9 Negativ filtrering

9.1 Hva er negativ filtrering?

Negativ filtrering kan billedlig beskrives med at man legger ut filtre for å identifisere aktuelle selskaper og utelukke disse fra investeringsuniverset. Hensikten er med andre ord å ta ut selskaper fra en investeringsportefølje på grunnlag av nærmere definerte kriterier.

Negativ filtrering har hittil vært den vanligste måten å ivareta etiske hensyn i forvaltningsvirksomhet internasjonalt der kriteriene ofte har vært å unngå investeringer i selskaper som produserer tobakk, alkohol, våpen, eller selskaper som er engasjert i gambling eller pornografi. I enkelte fond har man også valgt å utelukke selskaper på bakgrunn av deres handlinger eller atferd som for eksempel på grunnlag av det man oppfatter som brudd på arbeidstakerrettigheter, menneskerettigheter etc.

Etter utvalgets oppfatning går det et viktig skille mellom utelukkelse av «uetiske» produkter eller produksjonsprosesser og utelukkelse av selskaper på grunn av uetisk atferd eller opptreden. I det første tilfellet er det selve egenskapene ved produktet eller produksjonsprosessen som er negative. Selskapet kan utvise et betydelig samfunnsansvar, men selskapets atferd blir likevel irrelevant hvis det er produktet man ønsker å ta avstand fra. I det andre tilfellet er det selskapers opptreden,, og ikke nødvendigvis produktene, som er negative.

Det å filtrere selskaper på grunnlag av uetisk atferd, for eksempel brudd på etiske normer, vil vanskelig fungere i praksis. Selskapers atferd endrer seg over tid, og det er urealistisk å legge inn filtre som skal kunne fange opp brudd på menneskerettighets- eller arbeidstakerrettighetsstandarder. Det vil ikke foreligge offisiell informasjon om slik virksomhet, og identifisering av selskaper vil ofte være basert på påstander fra en tredjepart. En vurdering av hvert enkelt selskap vil kreve et grundig arbeid både for å verifisere informasjonen som innhentes, og for å vurdere rekkevidden av de overtrampene det foreligger påstander om. Utvalget foreslår uttrekk av selskaper på grunn av uetisk atferd som et eget virkemiddel. (Se nærmere omtale i vedlegg 10.)

Når det gjelder uønskede produkter og produksjonsprosesser, vil det derimot være hensiktsmessig å sette opp kriterier for hva man ønsker å filtrere porteføljen for. Hva selskapene produserer og hvordan de gjør det, er relativt stabilt over tid, og det er alminnelig kjent hvilke selskaper som produserer hva. Det betyr at det i utgangspunktet vil være mulig å omsette en etisk holdning i en liste over selskaper man ikke vil investere i. Det kan likevel være vanskelige avgrensningsspørsmål man må ta stilling til, og en slik liste må justeres over tid. Dette kapitlet er avgrenset til kun å omhandle negativ filtrering av produkter.

9.2 Hvorfor negativ filtrering?

Negativ filtrering begrunnes med et ønske om å unngå å medvirke til produksjon etc. av uetiske produkter og kan baseres på en pliktetisk eller en konsekvensetisk tenkning.

Negativ filtrering og ønsket om å unngå medvirkning reiser spørsmål om:

• Hva er medvirkning?

• Hva er det man ikke ønsker å medvirke til?

• Hva ønsker man å oppnå?

Det kan være svært vanskelig å trekke opp eksakte grenser for hva som skal oppfattes som medvirkning. Det er dog rimelig å legge til grunn at man ved å ha en eierandel i et selskap også medvirker til selskapets produksjon av produkter, uavhengig av eierandelens størrelse. Derimot kan det være vanskelig å vurdere hva som er medvirkning når det gjelder produksjon som foregår i deleide selskaper eller hos underleverandører.

Spørsmålet om hva man ikke ønsker å medvirke til, må i Petroleumsfondet ta utgangspunkt i det som kan oppfattes som allmenne norske verdier og en bred internasjonal enighet. Negativ filtrering er et sterkt virkemiddel og vil gi uttrykk for hva norske myndigheter anser som så uetisk at Petroleumsfondet ikke under noen omstendighet bør investere i slik virksomhet. Utelukkelse innebærer som regel også at man avstår fra å bruke de påvirkningsmuligheter man som eier kan ha til å fremme en bedre etikk. Det er derfor nødvendig at de kriteriene som brukes for å utelukke selskaper på bakgrunn av deres produkter, er fundert på et bredt og solid etisk grunnlag, og at de er så entydige og konkrete at det ikke kan reises tvil om hva som skal utelukkes.

Selv om utgangspunktet for utelukkelse er et ønske om å unngå å medvirke, kan dette også reflektere et ønske om å påvirke verden i en ønsket retning – å skape en positiv endring. Når en skal ta stilling til negativ filtrering, kan det derfor være hensiktsmessig først å ta stilling til hva som er mest effektivt – negativ filtrering eller påvirkning. Finnes det produkter eller produksjonsprosesser som er uetiske, men der det likevel vil være mer hensiktsmessig å velge påvirkning som virkemiddel framfor utelukkelse ut fra hva man anser har størst effekt i forhold til det å skape endring? Hvor vil man oppnå mer ved å øve påvirkning gjennom eierskapsutøvelse, og hvor veier et etisk hensyn tungt samtidig som påvirkningsmulighetene er marginale? Vurderingen av hva som er mest effektivt blir spesielt viktig, fordi man ved en negativ filtrering avskjærer mulighetene til å påvirke. Når fondet kjøper aksjer i et selskap, skjer det stort sett alltid gjennom å kjøpe eierandeler i allerede eksisterende selskaper (annenhåndsmarkedet). Hvis fondet skulle velge å selge seg ut av et selskap, vil det alltid være en annen investor som er villig til å kjøpe de samme eierandelene. Det er heller ikke rimelig å tro at fondet kan bidra til å «tørke ut» tilførselen av ny kapital til produksjon av lovlige varer og tjenester gjennom å unnlate å delta i aksjeemisjoner (førstehåndsmarkedet) i visse sektorer eller bransjer. Det å la være å medvirke kan selvsagt kombineres med offentlighet for gjennom en opinionsdannelse å påvirke selskaper. Virkningen av dette må imidlertid vurderes i forhold til andre måter å påvirke selskapenes atferd på. Utvalget anser at de påvirkningsmuligheter som foreligger gjennom aktivt eierskap, som regel vil være mer virkningsfulle. Det betyr at filtrering som virkemiddel først bør benyttes for produkter eller bransjer som det ikke vil ha noen hensikt å forsøke å påvirke, og som er så uetiske at man ikke vil medvirke til slik virksomhet. Utvalget legger derfor til grunn at det å la være å investere på etisk grunnlag, må ha sin hovedbegrunnelse ikke i ønsket om å påvirke, men i ønsket om ikke å medvirke til etisk uforsvarlig virksomhet.

9.3 Det etiske grunnlaget for negativ filtrering i Petroleumsfondet 1

En vurdering av om selskaper skal utelukkes fra Petroleumsfondet på grunnlag av deres produkter eller produksjonsprosesser må på denne bakgrunn ta utgangspunkt i spørsmålet:

• Hvilke produkter eller produksjonsprosesser er så uetiske at man ikke ønsker at Petroleumsfondet skal medvirke til dem?

Som umiddelbart leder til neste spørsmål:

• Hvilket grunnlag skal man så ta utgangspunkt i for å avgjøre om et produkt er så uetisk at man ikke vil medvirke til at det blir produsert?

Det er tidligere nevnt at grunnlaget for negativ filtrering av produkter og produksjonsprosesser bør være forankret i norske verdier med bred internasjonal enighet. Utvalget har kommet frem til at de etiske retningslinjene for Petroleumsfondet bør forankres i internasjonale prinsipper for miljø, menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter samt styre og ledelse av selskaper slik disse er konkretisert i Global Compact, OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, ILOs trepartserklæring om grunnleggende prinsipper for multinasjonale selskaper og sosiale hensyn og FNs retningslinjer for menneskerettigheter for selskaper

De temaer som er identifisert, er temaer som det er bred enighet om i Norge, og som norske myndigheter har arbeidet med i internasjonale fora. For å kunne oversette dette til å bli praktikabelt for filtreringen er det imidlertid behov for en meget presis og entydig avgrensing av hvilke produkter eller prosesser som skal utelukkes.

Et nærliggende utgangspunkt for å vurdere hvilke produkter eller prosesser som bør utelukkes, er internasjonale konvensjoner som norske myndigheter har engasjert seg i innenfor menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og miljø. Generelt adresserer konvensjoner spesifikke problemer som det er en internasjonal enighet om og som kan løses i fellesskap. De konkretiserer på den måten en internasjonal konsensus om minstekrav som bør stilles til respekt for og beskyttelse av miljøet og menneskers liv. Konvensjonene er imidlertid ikke rettet mot selskaper, men mot statlige myndigheter som er forpliktet til å følge opp konvensjonene gjennom nasjonal lovgivning (dersom de har ratifisert konvensjonen). Konvensjoner som omhandler menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter, adresserer dessuten forhold som kan være relevante for selskapers atferd og opptreden, men ikke for produkter. Videre er konvensjonstekstene ofte generelle i sin utforming og kan etterlate et betydelig rom for skjønn. Det gjør at konvensjoner er lite egnet som avgrensning for negativ filtrering av produkter eller produksjonsprosesser. Klimakonvensjonen f.eks., identifiserer utslipp av drivhusgasser som et problem, men den regulerer ikke hvordan utslippene skal reduseres innen det enkelte land, verken når det gjelder målgruppe eller virkemidler. Dette er opp til nasjonale myndigheter å avgjøre. Det er derfor vanskelig å argumentere for at produksjonsprosesser med høye utslipp av klimagasser i seg selv er så uetiske at Petroleumsfondet ikke skal medvirke til dette.

På miljøområdet er det bare to konvensjoner som har et så konkret utgangspunkt at de kan være egnet for negativ filtrering av produkter. Det gjelder Montrealprotokollen om ozonødeleggende stoffer og Stockholmskonvensjonen om persistente organiske forbindelser. I begge konvensjonene er det bl.a. krav om utfasing av produksjon og forbruk av definerte stoffer og produkter innenfor 10–15 år.

Norge har også engasjert seg aktivt i det internasjonale arbeidet med nedrustning og konvensjoner som forbyr visse typer våpen. Investeringer i selskaper som produserer anti-personell landminer, rammes av medvirkningsforbudet i minekonvensjonen og er dermed ulovlig. Det samme gjelder kjemiske og biologiske våpen. Utover dette kan kriterier for negativ filtrering utledes fra forbud mot bruk av visse typer våpen og ammunisjon og krigføringsmetoder og generelle humanitære prinsipper. Slike overveielser kan f.eks. lede til at man ikke investerer i selskaper som produserer klasebomber eller kjernevåpen.

I hvilken grad de ovennevnte konvensjoner foreslås som utgangspunkt for filtrering er nærmere drøftet nedenfor.

Selskaper utelukkes fordi man ikke vil medvirke til produksjon av produkter man anser som uakseptable ut fra etiske hensyn. Utvalget mener et slikt behov best kan ivaretas ved å basere kriteriene for negativ filtrering med utgangspunkt i produkter som norske myndigheter har tatt klart avstand fra og som man arbeider aktivt for å begrense eller forby internasjonalt. Utover dette er det vanskelig å etablere et generelt, presist og entydig grunnlag for å filtrere fondet for produkter, hvilket er helt nødvendig for å unngå tvil om hva som skal utelukkes. Det utelukker likevel ikke at man kan føre en spesifikk argumentasjon for å utelukke enkelte typer produkter. Ulempen med å basere produktfiltreringen på en slik argumentasjon er at det kan være vanskelig å skape en overlappende konsensus om begrunnelsen, og det kan derfor også reises tvil om den gjenspeiler allmenne norske verdier. På den annen side er det vanskelig å skille den etiske diskusjonen fra den mer generelle politiske diskusjon. Det endelige valg av produkter som fondet skal filtreres for, må derfor forankres i våre folkevalgte organer for å sikre den nødvendige legitimitet for beslutningene.

9.4 Våpen og ammunisjon som gjenstand for negativ filtrering i Petroleumsfondet

9.4.1 Problemstilling

En rekke våpentyper, ammunisjonstyper og krigføringsmetoder er forbudt i henhold til gjeldende folkerett. Dette gjelder f.eks. kjemiske og biologiske våpen, brannvåpen (f.eks. napalm), ikke-detekterbare fragmenter (plastprosjektiler som ikke synes på røntgen) og blindende laservåpen. Det er lite sannsynlig at selskaper i Petroleumsfondets investeringsunivers er involvert i produksjon eller salg av slike våpen. Derimot kan det ikke utelukkes at Petroleumsfondet er inne i selskaper som produserer kjemikalier (f.eks. ugressmiddel o.l.), laboratorieutstyr eller andre produkter som kan brukes til å lage eller spre kjemiske eller biologiske våpen. Fordi dette er produkter som inngår i nyttig og legitim industri, er det lite ønskelig å fange opp slike komponenter gjennom negativ filtrering.

I henhold til medvirkningsbestemmelsene i kjemivåpenkonvensjonen, biologivåpenkonvensjonen og antipersonellminekonvensjonen vil selv beskjedne investeringer i produksjon av slike våpen også være brudd på Norges folkerettslige forpliktelser. Hvis dette skulle skje, vil Petroleumsfondet måtte trekke seg ut av slike selskaper etter retningslinjene i den allerede eksisterende uttrekksmekanismen (forskriften § 9). 2 Dette er fordi ikke bare bruk og produksjon, men enhver form for medvirkning eller oppfordring til dette vil være forbudt for konvensjonspartene.

Når det gjelder FN-konvensjonen om visse typer konvensjonelle våpen (som bl.a. forbyr visse miner og minefeller, brannvåpen, ikke-detekterbare fragmenter og blindende laservåpen), er det bare bruk som er forbudt. Hvis Petroleumsfondet er investert i et selskap som produserer slike våpen (i et land som ikke har sluttet seg til denne konvensjonen), vil det altså ikke være et brudd på Norges folkerettslige forpliktelser etter denne konvensjonen . Imidlertid vil det kunne hevdes å være i strid med reglene i første tilleggsprotokoll til Geneve-konvensjonene som er nærmere omtalt nedenfor.

Problemstillingen her er spørsmålet om hvilke våpen og ammunisjonstyper som er forbudt etter folkeretten og derfor uansett må bli gjenstand for negativ filtrering, hvilke våpen og ammunisjonstyper som ikke er eksplisitt forbudt, men som kan tenkes å omfattes av generelle regler, og endelig hvilke våpen og ammunisjonstyper som ikke regnes som folkerettsstridige, men som likevel kan anses for å være så uetiske at de bør bli gjenstand for negativ filtrering.

Utvalget har vurdert muligheten av å gjøre militære våpen generelt til gjenstand for negativ filtrering. Utvalget har kommet frem til at det neppe vil være grunnlag for å forankre et slikt forslag i en overlappende konsensus i det norske folk.

9.4.2 Folkerettens regler

Begrunnelsen for regler som begrenser våpentyper og krigføringsmetoder, er først og fremst humanitær. Derfor kalles mellomstatlige regler på dette området internasjonal humanitær rett . All tidligere og nåværende folkerett på dette området har beskyttelse mot unødvendige menneskelige lidelser som rasjonale. Den såkalte Martens-klausulen, som er reflektert i de fleste humanitærrettslige instrumenter og ellers regnes som sikker sedvanerett, sier at i tilfeller som ikke er dekket av de gjeldende regler, gjelder uansett « the principles of humanity » og « the dictates of public conscience ».

Proporsjonalitetsprinsippet

Det er et grunnleggende prinsipp i internasjonal humanitær rett som begrenser adgangen til å bruke våpen og krigføringsmetoder. Dette prinsippet er bl.a. reflektert i artikkel 35 i første tilleggsprotokoll til Geneve-konvensjonene, som sier at det er forbudt å bruke våpen, prosjektiler, materiell og krigføringsmetoder av en type som fører til overflødig skade og unødvendig lidelse ( superfluous injury and unnecessary suffering ). I denne regelen ligger at det må foretas en avveining mellom den militære nytteverdien opp mot det skadepotensialet og den menneskelige lidelse våpenet kan føre til. Prinsippet kalles derfor «proporsjonalitetsprinsippet» . I praksis er det enklere å vurdere om et våpen fører til overflødig skade enn om det fører til unødvendig lidelse. I begge tilfeller må det imidlertid vurderes om den samme militære nytten kan oppnås ved hjelp av alternative våpen eller metoder. Skulle dette vise seg lite trolig, må våpenet i siste instans vurderes opp mot regelen om» thedictates of the public conscience », slik tilfellet for eksempel var når det gjaldt vurderingene av bruk av giftgass etter 1.verdenskrig.

Et annet grunnprinsipp, som er et utslag av proporsjonalitetsprinsippet, er prinsippet om at alle våpen og krigføringsmetoder kun må rettes mot militære mål. Den antatte skaden som påføres sivile, må avveies i forhold til antatt militær nytteverdi av angrepet. Våpen som ikke kan skille mellom sivile og militære mål, er forbudt. Det samme er krigføringsmetoder (såkalte indiscriminate attacks ) som ikke skiller mellom militære og sivile. Dette distinksjonsprinsippet ( the principle of distinction) er reflektert bl.a. i artikkel 48 og 51 i første tilleggsprotokoll til Genevekonvensjonene, men er også et veletablert sedvanerettslig prinsipp.

En ytterligere regel som befinner seg innenfor proporsjonalitetsprinsippets rammer, begrenser adgangen til å bruke våpen, ammunisjon m.m. som fører til langvarig skade på miljøet. Dette forbudet må også veies opp mot den militære nytteverdien av våpenet eller ammunisjonen. Regelen finnes i siste del av den ovennevnte artikkel 35.

Det må understrekes at alle våpen selvsagt kan misbrukes slik at de ovennevnte prinsipper brytes. Det er kun våpen eller ammunisjon som er laget slik at de må antas å ville føre til brudd på ovenstående regler som er forbudt.

Spesialregler

En rekke spesialregler er utarbeidet med utgangspunkt i de ovenstående prinsipper. Forbudet mot ikke-detekterbare prosjektiler, brannvåpen og blindende laser er eksempler på våpen som fører til overflødig skade og unødvendig lidelse. Forbudet mot antipersonellminer, kjemivåpen og biologivåpen er eksempler på våpen som ikke sondrer mellom militære og sivile. De sistnevnte vil i tillegg kunne være i strid med reglen om miljøskader.

Det at det er laget spesialregler for enkelte våpentyper, betyr ikke at det generelle forbudet blir mindre gyldig. I praksis vil de aller fleste nasjonale militære styrker vurdere nye våpeninnkjøp opp mot de ovennevnte generelle to grunnprinsippene i større grad enn de vurderer våpenkjøp opp mot de spesifikke forbudene.

Anvendelsesområde

De ovennevnte reglene utgjør på mange måter kjernen i det som kalles internasjonal humanitær rett når det gjelder våpen og våpenbruk. Det er imidlertid viktig å være klar over at disse reglene i utgangspunktet bare gjelder i væpnet konflikt. Det er selvsagt også i væpnet konflikt at det er mest praktisk å regulere våpenbruk, men det er tilfeller i fredstid hvor våpenbruk også er aktuelt, f.eks. i politiaksjoner. Flere av de spesifikke forbudene, som f.eks. forbudet mot utvidende ammunisjon (dum-dum kuler) gjelder ikke for ordensmakten i fredstid. Det samme gjelder f.eks. tåregass og andre såkalte «ikke-dødelige» kjemiske agenter (som pepperspray). De er forbudt å bruke i krig, men tillatt å bruke i fred. (Det er imidlertid strenge rammer for når slike våpen kan brukes – alt som ikke kan forsvares politi- eller ordensmessig, vil kunne være i strid med både nasjonal lovgivning og internasjonale menneskerettigheter.)

Forbudet mot antipersonellminer og biologiske og kjemiske våpen gjelder imidlertid uansett om det er fred eller krig.

9.4.3 De «verste» eller mest uetiske våpen og ammunisjonstyper

En rekke våpentyper som man i utgangspunktet ville tro falt innenfor virkeområdet til de ovenstående forbud mot våpen som fører til unødvendig lidelse og overflødig skade, eller som ikke skiller mellom sivile og militære mål, er likevel ikke regnet som uttrykkelig forbudt. I tillegg foreligger en viss grad av uenighet om hva som faktisk er omfattet av forbudene. Inntil antipersonellmine-konvensjonen ble vedtatt, var det få stater som regnet dette våpenet som forbudt. Derimot var det etter hvert flere og flere humanitære organisasjoner som hevdet at dette våpenet opplagt måtte være i strid med forbudet mot våpen som ikke sondrer mellom militære og sivile, ettersom de ble liggende igjen og ødelegge dyrkbar mark og skade og drepe sivile i tiår etter at den væpnede konflikten tok slutt. 3 Videre er det alltid slik at de fleste konvensjoner med spesifikke våpenforbud ikke nødvendigvis er tiltrådt av alle stater.

Det at et våpen ikke er gjenstand for et eget forbud, er imidlertid ikke nødvendigvis det samme som at våpenet er i overensstemmelse med de ovennevnte grunnreglene om forbud mot våpen som fører til unødvendig lidelse eller overflødig skade, eller som ikke skiller mellom sivile og militære mål. Jo mer et våpen eller en ammunisjonstype passer inn i beskrivelsen i de ovennevnte reglene i første tilleggsprotokoll, jo større grunn vil det være til å utvise tilbakeholdenhet.

Det er generelt sett ikke nødvendigvis sammenfall mellom det som er rettstridig og det som er uetisk . I denne sammenhengen, hvor begrunnelsen for regelverket er humanitær og den absolutte nedre grensen for hva som kan aksepteres går ved det som strider mot «the dictates of public concience» , må man imidlertid kunne konstatere at det som faller innenfor de ovennevnte regler, også må regnes som åpenbart uetisk. Også våpentyper som ikke er gjenstand for egne forbud, men som generelt sett må sies å dekkes av ovennevnte grunnprinsipper, må i utgangspunktet kunne betraktes som uetiske.

Utvalgets forslag er at våpen eller ammunisjonstyper som synes å befinne seg i denne kategorien bør gjøres til gjenstand for negativ filtrering i Petroleumsfondet. I det følgende blir det gjort rede for de våpen- og ammunisjonstyper utvalget mener faller innenfor denne kategorien .

Allerede forbudte våpen

Som nevnt er en rekke våpentyper og ammunisjon forbudt gjennom spesifikke folkerettslige instrumenter. Disse våpen- og ammunisjonstypene omfatter kjemiske våpen, 4 biologiske våpen, 5 våpen og ammunisjon som rammes av forbudene i FN-konvensjonen om visse former for konvensjonelle våpen, 6 utvidende og eksploderende ammunisjon, 7 antipersonellminer, 8 og giftgass. 9 De fleste av disse instrumentene er det stor oppslutning om, men de er ikke tiltrådt av alle stater. Imidlertid er mange av forbudene i disse instrumentene regnet som omfattet av generell internasjonal sedvanerett og av forbudene i artikkel 35 i 1. tilleggsprotokoll, slik at de er bindende også for de statene som ikke har tiltrådt spesial-konvensjonene.

Utvalget legger til grunn at det vil være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser å investere i selskaper som produserer, bruker eller selger kjemiske våpen, biologiske våpen, og antipersonellminer. Når det gjelder de våpen og ammunisjonstyper som er nevnt i FN-konvensjonen om konvensjonelle våpen, (ikke-detekterbare fragmenter, visse miner og minefeller, brannvåpen, blindende laservåpen) vil disse i stor grad være omfattet av de generelle forbudene i 1. tilleggsprotokoll til Geneve-konvensjonene (og av antipersonellminekonvensjonen). Det samme gjelder giftgass, som uansett er å betrakte som et kjemisk våpen. Utvalget mener at Petroleumsfondet ikke kan være investert i noen selskaper som er involvert i utvikling og produksjon av slike våpen og ammunisjonstyper.

Når det gjelder utvidende og eksploderende ammunisjon, er dette bare forbudt å bruke i militære konflikter, ikke i fredstid. Disse ammunisjonstypene vil utvalget derfor ikke foreslå som gjenstand for negativ filtrering.

Kjernevåpen

Kjernevåpen er masseødeleggelsesvåpen som det for de fleste stater er forbudt både å ha og bruke. 10 De såkalte atommaktene 11 har, ut fra historiske forutsetninger som det vil føre for langt å komme inn på her, et unntak fra dette forbudet. Ikke-spredningsavtalen fra 1968 har som utgangspunkt at atomkrig vil være ødeleggende for menneskeheten og at ikke-spredning er essensielt i arbeidet for å begrense mulighetene for en slik krig. Atommaktene forplikter seg til ikke å selge eller på andre måter å bidra til å skaffe ikke-atommaktene kjernevåpen. Ikke-atommaktene, som utgjør de aller fleste stater inklusive Norge, forplikter seg til ikke på noen måte å skaffe seg kjernevåpen. Både atommaktene og ikke-atommaktene forplikter seg til å være med på et omfattende verifikasjonssystem hvor Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) spiller en vesentlig rolle.

Effekten av bruk av kjernevåpen er slik at det er vanskelig å forestille seg at denne våpentypen kan skille mellom sivile og militære mål. Slik bruk vil uansett føre til langvarige miljøskader og vil også kunne hevdes å føre til til unødvendig lidelse og overflødig skade i forhold til den militære nytteverdien. Mange vil derfor hevde at kjernevåpen burde falle innenfor forbudene i første tilleggsprotokoll som er beskrevet ovenfor. Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ) har drøftet dette spørsmålet i to rådgivende uttalelser fra 1996. Domstolens konklusjoner var uklare på dette punkt. Dels ble det sagt at bruk av kjernevåpen neppe var i samsvar med disse prinsippene, dels sa domstolen at den ikke kunne konkludere med sikkerhet at bruk av kjernevåpen nødvendigvis ville være forbudt i enhver situasjon av væpnet konflikt.

Norge har hatt en klar og entydig kjernevåpenpolitikk helt siden slutten av annen verdenskrig. Den såkalte basepolitikken har hatt forbud mot kjernevåpen på norsk territorium i fredstid som en grunnpilar. Gjennom tilslutning til ikke-spredningsavtalen og andre tilgrensende avtaler har Norge gått inn for atomnedrustning og ikke-spredning i de siste fem tiår.

Det må legges til grunn at det er helt spesielle historiske årsaker til at atommaktene har kjernevåpen uten at dette er i strid med gjeldende folkerett. Norge har ikke kjernevåpen, ønsker ikke å ha kjernevåpen og går inn for ikke-spredning og nedrustning av kjernevåpen. Det vil være i samsvar med langvarig og konsistent norsk politikk på dette området å unngå investeringer i selskaper som produserer slike våpen. Så vidt utvalget kjenner til, foregår det i dag ikke produksjon av kjernevåpen verken i statlige forsvarsvirksomheter eller i private selskaper. Sentrale komponenter til slike våpen fremstilles visstnok heller ikke lenger i statlig eller privat forsvarsindustri. Imidlertid er det tatt initiativ fra representanter i Kongressen i USA om støtte til forskning med sikte på mulig produksjon av små kjernevåpen, såkalte «mini-nukes». Ideen er å bruke slike våpen i krigføring, og ikke bare ha dem som virkemiddel for avskrekking. En slik strategi vil nødvendigvis måtte føre til at ikke-spredningsregimet faller sammen, og at bruken av kjernevåpen raskt vil bli verdensomspennende. Hvis det gis politisk og finansiell støtte til forslaget, vil man kunne begynne med produksjon av slike våpen i løpet av få år. Det vil derfor kunne være en viktig signaleffekt i å avgrense Petroleumsfondets investeringsmuligheter mot utvikling og produksjon av slike små kjernevåpen.

Utvalget foreslår derfor at Petroleumsfondet ikke bør være investert i selskaper som utvikler og produserer de sentrale komponentene til kjernevåpen.

Klasebomber

Klasebomber består av mange mindre sprenglegemer som slippes over målet. Det er meningen at alle sprengladningene skal settes av i selve nedslaget, men erfaring viser at dette ofte ikke er tilfellet. Mange sprenglegemer forblir udetonert og blir dermed liggende på bakken som potensielle miner. De er små nok til at barn kan plukke dem opp, eller at folk kan snuble over dem og sette dem av på den måten. Grunnen til at slike sprenglegemer ikke omfattes av antipersonellmine-konvensjonen, er at definisjonen av en personellmine er et sprenglegeme som er konstruert for å gå av ved tilfeldig berøring av en person. En klasebombe er konstruert for å gå av med det samme, dvs. at det er en feil når den oppfører seg som en mine.

Problemet med blindgjengere når det gjelder klasebomber, gjør imidlertid at disse våpnene lett vil kunne plasseres innenfor det generelle forbudet mot våpen som ikke skiller mellom militære og sivile mål, ettersom de på samme måte blir liggende igjen etter at konflikten er slutt, og rammer sivilbefolkningen i området. En rekke humanitære organisasjoner mener på dette grunnlaget at klasebomber er i strid med folkeretten. Det er neppe grunnlag for å hevde at dette er en alminnelig oppfatning blant stater ennå, men det er flere stater som har tatt avstand fra bruk av klasebomber i sine egne militære styrker.

Et initiativ fra Den internasjonale Røde Kors-komiteen (ICRC) går ut på å lage en egen protokoll som forplikter krigførende stater til å rydde opp eksplosive krigsetterlatenskaper. Norge støtter dette initiativet. Stortinget har også uttrykt en klar negativ holdning til bruk av klasebomber, og disse våpnene vil ikke lenger bli brukt av det norske forsvaret.

Det faktum at klasebomber utgjør et så stort humanitært problem samtidig som de i utgangspunktet kan hevdes å falle innenfor området for artikkel 48 og 51 om forbud mot våpen som ikke skiller mellom militære og sivile mål, gjør at dette våpenet etter utvalgets mening bør utelukkes som investeringsobjekt for Petroleumsfondet.Utvalget vil derfor foreslå at Petroleumsfondet ikke investerer i selskaper som produserer klasebomber.

Utarmet uran

Utarmet uran («depleted uranium») er et svært tett og sterkt tungmetall som brukes bl.a. i panserbrytende ammunisjon. Av 8 tonn uran blir 1 tonn anriket uran og 7 tonn utarmet uran.

Utarmet uran som brukes i ammunisjon, forblir i luften i opptil 2 år etter eksplosjonen. Det er inhalering av utarmet uran som i første omgang kan føre til helseskader. Nedbrytningstiden i kroppen er svært lang. Utarmet uran kan også føre til forgiftning av jord og drikkevann. 12

Det foreligger dels motstridende opplysninger om i hvilken grad utarmet uran utgjør en helse- og miljørisiko i de områdene det er blitt brukt. Flere interesseorganisasjoner, bl.a. en egen «Depleted Uranium» interesseorganisasjon 13 og veteranforeninger i USA, hevder at utarmet uran kan føre til store helseskader. De hever at utarmet uran kan føre til at både soldater som oppholder seg i de aktuelle områdene under konflikten, og sivilbefolkningen i mange år i etterkant, er særlig utsatt for ulike krefttyper, blant annet leukemi. 14

Samtidig sies det fra flere kilder at ammunisjon med utarmet uran overhodet ikke utgjør noen helserisiko. FNs miljøprogram (UNEP) og Verdens helseorganisasjon (WHO) er mer tilbakeholdne og sier at det er for tidlig til å trekke bastante konkusjoner på dette feltet, bl.a. fordi det ikke har vært grundig og langvarig nok forskning på dette ennå. Det later imidlertid til å være stor grad av enighet om at utarmet uran brukt i denne type ammunisjon muligens kan føre til økt risiko for helse- og miljøskader i de områdene der det blir brukt. I det britiske forsvarsdepartementet har man derfor nylig igangsatt et forskningsprosjekt om virkningene av utarmet uran. I en rapport fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) om utarmet uran sies det at det foreløpig ikke er medisinsk dokumentert at utarmet uran fører til helseskader, men at en ikke kan «utelukke at enkeltpersoner personer kan ha blitt påført skader. Dette gjenstår å vise i fremtidige undersøkelser.» 15

Hvis utarmet uran fører til radioaktiv forurensning, vil denne typen ammunisjon i utgangspunktet lett kunne plasseres i kategorien våpen som ikke skiller mellom sivile og militære på grunn av de antatte virkningene på sivilbefolkningen i ettertid. I tillegg fører det sannsynligvis til langvarige og alvorlige miljøproblemer, som også er i strid med artikkel 35 i første tilleggsprotokoll.

Det har ikke vært noe særlig politisk debatt i Norge om utarmet uran. Såvidt utvalget kjenner til, bruker ikke det norske forsvaret ammunisjon eller andre stridsmidler med utarmet uran og planlegger heller ikke innkjøp av dette.

Spørsmålet er om denne ammunisjonstypen på det nåværende tidspunkt kan sies å være av en slik karakter at Petroleumsfondet bør unngå selskaper som produserer slik ammunisjon. Negativ filtrering vil kunne begrunnes i to ulike hensyn; det humanitære og miljøhensynet. I en situasjon med vitenskapelig usikkerhet kan gode grunner tale for at norske myndigheter bør engasjere seg for at det fremskaffes tilstrekkelig kunnskap, og at det i mellomtiden oppfordres til bruk av mindre skadelige alternativer. Dette betyr, etter utvalgets oppfatning, at de etiske problemstillingene knyttet til utarmet uran tilsvarer de man ser på en rekke felt hvor det fremstilles produkter der det er usikkerhet om skadelige virkninger for menneskers liv og helse og alvorlig miljøskade. Utvalget mener derfor at det ikke er grunnlag for å si at det ut fra dagens kunnskap er uetisk å ha befatning med produksjon av våpen basert på utarmet uran.

9.4.4 Andre våpen eller ammunisjonstyper

Den teknologiske utviklingen når det gjelder våpenindustri går svært raskt. Bl.a. biologisk og genteknologisk forskning er inne i en rask utvikling. Det er ikke utenkelig at nye våpen eller ammunisjonstyper vil kunne vise seg å falle innenfor det som strider mot de humanitærrettslige grunnprinsipper. Det vil derfor være viktig ikke å ha en endelig uttømmende liste over «uetiske» våpen, men å beholde en åpning for å justere listen hvis nye våpentyper skulle vise seg å være av en slik karakter at Petroleumsfondet bør avholde seg fra å investere i deres produsenter.

9.4.5 Utvalgets konklusjon

Finansdepartementet benytter allerede negative filtre for å unngå investeringer i selskaper som produserer kjemiske og biologiske våpen samt antipersonellminer. På bakgrunn av ovenstående vurderinger vil utvalget i tillegg tilrå at Petroleumsfondet ikke skal investere i selskaper som produserer eller selger ikke-detekterbare fragmenter, brannvåpen, blindende laservåpen, kjernevåpen og klasebomber . Utvalget vil videre anbefale at muligheten for å legge til nye våpen- eller ammunisjonstyper til en slik utelukkelsesliste holdes åpen.

9.4.6 Hvordan skal negativ filtrering i forhold til slike våpen skje i praksis?

Det er flere problemstillinger som reiser seg i forbindelse med spørsmålet om hvordan man kan gjennomføre negativ filtrering i praksis.

For det første må man spørre seg i hvilken grad deler til det forbudte produktet også skal rammes og hvor langt man må gå i å filtrere bort relaterte produkter. Det må legges til grunn at det ikke uten videre er opplagt hva som faller innenfor definisjonen av henholdsvis kjernevåpen og klasebomber. Det er trolig ennå mindre opplagt hva som kan komme til å falle innenfor forbudene av nye våpen og ammunisjonstyper.

Det vil også reise seg praktiske problemstillinger i forhold til å faktisk finne ut hvilke selskaper det er som produserer kjernevåpen og klasebomber, og hvilke selskaper som produserer komponenter og deler til disse.

Videre må det vurderes hvor langt man skal gå i forhold til å ansvarliggjøre datterselskaper, søsterselskaper, selskaper som har investert i de produserende selskaper m.v. Endelig må man spørre seg hvordan man skal vurdere selskaper som ikke selv kan holdes ansvarlig for produksjon, men som selger eller på annen måte markedsfører produktet.

Avgrensning i forhold til hvilke produkter som skal omfattes

Det sier seg selv at ikke alle produkter som benyttes i produksjon av et våpen, kan omfattes av negativ filtrering. En rekke komponenter vil være komponenter som i utgangspunktet kan brukes til mange ting. Og selv om en skrue, et hjullager eller en pakning er spesialdesignet til akkurat dette våpenet, må man anta at produsenten fremstiller spesialbestilte deler til en lang rekke ulike produkter. Det ville føre for langt å forsøke å ramme alle som leverer deler til produktet. Når det er sagt, vil det selvsagt kunne være helt sentrale komponenter, som f.eks. selve sprenglegemet eller avsetningsmekanismen til en klasebombe, som må kunne sies å falle innenfor det man ønsker å filtrere i forhold til. Dette vil måtte bli en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Etter utvalgets mening vil det f.eks. være lite skjønnsomt å si at F-16 fly burde rammes av et kjernevåpenforbud fordi om disse flyene er konstruert for å kunne ta med kjernevåpen. Norge har valgt å kjøpe slike fly av helt andre grunner.

Det er selvsagt svært vanskelig å foreta en faktisk vurdering av hvor man skal sette grensen i forhold til hvilke komponenter og deler som skal omfattes av negativ filtrering. Et mulig holdepunkt for vurderingen vil være begrunnelsen for filtreringen. Når det gjelder negativ filtrering av visse våpentyper, vil begrunnelsen være at Petroleumsfondet ikke vil medvirke til fremstilling og salg av slike våpen ut fra humanitære eller etiske hensyn. Signaleffekten av at Petroleumsfondet innfører slike filtre, vil trolig være minst like viktig som den faktiske økonomiske effekten for det angjeldende selskapet på kort sikt. Det vil derfor også bare være de sentrale komponentene som bør rammes av filtreringen. Det er ikke noe poeng i å ramme f.eks. en skrueprodusent.

Avgrensning i forhold til hvilke selskaper som kan ansvarliggjøres

Grensedragningene med hensyn til hvilke produkter og selskaper negativ filtrering bør omfatte, vil i forhold til produksjon av kjernevåpen ha begrenset praktisk betydning. Så vidt utvalget kjenner til, foregår det per i dag ikke produksjon av kjernevåpen eller sentrale komponenter til slike våpen, verken i statlige forsvarsvirksomheter eller i private selskaper. Dette bildet kan imidlertid raskt komme til å endre seg gjennom utvikling og produksjon av små kjernevåpen. Det vil derfor være viktig å følge med i utviklingen for å kunne identifisere og utelukke selskaper som i fremtiden involverer seg i kjernevåpenproduksjon.

Produksjon av komponenter som også kan fylle andre, legitime formål (flerbruksvarer), bør etter utvalgets oppfatning ikke danne grunnlag for negativ filtrering. Produksjon og handel med slike produkter er imidlertid underlagt prosedyrer fastsatt i internasjonale kontrollregimer om ikke-spredning og eksportkontroll. Disse prosedyrene innebærer plikt til notifikasjon av salg av flerbruksvarer og forbyr salg av visse slike varer til andre enn de erklærte atommaktene. Selskaper som produserer og omsetter produkter i strid med disse kontrollregimene, gjør seg skyldig i en etisk uakseptabel atferd som Petroleumsfondet ikke bør medvirke til. Slik atferd bør etter omstendighetene kunne lede til uttrekk fra porteføljen, se nærmere omtale i vedlegg 10.

9.5 Ozonødeleggende stoffer og persistente organiske forbindelser som gjenstand for negativ filtrering

Utgangspunket for å vurdere negativ filtrering av disse stoffene, er at dette er produkter som norske myndigheter har tatt klart avstand fra, som er forbudt eller begrenset i Norge, og som man arbeider aktivt for å begrense eller forby internasjonalt.

9.5.1 Ozonødeleggende stoffer

Reduksjon av ozonlaget er et globalt problem. Det internasjonale samarbeidet om beskyttelse av ozonlaget startet med Wienkonvensjonen i 1985. To år senere ble Montrealprotokollen om vern av ozonlaget undertegnet. Den inneholder konkrete og forpliktende mål med tidspunkt for reduksjon og stans av hvert enkelt ozonreduserende stoff (stort sett innen 2010). U-landene har 10 års utsettelse for sine utfasingsplaner i forhold til kravene for i-land. Montrealprotokollen har en økonomisk støtteordning til u-land, det multilaterale fond, som skal bistå landene økonomisk og teknisk med utfasing av ozonreduserende stoffer. Protokollen er endret fem ganger, og kravene har blitt skjerpet underveis.

Norge har deltatt aktivt i arbeidet med å forby ozonreduserende stoffer. Verdenssamfunnets oppfølging av denne avtalen har medført en rask reduksjon av utslippene. Siden ozonreduserende stoffer har lang levetid i atmosfæren, kan det likevel ta tid før ozonlaget forbedres. Ozonlaget svekkes fortsatt, men de siste års målinger tyder på at konsentrasjonen av ozonødeleggende stoffer i atmosfæren har passert sitt maksimum og har begynt å minke. Bruken av slike stoffer er kraftig nedadgående i Norge og på verdensbasis, og det forventes at ozonlaget vil være tilbake på normalt nivå innen 2050.

Det globale forbudet mot ozonødeleggende stoffer har vært effektivt og har medført at slike stoffer ikke lenger produseres eller i ferd med å bli faset ut i alle industrialiserte land. Egenskapene som bidrar til uttynning av ozonlaget er kjent og det er lite sannsynlig at nye stoffer med slike egenskaper vil bli tillatt markedsført. Utvalget anser at det derfor er verken aktuelt eller relevant å bruke Montrealprotokollen som et grunnlag for negativ filtrering i Petroleumsfondet.

9.5.2 Persistente organiske forbindelser

Utslipp og bruk av farlige kjemikalier er en av de største miljøtruslene vi står overfor. I dag finnes det om lag 50 000 kjemikalier på det europeiske markedet, og kjemikaliene inngår i alle slags produkter og produksjonsprosesser.

Mange av de kjemikaliene som ble utviklet for å kontrollere sykdom, øke matproduksjonen eller øke vår levestandard, har i ettertid vist seg å ha alvorlige skadevirkninger på miljø og helse. Selv om kunnskapene om kjemiske stoffers virkninger på liv og helse har økt, er det fremdeles mange stoffer som det finnes liten eller ingen kunnskap om. I EU er det nå fremlagt et forslag til en ny kjemikalieforordning som skal regulere produksjon, import og bruk av kjemikalier, det såkalte REACH systemet. Hensikten er å lage et enhetlig system der både eksisterende og nye kjemikalier skal bli registrert og vurdert i forhold til helse- og miljøvirkninger. Kjemiske stoffer som klassifiseres som spesielt farlige (of very high concern), må det søkes tillatelse for å bruke. Intensjonen er at slike stoffer vil bli faset ut hvis ikke industrien kan dokumentere at risikoen ved bruk av slike stoffer er neglisjerbar eller akseptabel.

Globalt har det vært mye oppmerksomhet om såkalte persistente organiske forbindelser ( P ersistent O rganic P ollutants, POP). Dette er kjemiske stoffer som er tungt nedbrytbare i naturen, som akkumuleres i næringskjeden, og som til dels er meget giftige. POPer kan transporteres med luft- og havstrømmer over store avstander og påvirke natur og mennesker langt unna forurensingskildene. Generelt er de alvorligste virkningene av POPer knyttet til nedsatt immunforsvar, nedsatt reproduksjonsevne og atferdsforstyrrelser (blant annet nedsatt læringsevne). I den senere tid har man fastslått at POPer også påvirker kroppens hormonbalanse. Dette gjelder like mye mennesker som dyr og er kanskje spesielt bekymringsfylt i forhold til hvordan dette vil påvirke kommende generasjoner. POPer har den egenskap at de akkumuleres i fettvevet. De har lange halveringstider i kroppen, og de skilles ikke ut fra kroppen på en naturlig måte unntatt gjennom morsmelk. Under graviditet og amming utnyttes kroppens fettreserver. Det innebærer at mens POPer akkumuleres over år i kroppen, blir en stor del av belastningen overført til barnet under relativt kort tidsperiode og påvirker barnets utvikling på det stadium i livet hvor det er mest sårbart.

Effekten på dyreliv, herunder på dyrs reproduksjonsevne, er påvist mange steder i verden. Også helseeffekter for mennesker er dokumentert, ikke minst i utviklingsland som følge av lokal eksponering av slike stoffer og i Arktis som følge av langtransporterte forurensinger. Det siste skyldes at POPer har en tendens til å transporteres fra varmere til kaldere miljøer og, på grunn av POPenes egenskaper, akkumuleres der. Enkelte befolkningsgrupper i Arktis har så høye forurensningsnivåer at det kan påvirke barns mentale utvikling og deres immunforsvar. Man er også bekymret over hvordan disse stoffene påvirker kroppens hormoner for vekst og kjønnsutvikling. Nylige undersøkelse på Svalbard viser at isbjørner med høyt innhold av PCB har et nedsatt immunforsvar, og at det sannsynligvis også påvirker overlevelsesevnen til isbjørnungene 16 . Det er også funnet alarmerende høye verdier i andre dyr, i fisk og fugler. I dag finnes det spor av POP nesten overalt i verden, i mat, jord, luft og vann. På grunn av de egenskapene som POPer har, utgjør de en global trussel med potensielt store konsekvenser for kommende generasjoner.

De viktigste kildene til utslipp av POPer til miljøet er bruk av visse pesticider, produksjon og bruk av visse industrielle kjemikalier og at POPer dannes som biprodukter i enkelte forbrennings- og industrielle prosesser som for eksempel avfallsforbrenning, i metallproduksjon og fra mobile kilder (blant annet bilmotorer).

I Norge har det vært restriksjoner på bruk og utslipp av mange POPer siden 1970-tallet. I 1998 forhandlet FNs Economic Commission for Europe frem en regional protokoll for POPer under Konvensjonen for langtransporterte luftforurensninger, den såkalte Århus POPs-protokollen, som omfatter Europa, alle tidligere stater i Sovjetsamveldet og Nord Amerika. Den fokuserer på 16 stoffer, hvorav 11 pestisider, to industrielle kjemikalier og 3 biprodukter. Målsettingen er å eliminere produksjon, bruk og alle typer utslipp av POPer. 17

Protokollen har siden gitt et grunnlag for globale forhandlinger om forbud mot POPer i regi av UNEP, FNs miljøprogram, som resulterte i Stockholm konvensjonen om persistente organiske forbindelser (2001). Stockholmskonvensjonen er en global konvensjon opprettet for å beskytte helse og miljø mot meget giftige, tungt nedbrytbare organiske miljøgifter (POPer). Konvensjonen innebærer forpliktelser til å fase ut 12 av de farligste POPene, ofte kalt «The dirty dozen» innen 2010. Dette inkluderer forbud mot produksjon og bruk av 9 kjemikalier, begrenser bruken av DDT og gir retningslinjer for bruk av best tilgjengelig teknologi for utslipp av POPer fra industrielle prosesser og avfallsforbrenningsanlegg. 18

De fleste av POPene som omfattes av Stockholmskonvensjonen og Århusprotokollen er allerede forbudt eller sterkt begrenset i mange land. Det er vanskelig å få eksakt informasjon om hvilke selskaper som i dag produserer disse POPene, og hvilke volumer som kommer ut på markedet. I henhold til de internasjonale avtalene er DDT fremdeles tillatt brukt i bekjempelsen av malaria. I tillegg skjer det en spredning av POPer i miljøet gjennom utslipp fra gamle beholdninger av pesticider og gjennom spredning av de stoffene som er akkumulert i miljøet over lang tid.

Det er en internasjonal konsensus om at de stoffene som er spesifisert i Stockholmskonvensjonen og Århusprotokollen, er så farlige for helse og miljø at man skal slutte å produsere dem. Med utgangspunkt i at Norge har medvirket til et internasjonalt forbud mot produksjon og forbruk av slike stoffer, kunne det argumenteres for at Petroleumsfondet ikke investerte i selskaper som bidrar til deres utbredelse. Men det kan også argumenteres for at det største problemet ikke er knyttet til de stoffene som er regulert, men heller til de POPene som det ennå ikke er restriksjoner på, men som har samme egenskaper som de som er omfattet av internasjonale konvensjoner. Eksempler på slike stoffgrupper er de bromerte flammehemmerne (PBDE) og såkalte PFOA/PFOS-forbindelser.

Bromerte flammehemmere brukes i et stort antall produkttyper som skal gjøres mindre brannfarlige, blant annet i elektriske og elektroniske produkter, tekstiler og plast i biler og andre transportmidler, byggematerialer og maling. Miljøverndepartementet har vedtatt en handlingsplan for reduksjon av utslipp av bromerte flammehemmere med blant annet forbud mot de tre farligste bromerte flammehemmerne (stoffene penta- , okta- og deka-BDE ) fra 2005, og streng regulering av de to andre bromerte flammehemmerne (TBBPA og HBCD). Det synes nå å være grunnlag for tilsvarende forbud i EU mot to av de farligste stoffene, mens det for ett (deka-BDE) er mer uklart.

PFOS (Perfluoroktanylsulfonat) ble utviklet av det amerikanske selskapet 3M i 1950-årene. Det vakte oppsikt da 3M som den viktigste produsenten av dette stoffet i 2000 på frivillig basis valgte å fase ut produktet etter at tester viste at stoffet er ekstremt persistent og bioakkumulerbart 19 . Stoffene brukes i en rekke produkter, blant annet i impregneringsmidler for tekstiler og lær, i polish og i brannslukningsmidler. Siden har myndigheter i en rekke land, OECD og EU startet undersøkelser om slike og beslektede forbindelser, bl.a. PFOA som brukes i produksjonene av fluorinerte polymere som f.eks. teflon. Helseeffektene rundt disse stoffene er ikke klarlagt.

Det er funnet høye verdier både av bromerte flammehemmere og PFOS forbindelser i Arktis, og forskere advarer mot at disse stoffene i løpet av en 10 års periode vil kunne ha samme negative effekter som det man har erfart med PCB og andre persistente organiske forbindelser.

Hva betyr så dette for Petroleumsfondet? For det første kan ikke negativ filtrering av selskaper som produserer de spesifikke POPene som er listet i Stockholmskonvensjonen og Århusprotokollen, være en aktuell strategi. Mange stoffer er allerede satt mer eller mindre ut av produksjon, og det er i hovedsak langtidsvirkningene av disse stoffene vi nå opplever. Det er derfor få selskaper som det i prinsippet er relevant å utelukke. For det andre viser erfaringen at ettersom kunnskap og analysemetoder utvikles, vil negative helse- og miljøvirkninger av stadig flere stoffer bli oppdaget. Erfaringer med internasjonalt samarbeid viser at det likevel vil kunne ta lang tid før slike stoffer blir inkludert i konvensjoner og protokoller, slik at negativ filtrering basert på dette grunnlaget hele tiden vil ligge på etterskudd i utviklingen. Miljømessig sett og i et fremtidsperspektiv vil det etter utvalgets oppfatning være mye viktigere å fokusere på tiltak som kan forebygge og begrense skadevirkningene av miljøfarlige stoffer.

I forhold til den internasjonale oppmerksomheten omkring miljøgifter og POPer i særdeleshet vil det som eier både være relevant og legitimt å stille selskapene innen kjemisk industri spørsmål om de har etablert strategier for å gjøre seg uavhengig av de stoffer som blir internasjonalt forbudt, be dem redegjøre for hvilke systemer de har for å vurdere helse- og miljøegenskaper ved kjemikaliene de utvikler (også på lang sikt), og hva de gjør for å utvikle alternativer med mindre skadelige egenskaper. Tilsvarende vil det også være relevant å adressere store brukere av slike stoffer, som f.eks. elektronikkindustrien med spørsmål om hvilke strategier de har for å gjøre seg uavhengig av stoffer som blir forbudt og hva de gjør for å etterspørre og ta i bruk mer miljøvennlige alternativer. Betydelig internasjonalt fokus, stor sannsynlighet for at det vil komme flere reguleringer på dette området, og sterkere forbrukerkrav gir økonomiske insentiver til utvikling og bruk av mer miljøvennlige alternativer. Det kan også forventes fremtidige søksmål mot selskaper hvis de har solgt produkter som har medført betydelig skade samtidig som egenskapene ved kjemikaliene var kjent eller burde ha vært kjent.

Eierskapsutøvelse og påvirkning vil etter utvalgets oppfatning være en mer effektiv strategi for å adressere utfordringene knyttet til disse stoffene og for å oppnå endring i disse selskapene enn negativ filtrering .

9.5.3 Utvalgets konklusjon

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å bruke Montrealprotokollen, Stockholmskonvensjonen eller Århusprotokollen som grunnlag for negativ filtrering av selskaper som produserer ozonødeleggende stoffer eller persistente organiske forbindelser. Produksjonen av de stoffene som konvensjonene omfatter, er allerede begrenset eller forbudt i mange land. Det er derfor stor sannsynlighet for at det vil være relativt få selskaper som i praksis vil omfattes av filtreringen. Miljømessig sett vil det være viktigere å fokusere på andre persistente organiske forbindelser med samme egenskaper, men som ennå ikke er regulert, og tiltak som kan forebygge og begrense skadevirkningene av slike stoffer. Mot denne bakgrunn mener utvalget at påvirkning gjennom eierskapsutøvelse vil være en mer effektiv strategi for å oppnå dette enn utelukkelse.

9.6 Utvalgets vurdering av andre aktuelle tema

I debatten om etiske retningslinjer for Petroleumsfondet har det vært reist mange problemstillinger om hva fondet ikke bør engasjere seg i (se vedlegg 4). Utvalget har tatt utgangspunkt i noen av disse temaene og, basert på den samme prosedyren som for våpen og miljøfarlige stoffer, vurdert:

• om disse produktene eller produksjonsprosessene er så uetiske at man ikke ønsker å medvirke til slik produksjon, og

• hvilket grunnlag man kan ta utgangspunkt i for å avgjøre om et produkt som er så uetisk at man ikke vil medvirke til at det blir produsert?

9.6.1 Tobakk

Tobakk er et lovlig nytelsesmiddel som ifølge WHO for tiden forårsaker 4,9 millioner dødsfall i verden pr. år. 20 I Norge er det 1,1 millioner nordmenn, eller 30 pst. av norske kvinner og menn mellom 16 og 74 år som røyker daglig (tall fra 2001). Årlig dør rundt 7 500 mennesker i Norge av sykdommer som skyldes røyking. En tredel av alle kreftdødsfall er røykerelatert. Det dør over dobbelt så mange nordmenn av tobakk som av narkotika, alkohol, mord, selvmord, branner, AIDS og trafikkulykker til sammen. 21

Utgangspunktet for å vurdere negativ filtrering av tobakksprodukter er helseskadene og kostnadene for samfunnet som følger av tobakksbruk, og myndighetenes engasjement for å begrense forbruket av tobakk og forebygge tobakkskader både nasjonalt og internasjonalt.

Tobakkens negative helseeffekter er mange og veldokumenterte, herunder økt risiko for hjerte- og karsykdommer og mange kreftformer. Samtidig som forbruket av tobakk viser en nedadgående trend i den industrialiserte del av verden, vokser forbruket raskt i utviklingslandene. Prognoser som WHO har fremlagt, viser at tobakkens andel av sykdomsbyrden i samfunnet frem mot år 2020 vil forandres dramatisk, og at tobakk vil utgjøre det enkeltstående viktigste helseproblemet og forårsake rundt 8,4 millioner dødsfall pr. år globalt. I i-landene er antall dødsfall knyttet til tobakk beregnet å vokse med 50 pst. fra 1,6 til 2,4 millioner, mens økningen i Asia forventes å firedobles fra 1,1 millioner i 1990 til 4,2 millioner i 2020. I Kina regner man med at 30 pst. av alle menn som nå er under 29 år, vil dø som følge av tobakksbruk, hvorav halvparten før fylte 50 år.

Kostnadene for samfunnet er betydelige, både i form av tapt arbeidsproduktivitet og de belastningene en økt sykdomsbyrde påfører helsetjenesten. Verdensbanken har beregnet at kostnadene knyttet til behandling av røyke-relaterte sykdommer i høyinntektsland utgjør mellom 6–15 pst. av årlige totale kostnader til helsetjenester.

Norske myndigheter har ført en restriktiv politikk for å redusere tobakksbruk. Vi har et omfattende lovverk for vern mot tobakksskader som omfatter reklameforbud mot tobakk, forbud mot nye tobakksprodukter, plikt til merking av tjære og nikotininnhold i tobakksprodukter og forbud mot røyking på restauranter og serveringssteder og andre offentlige steder. I tillegg er tobakksprodukter underlagt høye avgifter, det er ført omfattende statlige opplysningskampanjer mot røyking og vi har et eget organ, underlagt Helsedirektoratet, som bl.a. skal arbeide for å redusere forbruket av tobakk i Norge og arbeide med tobakksforebyggende arbeid i Norge og internasjonalt.

Det siste har bl.a. kommet til uttrykk i Norges engasjement i arbeidet med den internasjonale konvensjonen om tobakk (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC) som nylig er ferdigforhandlet i WHO, og som vil tre i kraft når 40 land har ratifisert avtalen. Konvensjonen er et ledd i det globale arbeidet med å redusere helseskader og dødsfall knyttet til tobakk. Den tar sikte på å kontrollere tobakksproduksjon og -forbruk. Den forplikter land til å implementere omfattende reguleringer og strategier for å redusere tobakksbruk gjennom avgifter (dersom avgifter innføres, skal helseaspektet inkluderes), merking, forbud mot eller strenge restriksjoner på reklame (innen 5 år) og oppfordrer land til å bruke lovverket for å stille tobakksindustrien til ansvar for kostnader knyttet til tobakksbruk, samt sørge for finansiering av nasjonale anti-tobakksprogrammer herunder røyke-kutt programmer, informasjon og opplysning, forbud mot salg av tobakk til mindreårige og produktreguleringer. Konvensjonen er forpliktende for de tilsluttede landene.

I regi av WHO er det også satt i gang prosjektet «The Tobacco Free Initiative» (TFI) 22 med formål å skape større internasjonal oppmerksomhet, flere ressurser og større handling for å redusere tobakksbruk og dermed helseskader og samfunnskostnader.

Det er også fremkommet mye informasjon om mange produsenters uetiske og til dels ulovlige atferd, ikke minst i forbindelse med erstatningssøksmål som har vært ført mot tobakksindustrien, spesielt i USA. Eksempler er tilsetningsstoffer for å øke avhengigheten av tobakk, uetiske markedsføringsmetoder for å unngå restriksjoner på markedsføring av tobakksprodukter, bevisst markedsføring av tobakk rettet mot barn og unge og dårlige arbeidsforhold i tobakksplantasjer. 23

Det finnes flere argumenter for at tobakk er et uetisk produkt og at Petroleumsfondet ikke bør medvirke til produksjonen av tobakk. Negativ filtrering kan begrunnes med de negative helsevirkningene bruken av produktet har, de kostnader dette påfører samfunnet, og den internasjonale konsensus om å begrense og forebygge tobakksskader slik den kommer til uttrykk i WHOs konvensjon om tobakk.

På den andre siden kan det også argumenteres for at det ikke er uetisk å medvirke til produksjon av lovlige produkter, og at det derfor ikke er grunnlag for å utelukke selskaper som produserer tobakk fra Petroleumsfondet. Derimot vil det på samme måte som for andre selskaper være relevant å vurdere om tobakkselskaper bør trekkes ut av fondet dersom det fremkommer at selskaper har opptrådt uetisk. Dersom det viser seg at tobakkselskaper bryter arbeidstakerrettigheter og menneskerettigheter, er involvert i utilbørlig markedsføring eller andre uetiske handlinger, kan det gi grunnlag for å bruke uttrekksmekanismen (se vedlegg 10). I så fall er det ikke produktet i seg selv, men de uetiske handlingene man ikke vil medvirke til.

Utvalget har vært delt i synet på om tobakk bør utelukkes fra Petroleumsfondet gjennom negativ filtrering. Det finnes argumenter både for og imot en slik strategi, og utvalget har ønsket å klargjøre de argumentene som negativ filtrering og bruk av uttrekksmekanismen kan baseres på. Utvalget vil også presisere at argumentasjonen ikke i noen av tilfellene er knyttet til den enkeltes rett til å bruke tobakk.

9.6.2 Genmodifisert mat

Spørsmålet om å utelukke selskaper som produserer genmodifisert mat, har vært et av flere forslag som har vært fremmet i debatten om Petroleumsfondets investeringer. Argumentasjonen er i hovedsak knyttet til potensielle negative miljø- og helseeffekter, spesielt på lang sikt, som man mener er for lite utredet, i tillegg til de etiske problemstillingene dette reiser.

Genmodifisert mat inneholder de samme byggesteinene som annen mat. Det som skiller genmodifisert mat fra annen mat, er at den genmodifiserte maten består av, inneholder eller er fremstilt ved hjelp av planter, dyr eller bakterier som har fått endret sine arveegenskaper ved hjelp av moderne genteknologi.

Genmodifisering er tatt i bruk for å endre egenskaper hos en rekke jordbruksplanter. Hensikten har først og fremst vært å gjøre plantene mer motstandsdyktige mot ugrasmidler, insekter, virus, sopp og frost for å redusere avlingstapet. En plante som er genmodifisert for å tåle et bestemt ugrasmiddel, kan være en stor fordel for bonden. Åkeren kan dermed sprøytes slik at alt ugras forsvinner, mens den genmodifiserte planten blir stående igjen.

I 2002 ble det dyrket genmodifiserte vekster av over 5 millioner bønder, hovedsakelig i USA, Canada, Argentina og Kina. Genmodifisert soya, raps, mais og bomull er mest utbredt. Produksjonen foregår på et areal som tilsvarer Spanias flateinnhold. 24 I Europa har det vært stor motstand mot genmodifiserte matsorter, mens dette nå er vanlig på markedene i USA og i Asia. En meningsmåling som EU gjennomførte i desember 2001, viste at 94,6 pst. av europeerne ønsket retten til å velge, 85,9 pst. ønsket å vite mer før de spiste GM-mat og 70,9 pst. ønsket ikke GM-mat i det hele tatt. 25

EU har siden 1999 hatt et midlertidig forbud mot godkjenning av genmodifiserte organismer, men har vært under sterkt press fra USA om å oppheve moratoriet som de mener er handelshindrende. Mot denne bakgrunn klaget USA i mai i år EU inn for WTO. 26 Siden januar i år har EU mottatt 18 søknader om utsettelse av nye GMOer på markedet. Søknadene omhandler import eller kommersiell produksjon av raps, sukkerbete, bomull og poteter. Søknadene kommer fra et fåtall selskaper, hovedsaklig Monsanto og Bayer.

Ingen genmodifiserte næringsmidler er godkjent i Norge. Norske myndigheter fører på dette feltet en restriktiv politikk der etikk og trygghet for miljø og helse står sentralt. Genteknologiloven er i hovedtrekk i samsvar med EUs regelverk, men inneholder et par viktige tillegg. I Norge har vi satt som forutsetning at fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer skal foregå på en etisk forsvarlig måte, være nyttig for samfunnet og i tråd med prinsippet om bærekraftig utvikling. Norge har også vært opptatt av å få innført strenge merkeregler for GMOer internasjonalt, og myndighetene går imot GUR-teknologi (genetic use restriction technologies), bl.a. den såkalte terminatorteknologien.

En forutsetning for at genmodifiserte matvarer skal kunne komme i butikkhyllene, er at de verken kan skade helse eller miljø. Dette prinsippet følges både i EU-landene og i Norge. Både norske lover og internasjonale regler og avtaler setter grenser for bruk av genmodifiserte dyr, planter og bakterier i matproduksjon.

Internasjonalt har de etiske problemstillingene særlig vært knyttet til at genmodifisert mat:

• Har potensielle negative helseeffekter

• Gir potensielle skader på natur og miljø.

• Ikke gir fordeler for forbrukeren

Og mer generelt:

• Det uetiske i å flytte gener mellom arter

• Industriens metoder for å sikre verdiskapning

Innvendingene mot genmodifisert mat har spesielt vært knyttet til risikoen for negative miljø- og helseeffekter. Det er en risiko for at bruken av genmodifiserte planter kan skade artsmangfoldet i naturen gjennom uønsket spredning av selve planten og ved at den kan overføre sine egenskaper til beslektede viltvoksende planter gjennom uønsket krysning. Forskerne er enig om at det er vanskelig å unngå spredning av GM-sorter, og at det før eller senere vil føre til forurensning av konvensjonelt jordbruk og økologisk jordbruk. Ved hjelp av genteknologi har man f.eks. fremstilt planter som produserer en gift som skadelige insekter ikke tåler. Dermed kan man unngå å sprøyte plantene med svært giftige og helsefarlige plantevernmidler. Plantegiften kan imidlertid også virke skadelig på andre insekter og dyr som har viktige oppgaver i økosystemet. For noen arter som bomull later det til at genmodifiserte planter har ført til en landbrukspraksis med mindre sprøyting. For andre vekster er bildet mer uklart. 27

Helserisikoen er knyttet til rester av plantevernmidler i maten og til usikkerheten om maten faktisk er sunn. Problemstillingene som diskuteres, er om GM-mat kan forårsake nye allergier, at de sortene som er giftige for insekter og sopp, også vil være det for mennesker og at antibiotika resistens kan overføres til sykdomsfremkallende organismer og redusere effekten av viktige medisiner. Fordi feltet er så nytt, er det ingen erfaring med de langsiktige virkningene av genmodifisert mat på helse og miljø.

Forbruker- og miljøorganisasjoner i Europa har også vært opptatt av at de genmodifiserte plantene har vært endret for å gi bøndene, og ikke forbrukerne, fordeler. Mesteparten av GMOene som er godkjente eller som det søkes om godkjennelse for, er enten herbicidresistent eller resistent mot insekter. Manglende nytteverdi for forbrukeren, for eksempel i form av lavere priser eller bedre smak, sammenholdt med risiko for ukjente effekter knyttet til inntak av genmodifisert mat, har gitt en betydelig og generell skepsis til genmodifisert mat i Europa. Dette står i sterk kontrast til holdningene i USA, der motstanden synes å ha vær begrenset til noen få interesseorganisasjoner.

Nytteverdien for forbrukerne kan være i ferd med å endre seg. I den senere tid er andre typer genmodifiserte planter kommet til hvor man endrer egenskaper som har betydning for kvalitet og ernæring. Et eksempel er en soya med forbedret fettsyresammensetning og en ristype med innhold av provitamin A. Ernæringsmessig kan genmodifisert mat i fremtiden gi en betydelig større nytteverdi for forbrukere, ikke minst for å redusere mangel på vitaminer og næringsstoffer i store deler av verdens befolkning. Genmodifisert mat skaper muligheter for å forbedre matsituasjonen i mange land. Kina er blant de land som satser stort på dette. Det er imidlertid omstridt i hvilken grad bruk av genmodifisert mat er hensiktsmessig for å bekjempe sult og feilernæring.

Motstanden mot genmodifisert mat og genmodifisering generelt har også vært knyttet til om det i det hele tatt er riktig å krenke naturens egenverdi ved å overføre arveegenskaper fra en art til en helt annen, og dermed kunne forårsake ugjenkallelige endringer i økosystemet. Mange anser dette som uetisk i seg selv, i tilegg til at det er vanskelig å forutsi hvordan dette vil fungere når gener kombineres på nye måter.

Industriens metoder for å sikre verdiskapning har også skapt debatt, spesielt om det er riktig å ta «patent på liv» og de konsekvensene slike metoder kan ha for fordelingen mellom fattige og rike land og industrialiseringen av landbruket. Patenter er et viktig virkemiddel for å sikre industriens inntjening. Når det er selve den modifiserte planten eller dyret som er produktet, kan det i mange tilfeller være vanskelig å trekke et skille mellom det som kan patenteres fordi det er en oppfinnelse, og det som er naturskapt og derfor ikke er patenterbart. Patenter på genmodifiserte organismer kan også by på problemer i de tilfeller der genressursene er hentet fra planter og dyr i andre land. Dette er et sentralt problem i forholdet mellom utviklingsland, der mange av de interessante genressursene finnes, og rikere land som har råd til å utvikle medisinske og andre produkter basert på disse genressursene. 28

Utviklingen av genmodifiserte produkter påvirker også handelsmønstrene i verden. Dette gjelder både matprodukter og andre GMOer. Koplingen mellom korn, planter og sprøytemidler (f.eks. ved at enkelte sorter gjøres resistente mot sprøytemidler) kan innebære at bønder blir avhengig av en leverandør, og skape uønskede monopolsituasjoner i markedet. Et eksempel på dette er den såkalte terminator-teknologien som kan slå ut spireevnen hos såkorn, dvs. at den skaper sterile frø, eller ved at spireevnen aktiveres ved hjelp av et kjemikalium (f.eks. tilsatt som sprøytemiddel). Mange mener at denne utvikling vil bidra til et mer industrialisert og mindre bærekraftig jordbruk.

Selv om det i stor grad er de negative effektene av GM-mat som har vært fremme i debatten, er det også mange argumenter som tilsier at de fordelene som den nye teknologien gir, er betydelige, spesielt i en verden med en stadig økende befolkning og økende behov for mat. Problemene knyttet til monopolisering og uønskede samfunnsvirkninger er en utfordring som både myndigheter og næringsliv må finne en løsning på. De langsiktige effektene på helse og miljø er vanskelig å forutsi, hvilket tilsier en forsiktighet og en «føre var»-holdning til utsetting av genmodifiserte organismer.

Produksjon av genmodifisert mat reiser viktige etiske problemstillinger om verdier knyttet til natur og miljø, men også verdier knyttet til bedre ernæring og bekjempelse av sult og fattigdom. I samfunnet er det oppfatninger om at genmodifisert mat både har positive og negative sider. Utvalget anser derfor ikke at det ut i fra et etisk ståsted er grunnlag for negativ filtrering av selskaper som produserer genmodifisert mat.

Hovedtyngden av argumentasjonen mot GMOer er knyttet til usikkerhet og potensielle negative effekter på helse- og miljø. Utvalget anser likevel ikke at vitenskapelig usikkerhet om fremtidige effekter er et tilstrekkelig argument for å utelukke selskaper innenfor dette området spesielt. Dette er en problemstilling som er relevant for en rekke produkter der det er usikkerhet om skadelige virkninger for menneskers liv og helse og alvorlig miljøskade. Utvalget mener det ikke er grunnlag for at «føre var»-prinsippet er mer tungtveiende for genmodifisert mat enn for andre områder .

9.6.3 Biologisk mangfold og tropisk regnskog

Samfunnets økende forbruk av ressurser fører til en rask reduksjon i jordas biologiske mangfold. Mangfoldet har en egenverdi. I tillegg eroderes de naturlige systemenes evne til å produsere ressurser og tjenester som samfunnet er avhengig av, som drikkevann, mat, tømmer, fiber til klær og papir og vern mot flom og erosjon. Skogen er den naturtypen som har det desidert største biologiske mangfoldet og det største antallet truede arter. Omtrent 2/3 av alle landlevende arter finnes i skog.

I de tropiske regnskogene finner vi verdens mest artsrike plante- og dyresamfunn. Mest kjent er regnskogen i Amasonas, som også er den største med 30 pst. av all regnskog i verden. Utover dette er det regnskog både i Sørøst-Asia, Sør- og Mellom-Amerika og Sentral-Afrika.

Det er et betydelig press mot skogressursene. Det forsvinner omkring 150 000 kvadratkilometer regnskog hvert år, tilsvarende halve Norges areal. Hogst, omdisponering av store arealer til plantasjer og kvegoppdrett, mineralutvinning og bygging av dammer for å produsere elektrisitet er viktige årsaker til at regnskog forsvinner. Av jordas opprinnelige regnskog er i dag kun 50 pst. tilbake.

Ødeleggelsen av regnskog er den viktigste årsaken til globalt tap av biodiversitet. Mot den bakgrunn har det fra miljøsiden vært anført at selskaper som bryter med konvensjonen om biologisk mangfold og spesielt selskaper som driver ødeleggende hogst av tropisk regnskog, bør utelukkes fra Petroleumsfondet. Konvensjonen om biologisk mangfold fastslår at hvert land disponerer over egne naturressurser, og brudd betinger at nasjonale myndigheter i de respektive land har nedfelt konvensjonene i et nasjonalt lovverk. Det kan derfor forekomme at det vi ser på som ødeleggende, er en legal utnyttelse av naturressurser som landet anser som viktig for sin økonomiske utvikling. Dette fritar likevel ikke selskaper til å ta hensyn til det biologiske mangfoldet og en bærekraftig utnyttelse av skogressursene i sin virksomhet. I den sammenheng er det tre problemstillinger som har vært i fokus internasjonalt:

• Illegal tømmerhogst

• Sertifisering av bærekraftig skogbruk

• Inngrep og omdisponering av arealer med høy biologisk verdi

Illegal hogst er avvirkning, transport og kjøp og salg av tømmer som skjer i strid med nasjonal lovgivning. Dette inkluderer også korrupte metoder for å få tilgang til skogområder, uttak av tømmer fra vernede områder, hogst av vernede arter, eller overskridelse av tillatt hogstkvantum. Ulovligheter skjer også gjennom illegal videreforedling, eksport, feilaktige tolldeklarasjoner, og unndragelse av skatter og avgifter. Ulovlig hogst medfører alvorlige skader på skog, er en trussel mot det biologiske mangfoldet og har langsiktige negative konsekvenser for lokalbefolkningen som lever av skog, og på økonomien i produsentlandene.

Det har vært anslått at illegal handel med tømmer omfatter 10 pst. av all handel med tømmer i verden og er verdt mer enn USD 150 mrd. pr. år. Det er beregnet at minst halvparten av tømmeravvirkningen i sårbare områder som Amazonasbassenget, Sentral Afrika, Sørøst Asia og Russland er ulovlig. 29 Omfanget av illegal hogst og handel med tømmer utgjør et betydelig inntektstap for mange land. Indonesiske myndigheter, f.eks., har vurdert kostnadene knyttet til illegal hogst til USD 3 mrd. pr. år. Verdensbanken beregnet at ulovlig hogst i Kambodsja i 1997 var på over 4 millioner m³ , tilsvarende en verdi på USD 0,5–1 mrd., og det tidobbelte av legal hogst. Liknende beregninger er også gjort for andre land med konklusjoner som peker i samme retning som eksemplene ovenfor. Det er også dokumentert, blant andre av organisasjonen Global Witness , at betydelige inntekter fra illegal handel med tømmer er brukt for å finansiere og dermed forsterke regionale og nasjonale konflikter som i Kambodsja, Liberia og Congo.

Mangelfull politisk styring, korrupsjon og politiske allianser mellom den private sektor og den herskende elite, kombinert med minimal håndhevelse av loven på lokalt og regionalt nivå er alle viktige årsaker til at dette skjer. 30 Illegal hogst er ikke bare et problem i landene i Sør, men problemene er mer graverende ettersom ressursbasen er begrenset, internasjonale selskaper gjennom sine investeringer relativt sett kan utøve mer makt og fordi det sivile samfunnet er svakere.

Globalt har både nasjonale myndigheter og organisasjoner, herunder Verdensbanken, engasjert seg i arbeidet med å hindre illegal avvirkning og handel med tømmer. EU offentliggjorde i mai i år «The European Commission Action Plan for Forest Law Enforcement, Governance and Trade». Den baserer seg på et frivillig lisensieringssystem mellom EU og partnerland der tilsluttede land skal innføre restriksjoner på eksport av skogprodukter til EU fra selskaper som ikke har en gyldig eksporttillatelse som dokumenterer hvor trevirket kommer fra og at det er avvirket på lovlig vis. Dette vil også inkludere et system for sporing av tømmer fra avvirkning til eksport. Kritikerne på sin side hevder at selv om dette er et skritt i riktig retning, har det liten betydning så lenge EU ikke forbyr import av skogprodukter basert på illegalt avvirket tømmer. 31 Også G8 landene har satt illegal hogst på den internasjonale agenda gjennom sitt «Action Programme in Forests». 32 De viktigste tiltakene som beskrives her, er økonomiske og politiske reformer, lovreformer og forbedret håndhevelse, sporing av tømmer gjennom hele verdikjeden, ulike former for samarbeid mellom myndigheter samt kompetanseoppbygging og teknologioverføring.

Norske myndigheter inngikk i fjor en samarbeidsavtale med indonesiske myndigheter om bistand til blant annet utvikling og håndhevelse av policy reformer, lover og reguleringer for en bærekraftig skogforvaltning, og til kompetanseoppbygging av juridiske, lovgivende og administrative institusjoner for å bekjempe illegal hogst.

Illegal hogst og illegal handel med tømmer vil kunne klassifiseres som miljøkriminalitet. I forhold til selskaper som Petroleumsfondet er investert i, vil det etter utvalgts oppfatning innebære at uttrekksmekanismen vil kunne vurderes dersom slike forhold avdekkes.

Den ulovlige handelen kan forrykke det globale markedet for viktige skogprodukter og hindre utviklingen mot et mer bærekraftig skogbruk. Som eier vil det være klare økonomiske motiver for å forhindre at selskaper som fondet er eier i blir involvert i slik virksomhet. Dette kan man, eventuelt sammen med andre investorer, ta opp som en problemstilling i eierskapsutøvelsen, der man kan stille krav om at skogselskaper og betydelige brukere av skogråvarer har implementert systemer for sporing av trevirke og for å sikre at avvirkning skjer på lovlig vis, og at selskapene i land og regioner der det er behov for det, engasjerer seg i utvikling av sporings- og sertifiseringssystemer som kan bidra til et mer bærekraftig skogbruk.

Mot denne bakgrunn er «bærekraftige» skogprodukter ikke bare viktige ut fra miljøhensyn, men har også økonomiske aspekter. Det handler både om å sikre en stabil og langsiktig tilgang på råvarer, men også om å ivareta selskapets omdømme. I Europa har spesielt papirindustrien, men også byggevareindustrien i løpet av de siste årene måttet forholde seg til et økende press fra miljø- og forbrukerorganisasjoner om å dokumentere at de bruker råvarer som stammer fra et bærekraftig skogbruk. Dette har igjen bidratt til fremveksten av en rekke skogsertifiseringssystemer, som for eksempel Forest Stewardship Council (FSC) og Pan European Forest Certification Scheme (PEFC). Disse er basert på at en uavhengig tredjepart verifiserer at skogforvaltning skjer etter bærekraftige metoder. Skogsertifiseringssystemer finnes globalt og regionalt og kan anvendes der tømmer inngår som en viktig råvare i ferdige produkter, slik som f.eks. papir eller hagemøbler. Kunnskap om hvor skogråvaren kommer fra og på hvilken måte den blir forvaltet, er blitt en viktig problemstilling for skogindustrien fordi beskyldninger om rovdrift på skogressurser er blitt en betydelig omdømmerisiko. Det å bygge opp systemer for å håndtere slik risiko, f.eks. ved å delta i en sertifiseringsordning vil være en viktig del av et miljøledelsessystem for skogindustrien, brukere av tømmer og deres underleverandører. Det er derfor en problemstilling som kan ha relevans i eierskapsutøvelse for Petroleumsfondet.

Omdisponering av arealer med høy biologisk verdi til andre formål, for eksempel ved veibygging, bygging av rørledninger, utbygging knyttet til bl.a. mineralutvinning samt omlegging til plantasjedrift er viktige årsaker til tap av biologisk mangfold. Omlegging til plantasjedrift er den viktigste trusselen mot avskoging i store deler av Amasonas, Sentral Afrika, og store deler av Asia, blant annet Indonesia og Malaysia. 60 pst. av verdens skogplantasjer som er anlagt de siste 15 årene, er lokalisert til Asia 33 . WWF oppgir at 80 pst. av skogbrannene i Indonesia ble startet for å anlegge palmeoljeplantasjer. 34 Av de plantasjene som er anlagt i Sør-Amerika, står Chile, Argentina og Brasil for 80 pst. 35

Plantasjene produserer monokulturer som igjen brukes til produksjon av fiber, olje og andre råvarer til industrielle formål. Internasjonalt har det i de senere årene vært fokusert på blant annet produksjon av eukalyptus og radiata-furu (pinus radiata) som brukes i treforedlingsindustrien, og til produksjon av palmeolje. Palmeolje brukes i fremstillingen av en lang rekke næringsmidler, i såpe, kosmetikk og vaskemidler. Fra miljøsiden har man vært særlig opptatt av at regnskog og annen skog med høy biologisk verdi har vært hogget eller brent for å bli erstattet med plantasjer, i tillegg til at plantasjedriften i seg selv kan ha negative miljøkonsekvenser. Et annet aspekt er at plantasjedriften ofte fortrenger lokalbefolkningen, noe som i flere tilfeller har ført til alvorlige konflikter mellom utbyggere og lokale innbyggere som lever i og av skogen.

Samtidig har plantasjedrift også betydning for et lands og et selskaps økonomi. Med en økende global etterspørsel etter papir, oljer og andre råvarer vil plantasjer være nødvendige for å dekke et voksende behov. Konfliktene oppstår når plantasjedriften fører til omfattende ødeleggelser av rike biologiske økosystemer, og når lokale befolkningsgrupper blir satt tilside eller får sitt livsgrunnlag ødelagt. Det er mulig å dempe disse konfliktene gjennom bedre miljøstandarder for selve plantasjedriften, gjennom bedre planlegging for å unngå at nye plantasjer anlegges i biologisk verdifulle områder, ved å unngå skogbranner og ved å ta hensyn til lokalbefolkningens behov og rettigheter. Mange multinasjonale selskaper er involvert i plantasjedrift. Mange av disse har i samarbeid med investorer engasjert seg i å utvikle mer bærekraftige anleggs- og driftsmetoder. Det økonomiske motivet har vært knyttet til langsiktig tilgang på ressurser og omdømmerisiko knyttet til ødeleggelse av regnskog og lokale konflikter på grunn av et økende fokus på disse spørsmålene fra internasjonale miljøorganisasjoner.

Problemstillinger knyttet til bærekraftig skogbruk har stor oppmerksomhet både hos myndigheter, organisasjoner og selskaper. Verdensbanken har nylig fremlagt en ny strategi for å bidra til utvikling av et bærekraftig skogbruk i land der banken er engasjert. Skogspørsmål er et tema som engasjerer mange ulike NGOer over hele verden, fordi det ikke bare involverer rene natur og miljøaspekter, men også er knyttet til menneskerettigheter, arbeidstakerrettigheter og til kriminalitet og korrupsjon. Det betyr også at selskaper som er knyttet til skogbruk eller er brukere av skogprodukter, er i fokus fra mange ulike hold. Risikoen for tap av tillit og omdømme er opplagt til stede. Enkelte institusjonelle investorer har derfor begynt å adressere skogsertifisering, illegal hogst og sporing av tømmer og plantasjedrift i eierskapsutøvelsen.

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å bruke negativ filtrering som virkemiddel for å adressere spørsmål knyttet til biologisk mangfold og ødeleggelse av skog. Derimot er det relevant for Petroleumsfondet som eier evt. i samarbeid med andre institusjonelle investorer å be aktuelle selskaper om å redegjøre for hvilke strategier de har for å hindre at skogspørsmål blir en stor økonomisk risiko for selskapet. For illegal hogst og andre aktiviteter som medfører alvorlig miljøskade, vil det kunne være relevant å vurdere bruk av uttrekksmekanismen dersom det er sannsynlig at en slik uetisk opptreden vil fortsette.

9.6.4 Kjernekraft

Argumentasjonen for å utelukke kjernekraft er fremfor alt knyttet til sikkerhet og risiko for ulykker, men også til helse- og miljøeffekter av radioaktiv stråling i drift av anleggene, sikkerhet og kostnader knyttet til håndtering og transport av radioaktivt avfall og dekommisjonering av anleggene, samt faren for at plutonium benyttes til kjernevåpen.

Internasjonalt finnes det i dag 441 kjernekraftanlegg i drift i 32 land som produserer 17 pst. av verdens elektrisitetsforbruk. 32 reaktorer er under konstruksjon og 60 nye er planlagt innen 2010. 36 Mens kapasiteten forventes å bli redusert i Nord Amerika, Asia og Europa, regner man med vekst i regioner med en raskt voksende økonomi og som har liten til gang til billige alternativer, slik som f.eks. Kina, Sør Korea og Øst-Europa (med unntak av Russland). 37

På det internasjonale området har miljøbevegelsen og andre frivillige organisasjoner gjennom årene engasjert seg sterkt for å få avskaffet kjernekraft. Andre derimot argumenterer for at kjernekraft, som ikke medfører utslipp av klimagasser, er et viktig tiltak mot den globale oppvarmingen. Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) har beregnet at dersom alle kjernekraftverk i drift i 1990 ble erstattet med tilsvarende mengder kullkraft, vil utslippene av CO₂ øke med 1,6 mill. tonn. Det reiser imidlertid et annet prinsipielt spørsmål: I hvilken grad skal man løse et miljøproblem ved å substituere det med et annet?

Kjernekraft er et vanlig filter i mange SRI-fond, som vanligvis begrunner utelukkelse med finansiell risiko. Hensynet til sikkerhet, omfattende myndighetskrav, risiko for erstatningsansvar knyttet til helseeffekter og ikke minst enorme kostnader knyttet til dekommisjonering og håndtering av avfallet forventes på lang sikt å stille industrien overfor betydelige utfordringer som vil gå utover lønnsomheten.

Hvorvidt kjernekraft skal utelukkes fra Petroleumsfondet, må knyttes til spørsmålet: Er kjernekraft så uetisk at man absolutt ikke vil medvirke til slik produksjon? Utelukkelse må begrunnes med risikoen for uhell og de alvorlige konsekvensene et uhell vil medføre for menneskers liv og helse, natur og miljø. Samtidig må denne risikoen veies opp mot de gevinster som tilgang til elektrisitet gir ikke minst for å dekke energibehovet i utviklingsland. Det er derfor både positive og negative sider som må veies inn i vurderingen. Norge har ikke noe offisielt syn på kjernekraft, men har internasjonalt, ikke minst i forholdet til Russland (og Øst-Europa), vært opptatt av at sikkerheten til anleggene skal ivaretas, og har også bidratt økonomisk til dette. Norsk miljøbevegelse er prinsipiell motstander av kjernekraft, men hvorvidt dette gjenspeiler holdningen i det norske folk, er ikke dokumentert. Etter utvalgets oppfatning er det på bakgrunn av dette vanskelig å finne et etisk grunnlag eller en overlappende konsensus nasjonalt eller internasjonalt om å utelukke selskaper som produserer kjernekraft fra fondet.

9.6.5 Kullkraft og petroleum

Begrunnelsen for å utelukke produksjon av kullkraft og petroleum er først og fremst knyttet til utslipp av klimagasser og deres betydelige bidrag til den globale oppvarmingen. I tillegg har det vært ført en argumentasjon for at nettopp fordi vår fremtidige velferd er basert på petroleum, bør ikke fondet medvirke til ytterligere miljøbelastninger ved å investere i petroleumsindustrien.

Energiproduksjon basert på fossile brensler er uomtvistelig miljøbelastende. Like uomtvistelig er norske myndigheters arbeid for å redusere utslipp av klimagasser gjennom internasjonalt forpliktende avtaler. Spørsmålet er likevel om dette gir et tilstrekkelig grunnlag for å hevde at slik produksjon er så uetisk at man absolutt ikke vil medvirke til den, spesielt i lys at den norske stat har store eierandeler i to norske oljeselskaper og er eier av betydelige olje- og gassressurser og infrastruktur på norsk sokkel. Det vil også være vanskelig å føre en konsistent argumentasjon for at man ikke vil medvirke til produksjon av kullkraft, men at man aksepterer petroleumsproduksjon.

Det forhindrer likevel ikke at man i eierskapsutøvelsen finner det økonomisk lønnsomt å påvirke selskapene på forhold som er relatert til utslipp av drivhusgasser. I februar 2003 ble resultatene fra det såkalte «The Carbon Disclosure Project» offentliggjort. 38 Det er en internasjonal undersøkelse gjennomført på vegne av 35 institusjonelle investorer blant verdens 500 største selskaper (FT500 Global Index companies) om hvordan de forholder seg til trusselen om klimaendringer og hvilken fremtidig økonomisk risiko de antar dette vil innebære for selskapet. Undersøkelsen konkluderer med at klimaendringer kan innebære en betydelig risiko for mange selskaper og at investorer bør ta opp slike spørsmål med selskapene.

Utvalget mener at det ikke er grunnlag for negativ filtrering av selskaper som produserer kullkraft eller petroleum fra fondet. Utvalget vurderer at eierskapsutøvelse og påvirkning vil være en mer effektiv strategi for å adressere klimaspørsmål og skape endringer enn utelukkelse.

9.7 Konsekvenser for porteføljeforvaltningen av å velge ut selskaper fra porteføljen

9.7.1 Økonomiske konsekvenser

Teori

Fra et finansielt synspunkt er det to forhold som er særlig viktige når økonomiske konsekvenser av negativ filtrering skal vurderes; forventet avkastning på porteføljen og risikoen knyttet til denne avkastningen. Negativ utvelgelse av aksjer kan påvirke både avkastning og risiko i porteføljen.

Forventet avkastning til en aksjeportefølje avhenger av forventet avkastning på hver enkelt aksje og av hvor mye som investeres i den enkelte aksjen. Porteføljens forventede avkastning er lik avkastningen til hver enkelt aksje vektet med andelen den har i porteføljen. Dette er relativt enkelt å forstå. Det er imidlertid ikke like enkelt å analysere risiko. Risikoen måles ofte som standardavviket til porteføljens avkastning. Standardavviket er et mål på hvor stor spredning en kan vente rundt forventet avkastning. Et lavt standardavvik impliserer at det er stor sannsynlighet for at faktisk avkastning vil ligge nært forventet avkastning. Et høyt standardavvik (stor risiko) innebærer at det er stor sannsynlighet for at faktisk avkastning kan avvike mye fra forventet avkastning.

Risikoen til en portefølje avhenger av risikoen til den enkelte aksjen isolert sett, men også av hvordan avkastning på de ulike aksjene samvarierer. For noen aksjer er det slik at når avkastningen er høy på en aksje, så er den i gjennomsnitt også høy på en annen aksje. Og når avkastningen er lav på en aksje, så er den også lav på en annen aksje. Andre ganger er det motsatt. Høy avkastning på en aksje følges av lav avkastning på en annen aksje. Generelt er det ikke perfekt samvariasjon mellom avkastning på to aksjer. Det betyr at standardavviket til en portefølje alltid vil være mindre enn summen av standardavvikene til de aksjene som inngår i porteføljen. Dette kalles diversifikasjonsgevinst. Desto flere aksjer som inngår i porteføljen, desto mindre vil risikoen være fordi samlede diversifikasjonsgevinster øker. Diversifikasjonsgevinsten blir mindre og mindre desto flere aksjer som allerede inngår i porteføljen. Det betyr at når porteføljen allerede inneholder et stort antall aksjer, så reduseres ikke risikoen i særlig grad om en legger til nye aksjer. Størrelsen på den nedre grensen for risiko definerer det en betegner systematisk risiko. Dette er risiko som er knyttet til generelle markedsbevegelser. Den risikoen en kvitter seg med gjennom diversifikasjon, kalles usystematisk eller aksjespesifikk risiko, jf. figur 9.1

Investorer er i gjennomsnitt risikoaverse og vil derfor kreve en kompensasjon for å ta risiko. Generelt vil det være slik at økt risiko følges av økt forventet avkastning, men det er ikke all risikoøkning som følges av økt forventet avkastning. Den forventede avkastningen avhenger kun av størrelsen på den risikoen som en investor ikke kostnadsfritt kan kvitte seg med ved å sette sammen en diversifisert aksjeportefølje. Den usystematiske eller papirspesifikke risikoen forsvinner i porteføljer som består av mange aksjer, og markedet priser følgelig ikke denne risikoen. Man kan med andre ord heller ikke vente at avkastningen på en portefølje øker som følge av økt risiko dersom risikoøkningen skyldes reduserte diversifikasjonsgevinster.

Den systematiske risikoen er som nevnt ovenfor knyttet til de generelle markedsbevegelsene. Disse avhenger igjen av ulike faktorer som påvirker aksjekurser generelt. Slike faktorer kan for eksempel være fundamentale forhold i økonomien som BNP-vekst, inflasjon og rentenivå. Men det kan også være strukturelle forhold som selskapsstørrelse og forholdet mellom aksjekurser og underliggende verdier i selskapene. Ulike selskaper vil bli påvirket på ulik måte av uventede endringer i disse to faktorene. Det finnes flere risikofaktorer som er systematiske i den forstand at økonomien som helhet ikke blir kvitt dem. Fordi ulike aksjer har ulik eksponering mot de forskjellige systematiske risikofaktorene, så vil ulike aksjer også ha ulik forventet avkastning.

Når man velger bort selskaper fra et i utgangspunktet ufiltrert univers på etisk grunnlag, påvirkes forventet avkastning og risiko av to forhold:

• Man reduserer diversifikasjonsmulighetene i porteføljen. Det er entydig negativt fordi man ikke kan forvente å bli kompensert for den på marginen høyere risikoen gjennom økt avkastning, jf. argumentasjonen overfor. Samtidig må man forvente at denne effekten er svært marginal i en portefølje som i utgangspunktet er veldiversifisert. Petroleumsfondets aksjeportefølje er meget bredt diversifisert, slik at negativ filtrering i et rimelig omfang ikke vil ha nevneverdige konsekvenser for diversifikasjonsgraden. Men det må understrekes at selv små avkastningstap som følge av reduserte diversifikasjonsgevinster er kostbart i absolutt forstand i en stor portefølje. For Petroleumsfondets del vil for eksempel et avkastningstap på 0,01 pst. hvert år innebære en kostnad på 23 mill. kroner basert på aksjeporteføljens størrelse pr.31.12.2002.

• Man endrer porteføljens eksponering mot de faktorer som påvirker den systematiske risikoen. Slike faktorer er beskrevet mer i detalj nedenfor. Når den systematiske risikoen endres, må man forvente at porteføljens avkastning påvirkes. Hvordan avkastningen vil påvirkes vil det imidlertid være svært komplisert å estimere når filtreringen gjennomføres.

Det vil også kunne oppstå effekter som følge av endrede muligheter til å drive aktiv forvaltning, og som følge av eventuelle økte transaksjonskostnader. Det vil bli berørt til slutt i dette vedlegget.

I en rapport bestilt av utvalget, har økonomiprofessorene Thore Johnsen og Ole Gjølberg foretatt en gjennomgang av litteraturen om avkastningskonsekvenser ved etisk filtrering og supplert dette med egen analyse av temaet. Forfatterne av rapporten oppsummerer arbeidet på følgende måte:

«Det å legge spesielle restriksjoner på porteføljesammensetning, herunder SRI-restriksjoner, vil i oppgangsperioder ofte ikke ha så veldig store (negative eller positive) konsekvenser mht. performance. Man bør imidlertid innstille seg på at denne konklusjonen lett kan endres i en nedgangskonjunktur. Dersom en fondsforvalter pålegges SRI-restriksjoner av fondets eiere, bør alle parter være inneforstått med at det kan være en signifikant nedsiderisiko forbundet med et slikt pålegg. Størrelsen vil avhenge av hvor sterke restriksjonene på utvalgsrommet vil være. I tillegg er det grunn til å tro at nedsiderisiko vil være avhengig av hvilken seleksjonsstrategi som anlegges.».

Risikoberegninger

Det er foretatt beregninger i Norges Banks risikostyringssystem av hvordan ulike etiske filtre vil berøre total risiko og andel av samlet investeringsunivers som utelukkes.

Beregningene i risikostyringssystemet benytter historiske prisbevegelser som grunnlag for å anslå absolutt risiko. En omfattende database med historiske priser på hver eneste aksje i investeringsuniverset ligger til grunn. I de refererte beregningene er de nyeste observasjonene gitt størst vekt. Disse beregningene sier altså noe om hvordan historisk risiko ville vært påvirket av ulike filtreringsmetoder. Beregningene gir ingen informasjon om hvordan fremtidig forventet avkastning påvirkes av filtreringen.

I tabell 9.1 er porteføljekonsekvensen av ulike mulige etisk begrunnede negative filtre i Petroleumsfondet beregnet med utgangspunkt i en filtrering av bransjetilhørighet og produkttilhørighet . (siste rad). Tabellen viser hvilken total risiko (historisk standardavvik) som en portefølje med ulike etiske filtre ville hatt pr. 31.1.03. Følgende bransjefiltre er benyttet, med virkningen av kun ett og ett filter om gangen illustrert i tabellen:

• Alle tobakksaksjer er tatt ut av investeringsuniverset

• Alle aksjer utstedt av alkoholprodusenter eller vinhandlere er tatt ut av investeringsuniverset

• Alle aksjer utstedt av forsvarsindustri er tatt ut av investeringsuniverset

• Alle aksjer utstedt av rene gamblingforetak er tatt ut av investeringsuniverset

• Summen av de fire etiske filtrene dersom de ble innført samtidig

Felles for bransjefiltrene er at FTSEs selskapsklassifisering er lagt til grunn. FTSEs aksjeindekser benyttes som referanseindeks for Petroleumsfondet. FTSE vil allokere alle selskapene til en bestemt økonomisk gruppe, sektor og undersektor alt etter hva som anses som bedriftens hovedområde. Klassifiseringen er unik, dvs. at et selskap kun kan bli klassifisert i én bestemt sektor og undersektor. Et selskap som produserer for eksempel strategiske komponenter til våpensystemer i militær anvendelse, vil ikke bli klassifisert som «forsvarsindustri» hvis andre produktlinjer er viktigere for selskapets samlede omsetning.

I siste rad i tabellen er samlet effekt av produktbasert filtrering vist. Listen er delvis overlappende med listen i teksten ovenfor, men er formelt uavhengig av FTSEs sektorklassifisering. Forskjellen mellom en bransjebasert og produktbasert filtrering er at samme selskap kan produsere flere produkter, og dermed bli utelukket basert på mer enn ett filter. Produktbasert filtrering stiller også lavere krav til hvor stor andel av omsetningen som skal komme fra det aktuelle området, noe som fører til at flere selskaper vil bli filtrert ut. Følgende produktkategorier er filtrert ut:

• Selskaper med mer enn 5 pst. av sin omsetning fra produksjon av eller handel i tobakksprodukter

• Selskaper med mer en 5 pst. av sin omsetning fra produksjon av eller handel i alkoholholdige produkter

• Selskaper med mer enn 1 pst. av sin omsetning fra produksjon eller handel i militære produkter

• Selskaper som produserer hele våpen eller strategiske deler til konvensjonelle våpen

• Selskaper som produserer kjernevåpen eller leverer strategiske deler til slik produksjon

• Selskaper som driver kjernekraftverk

• Selskaper med mer enn 5 pst. av sin omsetning fra gambling

Filtreringen av selskaper i henhold til disse kriteriene er utført av Ethical Investment Research Service (EIRIS).

Risikoberegningene som er referert ovenfor, indikerer at i en portefølje som uansett er så godt diversifisert som Petroleumsfondet, kan man redusere antall aksjer i porteføljen ganske mye før bortfallet av diversifikasjonsgevinster medfører en statistisk signifikant risikoøkning. Man ser også at den mest omfattende filtreringen (produktfiltrering) faktisk har ført til marginalt lavere risiko i beregningsperioden. Siden man umulig kan få lavere risiko ved å redusere diversifikasjonsmulighetene, må dette nødvendigvis skyldes sammensetningen av faktorer i risikomodellen som påvirker systematisk risiko.

Filtrering av investeringsuniverset basert på uakseptabel atferd er vanskeligere å beregne fordi begrepet uakseptabel atferd i seg selv er upresist. I Norge er listene som KLP og det svenske AP 7 godt kjent. Dersom man legger til grunn disse fondenes vurdering av hvilke selskaper som har vist uakseptabel atferd, kan det foretas beregninger av konsekvenser for risiko og investeringsunivers. AP-7s liste over selskaper det var investeringsforbud i ved utgangen av 2002, var noe mer omfattende enn KLPs liste som ble offentliggjort 9.1.2003. AP-7s liste (41 selskaper) filtrerer bort selskaper med en verdi tilsvarende om lag 9 pst. av verdensindeksen, mens KLPs liste (26 selskaper) utgjør vel 7 pst. Over 4 prosentpoeng av reduksjonen i markedsverdi utgjøres av 6 store multinasjonale selskaper (Exxon Mobil, WalMart, Coca Cola, TotalFinaElf, Nestle og ChevronTexaco). I likhet med beregningene ovenfor er endringen i absolutt risiko marginal. Porteføljens volatilitet (standardavvik) øker med 0,2–0,3 pst.

Ved empirisk forskning vil man sette krav til statistisk signifikans før man aksepterer at det er ulikheter mellom to datasett som er annet enn tilfeldig. Felles for de endringene i absolutt risiko som fremkommer i tabell 9.1 og i beregningene på KLP og AP7’s filtreringslister er at forskjellene ikke er statistisk signifikante. Man kan med andre ord ikke si om de risikoforskjeller som er vist i disse datasettene, er generelt gyldige, eller om de kun har gyldighet innenfor det tidsintervallet som ligger til grunn. Man må også være klar over at andre målemetoder kan gi noe annerledes resultater.

Filtrering som skissert i disse eksemplene gir altså ingen signifikant påvirkning på størrelsen på totalrisikoen i porteføljen. Uavhengig av hvordan risikonivået faktisk har vært historisk, kan imidlertid filtreringen påvirke selve sammensetningen av de faktorer som bestemmer systematisk risiko. Sannsynligheten for dette øker når andelen av investeringsuniverset som omfattes av filtreringen stiger. Dette vil påvirke framtidig avkastning, men man kan ikke si noe eksakt om i hvilken retning avkastningen påvirkes.

Avkastningskonsekvenser ut over endring av systematisk risiko og bortfall av diversifikasjonsgevinster

Negativ filtrering vil kunne gi negative effekter for mulighetene til aktiv forvaltning, særlig hvis regimet og listen over ikke-tillatte selskaper blir ustabil. Hensikten med aktiv forvaltning er å gi porteføljen en noe høyere avkastning enn referanseindeksen gjennom godt begrunnede investeringsvalg. I gjennomsnitt vil aktiv forvaltning ikke lønne seg fordi markedet i gjennomsnitt ikke kan slå markedet, og fordi aktiv forvaltning medfører høyere forvaltnings- og transaksjonskostnader. Enkeltgrupper av investorer kan imidlertid over tid slå markedet og sannsynliggjøre at dette skyldes dyktighet.

Aktive forvaltere vil alltid ønske seg et størst mulig investeringsunivers innenfor sitt definerte kompetanseområde fordi dette gir mulighet både til å ta flest aktive posisjoner og spre risikoen. Innskrenking av universet medfører derfor på marginen mindre mulighet for å generere meravkastning fra aktiv forvaltning. Dersom man legger til grunn at aktiv forvaltning lønner seg, vil det derfor være en viss kostnad knyttet til å innskrenke mulighetsområdet for forvaltningen. Siden den aktive forvaltningen uansett betyr mye mindre for samlet avkastning enn selve strategivalget (sammensetning av aktivaklasser og sektor/regions/markeds/valutasammensetning), vil imidlertid den samlede porteføljeeffekten av dette være begrenset, selv med relativt omfattende etiske filtre. Det forutsetter imidlertid at filtrene er relativt stabile over tid. Et system med ustabile filtre vil også redusere forutsigbarheten i den aktive forvaltningen. Det kan svekke Norges Banks mulighet til å skaffe seg tilgang til de aller beste internasjonale forvalterne.

Innføring av etiske filtre kan også ha en negativ konsekvens i form av økte forvaltnings- og transaksjonskostnader. Utformingen av kriteriene vil være avgjørende for hvorvidt disse kostnadene blir marginale eller merkbare. For eksempel vil et kriterium som sier at kun tobakksselskaper skal utelukkes, ikke gi synlige effekter på transaksjonskostnadene. Antallet tobakksselskaper er relativt stabilt, slik at porteføljen og referanseindeksen forblir uberørt over tid etter at tilpasningen til kriteriet først er gjennomført. Motsatt vil et system med svært mange forskjellige kriterier som diskvalifiserer mange selskaper, og hvor listen over diskvalifiserte selskaper endres ofte, kunne medføre merkbare transaksjonskostnader. I den delen av porteføljen som forvaltes med lav relativ risiko mot indeks, vil kostnaden komme fra to kilder: For det første økes omsetningen, noe som genererer ekstra handlekostnader. Dernest blir selve porteføljen mindre lik porteføljer som andre store institusjonelle forvaltere har i de samme markedene. Det reduserer muligheten for å benytte de mest kostnadseffektive handlestrategiene som porteføljekryssing og programhandler når man skal kjøpe eller selge for store beløp i markedet.

Transaksjonskostnader ved kjøp og salg av aksjer består av kommisjon til megler, eventuelle transaksjonsskatter, forskjell mellom kjøps/salgskurs og pris i referanseindeks, samt negativ markedspåvirkning. Negativ markedspåvirkning er ikke like lett synlig som de øvrige kostnadselementene, men kan gjerne være den viktigste komponenten. Markedspåvirkningen ved kjøp og salg er avhengig av transaksjonens størrelse i forhold til den enkelte aksjes likviditet. Hvis en aksje tas ut av referanseindeksen med øyeblikkelig virkning, gir det forvalteren et insentiv til å gjøre det samme i den faktiske porteføljen. Selv om eierandelen i det enkelte selskap er liten, kan selve transaksjonsbehovet i en så stor portefølje som Petroleumsfondet være dominerende i forhold til aksjens normale omsetning. Transaksjonskostnadene påvirkes derfor ikke bare av hvor stor del av universet som tas bort og hvor ofte en eventuell «svarteliste» justeres, men også av regler for hvor raskt dette må gjennomføres, og av hvorvidt beslutningen er gjort kjent for markedet før den gjennomføres.

Økt omsetningshyppighet øker transaksjonskostnadene, noe som med sikkerhet vil redusere porteføljens forventede avkastning. Det er imidlertid ikke omfanget av negative filtre som bestemmer hvor betydningsfull denne effekten blir, men hvor stabilt selve regimet for filtrering blir, og derfor hvor stabil listen over selskapene som tas ut av investeringsuniverset er. Dersom en slik liste endres hyppig med effekt for mer enn en marginal del av porteføljen, vil negativ filtrering kunne bli kostbart fordi Petroleumsfondet i seg selv er så stort. Hvis for eksempel omsetningsgraden økes med 2 pst. på hele aksjeporteføljen hvert år, svarer det til en årlig ekstra kostnad i form av økte transaksjonskostnader på omlag NOK 11,5 mill. Det er da tatt utgangspunkt i aksjeporteføljens størrelse pr. 31.12.2002, og en gjennomsnittlig transaksjonskostnad på 0,25 pst.

I tillegg til disse kostnadene vil en ha kostnader knyttet til informasjonsinnhenting, verifisering av informasjon og beregning av referanseindekser. Disse kostnadene vil trolig være begrenset til en 2–3 mill. i året.

9.7.2 Administrative konsekvenser

De administrative utfordringene ved innføring av negative etiske filtre i porteføljen er først og fremst knyttet til forholdet mellom leverandørene av indeksdata til referanseindeksen for Petroleumsfondet og til forholdet mellom Norges Bank og de eksterne forvalterne.

Dersom enkeltselskaper utelukkes fra investeringsuniverset, må selskapene også tas ut av referanseindeksen som Norges Bank måles mot for å skape et rettferdig sammenlikningsgrunnlag for den aktive forvaltningen. Dette gjelder referanseindeksene både for aksjer og obligasjoner. Utelukkelse av hele undersektorer i referanseindeksen i henhold til de sektorklassifiseringer som FTSE har gjennomført i sine aksjeindekser, vil være administrativt enkelt å implementere for aksjeporteføljens vedkommende. Det vil i slike tilfeller ikke være nødvendig å justere indeksdata helt ned på selskapsnivå. Dersom filtrering skjer på andre premisser, for eksempel ved å definere andre sektorer enn hva FTSE benytter seg av, eller ved å definere innholdet i sektorbegrepet annerledes, må justering av indeksdata skje på selskapsnivå. Det bør være mulig å automatisere rutiner for slike justeringer, men særlig vil hyppige forandringer av antall selskaper som filtreres ut, øke ressursbruken til vedlikehold og kontroll av referanseindeks.

De indeksene som benyttes som byggesteiner for obligasjonsporteføljens referanseindeks, har mindre finmasket definering av sektorer enn hva som gjelder for aksjeindeksene. Justeringer av referanseindeks må uansett skje på selskapsnivå her. De kommentarer som er knyttet til justeringer av aksjeindekser på selskapsnivå, vil gjelde også for tilsvarende justeringer i obligasjonsindeksene.

Pr. 31.12.2002 har Petroleumsfondet forvaltningsavtaler med 24 ulike forvaltningsorganisasjoner som forvalter i alt 40 ulike mandater. Alle perioderesultater som forvalteren selv beregner, avstemmes mot beregninger gjort av Norges Bank og mot beregninger gjort av bankens globale depotagent. Tallene som depotinstitusjonen beregner, er bestemmende for den avkastningsavhengige delen av forvaltningshonorarene. Alle forandringer i fondets samlede referanseindeks må gjenspeiles i de referanseindeksene som interne og eksterne forvaltere måles mot, både i Norges Banks egne systemer og hos den eller de globale depotene som benyttes. Hyppige forandringer på selskapsnivå vil skape økt kompleksitet i målegrunnlaget for de eksterne forvalterne og øke ressursbruken på avstemming av forvalternes resultatanalyser mot Norges Banks egne analyser av hvert forvaltningsmandat både internt i banken og hos bankens globale depotagent(er). Dersom omfanget av filtrering øker, kan det også få konsekvenser for forvaltningshonoraret som eksterne forvaltere vil kreve.