7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Generelt

Kystverkutvalgets vurderinger og tilrådinger om fremtidig tilknytningsform og organisering av Kystverket fremgår av kapitlene 5 og 6.

Utvalgets flertall tilrår at Kystverket omorganiseres til en forvaltningsbedrift og at produksjonsvirksomheten organiseres som en egen enhet i forvaltningsbedriften. I forhold til dagens styringssystem som er preget av relativ sterk detaljorientert virkemiddelstyring fra overordnet myndighet, vil et klarere organisatorisk skille mellom forvaltning og drift legge forholdene bedre til rette for en overordnet styring med mer vekt på prinsipielle og strategiske valg. Dette vil være en rammestyring basert på videreutvikling av målstyrings- og resultatrapporteringssystemet. Med et klarere og mer overordnet styringssystem vil Kystverket i større grad kunne konsentrere seg om de mer administrative og driftsmessige oppgavene. En konsekvens av dette vil være at Kystverkets rolle blir tydeligere definert som fagorgan. Flertallet mener dette vil legge til rette for en bedre overordnet styring og høyere effektivitet.

Et mindretall foreslår at produksjonsvirksomheten skilles ut i et selvstendig statlig A/S mens forvaltnings- og myndighetsvirksomheten forblir i Kystverket som forvaltningsorgan. De styringsmessige konsekvensene av dette forslaget vil ikke avvike nevneverdig fra flertallets forslag. Overordnet myndighet vil imidlertid i dette alternativet ha enda mindre mulighet til å styre produksjonsvirksomheten enn i forhold til forvaltningsbedriftalternativet.

Økonomiske konsekvenser

Et flertall av Kystverkutvalget legger til grunn at det også i fremtiden vil være ønskelig å videreføre Kystverket som et samlet offentlig organ med både forvaltningsrettet virksomhet og produksjonsoppgaver.

Det er flertallets forutsetning at en slik omorganisering bør kunne gjennomføres innenfor rammen av de netto bevilgningsrammer som Kystverket disponerer i dag. I en overgangsperiode vil det imidlertid oppstå merkostnader knyttet til en slik omorganisering både i Fiskeridepartementet og Kystverket gjennom behov for utvikling av nye styrings- og økonomistyringssystemer og behov for en nærmere og mer konkret organisasjonsgjennomgang i selve Kystverket. Utvalget har fokusert på spørsmål av mer overordnet og prinsipiell karakter, slik at de mer konkrete økonomiske konsekvensene må utredes nærmere i den videre prosessen. Merkostnadene som følge av en omorganisering må imidlertid vurderes opp mot de effektiviseringsgevinster som kan oppnås på noe sikt.

Et mindretall av utvalget bestående av representanten Endre Kulleseid foreslår å opprettholde Kystverket som et ordinært forvaltningsorgan, men at den konkurranseutsatte produksjonsvirksomheten skilles ut i et statlig akseselskap. Dette vil gi et klart og tydelig skille mellom de mer produksjonsrettede oppgavene og forvaltningsoppgavene og vil etter representanten Endre Kulleseids oppfatning medføre store effektiviseringsgevinster.

Ved etablering av produksjonsenheten som et statlig A/S vil en i tillegg til de temporære omstillingskostnadene også måtte påregne noe større samlede administrative kostnader på sikt da en slik løsning forutsetter at produksjonsenheten må etablere en egen administrativ funksjon atskilt fra Kystverkets administrasjon.

Budsjettkonsekvenser

I forhold til dagens budsjettkapittelstruktur med 5 utgifts- og inntektskapitler vil Kystverket ved flertallsforslaget som forvaltningsbedrift bli budsjettert under et budsjettkapittel under kapittelserien 2445-2490 statens forretningsdrift i statsbudsjettet. Kystverkets driftsinntekter og driftsutgifter vil bli nettobudsjettert under en ny utgiftspost 24 Driftsresultat. Det vil videre kunne være mulig å avsette overskudd på fond. Dette innebærer at Kystverket helt eller delvis kan beholde sitt overskudd, men at Kystverket har ansvar for å dekke eventuelt driftsunderskudd ved tilbakeføring fra fond. Dermed vil for eksempel lostjenestens kostnader og inntekter kunne balanseres på noe lenger sikt enn det som er kravet i dag. Kystverket vil likevel ikke kunne utvide sin aktivitet ubegrenset slik at det bryter med bindende forutsetninger fastsatt av overordnede myndigheter.

Utvalget er av den oppfatning at prisene på de tjenestene som Kystverket utfører for andre fortsatt skal fastsettes av overordnet myndighet gjennom fastlegging av kystgebyr, losgebyr og gebyr på trafikksentralene. Utvalget anbefaler imidlertid at mulighetene for økt grad av ekstern finansiering gjennom utvidelse av dagens gebyrer og eventuelt innføring av nye gebyrer for bruk av Kystverkets tjenester vurderes nærmere.

Kystverkets investeringer vil fortsatt som i dag være ført opp brutto i statsbudsjettet. Kystverkets driftsbudsjett vil imidlertid bli belastet med avskrivninger og renter av investert kapital som også vil inngå i statens kapitalregnskap med oppstilling av Kystverkets balansetall. I denne forbindelse må det utarbeides en åpningsbalanse for Kystverket.

Budsjettmidlene vil i sin helhet bli disponert av forvaltningsenheten i Kystverket. Dette gjelder uansett om den etablerte produksjonsenheten organisatorisk er en del av Kystverket eller skilt ut som eget selskap. Forvaltningsenheten vil kjøpe produksjonsoppgavene av produksjonsenheten. I modellen med Kystverket som en samlet forvaltningsbedrift vil dette skje ved en form for intern fakturering.

Ved å organisere produksjonsenheten som et eget statlig selskap må det fastsettes en åpningsbalanse for selskapet. Selskapet vil være finansiert ved at staten skyter inn egenkapital og lån over 90-poster på statsbudsjettet. Statens økonomiske ansvar vil være avgrenset til aksjekapitalen og det statlige lånet.

Organisering

Kystverkutvalget har lagt til grunn at dagens regionale organisering med fem distriktskontorer opprettholdes. Den forvaltningsmessige virksomheten vil fortsatt ligge ved Kystdirektoratet og distriktskontorene.

En stor del av Kystverkets aktivitet er av driftsorientert karakter. Et flertall av Kystverkutvalget foreslår et det opprettes en egen produksjonsavdeling der ledelses-/stabsfunksjonen blir samlokalisert med et av distriktskontorene. Ut fra oppdragsmengde synes lokalisering i Midt- eller Nord-Norge å være mest naturlig. Den nye produksjonsenheten blir organisert som en enhet underlagt kystdirektøren. De operative delene av produksjonsavdelingen, arbeidslagene og maskinforvaltningen, vil fortsatt være lokalisert ute i distriktene der oppgavene utføres. Da forvaltningsfunksjonen er forutsatt lagt til distriktskontorene, som nå, vil distriktskontorene ha byggherrefunksjonen. Distriktskontorene vil imidlertid gjennom budsjettdisponeringsmyndigheten ha det totale resultatansvaret som i dag, men ansvaret for produksjonen i egenregi vil bli overført til en ny organisatorisk enhet.

Mindretallets forslag om utskilling av produksjonsvirksomheten til et statlig A/S vil innebære at maskiner og mannskap blir overført til denne enheten.

Dette vil innebære at produksjonsvirksomheten blir et heleid statlig selskap med status som selvstendig rettssubjekt direkte underlagt Fiskeridepartementet. Denne virksomheten vil få en selvstendig stilling med egne styringsorganer og ansvar for egen økonomi. Staten vil ved dette alternativet begrense sitt direkte ansvar for selskapets økonomiske virksomhet, og i praksis vil dette kunne bety at denne virksomheten vil kunne gå konkurs hvis den over tid ikke er konkurransedyktig i markedet. Staten vil styre virksomheten fra eierposisjon gjennom generalforsamlingen. Det må opprettes et eget styre for virksomheten. Riksrevisjonens myndighet vedrørende statlig A/S er begrenset til å føre kontroll med at vedkommende statsråd utøver sin eierfunksjon på en korrekt og betryggende måte, og å kontrollere at eventuelle bevilgninger brukes i samsvar med Stortingets forutsetninger. Forvaltningsloven og offentlighetsloven vil ikke gjelde for denne virksomheten. De ansatte vil ikke være statstjenestemenn. Selskapet vil kunne skaffe sine inntekter i markedet, samtidig som statlige bevilgninger i form av tilskudd eller såkalte «kjøp» av tjenester eller produkter er mulig. Selskapet vil bli medlem i NAVO (Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning).

Distriktskontorenes rolle

Med utgangspunkt i at Kystverkets administrative enheter regionalt er små og sårbare fagmiljøer, vil utvalget anbefale at det foretas en gjennomgang av Kystverkets forvaltningsmessige virksomhet og av de administrative støttefunksjonene med sikte på å få til en større grad av spesialisering av disse funksjonene på regionalt nivå. Dette vil styrke de enkelte faglige miljøene ved distriktskontorene og gjøre disse miljøene mindre sårbare ved vakanser. Eksempelvis kan dette skje ved at hvert enkelt distriktskontor får et utvidet styrings- og koordineringsansvar for operative funksjoner som f eks losformidlingen, trafikksentraltjenesten, fyrvedlikehold og havnetjenesten. I tillegg til dette kan enkelte administrative støttefunksjoner sentraliseres til et distriktskontor. Eksempler på en slik sentralisering kan være lønnsutbetalinger, føring av personalregistre, gebyr- og inkassoinnkrevinger og visse planfunksjoner.

Distriktskontorene får, uansett flertalls- eller mindretallsforslag, et redusert ansvarsomfang i og med at ansvaret for produksjonsvirksomheten overføres til en ny produksjonsenhet. Således blir personalansvaret redusert for det enkelte distriktskontor. Distriktskontorene vil imidlertid fortsatt ha ansvaret for all myndighets- og forvaltningsvirksomhet på regionalt nivå herunder planlegging og byggherrefunksjonen og kjøp av produksjonstjenestene av produksjonsenheten. Bevilgningene vil således bli kanalisert gjennom distriktskontorene.

Interne administrative konsekvenser

Kystverkutvalgets flertall vil understreke at det er en klar forutsetning at Kystverket utvikler den nødvendige styringsmessige kompetanse og kapasitet før det gjennomføres et organisatorisk skille mellom forvaltning og drift kombinert med at Kystverket får en friere tilknytningsform som forvaltningsbedrift. Flertallets hovedkonklusjon slik den her er beskrevet er derfor av mer prinsipiell og langsiktig karakter. Flertallet er innforstått med at Kystverket må videreføre sitt interne administrative utviklingsarbeid et godt stykke for å styrke både kapasitet og kompetanse innen økonomistyring og planlegging før slike endringer av tilknytningsform og organisasjon kan gjennomføres.

Personellmessige konsekvenser

Stillingshjemmelsystemet er opphevet for statlige virksomheter og Kystverket selv får nå bestemme sin egen bemanning. Stillinger av organisatorisk karakter på meget høyt nivå skal fortsatt forelegges overordnede myndigheter.

En opprettelse av en ny produksjonsenhet utenfor distriktskontorene vil måtte få visse stillingsmessige og personellmessige konsekvenser for dem som arbeider innen planlegging, styring og ledelse av dette området. De vil bli overført til den nye enheten. Dette vil omfatte omlag 12-15 personer. Dette gjelder uansett om flertallets eller mindretallets løsning velges.

Utvalget vil anslå at en ny produksjonsenhet, innenfor en forvaltningsbedrift eller som et statlig A/S, samlet vil omfatte omlag 300 årsverk. Utvalget antar imidlertid at de fleste av medarbeiderne til den nye produksjonsenheten vil bli overført fra Kystverket. De operative enhetene med arbeidslag og maskiner vil i hovedsak være disponert slik de er i dag. For nærmere oversikt over personell og ressurser, se vedlegg I.

Spesialisering av distriktskontorenes forvaltningsmessige- og administrative oppgaver vil kunne gjennomføres over tid uten at det får store personellmessige konsekvenser for de ansatte. En antar at slik spesialisering kan gjennomføres skrittvis.

Flertallet av Kystverkutvalget foreslår at Kystverket skal bli en forvaltningsbedrift hvilket innebærer at Kystverket fortsatt skal ha formell status som et forvaltningsorgan der de ansatte har status som tjenestemenn med de rettigheter det innebærer.

Mindretallets forslag om at produksjonsvirksomheten til Kystverket omdannes til et statlig A/S vil ha direkte konsekvenser for de ansatte som vil ha produksjonsenheten som arbeidsgiver ved at de ansatte ikke lenger vil være definert som statstjenestemenn. De vil derfor ikke bli omfattet av tjenestemannsloven og de statlige tariffavtalene, men av arbeidsmiljølov, arbeidstvistlov og egne tariffavtaler.

Forholdet til brukerne og andre samarbeidsorganer

Kystverkutvalget forutsetter at forvaltnings- og planleggingsfunksjonene på distriktskontornivå blir opprettholdt som i dag. Dette innebærer at de organisatoriske endringsforslagene, uansett flertallets eller mindretallets forslag, ikke vil ha noen nevneverdige konsekvenser for forholdet til brukerne og til andre offentlige samarbeidsinstitusjoner som f eks fylkeskommunen. Disse vil som tidligere kun forholde seg til Kystverkets forvaltning- og myndighetsenheter.