EU. Dette inkluderer blant annet regler og tiltak for arbeidskraftsmobilitet og pensjonsrettigheter for vandrearbeidskraft; sosial– og strukturfondenes aktivitet; utdanningssamarbeidet; den europeiske sysselsettingsstrategien; produktsikkerhet, likestilling og fattigdomsbekjempelse, og et bredt spekter av programmer og tiltak for erfaringsutveksling, kompetanseoverføring og anbefalinger knyttet til sosiale og arbeidslivsrelaterte spørsmål.

Lovregulering utgjør bare en del av EUs arbeidslivspolitikk, mens økende vekt legges på mer indirekte tiltak for å fremme kunnskapsspredning og samordning med sikte på å øke sysselsettingen og forbedre arbeidsvilkårene. Dette skjer blant annet gjennom systemer for rådgivning og etterutdanning. Det er slike reguleringsformer som det ofte refereres til som ”myke reguleringer” – ”soft regulations”.

EUs arbeidslivspolitikk må også ses i lys av gjennomføringen av det indre markeds konkurranseregler og den økonomiske integrasjonen. Gjennomføringen av det indre marked forutsetter at regelverket støtter opp under og legger til rette for fri flyt av varer mellom landene i EØS-området. De direktiver som innvirker på funksjonen av det felles markedet skal tilnærmes slik at det ikke oppstår handelshindringer. Reglene for det indre marked omfatter blant annet direktiver som gjelder omsetning av maskiner, personlig verneutstyr og andre produkter. Direktivene skal gi et høyt beskyttelsesnivå når det gjelder sikkerhet, helse, miljø og forbrukerbeskyttelse. Direktivene har dermed to formål, nemlig den handelspolitiske å sikre fri flyt av varer, og den sosialpolitiske å fastsette de grunnleggende sikkerhetskravene.

Direktivene gis i medhold av traktatens art. 95 (tidligere art. 100a) som krever at bestemmelsene er de samme i alle landene – såkalte totalharmoniseringsdirektiver. Direktivene utformes i samsvar med EUs nye metode hvor de generelle kravene til sikkerhet, helse og miljø fastsettes i direktivet. I tillegg gir EU og EFTA oppdrag til de europeiske standardiseringsorganisasjonene om å utarbeide utfyllende standarder (harmoniserte standarder). Standardene gir de tekniske spesifikasjonene for byggingen av de aktuelle produktene. Bruk av standarder er frivillig, men velger produsenten å bruke en harmonisert standard gir den formodning om at produktet er i samsvar med direktivets grunnleggende sikkerhetskrav. Produsenten skal utstede en samsvarserklæring og produktet skal ha CE-merking.

For arbeidslivets innkjøp og bruk av nytt arbeidsutstyr (produkter) vil det være nødvendig å holde seg til utstyr som har CE-merking.

For tilsynsetatene vil det ikke lenger bare være sikkerhetsmessige hensyn som skal vektlegges ved tilsynet, men også de handelspolitiske følger av at et produkt ikke overholder sikkerhetskravene. Tilsynet ved omsetningen av produkter (markedskontroll) blir i seg selv en viktig faktor for å sikre at de varer som tilbys er i samsvar med sikkerhetskravene. I Norge er markedskontrollen i praksis lagt til tilsynsetatene for helse, miljø og sikkerhet.

Totalharmoniseringsdirektivene underbygger internasjonaliseringen av regelverket og tilsynet med at det følges. De tiltak som iverksettes mot produktet skal meldes de andre landene i EØS-området og til henholdsvis ESA og Kommisjonen. Slike tiltak kan være stansing av levering, stansing av markedsføring, tilbakekalling av produktet fra markedet og/eller påbud om å rette mangelen ved produktet.

Mens EU har gått langt i å innstifte et overnasjonalt politisk beslutningssystem for økonomisk og markedsmessig integrasjon, er den sosiale dimensjonen og arbeidslivspolitikken altså preget av at EU har begrensete fullmakter og at nasjonalstaten fortsatt utgjør den viktigste arenaen på dette feltet.

Ved siden av at Norge gjennom EØS-avtalen deltar i en rekke komiteer og programmer knyttet til den sosiale dimensjon, er Norge forpliktet til å gjennomføre EUs arbeidslivsdirektiv. Norge deltar også i andre kommisjonsgrupper knyttet til totalharmonisering, for eksempel maskiner, personlig verneutstyr, utstyr til bruk i eksplosjonsfarlige områder m.m.

6.4 Den sosiale dialogen

EUs arbeidslivsregime og den såkalte sosiale dialogen bygger som nevnt på trepartssamarbeid mellom EU-myndigheter og europeiske arbeidsgiver- og arbeidstakersammenslutninger, der de sentrale organisasjonene i arbeidslivet er tildelt en viktig formell rolle i lovgivningsprosessen. Det er likevel grunn til å understreke at de offentlige institusjonene i EU spiller en avgjørende rolle.

Amsterdam-avtalen traktatfester de sosiale partnernes rolle i EUs lovgivningsprosess. I artikkel 138 (tidligere 118b) fastslås det at Kommisjonen skal fremme konsultasjon med arbeidsgiver– og arbeidstakerorganisasjonene på EU-nivå, og skal gjennomføre ethvert relevant tiltak for å understøtte den sosiale dialogen ved balansert støtte til begge parter. Kommisjonen skal konsultere partene om innholdet og retningen for eventuelle direktiv både før og etter at den fremmer forslag. Hvis partene ønsker, kan de be Kommisjonen stanse lovgivningsprosessen, og iverksette forhandlinger. Hvis de kommer frem til en avtale kan den gjennomføres via de nasjonale avtalesystem, eller (såfremt innholdet omfattes av EUs mandat) ved at partene ber Rådet, etter anbefaling fra Kommisjonen, å gjøre avtalen til EU-rett ved Rådsbeslutning.

Dette innebærer at arbeidslivets parter i praksis bestemmer innholdet i deler av EUs arbeidslivslovgivning. Selv om Kommisjonen og Rådet ikke er formelt bundet til å gjøre europeiske avtaler til EU-rett, har dette knesatt det såkalte dobbelte subsidiaritets-prinsippet som innebærer at EU primært bør fremme avtaleløsninger fremfor lovgivning, og nasjonale reguleringer fremfor europeiske. Som et hovedprinsipp vil EU følgelig bare fremme lovgivning på arbeidslivsområdet såfremt nasjonale reguleringer anses utilstrekkelige og de europeiske partene ikke kommer frem til avtaler.

6.4.1 Sentraldialogen

Kommisjonen og/eller partene kan ta initiativ i den sosiale dialogen. Kommisjonen organiserer og finansierer i tillegg denne. Rådet (av sosial– og arbeidsministre) beslutter i siste instans om europeiske avtaler kan gjøres til EU-rett, og Europaparlamentet har en viktig rolle som hørings– og godkjenningsinstans i forhold til arbeidslivsdirektiv, med unntak for de tilfeller hvor direktivet bygger på avtale mellom partene. Avtalene bygger på konsensus, og partene kan ikke ty til streik eller lockout. Styrkeforholdene mellom partene er avhengig av sannsynligheten for at Kommisjonen fremmer et direktivforslag, innholdet i dette, og utsiktene til at det kan vinne flertall blant landenes arbeidsministre i Rådet. Relasjonene mellom arbeidslivets organisasjoner på europeisk plan er derfor i større grad enn på nasjonalt nivå betinget av politiske forhold, og partene har inntatt en mer politisk rolle enn nasjonalt.

De viktigste elementet i den sosiale dialogen har hittil foregått sentralt mellom EU-kommisjonen og de tre europeiske hovedorganisasjonene, DEFS (Den Europeiske Faglige Samorganisasjonen, hvor LO og AF er med), UNICE (Union of Industrial and Employers’ Confederation of Europe, hvor NHO er med) og CEEP (European Centre of Public Enterprises, hvor KS og NAVO er med). Det er disse organisasjonene som kan inngå europeiske avtaler som kan bli generell EU-rett. Således deltar altså de norske organisasjonene i denne prosessen gjennom de europeiske organisasjonene. I tillegg har disse partene gående dialog om en rekke spørsmål knyttet til makroøkonomisk politikk og sysselsetting, etter– og videreutdanning, bedriftsdemokrati, ny teknologi og arbeidsorganisering m.v., hvor de jevnlig produserer anbefalinger (Joint Opinions) og høringsuttalelser, ved siden av å være representert i en flora av EUs komiteer og utvalg hvor slike spørsmål behandles. Parallelt med den særskilte rollen disse tre organisasjonene spiller i EUs arbeidslivspolitikk, konsulterer Kommisjonen under forberedelsen av sine forslag et bredt spekter av uavhengige organisasjoner og representanter for sivilsamfunnet, samt den Økonomiske og Sosiale Komite og Komiteen for Regionene.

Både DEFS og UNICE er brede sammenslutninger av hovedorganisasjoner med tyngdepunkt i Vest-Europa, men organiserer i økende grad medlemmer i Sentral- og Øst-Europa, samt middelhavsland som Tyrkia, Kypros m.v. DEFS representerer også europeiske faglige bransjeorganisasjoner, hvor nasjonale fagforbund er med, mens UNICE ikke har bransjeorganisasjoner som medlemmer. CEEP er en mindre organisasjon som vesentlig har organisert offentlige selskap i EU-landene, men som følge av organisasjonens rolle på europeisk plan har stadig flere arbeidsgiverorganisasjoner fra kommunesektoren og deler av statssektoren i flere land blitt med.

Det er flere grunner til at sosial dialog og europeiske avtaler først de seinere år har fått en såvidt sentral rolle i det europeiske arbeidslivsregimet. Ettersom mange av landenes regjeringer har vært skeptiske til for mye lovmessig inngripen fra EU og har vært bekymret for systemets folkelige oppslutning, har den sosiale dialogen på 90-tallet fremstått som en alternativ reguleringsform som kan styrke systemets legitimitet og folkelige forankring. Arbeidsgiversiden har generelt vært skeptisk til europeiske reguleringer, men har i lys av EUs økte lovgivningsmyndighet kommet til at avtaler i mange tilfelle er å foretrekke fremfor politiske direktiv. Selv om fagbevegelsen i noen tilfeller kan oppnå mer gjennom lovgivningskanalen har også den foretrukket forhandlingsveien for å styrke sin innflytelse på europeisk plan. Etterhvert som denne reguleringsformen er blitt institusjonalisert, ligger det også et betydelig press i retning av at partene skal forhandle, samtidig som økt erfaring ser ut til å ha overbevist dem om at de er bedre i stand til å finne løsninger som samsvarer med arbeidslivet og medlemmenes behov enn EUs politiske organer. Trass i delvis motstridende og kryssende interesser har dette bidratt til at alle de berørte partene har sett en felles interesse i å utvikle et europeisk nivå for trepartssamarbeid. I takt med den tiltakende og omstridte integrasjonen på det økonomisk-politiske området, har denne sosialpartnerskaps–modellen i økende grad blitt overført til nye områder, spesielt knyttet til den europeiske sysselsettingsstrategien som i stor grad bygger på å trekke arbeidslivets organisasjoner med i moderniseringen av arbeidsmarkedet.

6.4.2 Sektordialogen

Den andre pilaren i den sosiale dialogen er forankret på sektor- og bransjenivå. Deltakerne her er i første rekke medlemmer av DEFSs europeiske industriføderasjoner (hvor forbund i LO, AF og enkelte YS-forbund er med) og ulike industri- og arbeidsgiverorganisasjoner (hvor mange av NHOs landsforeninger og andre norske arbeidsgiverorganisasjoner er med). Etter hvert begynner sektordialogen å gi resultater, utover å tjene som en høringsinstans for Kommisjonen og å produsere en lang rekke fellesuttalelser. Det foregår nå sektordialog i 26 bransjer, og utviklingen er tiltagende. De seineste årene er det eksempelvis inngått avtaler i landbrukssektoren, hvor partene i 1997 inngikk en meget omfattende avtale om arbeidstidsbestemmelser, og i tekstilsektoren, hvor partene i 1997 sluttet en avtale som forplikter medlemsbedriftene til ikke å bruke innsatsvarer og underleverandører som bygger på barnearbeid, samt å overholde grunnleggende internasjonale arbeidsstandarder. Videre er det i deler av transportsektoren inngått avtaler om gjennomføring og praktisering av EUs arbeidstidsdirektiv; i flere av tjenestesektorene er det inngått rammeavtaler om yrkesopplæring, og i bygge- og anleggssektoren har partene samarbeidet om å motvirke sosial dumping i forbindelse med utstasjonering av arbeidstakere.

Et fellestrekk ved de sektorene hvor sektordialogen har fått et reelt innhold er dels at det gjelder svært internasjonalisert virksomhet, dels at arbeidsgiversiden ofte ikke er med i UNICE og har et behov for å bygge opp en selvstendig plattform på europeisk plan, og, ikke minst, at EU har en viktig rolle i utformingen av næringspolitikken i sektoren (kfr. landbruk, tekstil, transport m.v.).

De siste par årene har Kommisjonen tatt en rekke initiativ for å reorganisere og styrke sektordialogen. Samtidig som Kommisjonen stiller sterkere krav til resultater og organisatorisk integrasjon for å delta, er begrunnelsen at Kommisjonen mener bransje- og sektornivået er bedre egnet (fordi aktørene befinner seg nærmere arbeidslivets realiteter) til å spille en aktiv og konkret rolle i den europeiske sysselsettingsstrategien. Dette gjelder ikke minst på områder knyttet til omstrukturering, etter- og videreutdanning, forbedret arbeidsorganisering, fleksibel arbeidstid og andre spørsmål av viktighet for arbeidsmarkedets tilpasningsevne. Som et ledd i ovennevnte effektiviseringsstrategi er alle de tidligere såkalte Joint Committees og Informal Working Groups nedlagt, og forutsetningen for å opprette nye komiteer med støtte fra Kommisjonen er at partene gjennom en felles søknad kan dokumentere at de innfrir et sett av kriterier. Disse er blant annet knyttet til at organisasjonene representerer spesifikke sektorer (eller kategorier virksomheter/arbeidstakere); at de består av organisasjoner som utgjør en anerkjent og integrert del av medlemslandenes sosialpartner-strukturer, har kapasitet til å forhandle avtaler, og er representative for flere medlemsland; samt at organisasjonene har adekvate strukturer til å medvirke aktivt. Et viktig punkt (sett fra norsk side) er at Kommisjonen finansierer deltakelse for representanter for EU-medlemsland.

Et annet forhold som tilsier at sektordialogen kan få økt betydning, er at flere av fagbevegelsens europeiske industriføderasjoner har tatt initiativ til å samordne kollektivforhandlinger, inkludert retningslinjer for lønnsutviklingen, i årene fremover. Den Europeiske Metallarbeiderføderasjonen (EMF) vedtok for eksempel i 1998 et program for samordning av krav og prioriteringer, hvor medlemmene på regional basis (hvor Norden utgjør en region) skal være gjensidig representert i hverandres forhandlinger og i økende grad synkronisere sine forhandlinger over landegrensene. Fagorganisasjonene i Tyskland og Benelux-landene inngikk høsten 1998 en tilsvarende avtale (den såkalte Doorn-avtalen), og tyske fagforbund har seinere tatt liknende initiativ overfor andre nabolands organisasjoner. Målet for mange av de europeiske industriføderasjonene er å kombinere slike strategier med økt press for å gi sektordialogen et reelt innhold og på sikt komme frem til rammeavtaler for opplæring og arbeidsvilkår i bransjene, et perspektiv som har betydelig støtte i Kommisjonen. Den økte satsingen på den sosiale dialogen på sektornivå gjenspeiler også spenninger innen den europeiske fagbevegelsen; i mange av medlemslandene har de faglige hovedorganisasjonene som dominerer innen DEFS og i den sentrale sosialdialogen begrenset makt og myndighet, mens tyngdepunktet i fagbevegelsen ligger i sektor- og bransjeforbundene. Mange av disse ønsker å styrke sin innflytelse og rolle på europeisk plan, samtidig som det er organisasjonene på bransjenivå som står i direkte inngrep med utviklingen i de flernasjonale selskapene hvor de Europeiske Samarbeidsutvalgene i mange selskap har utløst betydelig dynamikk i retning av å etablere transnasjonalt samarbeid om personal- og arbeidsorganisatoriske spørsmål på konsernnivå.

6.5 Innholdet i EUs arbeidslivsreguleringer

6.5.1 Rettslig rammeverk

Dagens system for arbeidslivsregulering i EU bygger på Sosialprotokollen fra Maastricht, som ble innarbeidet i traktaten ved Amsterdamkonferansen i 1997. I formålserklæringen pekes det bl.a. på at EU har som mål å fremme høy sysselsetting, bedre livs– og arbeidsvilkår, sosial beskyttelse og sosial dialog mellom partene i arbeidslivet (art 136). For å fremme disse målene skal EU støtte og utfylle (complement) medlemsstatenes aktiviteter, blant annet ved å vedta minimumsdirektiv. Disse kan vedtas med kvalifisert flertall i Rådet på følgende områder (art. 137 pkt. 2, tidligere 118a):

• forbedring av arbeidsmiljøet for å beskytte arbeideres helse og sikkerhet

• arbeidsforhold

• informasjon og konsultasjon av arbeidstakere

• integrasjon av personer som er utstøtt fra arbeidsmarkedet

• likhet mellom menn og kvinner mht arbeidsmarkedsmuligheter og behandling på arbeidet. 3

Tiltak skal ta hensyn til nasjonale arbeidslivstradisjoner og ikke innebære administrative, finansielle eller legale hindringer for utvikling av små- og mellomstore bedrifter. Videre skal Rådet i EU med enstemmighet vedta minimumsdirektiv innen følgende områder (art 137 pkt 3):

• sosial sikkerhet og sosial beskyttelse av arbeidstakere

• beskyttelse av arbeidstakere ved avbrudd av arbeidskontrakt

• representasjon og kollektiv beskyttelse av interessene til arbeidstakere og arbeidsgivere, inkludert medbestemmelse

• arbeidsvilkår for tredjelandsborgere med lovlig opphold i Fellesskapet

• finansiell støtte til tiltak for å fremme sysselsetting og jobbskaping.

Medlemslandene kan, etter anmodning fra arbeidslivets parter, overlate til dem å gjennomføre direktiv, men har da ansvar for å påse at resultatene samsvarer med direktivenes krav. Dette berører spørsmålet om hvor høy dekningsgrad som skal kreves for å gjennomføre direktiv ved kollektivavtaler, slik danskene ved flere høve har gjort. 4 I Norge ble direktivet for Europeiske Samarbeidsutvalg innarbeidet i LO/NHOs hovedavtale, men etterfølgende lovgivning ved forskrift ble ansett nødvendig for å sikre generell dekning. EUs direktiv skal ikke være til hinder for at medlemslandene kan videreføre/innføre strengere regler, og i flere nyere direktiv er det innarbeidet såkalte ’non-regression’–klausuler for å motvirke at land nedjusterer gjeldende regler med henvisning til EU-direktiv.

Artikkel 137 (pkt. 5) fastslår at EUs mandat ikke gjelder bestemmelser om lønn, organisasjonsrett, eller rett til streik og lockout, som følgelig hører inn under nasjonal kollektiv arbeidsrett. I det Sosial Charteret fra 1989, som ligger til grunn for EUs arbeidslivspolitikk, understrekes det imidlertid at medlemslandene i tråd med ILOs konvensjoner skal respektere disse grunnleggende sosiale rettighetene. De seinere år har likevel spørsmålet om forholdet mellom nasjonal aksjonsrett og konkurransereglene for det indre markedet blitt reist, blant annet i forbindelse med franske aksjoner i transportsektoren. I en forordning fra Kommisjonen ble det da fastslått at streikeretten har forrang for kravene til fri bevegelighet.

6.5.2 Praksis

Etter at Maastrichtavtalen trådte i kraft i 1994 kom det ny dynamikk i EUs system for arbeidslivsregulering. Flere direktiv som tidligere var blokkert av vetoretten er gjennomført – noen på grunnlag av europeiske avtaler, andre lovveien – og nye direktiv er foreslått. Den sosiale dialogen er også styrket og utvidet.

I 1994 ble det omstridte direktivet om Europeiske Samarbeidsutvalg vedtatt etter nesten 25 års strid. Ved siden av å sikre arbeidstakerne visse minsterettigheter til informasjon og konsultasjon i flernasjonale selskap, er direktivet interessant fordi det illustrerer et typisk trekk ved EUs reguleringsform på arbeidslivsområdet. For det første spilte dialogen med de sentrale partene en viktig rolle i utformingen av direktivet; for det andre fastslås det at partene i konsernene, med utgangspunkt i visse prosedyrekrav, står fritt til å avtale de informasjons- og konsultasjonsordninger de vil, såfremt de blir enige; for det tredje defineres visse minimumsregler som skal gjelde såfremt partene ikke blir enige. Denne reguleringsformen betegnes ofte som tariffdispositiv lovgivning, og bygger på at myndighetene bruker lovgivning til å stimulere utvikling av kollektivavtaler (selvregulering), samtidig som minimumskravene har til hensikt å sikre en viss balanse i styrkeforholdene mellom partene, samt minstestandarder der det enten ikke finnes organiserte parter eller de ikke kan bli enige. Direktivet om Europeiske samarbeidsutvalg og dets konsekvenser for norsk arbeidslivsregulering er nærmere omtalt i kapittel 7.

Seinere har de sentrale sosiale partnerne, DEFS, CEEP og UNICE, blitt enige om tre europeiske avtaler som har erstattet tidligere blokkerte direktivutkast. Dette gjelder rettigheter til foreldrepermisjon (1995), som knesatte prinsippet om en individuell rett til tre måneders permisjon. Selv om vilkårene for kompensasjon (trygd/lønn) ble holdt utenfor fordi dette ligger utenfor EUs myndighet, innebar avtalen en klar forbedring i tre av medlemslandene hvor slike rettigheter ikke fantes, samt visse forbedringer i flere land med ulike former for behovsprøving. Avtalen om rettigheter for deltidsansatte (1997) knesatte først og fremst et prinsipp om likebehandling av deltids- og heltidsansatte i spørsmål knyttet til arbeidsrelaterte rettigheter. Avtalen om midlertidig ansatte (1998) fastslår at midlertidig ansatte ikke skal forskjellsbehandles i forhold til fast ansatte, samtidig som landene pålegges å utforme reguleringer som definerer under hvilke vilkår midlertidig ansettelse kan brukes (som i Norge), og/eller regler som fastsetter en maksimal lengde og/eller maksimalt antall fornyelser av en midlertidig kontrakt. Det er også utformet et eget direktiv for arbeidstid som er nærmere omtalt i kapittel 8 i denne utredningen.

Et fellestrekk ved EUs arbeidsrettsdirektiver og de europeiske avtalene er at de har karakter av rammeregulering som i hovedsak definerer en del målsettinger og en kjerne av minimumskrav, men gir betydelig spillerom for valg av gjennomføringsmåte i lys av nasjonale lov- og avtaletradisjoner.

Selv om den sosiale dialogen har fått en mer sentral rolle i utformingen av EUs arbeidslivsreguleringer, har Kommisjonen fortsatt å fremme nye initiativ til lovgivning. Dette dels for å gi nye innspill til ’forhandlet lovgivning’, dels fordi en del temaer er uegnet for partsforhandlinger (slik som direktivet om omvendt bevisbyrde i diskrimineringssaker) og fordi spesielt arbeidsgiverne har vært tilbakeholdne med å forhandle om en del spørsmål. Dette gjaldt for eksempel et direktivforslag om seksuell trakassering i arbeidslivet, samt direktivforslaget om rett til informasjon og konsultasjon i nasjonale selskap.

Et eksempel på Kommisjonens økende ambisjoner om å heve arbeidslivsstandardene i Europa, er det utkastet til direktiv som den fremmet i november 1998 om rettigheter for arbeidstakere til informasjon og konsultasjon ved omstilling og endring i nasjonale virksomheter. Direktivutkastet vektlegger blant annet at informasjon skal inneholde alle relevante fakta og komme tidsnok til at de ansatte skal kunne ha en ordentlig gjennomgang av sakene og kunne forberede konsultasjon.

Direktivutkastet rommer betydelig fleksibilitet i forhold til den eksakte formen og omfanget av informasjons- og konsultasjonsordninger, og partene i arbeidslivet tillegges en viktig rolle i å utforme disse. Partene kan avtale ordninger som avviker fra direktivet, men må respektere dets generelle målsettinger. I fall partene ikke kan nå enighet, rommer direktivet visse minimumsbestemmelser.

Uten å svekke nasjonale ordninger som gir bedre rettigheter, sier artikkel 4 at informasjon og konsultasjon da skal omfatte (a) informasjon om den aktuelle (recent) såvel som rimelig forutsigbare (reasonably foreseeable) utviklingen i virksomhetens aktiviteter og dens økonomiske og finansielle situasjon; (b) situasjonen, strukturen og den rimelig forutsigbare utviklingen i sysselsettingen i virksomheten og, hvor arbeidsgivers vurdering tilsier at sysselsettingen kan være truet, forebyggende tiltak som er aktuelle, spesielt i forhold til ansattes opplæring og kvalifikasjonsutvikling, med hensyn til å hindre potensielt negative virkninger ved å styrke de berørte arbeidstakernes ’employability’, og (c) beslutninger som med sannsynlighet vil innebære substansielle endringer i arbeidsorganisasjon eller i kontraktsmessige forhold (contractual relations), inkludert overdragelse av virksomheter (vår oversettelse). Videre gir direktivutkastet rom for at medlemsstatene kan vedta at bestemmelsen under punkt (b) over ikke skal gjelde virksomheter med mindre enn 100 ansatte (art. 4(3)), samtidig som det oppfordrer til forsøk på å komme til enighet gjennom avtaler i spørsmål omtalt under punkt (c) over (vedrørende arbeidsorganisering, kontraktsforhold m.v.) (art. 2.1).

I tillegg til en bestemmelse om beskyttelse av arbeidstakernes representanter som skal sikre at de kan utføre sine oppgaver ordentlig (properly) (art. 6), inneholder direktivutkastet en bestemmelse om sanksjoner ved brudd på informasjons- og konsultasjonsreglene (art. 7), som arbeidsgiversiden har vært svært kritisk til. Medlemsstatene må sørge for relevante tiltak (appropriate measures) i tilfelle hvor direktivet ikke etterfølges, og mer spesifikt sørge for at adekvate administrative og rettslige prosedyrer er til stede for å sikre at direktivets forpliktelser blir håndhevet (enforced), inkludert prosedyrer for behandling av saker hvor konfidensialitetsreglene er brutt av den ene eller andre part. Ved siden av at medlemsstatene må sørge for adekvate straffereaksjoner ved brudd på direktivets bestemmelser, rommer utkastet en bestemmelse som sier at ved alvorlige brudd (serious breaches) på informasjons- og konsultasjonsreglene i saker som gjelder substansielle endringer i arbeidsorganisering eller avtalemessige relasjoner som vil ha direkte og umiddelbare virkninger for berørte ansatte (pkt. c over, eller tilsvarende bestemmelser i frivillige avtaler), vil arbeidsgiverens beslutninger ikke ha noen rettslig virkning i forhold til de berørte arbeidstakernes arbeidsavtale eller sysselsettingsrelasjon. Alvorlig brudd på reglene defineres som totalt fravær av informasjon og/eller konsultasjon, tilbakeholdelse av viktig informasjon, eller fremstilling av villedende (falce) informasjon som gjør retten til informasjon og konsultasjon ineffektiv (ineffective).

Det hersker uenighet om direktivet både blant medlemslandene og partene i sosialdialogen. Det er i øyeblikket uvisst om det vil bli vedtatt.

I lys av at store deler av de direktivforslagene som var nedfelt i det Sosiale Aksjonsprogrammet fra 1989 nå er gjennomført, er det neppe grunn til å vente noen sterk eller akselererende strøm av nye europeiske avtaler og direktiv i årene fremover. I de siste langtidsprogrammene for EUs sosialpolitikk er det pekt på at det ikke er noe omfattende behov for ny lovgivning, og at hovedvekten fremover vil ligge på konsolidering, gjennomføring og forbedring av eksisterende initiativ, samt større vekt på programmer og tiltak for å fremme erfarings– og kunnskapsutveksling mellom landene.

Det kan se ut til at tyngdepunktet i EUs arbeidslivspolitikk og den sosiale dialogen i økende grad vil forskyves mot spørsmål knyttet til den ’europeiske sysselsettingsstrategien’ og ØMU, samtidig som utvidelsen av EU østover vil reise nye problemstillinger. De siste årene har Kommisjonen tatt en serie initiativ til å styrke den sosiale dialogen på sektor– og bransjenivå, hvor problemstillinger knyttet til sysselsetting, etter– og videreutdanning, omstilling og arbeidsorganisering gjerne står mer sentralt enn lovregulering. Etableringen av ØMU har videre gjort forholdet mellom nasjonal inntektspolitikk og den økonomiske politikken i EU til et sentralt tema i den sosiale dialogen, samtidig som deler av den europeiske fagbevegelsen har tatt initiativ til å samordne sine strategier for kollektivforhandlinger over landegrensene.

Samlet sett har disse utviklingstrekkene bidratt til økt europeisk integrasjon i arbeidslivs– og arbeidsmarkedspolitikken. Tyngdepunktet i arbeidsmarkedspolitikken ligger fortsatt i nasjonalstaten, men kombinasjonen av økt økonomisk avhengighet mellom landene, veksten i europeiske reguleringer og tiltakende samarbeid innen den økonomiske politikken og arbeidsmarkedspolitikken, gjør at nasjonale organisasjoner og myndigheter i større grad enn før tar hensyn til den europeiske dimensjonen ved utforming av nasjonale tiltak og strategier.

6.6 Sammenfatning

Sammenfatningsvis kan det fastslås at EUs arbeidslivspolitikk ikke har utviklet seg i retning av vidtgående harmonisering. Snarere enn oppbygging av et sentralisert nivå for avtaler og lovgivning som erstatter nasjonale reguleringer, ser vi konturene av et nytt reguleringssystem over flere nivåer der europeiske mål– og rammeavtaler dels tjener til å supplere og beskytte nasjonale reguleringer mot å bli underminert av den friere konkurransen, og dels tjener til å stimulere utvikling av nasjonale avtalerelasjoner og lovreguleringer. Slike rammereguleringer er ikke til hinder for å videreføre og innføre strengere nasjonale bestemmelser, samtidig som de har tettet hull og/eller løftet standardene i de minst utviklete landene. Selv om avtalene ikke direkte forbedrer nivået i de mest utviklete landene, kan de på lengre sikt medvirke til å dempe presset på nasjonale reguleringssystem og standarder og dermed indirekte utvide forhandlingsrommet også i disse landene.

Denne modellen for europeisk koordinering av nasjonal politikk ligger også til grunn for den europeiske sysselsettingsstrategien hvor organisasjonene er trukket inn som institusjonaliserte konsultasjonsparter. Dette uttrykker et kompromiss mellom aktørenes ønske om å hegne om sin nasjonale selvstendighet, og ønsket om å hindre at reduserte arbeidsstandarder og økt arbeidsløshet blir et middel i konkurransen mellom landene. Det er slik sett verdt å merke seg at det indre markedet hittil ikke har utløst en slik spiral av deregulering av arbeidstakerrettigheter som mange hadde fryktet. I den grad det har skjedd endringer som åpner for større fleksibilitet innen EU, skjer dette mer som et resultat av forhandlet reregulering, enn markedsstyrt avregulering.

Totalt sett indikerer den utviklingen vi har sett på 90-tallet konturene av et ’dualt system’ for arbeidslivsrelasjoner i Europa, hvor nasjonale partsrelasjoner fortsatt regulerer kjernespørsmålene, men i økende grad veves inn i ett horisontalt nettverk av europeiske rammereguleringer, avtaler, mål, retningslinjer og informasjonsutveksling på ulike nivåer – i hovedsammenslutninger, industrier/bransjer, og i flernasjonale konsern. En slik utvikling forløper ikke uten spenninger – det kan for eksempel ikke utelukkes at enkelte flernasjonale selskap etter hvert trekker seg ut av nasjonale forhandlingssystem og etablerer selskapsinterne europeiske forhandlingsordninger. Det er likevel grunn til å anta at de nasjonale aktører og forhandlingssystemer vil fortsette å spille hovedrollen, men de nasjonale beslutninger vil i økende grad være avhengige av utviklingstrekk og premisser som bestemmes på europeiske arenaer, samtidig som de må lære seg å operere innenfor et flernivå-reguleringssystem der beslutninger dels desentraliseres, dels internasjonaliseres.

Fra norsk synsvinkel bidrar utviklingen av den sosiale dimensjonen og den sosiale dialogen i EU/EØS til å demme opp for en type konkurranse som skaper et uønsket press mot arbeidstakernes rettigheter og arbeidslivsstandarder i det indre markedet. Ved å fastlegge minimumsstandarder alle deltakerlandene må overholde, kan dette bidra til å fremme en positiv sosial og økonomisk utvikling, spesielt i land som har kommet kortere enn oss i velstandsutviklingen, og bidra til at konkurransen i større grad innrettes mot kvalitetsforbedringer enn reduksjon i kostnader og sosiale standarder. Minimumsreglene i arbeidsrettsdirektivene er stort sett omformet til forskrifter i arbeidsmiljøloven og det har vært lite engasjement fra det politiske miljø og organisasjonene, både når det gjelder å påvirke og forbedre utformingen av forslag til EF-direktiv, samt innarbeidingen av disse i norsk regelverk. Det kan muligens være hensiktsmessig å vurdere tiltak som kan forbedre samordningen av norske aktørers deltakelse i utforming og gjennomføring av EF-direktiv på arbeidslivsområdet, for eksempel ved å institusjonalisere behandlingen av spørsmål knyttet til produktstandarder, arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter, slik danskene har gjort i sitt Specialutvalg for arbeidsmiljøsaker (se Østberg 1999). Innføring av en ”sosial dialog” i Norge, der berørte departement og partene i arbeidslivet møtes for å drøfte relevante EØS-saker vil være et viktig skritt.

Samlet sett kan en si at utviklingen av et europeisk regime for arbeidslivsrelasjoner hittil har kommet lengst på sentralt nivå, knyttet til direktiv og forhandlet rammelovgivning omkring generelle minstestandarder, og på desentralt nivå knyttet til økt samarbeid innen flernasjonale konsern. Spørsmålet i årene fremover er om dette presset nedenfra og ovenfra vil gi opphav til en sterkere europeisering av arbeidslivsrelasjonene også på bransje- og sektornivå. Kanskje ser en her konturene av et europeisk arbeidslivsregime hvor nasjonale organisasjoner på ulike nivåer i økende grad veves inn i et nettverk av samarbeidsrelasjoner, retningslinjer, og til dels rammeavtaler på europeisk plan, som ikke vil erstatte men supplere og understøtte deres nasjonale virksomhet. Mye taler for at de nasjonale lov- og avtalesystemer fortsatt vil være det viktigste, men det kan synes som vi er på vei mot et reguleringssystem med flere nivåer, hvor europeisk rammelovgivning, avtaler og retningslinjer i økende grad vil definere orienteringspunkter, premisser og rammevilkår for de nasjonale aktørenes strategier. Snarere enn et rigorøst regime for harmonisert regulering kan dette oppfattes som en mer indirekte form for europeisering, eller det enkelte internasjonale arbeidslivsforskere har betegnet som en utvikling mot nye og ’mykere’ reguleringsformer (soft regulation) som virker mer gjennom normdannelse, læring og påvirkning av aktørenes atferd enn gjennom absolutte lovkrav. Parallelt med tendensen til desentralisering av beslutninger i arbeidslivet, kan de utviklingstrekkene som her er beskrevet stille nasjonale organisasjoner og myndigheter overfor krav til å tilpasse sine roller og reguleringsformer. For å unngå at evnen til nasjonal samordning skal forvitre når flere beslutninger foregår lokalt og internasjonalt, er det m ye som taler for at oppgaver knyttet til å tjene som kompetansesentre og støttespillere for lokale prosesser og være brobyggere/bindeledd i forhold til internasjonale arenaer blir stadig viktigere for de sentrale, nasjonale aktørene.