11 Særlig om statlig sektor

11.1 Lov om offentlige tjenestetvister - kort om utviklingen fra 1958 og til i dag

Lov om offentlige tjenestetvister av 18. juli 1958 nr. 2 trådte i kraft 5. september 1958. Loven innførte tariffavtalesystemet i statlig sektor. Lønns- og arbeidsvilkår for statsansatte skulle heretter fastsettes gjennom tariffavtaler. Denne ordning var tidligere innført i privat sektor gjennom arbeidstvistloven.

Tjenestetvistloven erstattet lov om forhandlingsrett for statstjenestemenn av 6. juli 1933 nr. 12 (forhandlingsloven). Blant annet som følge av en lønnskonflikt i NRK i 1955 ble det ved kongelig resolusjon av 28. mai 1955 besluttet å nedsette en komité. Komiteen fikk følgende mandat:

«Det oppnevnes en komité til å utrede hvilken forhandlingsordning som antas mest tilfredstillende så vel for staten som for dens tjenestemenn, arbeidstakere og deres organisasjoner ved fastsettingen av lønns- og arbeidsvilkår, og å utarbeide de nødvendige lovforslag».

Tjenestetvistkomiteen avga sin innstilling med forslag til lov om offentlige tjenestetvister i januar 1956. Lovforslaget avvek på en rekke punkter fra den tidligere ordning for lønnsfastsettelse for statens tjenestemenn. Tjenestetvistloven bygde i all hovedsak på komiteens forslag. Tjenestemennene skulle med utgangspunkt i forhandlingsloven fortsatt ha en lovfestet forhandlingsrett om alminnelige lønns- og arbeidsvilkår. Forhandlingsretten skulle fortsatt utøves gjennom forhandlingsberettigede hovedsammenslutninger og representative tjenestemannsorganisasjoner. Begrepene «etat» og «tjenestegren» ble ikke definert i loven. Det ble innført en ordning med tariffavtaler om lønns- og arbeidsvilkår også i statlig sektor. Interessetvister knyttet til inngåelse av ny tariffavtale skulle gjøres til gjenstand for megling på samme måte som i privat sektor. Loven etablerte Statens lønnsutvalg som voldgiftsorgan for å behandle særskilte lønnsspørsmål (justeringer og normeringer). Det ble også innført andre voldgiftsordninger som senere er blitt opphevet.

I samråd med de daværende fire hovedsammenslutninger satte Lønns- og prisdepartementet ved kongelig resolusjon av 25. juni 1965 ned en komité med mandat å gjennomgå og eventuelt komme med forslag til revisjon av loven av 1958. Komiteen skulle vurdere om det var hensiktsmessig å tariffeste alle bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår for statens tjenestemenn, eller om det var tilstrekkelig å fastsette visse generelle regler. Komiteen skulle også vurdere hvordan de ulike interessetvister skulle løses. Komiteen fikk også i oppgave å ta stilling til om 1958-lovens vilkår for å få forhandlingsrett var tilfredstillende. Virkningene av arbeidsstans og ulike spørsmål knyttet til fredsplikten i tariffperioden skulle også utredes.

Komiteen avga sin innstilling 28. november 1967. Departementets utkast i lovproposisjonen (Ot.prp. nr. 34 1968-69) avvek på visse punkter fra komiteens forslag. Lovendringen som trådte i kraft 19. juni 1969, innebar blant annet at vilkårene for å være en hovedsammenslutning ble økt fra 7 000 til 10 000 medlemmer.

Av forarbeidene til tjenestetvistloven går det frem at man har bygget på det grunnsyn at det må ligge i en hovedsammenslutnings karakter at denne må ha et betydelig antall medlemmer, og at den må omfatte tjenestemenn innen flere administrasjonsområder. Tjenestetvistkomiteen av 1955 uttalte i sin innstilling blant annet:

«Når man har valgt tallet 7000, er det på den ene side fordi tallet bør være en ikke altfor liten prosent av de ca. 118 000 tjenestemenn som vil gå inn under loven og på den annen side at man ved dette tall holder seg godt et par tusen under antallet av medlemmer i den hovedsammenslutning som f.t. har det laveste medlemstall».

Begrunnelsen for å øke vilkåret når det gjaldt antall var at ansatte som kom inn under loven var økt med 35 % fra 1957 til 1968, samt kravet til konsentrasjon av forhandlingsretten. Komiteen gikk inn for å øke vilkåret til 11 000 medlemmer for en hovedsammenslutning, mens Lønns- og prisdepartementets forslag var 10 000 medlemmer.

Videre ble det gjort en endring i lovens § 3 første ledd, slik at lovens ordlyd skulle svare til intensjonene i loven, nemlig at en hovedsammenslutning må bestå av minst 5 tjenestemannsorganisasjoner fra 5 forskjellige etater som hver for seg fyller vilkårene for forhandlingsrett som tjenestemannsorganisasjon.

Komiteen av 1969 foreslo videre at yrkesorganisasjoner ikke lenger behøvde å danne en egen gruppe for statsansatte for å kunne få forhandlingsrett. I stedet foreslo de å øke kravet til antall medlemmer fra 50 til 100. Komiteen fant heller ikke grunn til å opprettholde den særordning for disse grupper at spørsmålet om deres forhandlingsrett måtte avgjøres av Kongen. Lønns- og prisdepartementet sluttet seg i sitt lovforslag til komiteen, bortsett fra at minstekravet til antall medlemmer fortsatt ble satt til 50 medlemmer. Flere av organisasjonene mente heller ikke at det var grunn til å øke kravet til 100 i og med at det var så kort tid siden loven ble til. Ved lovendringen av 1969 ble vilkåret om 50 medlemmer opprettholdt. Lovendringen innebar videre at sondringen mellom hovedtariffavtale og særavtaler ble lovfestet. Ifølge komiteen innebar dette kun lovfesting av den praksis som hittil hadde blitt fulgt. Praksis gikk ut på at de lønns- og arbeidsvilkår som ikke hadde funnet sin løsning i hovedtariffavtalen, ble gjort til gjenstand for særskilte forhandlinger i tariffperioden. Dette gjaldt for eksempel enkelte arbeidstidsreglementer.

Sondringen mellom hovedtariffavtale og særavtale, herunder omfanget av forhandlingsretten, har voldt problemer. Flere av disse spørsmål er imidlertid blitt avklaret gjennom rettspraksis i de senere år, se ARD 1999 s. 44. I tilknytning til innføringen av særavtaler i loven ble også fredspliktens utstrekning lovregulert. Samtidig ble voldgiftsordningene gjennomgått. I tillegg til Statens lønnsutvalg ble det etablert en ordning med særskilt nemnd i loven. Denne skulle tre i funksjon ved tvist om opprettelse eller endring av særavtale i hovedtariffavtaleperioden. Nemndbehandling skulle erstatte behandling i Statens lønnsutvalg når partene var enige om det, og for øvrig behandle krav fra en part som etter sin art ikke lå inn under Statens lønnsutvalg. Endringsloven av 1969 inneholdt også andre mindre endringer.

I forbindelse med disse endringer i tjenestetvistloven anbefalte Stortingets administrasjonskomité at det ble nedsatt en komité for å vurdere problemene i forbindelse med spørsmålet om egen lønnsnemnd for statstjenestemenn som ikke har streikerett. Komiteen la til grunn at vurderingen av det rettslige grunnlaget for disse tjenestemenns status falt utenfor mandatet.

Lovendringen trådte i kraft 21. april 1972. De viktigste endringer ved lovrevisjonen var at tvistespørsmål som gjelder hovedtariffoppgjøret for alle tjeneste- og embetsmenn som ikke har streikerett, skal avgjøres med bindende virkning av Rikslønnsnemnda.Ved lovendring av 11. juni 1982 ble det foretatt noen få mindre endringer i voldgiftsbestemmelsene i loven knyttet til hovedavtalen.

11.2 Den europeiske sosialpakt - Europarådets vurdering av tjenestetvistloven mv.

Da Norges 19. rapport for perioden 1997-1998 ble gjennomgått, konkluderte the European Committee of Social Rights (Ekspertkomiteen) i sin rapport til Regjeringskomiteen med at Norge ikke oppfyller alle krav som fremgår av Sosialpaktens artikkel 6 nr. 3 og 4. Disse forhold er omtalt ovenfor i kapittel 3.3.4. I Conclusions XV-1 fra Ekspertkomiteen reises det også spørsmål om norsk lovgivning er i overensstemmelse med pakten når det gjelder forhandlingsordningen i staten og den lovpålagte fredspliktens rekkevidde etter tjenestetvistloven.

Den lovfestede fredsplikten fremgår av tjenestetvistloven § 20 nr. 3. Det kan argumenteres for at den lovfestede fredsplikten i § 20 nr. 3 ikke er mer omfattende enn den som allerede følger av arbeidstvistlovens bestemmelser. I tjenestetvistloven § 11 er det en sondring mellom hovedtariffavtaler og særavtaler. Forhandlingssystemet i det statlige tariffområdet er basert på partenes frie valg med hensyn til hva som skal reguleres i hovedtariffavtalen og hva som skal utskytes til særavtaler. Synspunktet er at siden fredspliktens omfang i forhold til tjenestetvistloven § 20 nr. 3 fastsettes av partene ved inngåelsen av hovedtariffavtalen, er den i samsvar med Sosialpakten artikkel 6 nr. 4.

I Conclusions XV-1 uttales det på s. 16:

«However, it also notes that in the state sector a basic wage agreement (hovedtariffavtale) is concluded with the representative unions (see the conclusion under Article 5) which applies to all employees, including those not members of a union not directly bound by the agreement.»

Det medfører riktighet at tjenestetvistloven § 20 nr. 4 nedlegger forbud mot arbeidskamp også for enkelte grupper tjenestemenn som ikke er part i (hoved)tariffavtalen. Dette gjelder for det første tjenestemenn som er medlemmer av en ikke-forhandlingsberettiget tjenestemannsorganisasjon og for det andre uorganiserte tjenestemenn. Forhandlingsberettigede tjenestemenn som ikke har inngått tariffavtale, er ikke omfattet av fredspliktbestemmelsen i tjenestetvistloven § 20 nr. 4. Utvalget reiser spørsmål om det er nødvendig å opprettholde streikeforbud i loven for uorganiserte arbeidstakere, se kapittel 4.4.3. For øvrig finner utvalget grunn til å peke på at fredspliktbestemmelsen i § 20 nr. 4 ikke omfatter forhandlingsberettiget tjenestemannsorganisasjon som ikke har inngått eller tiltrådt hovedtariffavtalen.

Utvalget er av den oppfatning at det overfor Sosialpaktens organer bør redegjøres grundig for systemet med hovedtariffavtaler og særavtaler og at det er partenes frie valg som avgjør hva som skal reguleres i hovedtariffavtalen og hva som bør skytes ut til særavtaler.

I forlengelsen av argumentet om at fredspliktens omfang i realiteten er basert på en avtale mellom partene, kan det etter utvalgets syn være hensiktsmessig å be AAD vurdere hvorvidt det fremdeles er behov for en lovfesting av denne fredsplikten. En slik vurdering må ses i sammenheng med at fredsplikten for det første uansett vil omfatte forhold som partene hadde foranledning til å inngå avtale om i henhold til alminnelig arbeidsrett. For det andre vil partene i hovedtariffavtalen kunne gjenoppta praksisen fra før lovendringen i 1969, hvor fredsplikten i forhold til særavtalene uttrykkelig var avtalt mellom hovedsammenslutningene og staten. En slik praksis vil utvilsomt være i samsvar med Sosialpakten artikkel 6 nr. 4.

11.3 Partsforhold og forhandlingsberettigede organisasjoner

11.3.1 Partsforhold

Hovedsammenslutningene og Norsk Lærerlag har etter tjenestetvistloven § 6 forhandlingsrett (direkte) med «det departement som statens lønnssaker hører under», dvs. Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD).

Forhandlingsberettigede tjenestemannsorganisasjoner og yrkesorganisasjoner kan kreve opptatt forhandlinger med «det departement eller den myndighet som vedkommende tjenestemenn administrativt hører under», jf. tjenestetvistloven § 6 nr. 1.

Ved lokale forhandlinger fremgår det av hovedtariffavtalene pkt. 2.3.2 a) at staten avgjør hvor forhandlingene i departementsområdene skal føres, jf. tjenestetvistloven § 31. Det heter videre i nevnte punkt i hovedtariffavtalen at før forhandlingsstedene bestemmes, drøftes spørsmålet mellom AAD og hovedsammenslutningene/Norsk Lærerlag. I et vedlegg til hovedtariffavtalen fremgår de forhandlingssteder som skal benyttes ved lokale forhandlinger i tariffperioden.

På disse forhandlingssteder føres forhandlingene med de berørte organisasjoner. I hovedtariffavtalen pkt. 2.1 tilrås det at hovedsammenslutningenes medlemsorganisasjoner/Norsk Lærerlag og eventuelt underavdelinger av disse fører lokale forhandlinger etter «hovedsammenslutningsmodellen», slik at organisasjonene under en hovedsammenslutning opptrer som en part under de lokale forhandlingene.

Frittstående tjenestemannsorganisasjoner eller yrkesorganisasjoner med forhandlingsrett etter tjenestetvistloven § 3 tredje eller fjerde ledd, kan ikke med hjemmel i tjenestetvistloven kreve å forhandle med AAD som motpart, jf. § 6 nr. 1. De frittstående forhandlingsberettigede organisasjonene har imidlertid etter tjenestetvistloven rett til å forhandle frem hovedtariffavtaler. I de senere år er disse gitt anledning til å forhandle med AAD om inngåelse av hovedtariffavtale. I den tid tjenestetvistloven har bestått, har det hittil vært fra 1 til 3-4 slike frittstående forhandlingsberettigede organisasjoner.

Politiets Fellesforbund (tidligere Norsk Politiforbund og Lensmannsetatens Landslag) har således sin egen hovedtariffavtale. I tillegg har nylig de to frittstående yrkesorganisasjonene Norges Ingeniørorganisasjon NITO og Norges Farmaceutiske Forening (NFF) fått sine egne hovedtariffavtaler med staten.

11.3.2 Forhandlingsberettigede organisasjoner

I det statlige tariffområdet er det for tiden fire hovedsammenslutninger samt Norsk Lærerlag. I tillegg er det 3 frittstående organisasjoner, herav en tjenestemannsorganisasjon og 2 yrkesorganisasjoner.

Det statlige tariffområdet omfattet i følge tjenestemannsregisteret per 1. oktober 1999 ca. 132 200 regulativlønnede arbeidstakere i statsforvaltningen. I tillegg er det ca. 97 000 arbeidstakere i skoleverket, samt ca. 35 500 arbeidstakere innenfor BA-selskapene Posten og NSB. Totalt omfatter derved det statlige tariffområdet 266 000 arbeidstakere eller om lag 240 000 årsverk.

Virksomhetenes størrelse varierer i betydelig grad, fra noen få ansatte til om lag 20 000 arbeidstakere, og er spredt over hele landet, dog er det slik at 2/3 av arbeidstakerne er konsentrert i de 10-12 største byer og tettsteder.

LO Stat

Statstjenestemannskartellet ble opprettet 13. september 1939 med Norsk Postforbund, Norsk Lokomotivmannsforbund, Norsk Kommuneforbund, Norsk Telegraf og Telefonforbund og Norsk Jernbaneforbund som de første medlemsforbundene.

På LO-kongressen 1993 ble det besluttet å omorganisere LO i fire karteller; LO Service, LO Kommune, LO Industri og LO Stat. Omdannelsen til fire karteller trådte i kraft 1. januar 1996, og Statstjenestemannskartellet skiftet navn til LO Stat.

Akademikernes Fellesorganisasjon (AF)

AF ble stiftet i 1974. Forløperen til AF var Embetsmennenes Landsforbund og Norges Akademikersamband. I 1975 bekreftet daværende FAD at AF hadde status som forhandlingsberettiget hovedsammenslutning.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund Seksjon Stat (YS-S)

YS ble etablert 1. januar 1977. Det ble dannet en Seksjon Stat innen den nye organisasjonen hvor Statstjenestemannsforbundet og Yrkesorganisasjonenes Hovedsammenslutning inngikk. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, Seksjon Stat ble godtatt som hovedsammenslutning i henhold til tjenestetvistloven § 3.

Akademikerne

Akademikerne ble stiftet 20. oktober 1997. Akademikerne ble godtatt som hovedsammenslutning i henhold til tjenestetvistloven § 3 fra 1. januar 1999.

Akademikerne ble dannet med utgangspunkt i fem foreninger utgått fra AF.

Norsk Lærerlag (NL)

NL har ikke status som en hovedsammenslutning, men har forhandlingsrett med hjemmel i tjenestetvistloven § 6 nr. 3 og opptrer på linje med hovedsammenslutningene i de sentrale forhandlingene.

Frittstående tjenestemannsorganisasjoner

Det er for tiden en frittstående tjenestemannsorganisasjon, Politiets Fellesforbund (PF).

Yrkesorganisasjoner

De yrkesorganisasjoner som har forhandlingsrett er Norges Ingeniørorganisasjon NITO og Norges Farmaceutiske Forening (NFF), som begge fikk forhandlingsrett i henhold til tjenestetvistloven § 3 fjerde ledd med virkning fra 1. mai 2000.

Begge disse organisasjonene er utgått fra AF.

11.4 Utsiktene fremover

Tjenestetvistloven av 1958 gav tjenestemannsorganisasjoner en lovfestet forhandlingsrett om lønns- og arbeidsvilkår. Kravene til at en organisasjon skulle ha forhandlingsrett har vært endret én gang siden loven ble til, det skjedde i 1969. På organisasjonssiden så vel som i samfunnet for øvrig har det skjedd vesentlige endringer siden loven ble endret. Det er et mål å kunne gjennomføre forhandlinger og løsning av interessetvister på en måte som både er rasjonell for staten og som er betryggende i forhold til utøvelse av anerkjente prinsipper i forhold til organisasjonene. Tjenestetvistloven har satt visse begrensninger for at en organisasjon skal få forhandlingsrett. Intensjonene i loven er at hovedsammenslutningene skal ha en sentral plass og posisjon når det gjelder å utøve forhandlingsretten i forhold til de frittstående organisasjonene. Vilkårene både når det gjelder antall medlemmer og representativitet gjenspeiler dette. Utvalget ser det som hensiktsmessig at det fortsatt stilles krav til forhandlingsrett og at kravene tilpasses den utvikling som har skjedd, slik at man fortsatt ivaretar de overordnede mål om samordning både når det gjelder lønnsvekst, sosiale reformer og tiltak av felles karakter.

Siden midten på syttitallet og frem til siste halvdel av nittitallet har det på organisasjonssiden vært relativ stor stabilitet. I det statlige tariffområdet har det vært tre hovedsammenslutninger, samt NL og en frittstående organisasjon. I de senere år er dette bildet endret. Etter at flere organisasjoner brøt ut av AF og Akademikerne dannet en ny hovedorganisasjon på slutten av nittitallet, har «fusjonering» og «fisjonering» på organisasjonssiden tiltatt så vel i det statlige tariffområdet som i de øvrige tariffområder.

AF blir oppløst 1. juli 2001. Oppløsningen av AF vil, i det minste i en overgangsperiode, føre til at om lag 15 enkeltforeninger vil være «fristilt» og ikke lenger inngå i en hovedsammenslutning. Også innen andre organisasjoner pågår det for tiden diskusjoner om hvilke tilhørighet og struktur den enkelte organisasjon skal ha i fremtiden.

En utvikling på organisasjonssiden i retning av flere frittstående foreninger vil gjøre det vanskelig med en samordning. Lønnsoppgjørene i staten forutsetter deltakelse fra organisasjoner med bredde og størrelse og som kan ivareta helhetsløsninger innenfor tariffområdet. Utvalget konstaterer at tjenestetvistloven har fungert godt og ønsker på denne bakgrunn å videreføre lovens intensjoner og prinsipper, da disse bygger opp under helhetlige og balanserte løsninger.

11.5 Forhandlingsretten - endring av tjenestetvistloven §§ 3, 4 og 6

11.5.1 Forhandlingsretten - tjenestetvistloven § 3 tredje ledd

For å få forhandlingsrett i den enkelte statlige virksomhet må vilkårene i tjenestetvistloven § 3 tredje ledd være oppfylt. Gjeldende rett er beskrevet i innstillingens kapittel 4.4. Vilkårene for forhandlingsrett etter denne bestemmelse har stått uendret siden tjenestetvistloven ble til i 1958.

Et av vilkårene for å få forhandlingsrett er at tjenestemennene må være medlemmer av en organisasjon som omfatter tjenestemenn i en «etat» eller i «en tjenestegren» eller «en gruppe av en etat». I forarbeidene til tjenestetvistloven kom departementet til at man ikke burde å ta inn noen legaldefinisjon av disse begrepene, se Ot.prp. nr. 20 (1958) s. 33.

Lovens ordning bygger på medlemskap i en tjenestemannsorganisasjon som er representativ for den aktuelle del av statsforvaltningen. Dette vil kunne medføre at den organisatoriske oppbygning av styringsfunksjonene innenfor en statlig virksomhet ikke alltid korresponderer med grunnlaget for forhandlingsretten.

Organisatorisk vil begrepet «etat» stort sett korrespondere med begrepet «virksomhet», med unntak av departementene, som er egne virksomheter. Eksempelvis vil virksomheten Statens vegvesen bestå av driftsenhetene Vegdirektoratet, samt vegvesenets ytre etat på fylkesnivå, og arbeidsområdene, for eksempel Trafikkstasjonene, på lokalt nivå. Organisatorisk kan man således operere med tre nivåer innenfor virksomheten, nemlig virksomhetsnivå, driftsenhetsnivå og arbeidsområde. Innenfor hver virksomhet vil man i relasjon til spørsmål om forhandlingsrett kunne ha ulike tjenestegrener.

Forhandlingsretten vil i utgangspunktet kunne utøves på ulike nivåer. For det første på hovedsammenslutningsnivå. Det fremgår av tjenestetvistloven § 6 nr. 2 at krav skal fremmes for AAD. For øvrig vil spørsmålet om hvor forhandlingsretten skal utøves være et fullmaktsspørsmål, se tjenestetvistloven § 6 nr. 1. Tariffavtaler vil nærmere kunne regulere på hvilket nivå forhandlingene skal føres.

I utgangspunktet vil en tjenestemannsorganisasjon omfatte tjenestemenn i en statlig virksomhet, slik dette begrep er definert i Hovedavtalen § 40 nr. 2 og det aktuelle personalreglement, samt den praksis som er innarbeidet over en rekke år. Dette innebærer at forskjellige tjenestemannsorganisasjoner vil kunne ha forhandlingsrett i en statlig virksomhet. Forhandlingsretten vil kunne omfatte en vertikal sektor av en virksomhet. Det er dessuten lagt til grunn at forhandlingsretten også vil kunne omfatte en horisontal sektor av en statlig virksomhet. Eksempelvis vil leger og pleiepersonell utgjøre ulike tjenestegrener innenfor statlige sykehus. Et viktig kriterium ved avgjørelsen av om tjenestemennene tilhører en tjenestegren i forhold til tjenestetvistloven, er om arbeidsområdet eller arten av arbeidet skiller seg så mye ut fra andre arbeidstakere i virksomheten at det er grunnlag for å la gruppen forhandle særskilt om sine lønns- og arbeidsvilkår.

Et av vilkårene for å danne en tjenestemannsorganisasjon er at organisasjonen har minst 50 medlemmer. Dette har stått uendret siden loven ble til i 1958. Ved lovrevisjonen i 1969 var også spørsmålet om å endre kravet til antall medlemmer oppe til diskusjon. Lovkomiteen og flere organisasjoner gikk inn for å øke antallet til 100 medlemmer. Departementet og noen andre organisasjoner mente den gang at siden det var så kort tid siden loven ble til burde kravet ikke endres.

Det er gått over førti år siden loven og minstekravet på 50 medlemmer som grunnvilkår for at en organisasjon kan oppnå selvstendig forhandlingsrett ble til. Siden organisasjonsbildet er vesentlig endret på disse årene og med den utviklingen vi har sett i den senere tid, er det all grunn til å drøfte dette på nytt.

Fortsatt er det ønskelig med få og store organisasjoner som ivaretar helhetshensyn. Det antas at jo mindre en organisasjon er, i jo høyere grad må man regne med den mulighet at den vurderer og handler ut fra et snevert interessesynspunkt, uten å ta tilbørlig hensyn til helheten, som det er et sterkt behov for under forhandlingene. Ut fra dette hensyn kan det argumenteres for at kravet til 50 medlemmer er for lite og bør økes. På den annen side må alle vilkårene for å få forhandlingsrett som tjenestemannsorganisasjon ses i sammenheng. I tillegg til kravet om antall, kommer også kravet om at medlemstallet skal utgjøre minst halvparten av tjenestemennene i landet i vedkommende etat eller tjenestegren.

Det har i loven vært de samme kravene for å danne en frittstående tjenestemannsorganisasjon som det har vært for de tjenestemannsorganisasjoner som har ønsket å gå sammen for å danne en hovedsammenslutning. Det kan være grunn til å vurdere om man bør skille vilkårene, slik at det stilles strengere krav til å danne en frittstående tjenestemannsorganisasjon i forhold til de tjenestemannsorganisasjoner som går sammen for å danne en hovedsammenslutning.

Da tjenestetvistloven kom i 1958 og antall medlemmer til en tjenestemannsorganisasjon ble satt til minimum 50 medlemmer, var det om lag en tredjedel av organisasjonene som falt utenfor og ikke oppfylte kravene om minstevilkår.

Forslag til endringer i tjenestetvistloven § 3 tredje ledd:

• Utvalget anbefaler at AAD under arbeidet med revisjon av tjenestetvistloven vurderer å klargjøre begrepene «tjenestegren» og «gruppe av etat». Når det gjelder begrepet «etat», vil utvalget foreslå at begrepet endres til «virksomhet», jf. Hovedavtalen § 40 nr. 2.

• Utvalget har ut fra en samlet vurdering og drøfting kommet til at de materielle vilkårene for forhandlingsrett som tjenestemannsorganisasjon etter lovens § 3 tredje ledd bør videreføres, men at det kan være grunnlag for å vurdere en klargjøring av loven på enkelte punkter.

11.5.2 Hovedsammenslutninger - tjenestetvistloven § 3 første og annet ledd

Gjeldende vilkår for forhandlingsrett som hovedsammenslutning ble innført ved lovendringen av 19. juni 1969 nr. 74, og har etter det stått uendret.

Samfunnsutviklingen og kompleksiteten i dagens arbeidsliv har forsterket behovet for å ha store og representative organisasjoner som tar ansvar for helheten. En viktig forutsetning for en videreføring av samordning av lønnsoppgjørene er at de store og toneangivende parter som er med, føler seg forpliktet til å følge opp og ser seg tjent med samarbeidet. I denne sammenheng er det viktig at den plass og posisjon som hovedsammenslutningene har hatt i det statlige tariffområdet videreføres og styrkes.

Kravene i tjenestetvistloven for å få forhandlingsrett som en hovedsammenslutning fremgår av lovens § 3 første og annet ledd. Gjeldende rett er omtalt nærmere i kapittel 4.4. Kravene i første ledd går på størrelse og representativitet. Medlemstallet er i dag satt til 10 000. De forhandlingsberettigede medlemsorganisasjoner må dessuten representere minst fem etater.

I 1958 var kravet for å få forhandlingsrett som en hovedsammenslutning 7000 medlemmer. Av bilag 3 til innstillingen fra Tjenestetvistkomiteen av 1955 fremgår det at man regnet med at det den gang var til sammen 106 728 embets- og tjenestemenn i staten, inklusive lærere i folke- og framhaldsskolen. I juli 1967 var tilsvarende tall 143 727 tjenestemenn. Økningen i dette tidsrommet utgjorde om lag 37 000 eller ca. 35 %. Ved revisjonen av tjenestetvistloven i 1969 ble kravet til antall medlemmer i loven økt til 10 000. I dag er det om lag 260 000 arbeidstakere i det statlige tariffområdet (jf. SST/STS per 1.10.99). En videreføring av de samme normtall og prinsipper som var lagt til grunn ved lovens tilblivelse og også videreført ved revisjonen i 1969, skulle tilsi at kravet til antall medlemmer i dag burde vært satt til om lag 18 000 medlemmer for at en hovedsammenslutning skulle fylle kravene til forhandlingsrett.

Når det gjelder antall medlemmer uttalte Tjenestetvistkomiteen av 1955 i sin innstilling videre:

«Når man har valgt tallet 7000, er det på den ene side fordi tallet bør være en ikke altfor liten prosent av de ca. 118.000 tjenestemenn som vil gå inn under loven og på den annen side at man ved dette tall holder seg godt et par tusen under antallet av medlemmer i den hovedsammenslutning som f. t. har det laveste medlemstall» (utvalgets utheving).

I dag har samtlige forhandlingsberettigede hovedsammenslutninger langt flere medlemmer enn loven krever. Per 1. januar 2000 har den minste hovedsammenslutningen, Akademikerne, 25 903 medlemmer. Skulle man videreføre prinsippet om å legge seg et par tusen under antall medlemmer til den hovedsammenslutning som har færrest medlemmer, bør antall medlemmer i loven økes til i overkant av 20 000 medlemmer.

Med bakgrunn i ønsket om å opprettholde og styrke hovedsammenslutningenes plass og posisjon er utvalget kommet til at antallet medlemmer bør økes. En videreføring av de normer og prinsipper som ble lagt til grunn da loven ble til, tilsier at antall medlemmer bør ligge på om lag 20 000.

I tillegg til kravet om størrelse oppstiller loven også krav om at en hovedsammenslutning skal ha en viss bredde og representativitet. I dag er kravet at de tilsluttede forhandlingsberettigede tjenestemannsorganisasjoner skal representere minst 5 etater, jf. tjenestetvistloven § 3 tredje ledd. Dette innebærer at det må være minst én organisasjon fra hver av 5 etater som hver for seg fyller vilkårene til forhandlingsrett etter § 3 tredje ledd. Utvalget er av den oppfatning at en hovedsammenslutning må ha bredde og representativitet og at det derfor ved en lovrevisjon bør vurderes nøye om det er grunnlag for å øke vilkåret når det gjelder antall etater.

De endringer som nå skjer på organisasjonssiden med oppsplitting og nye allianser og innen offentlig sektor med omstillinger, fornyelse, fristilling m.v. gjør det svært vanskelig å forutsi hvordan det statlige tariffområdet vil se ut om få år.

Det kan tenkes at det vil være hovedsammenslutninger som fyller vilkåret til antall, men ikke når det gjelder vilkåret til representativitet. På denne bakgrunn er utvalget kommet til at det bør være grunnlag for også å få forhandlingsrett for en hovedsammenslutning selv om kravet til 5 etater ikke oppfylles, men hvor antall medlemmer er det dobbelte. Utvalget vil derfor foreslå at det i loven tas inn et alternativt vilkår for å få forhandlingsrett for en hovedsammenslutning, og at kravene settes til 40 000 medlemmer og 3 etater.

Ved siste lovrevisjon i 1969 fikk de hovedsammenslutninger som allerede var etablert, videreført sin forhandlingsrett på grunnlag av de vilkår som gjaldt før lovendringen. Utvalget er kommet til at dette prinsippet bør videreføres, slik at hovedsammenslutninger som allerede er etablert fortsatt bare må tilfredsstille någjeldende krav.

Forslag til endring i tjenestetvistloven § 3 første og annet ledd:

• Utvalget anbefaler at det settes to alternative vilkår for å få forhandlingsrett som hovedsammenslutning:

  1. 20 000 medlemmer og 5 etater (virksomheter) eller

  2. 40 000 medlemmer og 3 etater (virksomheter).

Dagens øvrige materielle vilkår opprettholdes i begge alternativene.

• Utvalget mener at hovedsammenslutninger som allerede er etablert, fortsatt bare må tilfredsstille lovens någjeldende vilkår.

11.5.3 Yrkesorganisasjoner - tjenestetvistloven § 3 fjerde ledd

Etter den opprinnelige ordningen i tjenestetvistloven kunne Kongen også gi forhandlingsrett til en tjenestemannsorganisasjon som utgjorde en selvstendig del av en yrkesorganisasjon. De materielle vilkårene for å få forhandlingsrett som yrkesorganisasjon var de samme som i dag. Ved lovendringen i 1969 ble det ikke lenger stilt som vilkår at yrkesorganisasjonen måtte opprette noen egen tjenestemannsorganisasjon for sine medlemmer i staten. Har en yrkesorganisasjon forhandlingsrett som sådan, vil også primærorganisasjonen eller et enkelt medlem/medlemsgruppe ha «avledet forhandlingsrett», selv om vilkårene for selvstendig forhandlingsrett ikke er oppfylt, se tjenestetvistloven § 4 siste ledd.

Ved lovendringen i 1969 ble det lagt vekt på det forhold at en organisasjon selv må ha frihet til å bygge opp sin organisasjon på den måte som de mener er mest hensiktsmessig. At det ikke lenger stilles krav til en yrkesorganisasjon om å opprette en egen tjenestemannsorganisasjon, har medført at en yrkesorganisasjon i dag har færre/svakere vilkår for å få oppfylt forhandlingsretten enn en frittstående tjenestemannsorganisasjon, jf. tjenestetvistloven § 3 tredje ledd.

I ARD 1984 s.106 ble det fastslått at yrkesorganisasjoner har forhandlingsrett for sine medlemmer i statstjenesten. Dette gjelder også medlemmer som ikke har stillinger «innen profesjonen», dvs. som sykepleier, såfremt profesjonen ligger til grunn for vedkommendes stilling. Dommen slo fast at Norsk Sykepleierforbund (NSF) hadde forhandlingsrett for medlemmer som satt i stillinger som lærere ved helsefaghøgskoler, forutsatt at disse hadde utdanning som offentlig godkjent sykepleier.

Utvalget er av den oppfatning at yrkesorganisasjoners forhandlingsrett bør presiseres. Det bør være en saklig sammenheng mellom forhandlingsvilkårene knyttet til de enkelte stillinger og det yrkesbegrep som er lagt til grunn ved fastsettelsen av organisasjonens forhandlingsstatus. Lovens yrkesbegrep er knyttet til den felles utdannelsesbakgrunn som danner grunnlaget for utøvelse av «basisyrke» og ikke ytterligere profesjonalisering/spesialisering innen yrket. Dette bør presiseres i forarbeidene til loven. Det forutsettes her at forhandlingsretten begrenses til de lønns- og arbeidsvilkår som har naturlig sammenheng med det yrkesbegrep som er lagt til grunn for forhandlingsretten.

Blant annet for lettere å kunne fastslå om vilkårene for forhandlingsrett er oppfylt, bør det vurderes om loven på nytt bør sette som vilkår at en yrkesorganisasjon må opprette en egen tjenestemannsorganisasjon. Dette er som nevnt, i samsvar med den opprinnelige ordningen i tjenestetvistloven. En alternativ løsning til kravet om å opprette en egen tjenestemannsorganisasjon, kan være å ta inn de materielle vilkårene i tjenestetvistloven § 3 tredje ledd.

Når det gjelder antall medlemmer, er vilkåret minst 50 tjenestemenn. Dette kravet har stått uendret siden lovens opprinnelse i 1958. På bakgrunn av økningen mht. antall yrkesaktive, utdanningsnivå, samt den utviklingen man ser for seg på organisasjonssiden, kan det være grunnlag for å øke kravet til antall medlemmer. Utvalget er av den oppfatning av kravet til antall medlemmer bør vurderes økt, dersom man ser dette vilkåret isolert sett. Dersom vilkårene i avsnittet ovenfor blir satt inn i loven, er kanskje ikke behovet for en økning av antall medlemmer like stort.

På bakgrunn av det ovennevnte bør følgende forslag til lovendring i tjenestetvistloven § 3 fjerde ledd vurderes:

Alternativ 1:

De nåværende materielle krav for å få forhandlingsrett som yrkesorganisasjon opprettholdes. I tillegg kreves det at en yrkesorganisasjon oppretter en egen tjenestemannsorganisasjon for sine medlemmer i staten.

Alternativ 2:

De nåværende materielle krav for å få forhandlingsrett som yrkesorganisasjon opprettholdes. I tillegg kreves det at en yrkesorganisasjon har minst 50 tjenestemenn som medlemmer og at medlemstallet utgjør minst halvparten av tjenestemennene innen yrket i vedkommende etat (virksomhet) eller tjenestegren.

Alternativ 3:

De nåværende materielle krav opprettholdes, men antall medlemmer økes fra 50 til 200.

Utvalget støtter intensjonen om å styrke hovedsammenslutningenes stilling, og ber AAD vurdere å foreslå å endre loven i tråd med det alternativet som best ivaretar denne intensjonen.

Tjenestetvistloven § 4 siste ledd har en bestemmelse om «avledet forhandlingsrett». I den grad denne bestemmelse gir en yrkesorganisasjon avledet forhandlingsrett, er utvalget av den mening at bestemmelsen må endres til bare å gjelde hovedsammenslutninger.

Som en følge av endringsforslagene i tjenestetvistloven § 3 bør det tas inn et nytt siste punktum i lovens § 6 nr. 1 første ledd om at Kongen (evt. AAD) bestemmer hvor yrkesorganisasjonene skal fremme sine forhandlingskrav. Yrkesorganisasjoner med krav om hovedtariffavtale vil kunne forhandle om dette med det departement som utpekes. Dette vil kunne være et fagdepartement eller AAD. Hvor intet fagdepartement naturlig peker seg ut som arbeidsgiverpart, treffes det en avgjørelse av Kongen (evt. AAD).

Forslag til endringer i tjenestetvistloven § 4 siste ledd og § 6 nr. 1:

• Det forutsettes at forhandlingsretten for en yrkesorganisasjon begrenses til de lønns- og arbeidsvilkår som har naturlig sammenheng med det yrkesbegrep som er lagt til grunn for forhandlingsretten.

• Tjenestetvistloven § 4 siste ledd endres til bare å gjelde hovedsammenslutninger.

• Lovgiver delegerer kompetansen til Kongen (evt. AAD) m.h.t. å bestemme hvor yrkesorganisasjonene skal fremme sine forhandlingskrav, jf. § 6 nr. 1.

11.5.4 Utvalgets vurderinger og forslag

Bortsett fra en endring i 1969, har tjenestetvistlovens bestemmelser om forhandlingsrett stått uendret siden loven kom i 1958. På organisasjonssiden så vel som i samfunnet for øvrig, har det skjedd vesentlige endringer etter dette. Intensjonene i tjenestetvistloven har hele tiden vært at hovedsammenslutningene skal ha en sentral plass og posisjon i forhold til de frittstående organisasjonene når det gjelder å utøve forhandlingsretten. Utvalget ser det som hensiktsmessig at denne intensjonen fortsatt ivaretas og at det stilles krav for forhandlingsrett tilpasset den utviklingen som har skjedd, med det mål å sikre samordning både når det gjelder lønnsvekst, sosiale reformer og tiltak av felles karakter. Det vises for øvrig til drøftingene foran.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget at AAD ved revisjon av tjenestetvistloven vurderer å foreslå å klargjøre begrepene «tjenestegren» og «gruppe av etat» i tjenestetvistloven § 3 tredje ledd. Utvalget foreslår at begrepet «etat» i samme bestemmelse endres til «virksomhet». Når det gjelder de materielle vilkårene for forhandlingsrett i § 3 tredje ledd, har utvalget kommet til at de bør videreføres. Det kan imidlertid være grunnlag for å vurdere å klargjøre bestemmelsen på enkelte punkter.

Utvalget foreslår å endre tjenestetvistloven § 3 første og andre ledd slik at det settes to alternative vilkår for å få forhandlingsrett som hovedsammenslutning:

1. 20 000 medlemmer og 5 etater (virksomheter) eller

2. 40 000 medlemmer og 3 etater (virksomheter).

Dagens øvrige materielle vilkår opprettholdes i begge alternativene.

Det foreslås at hovedsammenslutninger som allerede er etablert, fortsatt bare skal tilfredstille lovens någjeldende krav.

I forhold til reglene om forhandlingsrett for yrkesorganisasjoner, foreslår utvalget at AAD fremmer forslag om å endre tjenestetvistloven § 3 fjerde ledd i tråd med det av de skisserte alternativene som best vil ivareta hensynet til å styrke hovedsammenslutningenes posisjon. I denne sammenheng foreslås det også å endre tjenestetvistloven § 4 siste ledd til bare å gjelde hovedsammenslutninger. Det bør også presiseres at forhandlingsretten for yrkesorganisasjoner forutsettes begrenset til lønns- og arbeidsvilkår som har naturlig sammenheng med det yrkesbegrep som er lagt til grunn for forhandlingsretten. Utvalget foreslår en tilføyelse i tjenestetvistloven § 6 nr. 1 som gir Kongen (evt. AAD) fullmakt til å bestemme hvor yrkesorganisasjonen skal fremme sine forhandlingskrav.

På bakgrunn av de spørsmål som Ekspertkomiteen under Sosialpakten har reist om rekkevidden av fredsplikten etter tjenestetvistloven, bes AAD å vurdere om det fortsatt er behov for en lovfesting av fredsplikten, se nærmere om dette i kapittel 11.2.