Kapittel 1. Lovens formål og rekkevidde. Definisjoner

Til § 1-1:

Denne bestemmelsen erstatter formålsbestemmelsene i Sosialtjenesteloven § 1-1 og Kommunehelsetjenesteloven § 1-2. Teksten er gjort mer generell og er forenklet en del, særlig i forhold til Sosialtjenesteloven § 1-1, uten at dette er ment å skulle innebære noen realitetsforskjell. Formuleringen ”forsvarlige levekår” omfatter også god helse så langt det er mulig, og nødvendig bistand, omsorg og pleie. Det vises ellers til innstillingens Sentrale verdier i den kommunale sosial- og helsetjenesten ”Sentrale verdier i den kommunale sosial - og helsetjenesten.”

Til § 1-2:

Til nr. 1: Denne bestemmelsen er en videreføring av Sosialtjenesteloven § 1-2, første avsnitt. Spørsmålet om begrensninger og særregler når det gjelder lovens anvendelse på forhold til personer som ikke er norske statsborgere eller ikke har bopel i riket, er i andre setning, på samme måte som i Sosialtjenesteloven § 1-2, første avsnitt, regulert ved en forskriftshjemmel. Dette er nytt i forhold til Kommunehelsetjenesteloven, som ikke har noen tilsvarende hjemmel for å begrense rettighetene etter denne loven.

Skillet mellom bopel og annet opphold fortsettes å trekkes på samme måte som i forhold til Utlendingsloven, se særlig dennes § 12, siste avsnitt. Dette skillet vil bare ha betydning i forhold til forskriftshjemmelen i loven her ved at en slik forskrift ikke kan gjøre inngrep i rettighetene til en norsk statsborger hvis hun eller han må anses å ha bopel i riket.

For dem som faller inn under forskriftshjemmelen for unntak, er utgangsposisjonen at alle lovens regler gjelder, på lik linje med alle andre som oppholder seg i riket, så langt ikke annet er bestemt. Her vil også folkerettslige forpliktelser sette skranker for hvor langt den norske stat kan gå med hensyn til å nekte grunnleggende sosiale goder. Dette fremgår blant annet av Den europeiske menneskerettskonvensjon art. 1 (rett til å inngå ekteskap og stifte familie), og FNs konvensjon om økonomiske og sosiale rettigheter art. 10 (vern av familien og av barn og ungdom), art. 11 (rett til tilfredsstillende levestandard og trygghet mot sult), art. 12 (rett til den høyest oppnåelige helsestandard fysisk og psykisk) og art. 14 (rett til utdanning), som alle er bestemmelser om universelle rettigheter for ”enhver”. Dette er forpliktelser som den norske stat har i forhold til alle som oppholder seg i landet, men likevel slik at det nærmere innhold av forpliktelsene vil kunne nyanseres i forhold til personer hvor det er klart at snarlig retur til hjemland eller annet land som vil ta imot vedkommende, er et aktuelt og realistisk alternativ.

For personer som oppholder seg i utlandet, er utgangspunktet det motsatte. Her har Norge ikke tilsvarende forpliktelser; disse går bare inn under loven der dette er uttrykkelig fastsatt i forskrift. Slike regler vil det imidlertid kunne være naturlig og rimelig å ha for norske statsborgere med mer kortvarige utenlandsopphold, eller ved utenlandsopphold norsk tjeneste.

Til nr. 2: I Petroleumsloven § 1-5 er fastsatt at norsk rett kommer til anvendelse for petroleumsvirksomhet hvis ikke annet følger av lov, bestemmelse gitt av Kongen, av folkeretten eller av overenskomst med fremmed stat. I medhold av Petroleumsloven er det i den såkalte Rammeforskriften (forskrift 31.8.2001 nr. 1016 om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten) fastsatt hvilke lover som gjelder på dette området. Videre er det på grunn av ønsket om å se petroleumsvirksomhet under ett, med like regler på landbaserte anlegg og anlegg på kontinentalsokkelen, bestemt at rammeforskriften også gjelder ved enkelte petroleumsanlegge på land (Kårstø, Sture, Kollsnes, Mongstad, Tjeldbergodden, Melkøya, Slagentangen og tilknyttede rørledningssystemer), se midlertidig forskrift 19.12.2003 nr. 1595 om sikkerhet og arbeidsmiljø for enkelte petroleumsanlegg på land og tilknyttede rørledningssystemer. Blant de lovene som er gitt anvendelse i medhold av disse forskriftene, er Helsepersonelloven, Pasientrettighetsloven, Smittevernloven og Lov om helsemessig og sosial beredskap. Kommunehelsetjenesteloven er ikke nevnt i forskriften, og antas ikke å gjelde for disse områdene. Etter Rammeforskriften § 5 er det den som eier eller driver petroleumsanlegg eller tilknyttede rørledningssystemer, og andre som deltar i virksomhet som er omfattet av denne forskriftens virkeområde, som er ansvarlig for at kravene gitt i forskriften blir etterlevd.

Til § 1-3:

Til bokstav a: Grensen mot tjenester og ytelser som gis uten klar forankring i Sosial- og helsetjenesteloven, vil kunne være uskarp, men dette behøver ikke være noe vesentlig problem i praksis. I tvilstilfelle bør Sosial- og helsetjenestelovens regler anvendes, som de mest uttømmende når det gjelder ansvarsforhold og tjenestemottakers rettigheter.

Til bokstav b: I uttrykket ”som tjenesten tar sikte på å hjelpe” ligger at loven også kommer til anvendelse når det skal tas stilling til om det foreligger behov for tjenester som kommunen har plikt til eller i alle fall bør yte. Vedkommende person blir tjenestemottaker med partsinteresser i det øyeblikket hans eller hennes situasjon blir gjort til gjenstand for utredning eller formell saksbehandling.

Til bokstav c: Denne definisjonen er i hovedsak sammenfallende med Pasientrettighetsloven § 1-3 bokstav b, men slik at det bare er nærmeste pårørende som defineres, ikke pårørende generelt. Etter Sosial- og helsetjenesteloven vil det å være pårørende i seg selv ikke ha noen rettslig betydning, bare at man er nærmeste pårørende.

På samme måte som i Pasientrettighetsloven tas det utgangspunkt i tjenestemottakers eget valg av nærmeste pårørende, slik at det som følger bare fungerer som en presumsjon som legges til grunn når tjenestemottakeren ikke er i stand til å oppgi hvem hun eller han oppfatter som den nærmeste pårørende. Det avgjørende kriterium er da hvem i størst utstrekning rent faktisk har varig og løpende kontakt med tjenestemottaker. Den rangerte opplistingen som deretter følger, kommer dermed bare til anvendelse hvor det ikke er klart at noen utmerker seg fremfor andre i så henseende. Denne listen er identisk med tilsvarende liste i Pasientrettighetsloven, med den ene forskjell at verge og hjelpeverge er tatt ut. Det å ha et slikt verv, gjør ikke nødvendigvis vedkommende til en pårørende. Spørsmålet om kompetanse for verger og hjelpeverger i denne egenskap, må vurderes og reguleres særskilt i de sammenhenger denne problemstillingen er aktuell.

Til bokstav d: Også tjenester gitt av private tjenesteytere, uten tilsettingsforhold i kommunen, og av tilsatte i andre offentlige statlige, fylkeskommunale eller interkommunale organer, eller i andre kommuner, vil gå inn under Sosial- og helsetjenesteloven, i den utstrekning vedkommende utøver sine funksjoner på grunnlag av avtale med kommunen.

Til § 1-4:

Her fastslås grunnleggende krav til samhandlingen mellom tjenesteytere og tjenestemottaker. Det er tale om en lovfesting av yrkesetiske krav som må anses som gjeldende rett også i dag. For helsetjenester er tilsvarende krav fastslått i Pasientrettighetsloven § 4-1, men prinsippene er like viktige i sosialtjenestene.

Kravet om medvirkning gjelder helt generelt så langt det er praktisk mulig å få i stand en form for samhandling med tjenestemottakeren, også om hun eller han mangler samtykkekompetanse. Samtykke kan etter omstendighetene gis av andre på tjenestemottakers vegne, se § 1-5 nr. 3 om dette.

Nr. 5 er identisk med Sosialtjenesteloven ­­­­­§ 4A-1, tredje avsnitt, som en del av formålsparagrafen i kapittel 4A om tvang overfor psykisk utviklingshemmede. Det foreslås at denne flyttes fram her som uttrykk for et generelt og overordnet prinsipp i alle sosial- og helsetjenester.

Det vises ellers til Sentrale verdier i den kommunale sosial- og helsetjenesten i innstillingen ”Sentrale verdier i den kommunale sosial- og helsetjenesten”.

Til § 1-5:

Denne bestemmelsen tilsvarer Pasientrettighetsloven § 4-1, første setning, og § 4-3. På samme måte som her er det gjort unntak fra kravet om samtykke for situasjoner hvor ” annet følger av særlige lovbestemmelser eller tiltakets art”. I praksis dreier det seg om tre typesituasjoner hvor kravet om samtykke ikke kan opprettholdes fullt ut; øyeblikkelig hjelp situasjoner hvor det ikke er mulig å innhente samtykke raskt nok, typisk fordi tjenestemottakeren er bevisstløs, i nødrettsituasjoner, og i situasjoner hvor det foreligger en særlig tvangshjemmel i lov, slik som i Psykisk helsevernloven, Sosialtjenesteloven kapittel 4A og Sentrale verdier i den kommunale sosial- og helsetjenesten, og Smittevernloven.

Kravet i Pasientrettighetsloven § 4-3, første avsnitt, bokstav a, om at pasienten skal være myndig, er tatt ut som misvisende. Det fremgår av Pasientrettighetsloven § 4-7 at også for umyndiggjorte er utgangspunktet at de selv skal gi samtykke ”i så stor utstrekning som mulig”.

Av samme grunn er begrensningen i Pasientrettighetsloven § 4-6 av tjenestemottakers samtykkekompetanse til å gjelde ”myndig pasient” ikke videreført. Det rettslige utgangpunkt er at også den som er umyndiggjort har autonomi og samtykkekompetanse i slike spørsmål, og at spørsmålet om tapt samtykkekompetanse må vurderes på samme måte i forhold til denne gruppen som når det er tale om ikke umyndiggjorte – med andre ord ut fra vedkommendes fysiske og psykiske funksjonsevne. Verger og hjelpeverger vil som alminnelig utgangspunkt ikke ha samtykkekompetanse på vegne av tjenestemottaker der slikt er nødvendig for at det kan gis sosial- eller helsehjelp, jf. Vergemålsloven §§ 38 og 39 som fastslår henholdsvis at vergen handler på den umyndiges vegne ”i formuessaker”, og at vergen ”tar avgjørelser” om den umyndiges ”underhold, oppfostring og opplæring”, og § 90b hvor det heter om hjelpeverge at hun eller han ”kan gis myndighet til å vareta klientens anliggender i sin alminnelighet eller enkelte særlige anliggender”, noe som etter sammenhengen må anses å gå på økonomisk forvaltning og helt praktiske anliggender. En generell kompetanse til å overføre samtykkekompetanse i personlige anliggender til en hjelpeverge ville kreve en vesentlig klarere lovhjemmel enn dette. Utvalget mener for øvrig at en slik kompetanse ikke bør legges til verge eller hjelpeverge alene. Hvor tjenestemottaker ikke har samtykkekompetanse, må faglig ansvarlig tjenesteyter foreta en selvstendig vurdering av om tjenesten likevel skal gis, etter å ha fått samtykke fra nærmeste pårørende og eventuelt fra verge eller hjelpeverge.

Bestemmelsen i Pasientrettighetsloven § 4-3, siste avsnitt, første setning, om den som yter helsehjelp, avgjør om pasienten har samtykkekompetanse, er ikke videreført. Denne bestemmelsen er til dels blitt praktisert krav om en formell konstatering av at en pasient mangler samtykkekompetanse, som deretter har blitt lagt til grunn. Dette er ikke noen heldig praksis, i alle fall i denne sammenheng. Det er ikke grunnlag for å treffe noe slikt formelt vedtak som avgjør spørsmålet om samtykkekompetanse på generelt grunnlag. Tjenestemottakers samtykkekompetanse må vurderes fortløpende og i forhold til den helt konkrete samtykkesituasjon.

Til § 1-6:

Pasientrettighetsloven kapittel 4 inneholder en rekke bestemmelser om samtykkekompetanse og om adgang til å gi tjeneste hvor slik mangler. Med unntak av tvangsbestemmelsene i kapittel 4A og Sentrale verdier i den kommunale sosial- og helsetjenesten inneholder Sosialtjenesteloven ingen tilsvarende bestemmelser om samtykkekompetanse.

Bestemmelsen i nr. 1 angår avgjørelse om å yte tjenester som er av lite inngripende karakter med hensyn til omfang og varighet. Det foreslås her at på samme måte som etter Pasientrettighetsloven § 4-6 skal slike tjenester som alminnelig utgangspunkt kunne gis uten noen form for samtykke. Ansvaret for å treffe slike avgjørelser legges, på samme måte som etter Pasientrettighetsloven, til vedkommende tjenesteyter. Hvem som kan treffe beslutninger om hva innenfor denne rammen, vil følge av tilsettingsforhold og tjenesteinstruks.

I nr. 2 er gitt en regel om tjenester som er mer inngripende. Denne bestemmelsen trer i stedet for Pasientrettighetsloven § 4-6, andre avsnitt. Slik beslutning om mer inngripende tiltak kan bare treffes i situasjoner hvor det for det første er klart at dette er i tjenestemottakers interesse, og det for det andre er grunn til å regne med at hun eller han ville ha samtykket til dette. Disse vilkårene foreslås videreført.

I Pasientrettighetsloven heter det at i slike situasjoner kan nærmeste pårørende samtykke på vegne av pasienten. Dette kan forstås slik at de pårørende er gitt vetorett også i forhold til tjenester som er klart i tjenestemottakers interesse, og som det ikke er noen rimelig grunn til å tro at hun eller han ville motsatt seg. Dette er i så fall, slik utvalget ser det, ikke noen god regel. I stedet foreslås at slike avgjørelser skal treffes i samråd med nærmeste pårørende, og eventuell verge eller hjelpeverge. I dette ligger at tjenester bare unntaksvis vil bli gitt hvis den nærmeste pårørende motsetter seg dette av grunner som fremtrer som forstandige og som det ikke kan ses bort fra at også tjenestemottaker ville lagt avgjørende vekt på. I tvilstilfelle vil det også kunne være naturlig rådføre seg med andre som står tjenestemottaker nær, så langt dette kan skje uten å komme i strid med reglene om taushetsplikt, for å få et best mulig grunnlag for å bedømme om det er grunn til å regne med at tjenestemottaker ville ha samtykket i tiltaket. Men ansvaret for å vurdere dette, og for å veie de motstående hensyn opp mot hverandre, foreslås lagt til den faglig ansvarlige. Hvem det er, vil avhenge av tjenesteinstruks og tilsettingsforhold i vedkommende kommune.

Bestemmelsen i nr. 3 om at tjenester ikke skal gis til tjenestemottaker som motsetter seg dette, hvis ikke det foreligger et særlig rettsgrunnlag, er en videreføring av bestemmelsene i Pasientrettighetsloven §§ 4-5 og 4-6, begges siste avsnitt. For mindreårige vil foreldremyndigheten som utgangspunkt kunne være et slikt særlig grunnlag, men da med de begrensninger som følger av Barneloven § 31 om rett for barnet til å bli hørt før det treffes avgjørelser om personlig forhold for barnet, og om det skal legges stor vekt på barnets mening når det har fylt 12 år.

I nr. 4, siste setning , er nærmeste pårørende, samt eventuell verge eller hjelpeverge, gitt klagerett til fylkesmannen over en avgjørelse om å gi en slik mer inngripende tjeneste.

Utvalget vil anbefale at det foretas en revisjon av bestemmelsene i Pasientrettighetsloven om tilsvarende problemstilling i overensstemmelse med det som her er foreslått.

Kapittel 2. Kommunens ansvar

Til § 2-1:

Nr. 1 første setning erstatter første setning i Sosialtjenesteloven § 3-1 og de mer utpenslede bestemmelsene i Kommunehelsetjenesteloven § 1-4, første og andre avsnitt. Nr. 2 erstatter Sosialtjenesteloven § 3-1, tredje og fjerde avsnitt.

Til § 2-2:

Til nr. 1:Første setning fastslår, i likhet med Kommunehelsetjenesteloven § 1-1, første avsnitt, og Sosialtjenesteloven § 10-1, første avsnitt, kommunens ansvar for å yte tjenester til alle som opp­holder seg i kommunen, uavhengig av om vedkommende har bopel eller fast opphold der. Det kan imidlertid gjøres unntak fra dette ansvaret i forhold til personer som ikke er norske stats­borgere, ved forskrift i medhold av § 1-2 nr. 1, andre setning.

Andre setning erstatter refusjonsregelen i Sosialtjenesteloven § 10-1, andre setning, med en fullmakt for Kongen til å gi forskrifter om dette temaet. Som denne regulerer andre setning her spørsmålet om avvik fra det alminnelige utgangspunktet; at hver kommune dekker de utgiftene som påløper til sosial- og helsetjenester der. Etter utvalgets oppfatning er det behov for et mer fleksibelt og nyansert regelverk enn dagens regel, tilpasset de til enhver tid foreliggende finansierings- og tilskuddsordninger. I første omgang kan man imidlertid om ønskelig videreføre dagens ordning ved forskrift.

I forskriftshjemmelen ligger også en fullmakt for Kongen til å foreta en nærmere avgrensning av begrepet ”hjemstedskommune” for det aktuelle formål. Forståelsen av begrepet slik det blir anvendt i en eventuell forskrift om dette, vil ellers være et rettsanvendelsesspørsmål som fylkes­mannen og Sosial- og helsetilsynet må ta stilling til forbindelse med klage, eller som ledd det alminnelige tilsynet.

Spørsmålet om hva som i denne sammenheng skal anses som ”hjemstedskommune”, er ikke ment som noe selvstendig avgrensningskriterium for Kongens forskriftskompetanse etter regelen her, annet enn i ekstreme situasjoner. Avgjørelsen av hva som er hjemstedskommune for tjenestemottakere, forutsettes å inngå som en integrert del av vurderingen av i hvilke situasjoner det er rimelig og rasjonelt at det foretas en slik utgiftsdeling.

Til nr. 2: Kommunens ansvar for tjenestene er det samme uavhengig av om disse gis av kommunens egen tilsatte eller etter avtale med privat tjenesteyter. Kravet om avtale innebærer at det må ha foregått enn eller annen form for kvalitetssikring fra kommunens side før man lar en privat institusjon ta ansvaret for å gi tjenester etter loven her. Se også nr. 3 om anvendelsen av lovens regler på private tjenesteytere.

Til nr. 3: Denne bestemmelsen er en rettslig nyskaping. I dag gjelder reglene i Forvaltningsloven – herunder bestemmelsene om taushetsplikt - bare når det enten treffes enkeltvedtak av den private tjenesteyteren (Forvaltningsloven § 1, siste setning), eller det er tale om avgjørelser ”i klientsaker” ved institusjoner som er tatt inn i kommunens plan for boliger med heldøgns omsorgstjenester (Sosialtjenesteloven § 8-2, jf. § 7-5). Etter utvalgets vurdering er det grunnleggende viktig at loven er nøytral i forhold til spørsmålet om tjenestene gis av private tjenesteytere eller av kommunen selv, og om den private tjenesteyter inngår i en plan for tjenestene, eller er brakt inn ved en konkret avtale, og at verken tjenestemottakers rettsstilling eller kommunens ansvar påvirkes av det valg som ­treffes her.

For kommunen regulerer bestemmelsen bare ansvar etter loven her. Den innebærer ingen utvidelse av kommunens arbeidsrettslige og erstatningsrettslige ansvar for andre aktørers virksomhet. For private aktører innebærer den at disse er bundet av bestemmelsene i utkastet, både når det gjelder hvordan tjenestene skal gis og samhandlingen med tjenestemottaker, og når det gjelder det alminnelige forsvarlighetskrav og bestemmelser som måtte bli gitt hvor dette konkretiseres. Bestemmelsen griper derimot ikke inn i private avtalepartnere selvbestemmelsesrett i rent institusjons- eller virksomhetsinterne forhold, som personal- og økonomisaker.

Kommunen har etter dette ansvar for alle sider av eget tilbud og av tilbud som gis etter avtale mellom kommunen og en privat tjenesteyter, institusjon eller enkeltperson. Disse private tjenesteyterne går ikke selv inn under denne loven, bare under generelle profesjons- og tilsynsregler, i praksis Helsepersonelloven og Helsetilsynsloven. Kommunen har derfor et ansvar for å påse at de avtalene som inngås om at tjenestemottakere skal få ytelser fra private tjenesteytere, sikrer at tjenestene blir gitt med det innhold etter de kritterier som gjelder for kommunen selv. Men den som har påtatt seg å yte tjenester etter loven her ved slik avtale, har også et selvstendig ansvar for at de tjenester som gis er faglig forsvarlige, og Sosial- og helsetilsynet kan forholde seg direkte til tjenesteyter både ved kontroll og ved pålegg. Hvis tjenesteyter ser at det som skal leveres etter avtalen med kommunen, ikke oppfyller faglige forsvarlighetskrav, må hun eller han henvende seg til kommunen og gjøre oppmerksom på dette, og eventuelt be om revisjon av avtalen.

Tjenesteytere som bare har et avtaleforhold med tjenestemottaker, og hvor kommunen bare dekker utgiftene ved direkte utbetalinger, refusjon eller rundsumtilskudd, går derimot ikke inn under loven og kommunens direkte ansvar. Kommunen har imidlertid også her en selvstendig plikt til å følge med i situasjonen for tjenestemottaker, påse at denne får et forsvarlig tilbud, og sette inn­ ­tilleggsressurser hvor dette er nødvendig.

Til § 2-3:

I Sosialtjenesteloven kapittel 4 og Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 er det gitt en lang og til dels svært detaljert liste over oppgaver og tjenester som kommunen har ansvar for. Utvalget foreslår at opplistingen av de sentrale oppgavene for kommunen etter loven her videreføres, men i en noe mer generalisert form enn i dag, og med en eksplisitt angivelse (”herunder”) av at den ikke er uttømmende. En slik mer generalisert oppstilling innebærer ikke noen form for svekkelse av kravene til de kommunale sosial- og helsetjenestene, verken som helhet eller når det gjelder enkeltjenester, men er ment å gi en større fleksibilitet innen det som til enhver tid anses som faglig forsvarlig og hensiktsmessig. Oppstillingen vil også i denne mer begrensede form danne utgangspunkt for vurderingen av om det samlede kommunale tjenestetilbudet oppfyller lovens krav til faglig ­forsvarlighet.

Flere av de oppgavene som nevnes, har sitt motstykke i rettighetsbestemmelsen i utkastets § 3-1. Men enkelte oppgaver som bokstav a, b, og c, er av generell art, uten individuelle rettighets­havere, og må derfor omtales særskilt. Andre oppgaver, som bokstav d og bokstav e, pkt. vii, må nevnes fordi de ikke er knyttet til en motsvarende rettighet, men forutsettes ivaretatt på grunnlag av et forvaltningsskjønn. For oversiktens skyld nevnes også de oppgavene som knytter seg til oppfyllelse av individuelle rettigheter.

Etter utvalgets oppfatning vil derimot en detaljert og spesifisert opplisting av de ulike tjenesteformer kunne være uheldig av flere grunner: For det første vil den lett gi føringer for organiseringen av de kommunale tjenestene som kan medføre et fragmentert, rigid og lite helhetlig tilbud. For det andre vil en slik angivelse av hvilke tjenester kommunen skal tilby, kunne føre til at man overser muligheten av å dekke innbyggernes behov ved interkommunale samarbeidsløsninger eller kjøp av nødvendige tjenester fra nabokommuner eller private tjenesteytere etter behov. Endelig har en slik opplisting lett den virkning at den virker enten ekskluderende i forhold til, eller i alle fall som nedprioritering av, andre typer tilbud som etter omstendighetene kan være viktigere eller mer adekvate enn de som er nevnt i loven.

Det foreslås på denne bakgrunn at man unngår en spesifisert opplisting av de tjenestetilbudene som kommunen har ansvaret for å gi. I stedet gis Kongen fullmakt i nr. 2 til å gi nærmere bestemmelser om krav til det tjenesteytende apparat om dette skulle vise seg nødvendig. Samtidig foreslås at innledningsordene til denne bestemmelsen endres slik at det fremgår bedre at det som kreves ikke er bestemte kommunale tjenestetilbud, men at kommunen sørger for at visse oppgaver blir ivaretatt.

Bokstav a omhandler krav som i dag følger av Sosialtjenesteloven § 3-5 og Kommunehelsetjenesteloven § 1-2, andre setning.

Bokstav b erstatter Kommunehelsetjeneste­loven § 1-3, første avsnitt, nr. 1, bokstav a.

Bokstav c erstatter Kommunehelsetjeneste­loven § 1-3, første avsnitt, nr. 5.

Bokstav d erstatter Sosialtjenesteloven § 3-1, tredje avsnitt.

Bokstav e, innledningen, erstatter Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 første avsnitt nr. 1, bokstav b, c og e, og nr. 2, men slik at særskilt omtale av deltjenester som helsestasjonsvirksomhet, helsetjeneste i skoler og helsetjeneste for innsatte er tatt ut som overflødig, og fordi en så høy spesifikasjonsgrad er egnet til å forstås som en avgrensning. Den angir i stedet i generell form de tilsvarende sosial- og helsefaglige oppgavene.

Bokstav e, punkt (i) erstatter Sosialtjenesteloven § 4-1 og den individrettede delen av Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 nr. 1, bokstav d.

Bokstav e, pkt. (ii), erstatter Kommunehelsetjenesteloven § 1-3, første avsnitt, nr. 3, men dekker også motsvarende sosiale tjenestetilbud.

Bokstav e, pkt. (iii), erstatter Sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav a, men slik at omtalen av brukerstyrt personlig assistanse er flyttet herfra til § 3-1, bokstav c, som omtaler tjenestemottakers rett til praktisk og personlig hjelp.

Bokstav e, pkt. (iv), erstatter Sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav d, og den rent pleie- og omsorgsfaglige delen av bokstav a, samt Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 nr. 4.

Bokstav e, pkt. (v), erstatter Sosialtjenesteloven. § 4-2, bokstav b.

Bokstav e, pkt. (vi), er en referanse til rettighetsbestemmelsen i utkastets § 3-1 nr. 1, bokstav e, som erstatter Sosialtjenesteloven § 5-1, og erstatter i tillegg bestemmelsen i Sosialtjenesteloven § 5-2 om stønad i særlige tilfeller. Utvalget viser her til merknadene i punkt 5.7 om spørsmålet om tildeling av økonomisk stønad fortsatt bør en oppgave for den kommunale sosialtjenesten.

Bokstav e, pkt. (vii), erstatter Sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav e.

Bokstav e, pkt. (viii), er dels en referanse til rettighetsbestemmelsen i § 3-1, bokstav h, som erstatter Sosialtjenesteloven § 4-5, samtidig som den erstatter Sosialtjenesteloven § 3-4 og § 4-2 bokstav d, men slik at den særskilte omtalen av ”plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester, alder eller av andre årsaker” i Sosialtjenesteloven § 4-2, bokstav d, er tatt ut. Etter lovutkastet her er slike boformer ingen selvstendig rettslig kategori.

Nr. 2 gir Kongen mulighet for å gi bestemmelser om plikt for kommunene til å etablere og opprettholde bestemte tjenestetilbud som ikke kan dekkes på annen måte. Slike pålegg i forskrifts form kan være aktuelt hvor man ser det som et sosial- og helsepolitisk mål at bestemte tilbud, for eksempel jordmortjeneste, ergoterapi og bedriftshelsetjeneste, skal være tilgjengelig for alle borgere. Det forutsettes at man ellers viser stor til­bakeholdenhet med å gi slike spesifiserte påbud, og i stedet benytter muligheten for å påtale og ­reagere i medhold av tilsynsreglene når det ikke blir gitt et faglig forsvarlig tilbud til tjeneste­mottakere.

Til § 2-4:

Til nr. 1: Dette er et motstykke til det kvalitetskravet som kommer til uttrykk i bestemmelsen i Kommunehelsetjenesteloven § 6-3, første avsnitt, om at Statens helsetilsyn fører medisinskfaglig tilsyn med at kommunene fremmer helsetjenestens formål på forsvarlig og hensiktsmessig måte. ­Tilsvarende krav gjelder selvsagt også for sosial­tjenester.

Til nr. 2: Denne bestemmelsen erstatter Sosialtjenesteloven § 7-14, men rekkevidden av forskriftshjemmelen er utvidet til å omfatte kommunale sosial- og helsetjenester generelt, ikke bare ”behandlings- og rehabiliteringstiltak” som i dag. Slike forskrifter vil være et nødvendig virkemiddel for å gi presise og forutsigbare styringssignaler om det nærmere innholdet av forsvarlighetskravet i nr. 1.

Etter utvalgets oppfatning bør bestemmelsene i Sosialtjenesteloven § 7-5 (Kommunens ansvar for boliger med heldøgns omsorgstjenester), § 7-6 (Inntak i og utskriving fra bolig som nevnt i § 7-5), § 7-8 (Generelle krav til boliger med heldøgns omsorgstjenester), § 7-10 (Private institusjoner og boliger med heldøgns omsorgstjenester som ikke er tatt inn kommunens plan), § 7-11 (Rettigheter under opphold i institusjon/bolig med heldøgns omsorgstjenester) og § 7-12 (Forskrifter om hva som skal regnes som institusjon/bolig med heldøgns omsorgstjenester) tas inn i en slik forskrift i den utstrekning de ønskes videreført. Loven bør etter utvalgets oppfatning være arenanøytral.

Kapittel 3. Rett til sosial- og helsetjenester

Til § 3-1:

Generelt: Her er sammenfattet de grunnleggende rettighetene som den som søker tjenester, har til ytelser fra kommunen innen lovens område. Tjenestemottakerens rettigheter er knyttet til et krav om en individuell vurdering av hennes eller hans individuelle behov, og dette foreslås sagt uttrykkelig i loven. Karakteristisk for rettighetsbestemmelsene er at de kan danne utgangspunkt for rettslige krav fra den enkelte tjenestemottaker, som i praksis blir håndhevet først og fremst i klagesaker. I tillegg til dette kommer så tilsynsmyndighetenes selvstendige ansvar for å påse at kommunen oppfyller kravene i § 2-3 med hensyn til et utbygd ­tjenestetilbud eller avtaleverk som oppfyller lovens krav.

Grunnvilkåret for et rettslig krav på tjenester er at det er tale om ”nødvendig hjelp”. I dette ligger to krav: For det første må det være tale om et behov som knytter seg til en minstestandard for helse, funksjonsevne eller sosiale forhold. Denne minstestandarden defineres av et faglig forsvarlighetskrav, slik dette har utkrystallisert og utvikler seg i tjenestepraksis, tilsynspraksis og rettspraksis. Vi viser her til den nærmer omtale av kravet om faglig forsvarlighet i pkt. 8.4. Og dernest må det være tale om behov som tjenestemottaker ikke med rimelighet kan forventes å være i stand til å oppfylle selv.

Bestemmelsen angir tjenester som kommunen har rettslig plikt til å gi den som oppfyller lovens vilkår. Rettighetskatalogen er imidlertid gjort mest mulig generell og resultatrettet i utformingen. Spørsmålet om de tjenestene som blir gitt til vedkommende tjenestemottaker, oppfyller lovens minimumskrav, må avgjøres ut fra en helhetsvurdering av de tilbudene som gis til den enkelte.

Til bokstav a: I § 2-3 nr. 1, bokstav a, er gitt en bestemmelse om kommunens plikt til å gi generell informasjon og veiledning om sosiale og helsemessige forhold, og i bokstav e om informasjon, råd og veiledning til den enkelte borger. I § 3-1 bokstav a fastslås en rett for den enkelte tjenestemottaker til slik opplysning, råd og veiledning som kan avhjelpe sosiale og helsemessige problemer. I dette ligger at slikt tjenestetilbud skal være tilgjengelig i rimelig grad og omfang til enhver tid for den som har bruk for det. Bestemmelsen erstatter Sosialtjenesteloven § 4-1 og Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, andre avsnitt.

Slik veiledning kan være både av praktisk art, ha form av henvisning til tjenestetilbud som kan avhjelpe tjenestemottakers behov, og gis som veiledning om tjenestemottakers juridiske rettigheter og mulighet til å få overprøvd avgjørelser som går i hans eller hennes disfavør.

Til bokstav b: Denne bestemmelsen fastslår en rett til medisinsk eller sosialfaglig hjelp i form av undersøkelse, utredning, vurdering, planlegging og tiltak som er nødvendig for å avhjelpe sosiale og helsemessige problemer, i tråd med det som i dag følger av Kommunehelsetjenestelovens og Sosialtjenestelovens bestemmelser. Hjelp til selvhjelp er et grunnleggende prinsipp for tjenestetilbudet etter loven her. I tråd med dette er habilitering, rehabilitering og opplæring omtalt særskilt.

Til bokstav c: Rett til praktisk og personlig hjelp og opplæring er i dag fastslått Sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 bokstav a og c. Dette anses også å ligge i retten til nødvendig helsehjelp etter Kommunehelsetjenesteloven § 2-1.

På samme måte som i dagens lov er brukerstyrt personlig assistanse omtalt som en selvstendig rettighet. Dette er en hjelpeform som er et sentralt virkemiddel for å oppfylle det generelle krav om at tiltakene ”skal ta sikte på å styrke mottakerens funksjonsevne, og hans eller hennes evne til å leve et selvstendig og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre” (§ 1-4). Ved valg av hjelpeform skal det således legges stor vekt på hensynet til tjenestemottakers personlige integritet og selvstendighet. Ut fra dette må brukerstyrt personlig assistanse alltid vurderes når dette er ønsket av tjenestemottaker.

Til bokstav d: Også dette er en videreføring av gjeldende rett. Sosialtjenesteloven § 4-3 viser til § 4-2, bokstav d, om plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester. Rett til nødvendig pleie og omsorg er også en del av retten til nødvendig helsehjelp etter Kommunehelsetjeneste­loven § 2-1, jf. bestemmelsens tredje avsnitt. I praksis gis en betydelig del av slik pleie og omsorg i tjenestemottakerens eget hjem.

Til bokstav e: Denne bestemmelsen er en videreføring av Sosialtjenesteloven § 5-1. Bestemmelsen i Sosialtjenesteloven § 5-2 om at sosialtjenesten kan i særlige tilfeller gi stønad selv om vilkårene i § 5-1 er ikke oppfylt, er videreført i § 2-3.

Det er ikke nødvendig med en særskilt hjemmel i loven for at kommunen skal kunne gi mer enn det rettslige minimum, verken når det gjelder økonomiske ytelser, helsehjelp eller praktisk bistand. Slik bistand kan imidlertid være et viktig eller helt nødvendig tiltak i arbeidet for sosial rehabilitering eller for å gi stønadsmottaker et verdig liv. Søknad om slik bistand må behandles og avgjøres på samme måte som andre søknader om ytelser fra kommunen, med andre ord som sak om enkeltvedtak. I § 2-3 nr. 1, bokstav j, er imidlertid tilføyd som en oppgave for kommunen å gi økonomisk stønad til ” for å overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon” som et eget alternativ ved siden av stønad til livsopphold, i listen over oppgaver for kommunen etter loven her.

Det vises ellers til omtalen i pkt. 5.7 av spørsmålet om tildeling av økonomisk stønad fortsatt bør være en oppgave for kommunen.

Til bokstav f: Bestemmelsene i Kommunehelsetjenesteloven § 2-1a, andre og tredje avsnitt, om fastlegeordningens nærmere innhold, og om fritak for enkelte kommuner fra denne, foreslås tatt ut av loven og i stedet tatt inn i forskrift. Dette gir en mer oversiktlig lovtekst og gjør det lettere å gi presiseringer og foreta justeringer i regelverket om dette etter behov.

Bokstav g erstatter Sosialtjenesteloven § 4-5.

Til nr. 2: Bestemmelsen er en videreføring av Kommunehelsetjenesteloven § 2-2, men slik at rekkevidden av bestemmelsen fastslås ved en aldersgrense. For unge over 16 år gjelder de alminnelige regler om plikt for kommunen til å skaffe et forsvarlig helsetjenestetilbud,

Et sentralt element i denne bestemmelsen er at den etablerer en rettslig plikt for foreldrene til å medvirke til at barnet får slik helsekontroll. Slik helsekontroll er viktig for å forebygge og avdekke sykdom og fremme barnets helse.

Nr. 3 erstatter Sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav b og e, jf. § 4-3, og § 4-4.

Til § 3-2:

Generelt: Bestemmelsene i § 3-2 i lovutkastet her er en sammenfatning og klargjøring av gjeldende rett når det gjelder adgang til å stille vilkår overfor tjenestemottaker for at hun eller han skal motta sosial- eller helsetjenester. Det vises til fremstillingen og drøftingen av denne problemstillingen i pkt. 8.7 og 8.8.

Som alminnelig utgangspunkt er det ikke adgang til å oppstille vilkår overfor en tjenestemottaker for tildeling av en ytelse hun eller han har rettskrav på. Ved ytelser som tildeles på grunnlag av et forvaltningsskjønn hvor det ikke foreligger et rettskrav på vedkommende ytelse, er det derimot lagt til grunn at det kan oppstilles vilkår som har nær saklig sammenheng med tildelingsvedtakets formål eller administreringen av dette, og som ikke er uforholdsmessig tyngende for den private part.

I Sosialtjenesteloven § 5-3 er det en særskilt hjemmel for bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk stønad, som i sin form tilsvarer de ulovfestede regler om adgang til å benytte dette virkemidlet. Denne bestemmelsen er imidlertid gitt generell form, og det er lagt til grunn at den også hjemler vilkårstillelse ved tildeling av nødvendig stønad til livsopphold etter lovens § 5-1, ytelser som tjenestemottakeren i utgangspunktet har rettskrav på. Adgangen til å sette vilkår ved et slikt lovbundet vedtak vil dermed etter sitt innhold kunne innebære at tjenestemottaker ikke får den ytelsen hun eller han ville hatt krav på hvis vilkåret ikke oppfylles, men sosialtjenesten vil fortsatt ha ansvar for å påse at hun eller han får de ytelser som er helt nødvendige, en ”nødhjelp”.

Noen tilsvarende vilkårshjemmel finnes ikke for tjenester etter Sosialtjenesteloven kapittel 4 eller etter Kommunehelsetjenesteloven. En del av de ytelsene som det her vil være spørsmål om å gi, vil imidlertid være av en slik karakter at det vil være aktuelt å kreve en eller annen form for medvirkning fra tjenestemottakers side om de skal tjene sitt formål, særlig rehabiliteringsmessig. Det vil da kunne være aktuelt å stille vilkår for at tjenestemottaker skal få akkurat denne ytelsen, med den konsekvens at hvis tjenestemottaker ikke oppfyller vilkåret, vil hjelpe- eller pleiebehovet bli søkt imøtekommet på en annen måte. I forhold til Sosialtjenesteloven § 4-3 er det i tillegg lagt til grunn at det er en viss adgang til å sette vilkår også for ytelser etter dette kapitlet, på linje med det som er fastsatt i § 5-3.

Generelt for sosial- og helsetjenester gjelder at man bør være tilbakeholden med ensidig vilkårstillelse, også hvor vilkåret i seg selv kan fremtre som hensiktsmessig og ikke urimelig. Et vilkår overfor en tjenestemottaker som er avhengig av en ytelse av denne karakter, vil lett oppleves som et umyndiggjørende inngrep i vedkommendes handlefrihet. Det at det settes et vilkår, kan i seg selv oppleves som en krenkelse av personlig autonomi og som uttrykk for mistillit. Vilkårstillelse bør derfor bare skje hvor det ikke er mulig å komme fram til en tilfredsstillende løsning på frivillig grunnlag, og hvor de hensyn som vilkåret skal ivareta, er så viktige at de kan rettferdiggjøre et slikt inngrep i tjenestemottakers autonomi.

Til nr. 1: I første setning fastslås den alminnelige regel om adgang til å sette vilkår for sosial- og helsetjenester. I de to følgende setninger er det så oppstilt to viktige generelle begrensninger i denne adgangen til vilkårstillelse: For det første er dette et virkemiddel som bare skal brukes i situasjoner hvor det ikke har vært mulig å få til et frivillig samarbeid med tjenestemottaker om det spørsmålet det er tale om å regulere på denne måten. Og for det andre kan slike vilkår som alminnelig utgangspunkt ikke gjøre inngrep i tjenestemottakers lovfestede rettigheter etter loven her eller ellers. Unntaket fra dette er adgangen til å sette ned eller endre ytelsen etter nr. 4.

Nr. 2 er en videreføring av bestemmelsen i Sosialtjenesteloven § 5-3, andre avsnitt. Bestemmelsen har som funksjon å gjøre det klart at dette er en type vilkår som kan benyttes hvor det er et egnet virkemiddel for realiseringen av lovens rehabiliteringsformål. De generelle bestemmelsene om bruk av vilkår i nr. 1, 3 og 4, gjelder også her.

Nr. 3 er videreføring av bestemmelsene i Sosialtjenesteloven § 5-3, andre og tredje setning. Dette er en lovfesting for sosial- og helsetjenester av rettssikkerhetsmessige begrensninger som også følger av ulovfestet rett.

Til nr. 4: Dette er en ny lovbestemmelse, men er i realiteten en lovfesting av etablert forståelse og praksis når det gjelder vilkårstillelse ved denne typen tjenester. Den faglig ansvarlige har ansvaret for å vurdere hvor smertegrensen ligger når det gjelder hvor langt man kan redusere ytelsene, og når man bare genererer nye og større problemer ved å skjære ytterligere ned på disse.

Til § 3-3:

Til nr. 1: Her fastslås for det første at lovens hovedregel er at stønad til livsopphold gis som kontantbidrag – altså som pengeoverføringer. Dette følger i dag av Sosialtjenesteloven § 5-4 når denne leses i sammenheng, men gjøres tydeligere på denne måten. I slutten av nr. 1 er tatt inn samme regel som i dag står i Sosialtjenesteloven § 5-5. Utbetaling til andre enn den som har søkt om stønad, vil i praksis kunne være aktuelt ved betaling til personer med særlig tyngende omsorgsarbeid, for avlastningstiltak, til støttekontakter, og til brukerstyrte personlige assistenter

Nr. 2, første setning er samme regel som følger av Sosialtjenesteloven § 5-4, andre avsnitt, men med tre mindre justeringer: For det første er ”garanti for lån” føyd inn. At dette er en aktuell stønadsform, fremgår i dag av denne bestemmelsens første avsnitt. For det andre er tilføyd ”på de angitte vilkår” for tydelighets skyld, etter ”vil bli i stand til å tilbakebetale lånet”. For det tredje er det i tillegg føyd inn også ”uten urimelig oppofrelse”. Dette er inngangsvilkår for å oppnå gjeldsordning etter Gjeldsordningsloven § 1-3 første avsnitt, andre setning. Det kan ikke være meningen at tjenestemottaker skal kunne komme i en situasjon hvor hun eller han må søke gjeldsordning på grunn av krav om tilbakebetaling av lån gitt av kommunen etter denne bestemmelsen.

Nr. 2, andre setning, er samme regel som i dag står i Sosialtjenesteloven § 5-4, tredje avsnitt.

Nr. 2, tredje setning er samme regel som i dag står i Sosialtjenesteloven § 5-7, men slik at hjemmelen for tvangsgrunnlag ved refusjonskrav fordi det er gitt uriktige opplysninger ved henvisning til Sosialtjenesteloven § 5-6, er flyttet sammen med den materielle regelen om refusjonsrett, se utkastets § 3-5, siste setning.

Til nr. 3: Denne bestemmelsen erstatter Sosialtjenesteloven § 5-4, siste avsnitt og gjelder i alle situasjoner hvor det er spørsmål om gi stønad til livsopphold på annen måte enn ved ordinære pengeoverføringer, herunder også rekvisisjoner og lignende. Det er her tale om stønadsformer som vil kunne oppleves som krenkende og stigmatiserende av tjenestemottaker, og hvor det må settes strenge krav til begrunnelsen for å beslutte en slik tildelingsform.

Det er imidlertid foretatt én justering i forhold til Sosialtjenesteloven § 5-4, siste avsnitt: Mens denne knytter vedtak om slik tildelingsform til formelle vilkår for stønad i medhold av lovens regler om dette, foreslås det nå at vurderingen av om det skal være adgang til å treffe vedtak om bruk av denne formen for stønad, er knyttet direkte til hvorvidt dette er helt nødvendig for å realisere formålet med stønaden. Dette betyr en viss forenkling av den formelle vedtaksprosedyre, men innebærer ingen oppmyking av lovens meget strenge vilkår for å vedta en slik tildelingsform i situasjoner hvor tjenestemottakeren ikke selv ønsker dette.

I tillegg til de begrensningene som følger av bestemmelsen her, vil også reglene om taushetsplikt sette skranker for bruk av denne formen for stønadstildeling, fordi den normalt synliggjør at tjenestemottakeren mottar ytelser fra sosialtjenesten. Det er da nødvendig at tjenestemottaker samtykker i dette, og slikt samtykke vil bare kunne kreves hvis denne eksponeringen er helt nødvendig for å realisere lovens formål, gjøres så begrenset som mulig, og ikke må oppfattes som et urimelig eller uforholdsmessig byrdefullt inngrep i tjenestemottakerens privatsfære.

Til § 3-4:

Nr. 1 er en oppdatert versjon av Sosialtjenesteloven § 5-8.

Nr. 2 tilsvarer Sosialtjenesteloven § 5-9.

Til § 3-5:

Denne bestemmelsen tilsvarer Sosialtjenesteloven § 5-6, men det er foretatt noen formuleringsmessige justeringer. I tillegg er hjemmelen for tvangsinndrivelse av slike krav flyttet inn her,

Til § 3-6:

Reglene om individuell plan er et sentralt element i arbeidet med å samordne ulike tjenestetilbud. Det viser til omtalen av dette i Individuell plan.

I nr. 1 første setning fastslås at kommunen har en selvstendig plikt til å utarbeide individuell plan for tjenestemottakere med behov for langvarige og koordinerte tjenestetilbud. Avgjørelsen av om lovens vilkår for en slik plikt er oppfylt, må skje på grunnlag av en helhetlig vurdering av om tjenestens varighet og kompleksitet tilsier at enkeltbeslutningene om denne bør forankres i et slikt dokument, og innenfor rammen av et samlet vedtak basert på dette, se § 3-8. I dette ligger at kravet til varighet vil kunne være vesentlig mindre ved komplekse og sammensatte tjenestetilbud hvor samordning er en sentral problemstilling, enn hvor det er tale om et sammensatt tjenestetilbud hvor samordningsproblematikken er enkel og lett å håndtere.

I andre setning er ”forskrift” i Sosialtjenesteloven § 4-3a og i Kommunehelsetjenesteloven § 6-2a erstattet med ”nærmere bestemmelser”. Dette er dels gjort for å få fram at et her er tale om en utfylling av lovens regel, ikke noen selvstendig hjemmel til å korrigere eller justere rekkevidden av denne, og dels fordi begrepet ”forskrift” ikke opplagt er det riktige når det kun er tale om en ”rett” til et planleggingsdokument, ikke til noen bestemte ytelser.

Til nr. 2: Kommunen har en selvstendig plikt til å vurdere om en tjenestemottaker faller innenfor den gruppen som det etter nr. 1 skal utarbeides en individuell plan for. Tjenestemottakeren kan imidlertid be om at det utarbeides en slik plan for ham eller henne, og kommunen må da ta stilling til anmodningen.

En slik anmodning kan behandles helt formløst. Tjenestemottaker må selvsagt konsulteres hvis hun eller han kan anses å være i stand til å forholde seg til spørsmålet, men hovedsaken er den faglige vurdering av hvorvidt denne tjenestemottakeren har et slikt behov for langvarige og koordinerte tjenester at det gir mening å utarbeide en slik plan. I praksis skal det formodentlig mye til før en slik anmodning avslås.

Hvis en anmodning om individuell plan avslås, kan tjenestemottakeren påklage avslaget etter reglene om klage over enkeltvedtak i Forvaltningsloven, med de tilpasninger som er fastslått i utkastets § 4-6. Ved klagevurderingen vil fylkesmannen ta stilling til om lovens vilkår for plikt til å utarbeide individuell plan er til stede.

Som alminnelig utgangspunkt er det bare tjenestemottakeren selv som kan fremsette en slik formell anmodning. Pårørende og andre kan bare rette uformelle henvendelser til kommunen, og vil ikke ha noen form for klagerett hvis kommunen enten ikke gjør noe med henvendelsen, eller etter å ha vurdert saken, kommer til at det ikke er behov for noen slik plan. Hvis tjenestemottakeren ikke er i stand til å ivareta sine interesser på grunn av fysisk eller psykisk funksjonsnedsettelse, kan imidlertid nærmeste pårørende (se utkastets § 1-3, bokstav c) fremsette slik anmodning. I disse situasjonene vil også verge eller hjelpeverge kunne fremsette anmodning om individuell plan, uavhengig av tjenestemottaker har noen pårørende og av hva disse mener.

Til nr. 3: Andre kommunale tjenester enn sosial- og helsetjenester vil kunne samordnes med disse i kraft av kommunestyrets og administrasjonssjefens generelle overordnede instruksjonsmyndighet. Bestemmelsen pålegger kommunen å benytte denne samordningsmuligheten, men selvsagt bare så langt det er reelt samordningsbehov mellom disse tjenestene og sosial- og helsetjenestene.

Ved samarbeid innen kommunene med andre tjenestegrener enn sosial- og helsetjenesten er det viktig at alle deltakere vet hvem de skal holde seg til og hvem som er ansvarlig for samordningen i forhold til det enkelte tjenestenivå. Det kan også være avgjørende viktig at de som er ansvarlig innen de enkelte deltjenestene, trekkes inn i arbeidet med utarbeidingen av den individuelle planen så tidlig som mulig.

Til nr. 4: Ordningen med en utpekt planansvarlig er nytt i utkastet her. En slik person, med et overordnet koordineringsansvar, bør utpekes så snart arbeidet med en slik plan tas opp. Planansvarlig behøver imidlertid ikke være en person med overordnet instruksjonsmyndighet i forhold til de enkelte tjenestetyper som er involvert. Oppgave som planansvarlig er på dette trinn i prosessen også et utrederansvar.

Til nr. 5: Hvis flere tjenestenivåer skal medvirke ved behandling eller omsorg, er det særlig viktig at det etableres et formelt grunnlag for et samordnet tjenestetilbud. Nr. 5 etablerer en plikt for ulike tjenesteytende nivåer til å utarbeide en felles plan for tjenestetilbudet i slike situasjoner. I og med at ingen av de tre tjenesteytende nivåene vil ha styringskompetanse i forhold til de to andre, må denne planen ha karakter av en avtale mellom disse. Alle parter i dette avtaleforholdet vil kunne si opp en slik avtale, men da må det utarbeides en ny felles plan. Selve vedtakene om hvilke tjenester som skal gis, må fortsatt treffes på det individuelle tjenestenivå, eventuelt i form av et samlet vedtak for de tjenestene som skal ytes her, jf. § 3-8.

Ved felles individuell plan for to eller tre tjenestenivåer i medhold av denne bestemmelsen er det ingen som har overordnet myndighet over mer enn ett av disse. Behovet for en ansvarsperson som kan si fra når det oppstår problemer og bringe disse videre til rette vedkommende, kan da bli særlig uttalt, og denne planen må derfor ha en bestemmelse om dette.

Begrunnelse for det alternative forslaget:

Det er tjenestemottakers behov og mål som må være i fokus, ikke kommunens plikt til å samarbeide. Individuell plan har sin hovedverdi som tjenestemottakers plan, ikke som et faglig verktøy.

Samarbeid for å sikre gode koordinerte tjenester er et faglig spørsmål knyttet til helse og sosialfaglig metode som i liten grad kan løses gjennom krav om individuell plan. Ressurser knyttet til planarbeid bør derfor konsentreres om de tilfeller der bruker, pårørende eller tjenesteyter, ser at slik plan vil ha en klar verdi. Krav om plan for alle tjenestemottakere med behov for langvarige og koordinerte tjenestetilbud vil føre til uønsket byråkratisering i form av standardiserte planer. For tjenestemottakere med kompliserte behov som forandrer seg ofte, vil planen ikke gjenspeile de viktigste tjenestene.

En ”skal” regel kan undergrave lovens autoritet. Det er en reell fare for at gjennomføring av lovens krav vil komme i konflikt med knappe ressurser innen helse og sosialsektoren. De gode intensjonene bak individuell plan kan derfor lett komme i bakgrunnen. Dersom bestemmelsen ikke etterleves må en anta at tjenestemottaker i liten grad vil gå til fylkesmannen eller domstolene saken.

Til § 3-7:

Til nr. 1: Her oppstilles hovedkravene til innhold og utforming av individuelle planer. Mer spesifiserte krav forutsettes utarbeidet av Kongen i medhold av nr. 4. Her må det gis rom for at utformingen av planene bør kunne variere ganske mye både med karakteren og kompleksiteten av tjenestetilbudet, og med hvor stabilt og forutsigbart tjenestebehovet er. Det må således tas høyde for at i noen sammenhenger vil vesentlige elementer av planen kunne ha karakter av en beredskap som kan trappes opp eller ned avhengig av tjenestemottakers tilstand og forholdene for øvrig.

Til nr. 2: Her understrekes den individuelle planens karakter av et redskap til samarbeid og samhandling med tjenestemottaker, og kravet om respekt for hans eller hennes personlige autonomi. Planen skal utformes i samarbeid med tjenestemottaker, og hun eller han har rett til å motsette seg at slik plan blir utarbeidet overhodet. Det forhold at det i så fall ikke blir utarbeidet et formelt plandokument, vil imidlertid ikke avskjære kommunen fra å samordne de tjenestene som gis, der det er saklig behov for dette.

Til nr. 3: Når planen er utarbeidet er oppgaven for planansvarlig dels å være kontaktledd i forhold til tjenestemottaker, slik at hun eller han slipper å gå på leting i systemet for å finne hvem som har ansvar for å gjøre noe med problemer som oppstår, og dels å sikre at samordningen fungerer og følges opp slik som forutsatt.

Til nr. 4: Bestemmelsene om krav til arbeidet med og utforming av de individuelle planene vil være viktige instrumenter ved arbeidet med å utvikle denne forvaltningsmodellen. Bestemmelsene bør etter utvalgets mening mer ta sikte på å angi sjekkpunkter for arbeidet med slike planer, enn å gi presise bindende direktiver om form og innhold av disse.

Til § 3-8:

Til nr. 1: En individuell plan er et faglig dokument som sammenfatter vurderinger av behov, prognoser og virkemidler. Denne planen er i utgangspunktet bare et faglig og administrativt dokument som først får direkte rettsvirkninger når det treffes vedtak om tildeling av tjenester på grunnlag av dette. Det er her grunnleggende viktig at de ulike tjenestegrener og tjenestenivåer samtaler med hverandre både om de faglige og om de ressursmessige spørsmål saken reiser. Det må etableres systemer som sikrer at de ulike deler av forvaltningsapparatet snakker med hverandre og ikke bare til hverandre.

For å få den nødvendige samordningseffekt og forutberegnelighet for tjenestemottakeren må det også treffes et samlet vedtak av et kompetent forvaltningsorgan. Dette samlede vedtaket er en beslutning som gir tjenestemottaker rett til visse tjenestetilbud, eventuelt i et visst tidsrom eller inntil videre, og etablerer en tilsvarende rettslig plikt for kommunen og de aktuelle tjenesteytere til å gi dette så langt vedtaket rekker og er i kraft.

Til nr. 2: Samlet vedtak kan være nyttig for å koordinere tjenestene og gi en helhetlig oversikt over de tilbudene som skal gis, selv om det ikke er tale om et så komplekst eller langvarig forhold at det skal utarbeides individuell plan etter § 3-6. Et slikt samlet vedtak kan også gi ryddigere og mer helhetlig saksbehandling og klagebehandling, se utkastets § 4-1 nr. 2.

Det vil også kunne være situasjoner hvor tjenestemottaker opplever sin situasjon som uoversiktlig og lite forutberegnlig, selv om det ikke er noe egentlig samordningsbehov fra kommunens side. Det foreslås derfor at tjenestemottaker alltid kan kreve et slikt samlet vedtak, uavhengig av om vilkårene for å kreve individuell plan er oppfylt. Hvis det er tale om enkle og oversiktlige tjenesteytingsforhold, bør det være lite krevende å utforme et slikt samlet vedtak. Hvis det oppleves som problematisk å skulle gjøre dette, vil det være en indikasjon på at tjenestemottakers ønske er legitimt og velbegrunnet.

Til nr. 3: Det er viktig at det er klart hvilket kommunalt organ som har oppfølgings- og endringsansvaret i forhold til samlet vedtak. Hvis ikke noe annet er fastsatt, er dette det samme organet som traff det opprinnelige vedtaket, men her kan vi også tenke oss delegasjon til underordnet kollegialt orga, til arbeidsutvalg, til utvalgsleder eller til administrasjonen, men da hele tiden med rapportering til det organet som har det overordnede forvaltningsansvaret for vedkommende tjenestemottaker.

Til nr. 4: Ved sammensatte vedtak kan det være behov for å kunne foreta justeringer når det gjelder utforming og omfang av deltjenester, uten å måtte gå hele veien til topps i systemet før slik endring kan iverksettes. Samtidig er det viktig at det organet som har det overordnede ansvaret, tvinges til å holde seg a jour med og forholde seg til endringer i deltilbudene.

Til nr. 5: Hvis det er utarbeidet en felles plan for flere tjenestenivåer, vil det samlede vedtaket bare angå det kommunene skal yte. Bidrag fra statlige eller fylkeskommunale tjenester inngår i denne sammenheng bare som premisser for det samlede vedtaket., Den individuelle planen må da forankres i en avtale som forplikter det eller de andre tjenestenivåene til å treffe motsvarende vedtak om tildeling av tjenester fra disse.

Denne avtalen er imidlertid i seg selv bare et forhold mellom tjenestenivåene, og kan ikke påklages av tjenestemottakeren. Hun eller han kan bare påklage de vedtakene som ligger til grunn for eller inngår som elementer i denne avtalen, altså hver av aktørenes bidrag til planen.

Kapittel 4. Saksbehandling ved vedtak om tildeling av tjenester

Til § 4-1:

Til nr. 1: Avgjørelse om tildeling av tjenester etter Sosialtjenesteloven er som alminnelig regel enkeltvedtak, se dennes § 8-1, andre avsnitt, første setning. I Kommunehelsetjenesteloven er det derimot fastslått (§ 2-1, tredje avsnitt) at Forvaltningsloven ikke gjelder vedtak om tildeling av helsehjelp. Ved lov nr. 110 2003 (i kraft 1.9.2004) er det gjort et tilsvarende helt generelt unntak fra Forvaltningsloven ved avgjørelser om tildeling av helsehjelp og transport etter Pasientrettighetsloven kapittel 2.

Unntakene i Kommunehelsetjenesteloven og Pasientrettighetsloven har liten praktisk betydning. Bestemmelsene i Pasientrettighetsloven om rett til medvirkning og informasjon (kapittel 3) og om rett til journalinnsyn (kapittel 5) ivaretar pasienters partsrettigheter i alt vesentlig på samme måte som reglene om kontradiktorisk saksbehandling i Forvaltningsloven kapittel IV og V, og ved klage over tildelingsbeslutninger med mer etter Pasientrettighetsloven gjelder Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak og klage ”så langt de passer” ved klageinstansens saksbehandling, med visse særregler (Pasientrettighetsloven § 7-6). Tilsvarende må antas å gjelde ved klage etter Kommunehelsetjenesteloven § 2-4. Og for vedtak om tildeling av hjemmesykepleie eller om plass i sykehjem eller boform med heldøgns omsorg og pleie, gjelder Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak, med de samme særregler som gjelder ved tildeling av ytelser etter Sosialtjenesteloven som flere konkurrerer om, se Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, fjerde og femte avsnitt, og Sosialtjenesteloven § 8-1, andre setning.

En samordning av forvaltningen av kommunale sosial- og helsetjenester krever at det gjelder de samme regler om saksbehandlingen uavhengig av om det er tale om sosialtjenester eller helsetjenester, og det foreslås at Forvaltningslovens regler skal gjelde på vanlig måte ved tildelingsbeslutninger etter loven her, men med videreføring av særreglene for situasjoner hvor flere konkurrerer om et knapphetsgode. Se om dette nr. 3 i utkastet til paragrafen her.

Til nr. 2: Første setning angår spørsmålet om hva som kan gjøres til selvstendig klagegjenstand. I noen situasjoner vil beslutninger hvordan en tjeneste gis, som tidspunkt, praktisk gjennomføring og regelmessighet, kunne være nesten like viktig for tjenestemottaker som selve tildelingsbeslutningen, og det er da rimelig at det er adgang til å klage også på dette. Så lenge de gjennomføringsbeslutningene som tas ikke strider mot selve tildelingsvedtaket, bør de imidlertid ikke behandles som særskilte klagetema. Klagegjenstand må da være det tjenestetilbudet som gis i sin helhet, med det innhold den rent faktisk har fått, og da slik at man ved klagebehandlingen kan ta stilling til og fatte vedtak om elementer vedrørende den praktiske gjennomføring av tjenestetilbudet som man mener det er rimelig at angis mer presist slik saken nå står.

I og med at det her normalt er tale om en løpende ytelse, vil klagefristen etter Forvaltningsloven § 29 ikke ha vesentlig betydning. Klagefristen vil begynne å løpe fra tjenestemottaker setter fram anmodning om endring av tjenestens innhold.

Andre setning er en konsekvens av bestemmelsen om samlet vedtak i § 3-8. Hvis det foreligger et slikt samlet vedtak, normalt basert på en individuell plan, er det lite meningsfullt for klageinstansen å skulle ta stilling til enkeltelementer i tjenestetilbudet, løsrevet fra den helhetlige sammenhengen.

Til nr. 3: Første setning er en reformulering av bestemmelsene i Sosialtjenesteloven § 8-1, andre avsnitt, andre og tredje setning, og Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, fjerde og femte avsnitt, jf. tredje avsnitt. De to siste setningene er ny lovtekst, men bare en presisering av hva som må anses å gjelde også i dag når det skal gis begrunnelse etter reglene i Forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Til § 4-2:

Nr. 1 er identisk med Sosialtjenesteloven § 8-3, første avsnitt, men ”under 18 år” er tatt ut som uten selvstendig mening i denne sammenhengen.

Nr. 2 er samme regel som Sosialtjenesteloven § 8-3, andre avsnitt.

Til § 4-3:

Nr. 1 er i alt vesentlig identisk med Sosialtjenesteloven § 8-5, første avsnitt

Nr. 2 tilsvarer Kommunehelsetjenesteloven § 3-4. Andre avsnitt i denne, om at pålegg bare skal gis når de er saklig begrunnet og nødvendig, er erstattet med et krav om opplysningene må være nødvendig for det aktuelle formål.

Nr. 3 er samme regel som i dag står i Sosialtjenesteloven § 8-5, andre avsnitt.

Nr. 4 er ny. Av hensyn til et faglig forsvarlig samordnet tjenestetilbud vil det kunne være behov for slik innhenting av opplysninger fra andre private og offentlige tjenesteytere. Etter omstendighetene vil det kunne være rimelig at det gis en viss økonomisk kompensasjon for det arbeidet slik innsamling og sammenstilling av opplysninger kan innebære for avgiveren.

Til § 4-4:

Dette er samme regel som i Sosialtjenesteloven § 8-5a og Kommunehelsetjenesteloven § 2-4, men med en litt annen språklig utforming.

Til § 4-5:

Denne bestemmelsen erstatter Sosialtjenesteloven § 8-8a, men også reglene i Helsepersonelloven § 32 er gjentatt her for tydelighets skyld, med noen justeringer.

Til nr. 1: Dette er samme regel som Helsepersonelloven § 32, første avsnitt, men bestemmelsen er gjort generell, slik at den gjelder på tvers av alle administrative og profesjonsmessige inndelinger i kommunen.

Til nr. 2: Denne bestemmelsen tilsvarer Helsepersonelloven § 32, andre avsnitt, og Sosialtjenesteloven § 8-8a. I stedet for ”de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om sosiale tjenester” (Helsepersonelloven § 32) og ”de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester” (Sosialtjenesteloven § 8-8a) er påleggskompetansen lagt til ”den faglig ansvarlige”. Dette avspeiler at kommunen forvaltningsrettslig er ett organ, og at spørsmålet om hvem som skal ha slike opplysninger og har kompetanse til å utøve slik påleggsmyndighet, følgelig avgjøres av kommunens interne delegasjonsreglement, slik det kommer til uttrykk i organisasjonsplanen i kommunen.

Til § 4-6:

Til nr. 1: Det foreslås at vi på samme måte som i dag har egne klageregler for henholdsvis tildelingsvedtak og tvangsvedtak, mens vedtak om miljørettet helsevern følger de ordinære reglene i Forvaltningsloven helt ut.

Klageinstans er fylkesmannen. Dette er samme regel som i Sosialtjenesteloven § 8-6, første avsnitt, men innebærer en endring i forhold til Kommunehelsetjenesteloven § 2-4, hvor det er et totrinns klagesystem, hvor klage først går til et kommunalt klageorgan, og hvor klager deretter må klage videre til helsetilsynet i fylket hvis hun eller han fortsatt ikke fornøyd.

I Pasientrettighetsloven § 7-1 må pasienten først sette fram en ”anmodning om oppfyllelse” av sine rettigheter, og kan først etter eventuelt avslag fra kommunen på en slik anmodning, klage avgjørelsen inn for helsetilsynet i fylket (Pasientrettighetsloven § 7-2). Bestemmelsen i § 4-6 vil tre i stedet for denne regelen når det er tale om klage over vedtak om tildeling av helsetjeneste etter utkastet her. For å få et enhetlig klagesystem i alle saker om pasientrettigheter bør det foretas en tilsvarende endring i Pasientrettighetsloven. I denne forbindelse kan det også være grunn til å vurdere om man ønsker å opprettholde dagens ordning hvor vedtak om tildeling av helsetjenester er unntatt fra Forvaltningslovens regler.

Nr. 2: er samme regel som Forvaltningsloven § 33, andre avsnitt, første og andre setning. Den tas inn også her for oversiktens og sammenhengens skyld.

Nr. 3 er nytt i forhold til dagens lovgivning. På de saksområder det her er tale om, er det gjennomgående svært viktig å få en raskest mulig avgjørelse.

Første setning tar sikte på å eliminere den forsinkelsen som vil kunne oppstå hvis tjenestemottaker skal være nødt til å starte med ny klage også ved mindre endringer i vedtaket til hans eller hennes gunst, når disse går kortere enn det som det er fremsatt krav om. Her foreslås en ”speilvending” av dagens regel; i stedet for å kreve en ny klage for at saken skal gå videre, fastsettes at klagen alltid sendes videre når klager ikke har fått fullt medhold, hvis ikke hun eller han har meddelt at klagen nå trekkes.

Andre setning tar sikte på å eliminere forsinkelser som følge av at klagen blir liggende til vurdering i kommunen. Dette kan være et alvorlig rettssikkerhetsproblem for tjenestemottaker. Konsekvensen av denne fire ukers fristen vil kunne bli at en del kommuner rett og slett ikke makter å behandle klagene, men bare må sende dem videre til fylkesmannen. De vil imidlertid ha mulighet til å uttale seg om klagen også etter oversendelsen.

Til nr. 4: Her gis det bestemmelser om rekkevidden av fylkesmannens overprøvingskompetanse. Spørsmålet om fylkesmannen kan og bør prøve forvaltningsskjønnet i saker om sosial- eller helsetjenester er omstridt. I dag er situasjonen at fylkesmannen har en uklart begrenset adgang til å foreta slik prøving ved klage over vedtak etter Sosialtjenesteloven, se Sosialtjenesteloven § 8-7, andre setning: ”Når det gjelder prøvingen av det frie skjønn [dvs. forvaltningsskjønnet eller de sider av skjønnsutøvingen som ikke kan overprøves av domstolene], kan fylkesmannen likevel bare endre vedtaket når skjønnet er åpenbart urimelig.” Fordi grensene for når et forvaltningsskjønn kan prøves på grunn av klar eller grov urimelighet er såpass uskarpe, blir denne distinksjonen i praksis i beste fall uklar, i verste fall uten betydning. Det kan også synes som om praksis i fylkesmannsembetene har vært nokså sprikende når det gjelder hvor langt man har gått i sin overprøving.

Også forståelsen av bestemmelsene i Kommunehelsetjenesteloven § 2-4, første avsnitt, og Pasientrettighetsloven § 7-2, første avsnitt, er usikker når det gjelder omfanget av prøvingen i klageinstansen.

Kommunehelsetjenesteloven § 2-4 er en bestemmelse om klage på ”avgjørelsen etter § 2-1”, en bestemmelse som omhandler ”rett til helsehjelp”, altså hva tjenestemottaker har rettskrav på, men bestemmelsen omtaler også tildelingsbeslutninger som angår konkrete tjenestetilbud hvor det må aksepteres at retten til nødvendig helsehjelp ikke med nødvendighet innebærer en rett til akkurat denne tjenesten.

Pasientrettighetslovens bestemmelse i § 7-2 om klagerett omhandler klage over at ”den som yter helsehjelp, avviser anmodningen etter § 7-1 eller mener rettighetene er oppfylt”. Den anmodning det er tale om, er i følge § 7-1 en anmodning fra den som mener at visse nærmere angitte bestemmelser om pasientrettigheter i loven ”er brutt”, ”om at rettigheten blir oppfylt”, noe som tilsynelatende er en rent rettslig vurdering. I teorien er det til dels lagt til grunn at man ikke skal lese en slik begrensning inn i denne formuleringen, men det er usikkert om det i praksis finner sted prøving av forvaltningsskjønnet i slike saker i nevneverdig omfang.

Utvalgets medlemmer Halvorsen, Kjellevold, Mandal, Røkke, Sund og Vist mener det bør legges til grunn som et generelt prinsipp at klageorganets kompetanse ikke skal være begrenset til lovlighetskontroll. Mulighet til å få overprøvd forvaltningsvedtak er en grunnleggende rettssikkerhetsgaranti. Den alminnelige ordning er at forvaltningsvedtak kan overprøves av overordnet organ, som underkaster saken en full ny behandling og således prøver alle sider av vedtaket. I en full overprøving inngår kontroll med vedtakets faktiske grunnlag, saksbehandlingen, lovtolkning og om skjønnsutøvelsen er hensiktsmessig og rimelig.

Av rettssikkerhetsmessige hensyn er overprøving av kommunale vedtak etter helse- og sosiallovgivningen lagt til statlig organ (fylkesmannen/­helsetilsynet i fylket).

Etter gjengs oppfatning er vedtak etter Kommunehelsetjenesteloven og Pasientrettighetsloven gjenstand for full overprøving. Ordningen etter Sosialtjenesteloven er derimot at fylkesmannens kompetanse er begrenset når det gjelder prøving av skjønnet idet fylkesmannen bare kan prøve om dette er åpenbart urimelig. En slik overprøvingskompetanse ligger nært opp til såkalt lovlighetskontroll hvor det bare kan prøves om skjønnet er grovt urimelig.

Lovlighetskontroll er på dette punkt lik en domstolsprøving. Med mindre annet er sagt i loven, eller klart fremgår av andre rettskilder, er domstolens overprøving av forvaltningens skjønn begrenset til kontroll med premissene for skjønnet og om det er grovt urimelig. Dette innebærer at klageomgangen vanligvis er borgerens eneste mulighet til å få vurdert skjønnets hensiktsmessighet og rimelighet.

Fra borgernes synspunkt er det av vesentlig betydning å vite at avgjørelser som griper inn i deres liv og rettssfære, kan overprøves av en uavhengig instans. Selv om borgere flest neppe er informert om forskjellen på full overprøving og lovlighetskontroll, er det ikke urimelig å anta at ”overprøving” for de fleste innebærer en full ny behandling, slik det også er med hensyn til forvaltningsvedtak i sin alminnelighet. Hovedregelen har lang tradisjon og sterke grunner for seg.

Et avvik fra hovedregelen krever derfor en solid begrunnelse.

En begrunnelse for å innskrenke kontrollen med vedtak som gjelder kommunale helse- og sosialtjenester, er hensynet til det kommunale selvstyret. Dette hensyn må imidlertid sies å være tilstrekkelig tilgodesett gjennom Forvaltningslovens § 34, andre avsnitt, andre setning, som sier: ”Der statlige organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.”

Det kan også hevdes at en overprøving som begrenser seg til lovlighetskontroll blir mer effektiv, fordi hva som er rimelig og hensiktsmessig varierer fra kommune til kommune, og respekten for klageorganets avgjørelser blir større når det ikke skal ta opp slike spørsmål. Dette synspunkt har så vidt vites ikke vært gjenstand for noen empirisk undersøkelse, og er derfor av begrenset vekt.

Videre kan hensynet til klageorganets arbeidsmengde tilsi at overprøvingen begrenses. Det inngis svært mange flere klager på vedtak fra sosialforvaltningen enn fra helsetjenesten. Klager over vedtak om tildeling av økonomisk stønad utgjør den overveiende del. I dag er, som nevnt overfor fylkesmannens kompetanse i slike saker begrenset når det gjelder skjønnsutøvelsen. Man må derfor spørre om klagesaksbehandlingen vil ta uforholdsmessig store ressurser hvis fylkesmannen skal overprøve alle sider av vedtaket.

Det kan diskuteres om en regel om full overprøving vil føre til flere klager. Det er ikke noen relevant kunnskap om borgeres klageadferd i sin alminnelighet som tilsier at regelens utforming vil ha særlig innvirkning på antallet klager. Det er nærliggende å anta at klagesaksbehandlingen vil ta mer tid hvis alle vedtak skal undergis full prøving. Men hensynet til klageorganets arbeidsmengde må veies mot hensynet til borgernes interesse i å få hele saken prøvet en gang av en uavhengig instans. Det må videre tas i betraktning at også ved lovlighetskontroll, må klageinstansen gå ganske dypt inn i materien for å avgjøre om skjønnsutøvelsen er grovt urimelig. Forskjellen mellom prøving av ”grovt urimelig”, ”åpenbart urimelig” og ”urimelig” behøver derfor ikke bli så stor med hensyn til tidsbruken. Når det gjelder det overveiende antallet klager, som gjelder økonomisk sosialhjelp, finnes det ganske klare retningslinjer for tildeling som, sammen med Forvaltningslovens § 34, andre avsnitt, siste setning, kan lette rimelighetskontrollen.

Ved valg av overprøvingsregel bør det også sees hen til Retningslinjer for statlig klagebehandling – forvaltningsloven § 34, H 2103 fra Kommunal- og regionaldepartementet, mai 1998. Her gis generell veiledning om anvendelsen av bestemmelsen på forskjellige forvaltningsområder. Utgangspunktet er at klageorganet har full prøvingsrett. Det heter bl.a.: ”Uttrykket "legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret" er en rettslig standard uten noe fasttømret innhold. Formålet med bestemmelsen er å legge til rette for en mindre intensiv statlig overprøving av kommunal/­fylkeskommunal skjønnsutøvelse. Bestemmelsen gir ikke nærmere holdepunkter for hvor tungt hensynet til det kommunale selvstyret skal veie. Ordlyden legger opp til en relativ tilnærming, hvor vektleggingen av hensynet til det kommunale selvstyret kan variere meget avhengig av saksområde og konkrete forhold i den enkelte saken” (side 3). Videre heter det: ”I rettssikkerhetsvurderinger legges det vekt på hvor inngripende en avgjørelse er for parten. Jo mer inngripende en avgjørelse er for parten, desto større grunn kan det være til å overprøve avgjørelsen, selv om dette betyr at hensynet til det kommunale selvstyre må vike” (side 4). Til sammen gir retningslinjene i rundskrivet god veiledning for varetakelsen av hensynet til så vel individene som kommunenes selvstyre. Disse synspunkter taler også for å følge den alminnelige regel.

Et siste argument for å følge hovedregelen også innenfor den kommunale helse og sosialsektor, er viktigheten av å forhindre diskusjoner om hva som falle innenfor og hva som faller utenfor klageorganets kompetanse. Dette argument har særlig tyngde på et saksområde som ikke er preget av stor ”juristtetthet”.

Utvalgets medlemmer Bernt, Braut, Dale, Gullestad, og Lommerud legger til grunn at det i praksis som alt overveiende hovedregel bare vil være aktuelt å overprøve den konkrete skjønnsutøvingen i saker av denne typen i situasjoner hvor det i realiteten foreligger rettslige feil ved grunnlaget for denne, som ubegrunnet forskjellsbehandling, at det er tatt utenforliggende hensyn, eller brudd på forholdsmessighetsprinsippet eller kravene i utkastets § 1-4 nr. 1 og 2 til hvordan det faglige og forvaltningsmessige skjønnet skal utøves. Lovlighetskontrollen vil således omfatte både krav til faglig forsvarlighet og til lovlig skjønnsutøving, herunder om man oppfyller lovens krav om å legge vekt på tjenestemottakers behov og ønsker. Disse medlemmer mener at det i denne situasjon vil være mer ryddig, og bedre egnet til å gi et riktig fokus på det reelle prøvingstemaet, om det fastslås klart at det er rettslige spørsmål som prøves ved klage til fylkesmannen. Dette medfører samtidig at det blir sammenfall mellom fylkesmannens kompetanse i klagesaker og hans eller hennes kompetanse i tilsynssammenheng. Det forhold at det fremheves at det er tale om en lovlighetskontroll, vil også være egnet til å styrke legitimiteten av den overprøving som foretas av kommunale prioriteringer ved slik klagesaksbehandling.

På samme måte som i tilsynssaker vil spørsmålet om faglig forsvarlighet måtte oppfattes som et rettsspørsmål ved klagesaksvurdering, og det samme gjelder spørsmålet om et tjenestetilbud er så mangelfullt eller vilkårene som settes for dette er så byrdefulle, at vedtaket må anses å være uforholdsmessig belastende for tjenestemottaker, eller om hensynet til tjenestemottakers integritet og egne ønsker er tillagt tilstrekkelig vekt ved valg mellom flere ulike tjenestealternativer eller tjenestens konkrete gjennomføring. Det betyr at det i realiteten bare er rom for et ikke rettslig overprøvbart forvaltningsskjønn når det foretas vurderinger av om det skal gis større eller andre ytelser enn det som er nødvendig for å oppfylle faglige – og dermed rettslige – krav om forsvarlige tjenester. Dette er spørsmål som etterdisse medlemmers oppfatning ikke er egnet for av­gjørelse av et organ uten budsjettansvar på vedkommende område.

I kontrollen av om vedtaket bygger på en lovlig skjønnsutøving, ligger et krav om en helhetlig vurdering av tjenestemottakers eller søkers behov, og om fravær av utenforliggende hensyn og lik behandling av like saker. I tillegg vil saksbehandlingen bli prøvd, herunder om den begrunnelsen som er gitt for vedtaket, herunder skjønnsutøvelsen, oppfyller kravene i Forvaltningsloven § 25. Høyesterett har fastslått at kravene til en slik begrunnelse vil bli skjerpet i situasjoner hvor avgjørelsen har stor betydning for parten, og spesielt hvis den fremtrer som påfallende innholdsmessig, Dette betyr at den rettslige prøvingen etter omstendighetene vil kunne gå ganske langt også inn i forvaltningsskjønnet.

Ved avgjørelsen av hvilke konsekvenser eventuelle rettslige feil skal få for vedtaket, skal fylkesmannen på vanlig måte vurdere om vedkommende feil fører til at vedtaket blir ugyldig. Den sentrale problemstillingen vil her være, særlig i forhold til bokstav c i mindretallets forslag, om det er tale om en vesentlig feil – en feil som man ikke kan se bort fra kan ha påvirket vedtakets innhold, jf. Forvaltningsloven § 41.

Kapittel 5. Bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemning

Til Kapittel 5:

Bortsett fra oppsett og enkelte mindre språklige eller formuleringsmessige endringer, er bestemmelsene i kapitlet her identiske med Sosialtjenesteloven kapittel 4A. Bestemmelsen i Sosialtjenesteloven § 4A-10 om dokumentasjonsplikt og journal ved slike tvangsmessige inngrep er imidlertid tatt ut av dette kapitlet som følge av forslaget i Rett til individuelle og faglig forsvarlige tjenester om generelle regler om dette for alle kommunale tjenester etter loven.

Til § 5-1:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-1, først avsnitt. Bestemmelsene i samme paragrafs andre og tredje avsnitt er fanget opp av § 1-4 nr. 1 og nr. 4.

Til § 5-2:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-2, men likevel slik at henvisningene i teksten til de aktuelle typer tjenester er tilpasset systematikken i utkastet her.

Til § 5-3:

Denne bestemmelsen er i hovedsak innholdsmessig identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-3.

I nr. 2 er imidlertid tatt ut ”i saker som skal overprøves” etter ”adgangen til å uttale seg” Denne retten kan ikke være begrenset til overprøvingssituasjoner.

Siste avsnitt i Sosialtjenesteloven § 4A-3 om hvem som regnes som pårørende regnes og prioritetsforholdet mellom disse er tatt ut. I utkastets § 1-3, bokstav c er det gitt en generell bestemmelse om dette.

Til § 5-4:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-4, med noen mindre språklige justeringer.

Til § 5-5:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-5, med noen mindre språklige justeringer.

Til § 5-6:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-6, med noen formuleringsmessige justeringer i nr. 3.

Til § 5-7:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-7, med noen språklige justeringer.

Overskriften er endret fra ”Kommunens saksbehandling” til det mer nøytrale ”Beslutning om bruk av tvang eller makt”. Bestemmelsen er ikke uttømmende når det gjelder krav til saksbehandlingen, men gir bare noen særregler som kommer i tillegg til de generelle regler i Forvaltningsloven og utkastets Avgjørelser, vedtak og forvaltningsklage.

Det brukes liten bokstav på ”fylkesmannen”.

Til § 5-8:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-8, men slik at ordet ”alle” er føyd inn i første setning, for å tydeliggjøre at det her er tale om en automatisk kontroll med vedtakene, ikke noen form for klagebehandling.

Til § 5-9:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-9, bortsett fra første setning i nr. 2. I Sosialtjenesteloven § 4A-9, andre avsnitt, heter det; ”Tjenestemottakeren har rett til kvalifisert personale ved gjennomføringen av tiltak etter § 4A-5, tredje ledd bokstavene b og c”. Det imidlertid tale om noe mer enn en rett som tjenestemottakeren kan påberope seg, det er et ubetinget krav til ­tjenesten.

Til § 5-10:

Denne bestemmelsen er innholdsmessig og i det vesentlige formuleringsmessig identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-11. I nr. 2 er imidlertid andre setning reformulert. Den lød: ”Klageadgangen gjelder også hvis Fylkesmannen har nektet å godkjenne kommunens vedtak, forutsatt at kommunen fortsatt ønsker å gjennomføre tiltaket.” Kommunen er nå gitt klageadgang.

Til § 5-11:

Denne bestemmelsen er i alt vesentlig identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-13.

Til § 5-12:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 4A-14.

Kapittel 6. Tvangsmessig innleggelse og tilbakehold i institusjon for rusmiddel-misbrukere

Til kapittel 6:

Dette kapitlet er i alt vesentlig identisk med Sosialtjenesteloven kapittel 6, men likevel slik at bestemmelsen i § 6-1 om frivillige hjelpetiltak er tatt ut som overflødig ved siden av de generelle bestemmelsene i loven om slike. I stedet for betegnelsen ”sosialtjenesten” brukes her, som ellers i utkastet, ”kommunen”, og i stedet for ”klienten” brukes ”tjenestemottakeren”.

Til § 6-1:

Denne bestemmelsen er innholdsmessig identisk med Sosialtjenesteloven § 6-2.

Til § 6-2:

Denne bestemmelsen er innholdsmessig identisk med Sosialtjenesteloven § 6-2a.

Til § 6-3:

Denne bestemmelsen tilsvarer Sosialtjenesteloven § 6-1a, men i stedet for krav om ”varig og løpende kontakt med rusmiddelmisbrukeren” kreves det bare at vedkommende er ”nærmeste pårørende”. Hvem dette er, fremgår av § 1-3, bokstav c. Endringen medfører en avgrensning av kretsen personer som har rett til å kreve satt i gang undersøkelser hvis flere har ”varig og løpende kontakt med rusmiddelmisbrukeren”, men innebærer også at så lenge det er noen som kan anses som pårørende, kan den som må anses som den nærmeste av disse, sette fram et slikt krav, selv om varig og løpende kontakt ikke lenger har latt seg opprettholde, for eksempel fordi rusmiddelmisbrukeren har reist fra hjemstedet.

Til § 6-4:

Denne bestemmelsen er innholdsmessig identisk med Sosialtjenesteloven § 9-4 nr. 1 og nr. 3, men her flyttet fram her fra kapitlet om fylkesnemndsbehandlingen, fordi disse bestemmelsene angår kommunens egen saksbehandling og er knyttet direkte opp mot bestemmelsene i Sentrale verdier i den kommunale sosial- og helsetjenesten.

Til § 6-5:

Denne bestemmelsen er i alt vesentlig identisk med Sosialtjenesteloven § 6-3. I nr. 3 siste setning er kravet om at tjenestemottaker skal ”gjøres kjent med” vilkår om tilbakeholdelse, erstattet med ”forelegges”. Slike vilkår vil ikke kunne gjøres gjeldende hvis ikke tjenestemottaker uttrykkelig har samtykket i dem.

Til § 6-6:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 8-9.

Kapittel 7. Saksbehandling for fylkesnemnda for sosiale saker

Til Kapitel 7:

Dette kapitlet erstatter og er i alt vesentlig identisk med Sosialtjenesteloven kapittel 9.

Til § 7-1:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 9-1, bortsett fra at det er innarbeidet henvisning til bestemmelsen om fylkesnemndas funksjon som klageinstans ved inngrep overfor psykisk utviklingshemmede.

Til § 7-2:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 9-2.

Til § 7-3:

Denne bestemmelsen er i det vesentlige identisk med Sosialtjenesteloven § 9-6. For klarhets skyld sies uttrykkelig at utvelgelsen av nemndsmedlemmer skal skje etter de samme reglene som gjelder for utvelgelse av meddommer etter Domstolsloven. I dag står det bare at lederen utpeker disse medlemmene, noe som kan forstås slik at nemndsleder selv bestemmer hvilke medlemmer som skal gjøre tjeneste i den enkelte sak. Dette ville imidlertid være helt uakseptabelt ut fra rettssikkerhetshensyn.

Til § 7-4:

Denne bestemmelsen er, med noen små språklige justeringer, identisk med Sosialtjenesteloven § 9-5.

Til § 7-5:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 9-7.

Til § 7-6:

Nr. 1, 2 og 4 er identisk med Sosialtjenesteloven § 9-8, med noen mindre språklige justeringer. Nr. 3 er identisk med Sosialtjenesteloven § 9-4, andre avsnitt.

Til § 7-7:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 9-9

Til § 7-8:

Denne bestemmelsen erstatter Sosialtjenesteloven §§ 4A-12 og 9-10. I nr. 3 og nr. 5 er det lagt inn en henvisning til Domstolslovens regler som oppnevning av meddommere. Disse skal selvsagt følges også her. I nr. 7 er ”overprøving av sakene” erstattet med ”overprøving av vedtakene”. Det er vedtak og ikke saker som overprøves.

Til § 7-9:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 9-11.

Til § 7-10:

Denne bestemmelsen er identisk med Sosialtjenesteloven § 9-12.

Kapittel 8. Journaler

Til § 8-1:

I Helsepersonelloven kapittel 8 er det gitt regler om helsepersonells plikt til journalføring, og om plikt til å gi pasienter innsyn i journal. Nærmere regler om innsynsretten er gitt i Pasientrettighetsloven kapittel 5. Noen tilsvarende bestemmelser er ikke gitt for de sosiale tjenestene. Det innebærer at for disse er det ingen særlige regler om journalføring, og at det er Forvaltningslovens regler om partsinnsyn (§§ 18 - 21), samt Offentlighetslovens regler om allmennhetens rett til dokumentinnsyn som regulerer innsynsretten.

Etter utvalgets oppfatning bør det være del av kravet til faglighet også for sosialtjenester at det føres en journal hvor man samler opp informasjon, beslutningsgrunnlag, vurderinger som foretas, og avgjørelser som treffes. En slik journalføring også av det sosialfaglige arbeidet er i alle fall nødvendig hvis man ønsker en integrasjon av dette og det helsefaglige arbeidet, slik loven her søker å legge forholdene til rette for.

Det foreslås derfor at det tas inn i loven bestemmelser om journalføringsplikt etter mønster fra dem vi finner i Pasientrettighetsloven, men i noe forenklet form. Blant annet er det ikke tatt inn bestemmelser motsvarende Helsepersonelloven § 44 (journal på feil person) og § 45 (overføring, utlevering og tilgang til journal og journalopplysninger). Den første av disse problemstillingene fanges opp av reglene om retting og sletting av journalinnførsler, den andre av reglene om unntak for taushetsplikt i forhold til samarbeidende personell. Hvis det er behov for supplering av reglene som foreslås i loven her, kan det imidlertid skje ved forskrift i medhold av § 8-1 nr. 3 i utkastet.

I nr. 1 fastsettes at reglene i kapitlet gjelder for alle tjenester under loven her. Dette betyr at de trer i stedet for reglene om journalføringsplikt og rett til journalinnsyn i henholdsvis Helsepersonelloven og Pasientrettighetsloven. I nr. 3 er Kongen gitt fullmakt til å gi supplerende regler hvis det er nødvendig av hensyn til harmoniseringen med bestemmelsene i disse to lovene.

I nr. 2 fastsettes at disse reglene også skal gjelde for saker under Barnevernloven. Det ville være lite heldig om man skulle ha en dårligere dokumentasjonsplikt og innsynsrett i barnevernsakene enn det som ellers foreslås her. Samtidig foreslås det inntatt en ny bestemmelse i Barnevernloven som viser til reglene i loven her om dette.

Til § 8-2:

Nr. 1 er i hovedsak samme regel som vi finner i Helsepersonelloven § 39, første setning. Ansvaret for journalføringen er imidlertid ikke lagt på den enkelte tjenesteyter, men på kommunen som sådan. I dette ligger at kommunen skal utpeke den som skal være journalansvarlig hvis det ikke klart fremgår hvem det er som har det overordnede ansvaret for tjenestene til vedkommende tjenestemottaker. Dette trer dermed i stedet for reglene om selvstendig journalføringsplikt for helsepersonell etter Helsepersonelloven § 39, hvis ikke annet følger av forskrift i medhold av § 8-1 nr. 3.

Nr. 2 er samme regel som Helsepersonelloven § 40, første avsnitt, siste setning, og andre avsnitt.

Forskriftshjemmelen i nr. 3 er samme regel som i dag er gitt for helsetjenester i Helsepersonelloven § 39, siste avsnitt.

Forskriftshjemmelen i nr. 4 er samme regel som i Helsepersonelloven § 40, siste avsnitt.

Til § 8-3:

Nr. 1-3 er identisk med Pasientrettighetsloven § 5-1, første, andre og tredje avsnitt.

Nr. 4 tilsvarer Pasientrettighetsloven § 5-1, fjerde avsnitt.

Spørsmålet om innsyn etter tjenestemottakers død (Pasientrettighetsloven § 5-1, femte avsnitt) er foreslått regulert i utkastets § 9-5 nr. 2.

I nr. 5 er inntatt en egen bestemmelse om klagerett over avslag på anmodning om journalinnsyn. For pasientjournaler følger slik klage rett i dag av Pasientrettighetsloven § 7-2, første avsnitt, jf. § 7-1 første avsnitt.

Nr. 6 er samme regel som i Pasientrettighetsloven § 5-1, siste avsnitt. Det vil bare være adgang til å kreve betaling for kopier av journal med bilag hvis dette er hjemlet i slik forskrift.

Til § 8-4:

Denne bestemmelsen tilsvarer Helsepersonel­loven § 42, men er noe forenklet i forhold til denne.

Til § 8-5:

Denne bestemmelsen tilsvarer Helsepersonel­loven § 43.

Til § 8-6:

Denne bestemmelsen tilsvarer Helsepersonel­loven § 46.

Til § 8-7:

Dette er samme regel som i Helsepersonelloven § 47, men slik at den gjelder saker om tjenesten som sådan, ikke bare om den enkelte tjenesteyters forhold.

Kapittel 9. Taushetsplikt

Til kapittel 9:

Under dagens lovverk er det et klart problem for en samordnet sosial- og helsetjeneste at det ikke er felles taushetspliktregler for alt personell og for alle saker som behandles av tjenesten. Regelverket er i tillegg lite oversiktlig og preges til dels av uklar overlapping mellom på den ene siden reglene i Helsepersonelloven og på den andre Forvaltningsloven og Sosialtjenesteloven.

I dag reguleres taushetsplikt for helsepersonell i utgangspunktet av bestemmelsene i Helsepersonelloven kapittel 5, mens andre som arbeider med saker etter Kommunehelsetjenesteloven går inn under dennes § 6-6, som viser til Forvaltningslovens taushetspliktregler. Skillet mellom helseprofesjon og andre medarbeidere er imidlertid ikke ubetinget avgjørende for hvilke taushetspliktregler som skal legges til grunn. Helsepersonelloven § 25, andre avsnitt, gir adgang til å meddele taushetspliktbelagte opplysninger til teknisk hjelpepersonell. § 26 første avsnitt gir adgang til å gi slike opplysninger til virksomhetens ledelse som er nødvendig for å kunne gi helsehjelp, eller for internkontroll og kvalitetssikring av tjenesten. § 26, andre avsnitt fastsetter plikt til å gi slike opplysninger til vedkommende pasientadministrasjon, og § 25, første avsnitt, gir adgang til å gi opplysninger til ”samarbeidende personell” hvis ikke pasienten motsetter seg dette, og ”dette er nødvendig for å kunne gi forsvarlig helsehjelp”. Taushetspliktbelagte opplysninger som ikke oppfyller dette kriteriet, kan som hovedregel bare gis til sosialtjenesten etter at det er innhentet samtykke fra pasienten, se Helsepersonelloven § 22, første avsnitt.

Slik utvalget ser det, er det helt nødvendig at det etableres et system av felles bestemmelser om taushetsplikt for alle som yter sosial- og helsetjenester i kommunen. Disse vil erstatte taushets­plikts­reglene i Forvaltningsloven og Helsepersonelloven så langt de rekker, ved presiseringer og særregler i forhold til det som gjelder der. Dette betyr at vi fortsatt vil ha en viss dobbeltregulering for dem som arbeider i disse kommunale tjenestene, men denne vil være vesentlig enklere å forholde seg til enn dagens rettstilstand, både rettslig og praktisk.

Utkastet bygger som alminnelig regel på den strengeste regelen av de aktuelle bestemmelsene, men i én sammenheng er det foretatt en oppmyking i forhold til dagens regler, nemlig når det gjelder adgang til utveksling av informasjon på tvers av profesjonsgrenser. I stedet understrekes, i § 9-2 nr. 2, kravet om håndheving av ”need to know”-prinsippet; at bare personell som har bruk for vedkommende opplysning i sin tjenesteutøving i forhold til den opplysningen angår, skal ha adgang til denne, og kommunens rettslige ansvar for å etablere og kvalitetssikre informasjonslagringssystemer som hindrer at uautorisert personell får tilgang til slike opplysninger, jf. også § 8-6.

Spørsmålet om rett – og plikt – til å forklare seg som vitne om opplysninger underlagt tjenestemessige taushetsplikt foreslås fortsatt regulert i de to rettergangslovene, se Tvistemålsloven § 204 nr. 2. og Straffeprosessloven § 118.

Til § 9-1:

Til nr. 1: Felles taushetspliktregler er en avgjørende forutsetning for å kunne etablere et integrert samordnet tilbud til de tjenestemottakere som går inn under loven her, og et friksjonsfritt samarbeid mellom ulike tjenestegrenene. Bestemmelsen innebærer at det gjelder ett sett taushetspliktregler for alle kommunale tjenesteyter som går inn under loven, samt for private tjenesteytere som gir tjenester etter avtale med kommunen. I tillegg vil tjenesteytere i andre deler av kommunalforvaltningen, for eksempel i opplæringstjenesten, gå inn under taushetspliktreglene i loven her i den utstrekning de får tilgang til opplysninger som går inn under disse bestemmelsene.

Til nr. 2: Det er helt nødvendig at saker som behandles etter loven her, og saker som behandles etter Barnevernloven, følger de samme taushetspliktreglene. Det foreslås derfor at det fastsettes at reglene i kapitlet her skal gjelde også i saker etter Barnevernloven. Samtidig foreslås at Barnevernloven § 6-7 endres til en ren henvisning til reglene i kapitlet her.

Til nr. 3: I kapitlet her er ikke inntatt noe motstykke til enkelte spesialregler i Forvaltningsloven og Helsepersonelloven som angår spørsmål som anses som lite aktuelle ved kommunale sosial- og helsetjenester. I den utstrekning det likevel oppstår spørsmål av denne typen i forbindelse med den kommunale tjenesteytingen, gjelder disse reglene i de to lovene på vanlig måte som supplement til bestemmelsene i kapitlet her.

Til § 9-2:

Generelt: Denne bestemmelsen bygger på Forvaltningsloven § 13, som er den mest utførlige hovedregelen om taushetsplikten generelle innhold.

Til nr. 1: I stedet for å prøve å spesifisere hva slags personer og tjenester disse reglene gjelder, brukes loven som sådan som referanseramme. Det er altså i saker som går inn under noen av lovens kapitler, at taushetspliktreglene her gjelder. I saker om miljørettet helsevern – lovens kapittel 10 – vil særreglene i kapitlet her likevel bare unntaksvis komme til anvendelse, men hvis det i en slik sak kommer fram opplysninger om ”noens legems- eller sykdomsforhold”, er det ikke grunn til å behandle disse annerledes her enn det som ellers gjelder for slike opplysninger.

Formuleringen ”tjeneste eller arbeid” i innledningen omfatter også klagebehandling og tilsynsfunksjoner.

I uttrykket ”i forbindelse med tjenesten eller arbeidet” ligger at også opplysninger som tjenesteyter har fått utenfor arbeidssituasjonen, vil gå inn under taushetsplikten hvis det er en sammenheng mellom vedkommendes stilling eller profesjon og det at hun eller han har fått innblikk i det aktuelle forholdet, jf. Rt. 1989 s. 1363.

Taushetsplikten omfatter alle opplysninger om ”legems- eller sykdomsforhold eller andre personlige forhold”, og dekker dermed alle opplysningskategorier som går inn under Helsepersonelloven § 21 og Forvaltningsloven § 13, første avsnitt, nr. 1. Opplysninger som faller inn under Forvaltningslovens § 13, første avsnitt, nr. 2 - “tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår” - er derimot holdt utenfor særreguleringen i loven her. Hvis slike opplysninger skulle dukke opp i sak om sosial- og helsetjenester, er det fortsatt reglene i Forvaltningsloven som regulerer taushetsplikten.

Nr. 2 er ny i forhold til dagens lovbestemmelser. Første setning konkretiserer og tydeliggjør imidlertid bare den plikten til å skjerme taushetspliktbelagte opplysninger som følger av beskrivelsen av taushetsplikten i både i Forvaltningsloven § 13 og Helsepersonelloven § 21 (”hindre at andre for adgang til eller kjennskap til”). Forskriftshjemmelen i andre setning anses som nødvendig for å etablere og kvalitetssikre en nasjonal standard for datasikkerhet på dette området.

Nr. 3, første setning, en videreføring av dagens rettstilstand. I Forvaltningsloven § 13 er regelen at det følgende ikke anses som personlige forhold hvis det ikke røper et klientforhold eller ”andre forhold som må anses som personlige”. Helsepersonelloven har imidlertid ikke noen slik begrensning, og i Sosialtjenesteloven § 8-8 andre avsnitt er det fastsatt at for opplysninger som går inn under denne loven, er det taushetsplikt også for slike opplysninger. På det området som dekkes av Sosial- og helsetjenesteloven blir det dermed neppe bruk for fullmaktsbestemmelsen i Forvaltningsloven § 13, andre avsnitt, andre setning, om at ”Kongen kan ellers gi nærmere forskrifter om hvilke opplysninger som skal reknes som personlige, om hvilke organer som kan gi privatpersoner opplysninger som nevnt i punktumet foran og opplysninger om den enkeltes personlige status for øvrig, samt om vilkårene for å gi slike opplysninger.” Slike bestemmelser er så vidt vites heller ikke gitt per i dag.

Nr. 3, andre setning, er en videreføring av regelen i Sosialtjenesteloven § 8-8, andre avsnitt, andre setning, med en viss innstramming i ordlyden. Noen tilsvarende bestemmelse har vi ikke i Helsepersonelloven, men det må antas at praksis her gjennomgående er den samme, selv om mangelen på en eksplisitt hjemmel for dette nok oppleves som problematisk mange steder. Det er i alle fall ingen avgjørende grunner til at ikke en slik regel skal gjelde også her.

Nr. 4, første setning, er samme regel som vi finner i Forvaltningsloven § 13, siste avsnitt, første setning, og gjelder dermed i dag for sosialtjenestene. Noen tilsvarende bestemmelse har vi ikke i Helsepersonelloven, men her oppfattes det som selvsagt den profesjonsmessige taushetsplikten er livsvarig, og gjelder også etter at vedkommende har sluttet som yrkesaktiv.

Nr. 4, andre setning, er samme regel som vi finner i Forvaltningsloven § 13, siste avsnitt, siste setning. Heller ikke dette er omtalt i Helsepersonel­loven, og problemstillingen er i det hele ikke så veldig praktisk verken her eller i sosialtjenesten. Men man kan tenke seg at kommunalt tilsatt tjenesteytere vil benytte seg av sin kjennskap til tjenestemottakere hvis de vil etablere privat tjenesteyting – som grunnlag for et register over potensielle kunder.

Til § 9-3:

Denne bestemmelsen er en tilpasset versjon av Helsepersonelloven § 23, med innslag fra Pasientrettighetsloven §§ 3-3 og 3-4. Unntaket i Helsepersonelloven § 23 nr. 1; «at opplysninger gis den som fra før er kjent med opplysningene», er imidlertid ikke tatt med. Dette er et problematisk unntak, fordi det kan forstås slik at det åpner for å bekrefte mer eller mindre sikre eller i alle fall ikke dokumenterte antagelser. Det er vanskelig å se at det er behov for en slik unntaksregel i det hele tatt, og unntaket bør i alle fall ikke gjelde for det brede og sammensatte spektrum av opplysninger som går inn under loven her.

Bokstav a, første setning tilsvarer Pasientrettighetsloven § 3-4, første og fjerde avsnitt. Andre setning tilsvarer Pasientrettighetsloven § 3-4, andre avsnitt.

Bokstav b tilsvarer Pasientrettighetsloven § 3-4, tredje avsnitt.

Bokstav c tilsvarer Pasientrettighetsloven § 3-3, andre avsnitt, men slik at verge og hjelpeverge er føyd til over personer som kan få slike opplysninger om personer uten samtykkekompetanse.

Bokstav d er samme regel som i Helsepersonelloven § 23 nr. 2, og Forvaltningsloven § 13a nr. 3.

Bokstav e er samme regel som i Helsepersonelloven § 23 nr. 3, og Forvaltningsloven § 13a nr. 2.

Til bokstav f: Dette er samme regel som vi finner i Helsepersonelloven § 23 nr. 4, den såkalte ”rettsstridsreservasjonen”. Denne skal tolkes snevert, og kommer bare til anvendelse hvor slik meddelelse er nødvendig for å forhindre alvorlig lovbrudd, for å avverge vesentlig skade, eller for å oppklare svært alvorlige forbrytelser mot liv, helse og sikkerhet. Noe tilsvarende generelt unntak finner vi ikke i Forvaltningsloven, men her har vi en rekke spesifiserte unntak i § 13 b som fanger opp, og til dels går lenger enn, det som følger av denne generelle begrensningen.

Til bokstav g: Dette er samme regel som i Helsepersonelloven § 23 nr. 5. Særlig viktig i denne ­forbindelse er bestemmelsene i Helsepersonel­loven § 30 om plikt til å gi opplysninger til helsetilsynsmyndighetene, i § 31 om plikt til å gi opplysninger til politi og brannvesen når det er nødvendig for å avverge alvorlig skade, og i § 34 første avsnitt, andre setning, om plikt til å gi melding til vedkommende offentlige myndighet om at pasient med førerkort ikke oppfyller de helsemessige krav som stilles. Videre oppstiller Helsepersonelloven § 33 og utkastet her § 4-5 plikt til å gi opplysninger etter pålegg eller av eget tiltak til vedkommende faglig ansvarlige innen barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, eller innen sosial- og helsetjenesten når det er grunn til å tro at en gravid kvinne ­misbruker rusmidler på en slik måte at det er overveiende sannsynlig at barnet vil bli født med skade (jf. Helsepersonelloven § 32, andre avsnitt), eller det er grunn til å tro at det foreligger kjønnslemlestelse av kvinne. Se også Helsepersonelloven kapittel 7 om meldeplikt om fødsler, dødsfall, betydelig personskade og til helse­registre.

Bestemmelsen i Forvaltningsloven § 13b, siste avsnitt om at part eller partsrepresentant som blir gjort kjent med opplysninger som er taushetspliktbelagte, har taushetsplikt og bare kan bruke opplysningene i den utstrekning det er nødvendig for å vareta partens tarv i saken, er ikke tatt med. Dette er en unntaksregel som ikke vil være aktuell i saker etter loven her. Det er nettopp et hovedprinsipp at taushetspliktbelagte helsemessige og sosialfaglige opplysninger ikke meddeles eventuelle motparter.

Bokstav h er samme regel som følger av ­Helsepersonelloven § 30 og Forvaltningsloven § 13b, nr. 4.

Bokstav i er en tilpasset versjon av Fvl. § 13, første avsnitt, nr. 6.

Til § 9-4:

Denne bestemmelsen er en tilpasset versjon av Helsepersonelloven § 22. I Forvaltningsloven § 13a nr. 1 er det bare kort sagt at taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysninger gjøres kjent «i den utstrekning den som har krav på taushet samtykker».

Til nr. 1: Dette er samme regel som i Helsepersonelloven § 22, første avsnitt.

Til nr. 2: Første setning er samme regel som følger av Helsepersonelloven § 22 andre avsnitt, jf. Pasientrettighetsloven § 4-3 første avsnitt, bokstav b, og § 4-4, første avsnitt. Andre setning er samme regel som følger av Helsepersonelloven § 22, andre avsnitt, jf. Pasientrettighetsloven § 4-4 andre avsnitt.

Til nr. 3: Dette er samme regel som Helsepersonelloven § 22, tredje avsnitt, jf. Pasientrettighetsloven § 3-3, andre avsnitt, men slik at lovlig stedfortreder – det vil si verge eller hjelpeverge - må gi slikt samtykke hvis slik er oppnevnt, hvis vedkommende har som oppgave også å ivareta tjenestemottakers personlige forhold.

Nr. 4 bygger på den generelle bestemmelsen i Pasientrettighetsloven § 4-4, siste avsnitt, om samtykkekompetanse.

Nr. 5 er en tilpasset versjon av Sosialtjenesteloven § 8-8, siste avsnitt, jf. Barnevernloven § 6-7 siste avsnitt. I forhold til denne er tilføyd ”fra forvaltningens side” som konsekvens av at denne bestemmelsen ikke kan være hjemmel for å pålegge foreldre eller andre pårørende taushetsplikt.

Til § 9-5:

Dette er en tilpasset versjon av Helsepersonelloven § 24. Det er ingen tilsvarende bestemmelse i Forvaltningsloven og Sosialtjenesteloven.

Til § 9-6:

§ 9-6 bygger på Helsepersonelloven § 25, men er en viss styrking av tjenesteyters autonomi i denne sammenheng i forhold til denne. Systemet er at hvis det er grunn til at tjenestemottaker ikke ønsker slik kommunikasjon til andre tilsatte, kan den bare kan finne sted i det omfang det er nødvendig av hensyn til en forsvarlig utføring av tjenesten. Det kreves imidlertid ikke at det innhentes samtykke fra tjenestemottaker i alle situasjoner hvor det er behov for slik kommunikasjon, bare hvor det i utgangspunktet er grunn til å tro at tjenestemottaker vil motsette seg dette. En regel om at slikt samtykke alltid skulle innhentes, ville umuliggjøre en effektiv samhandling mellom de ulike tjenesteyterne. Alternativt ville man måtte ta i bruk brede generelle samtykkeerklæringer, noe som bare ville bidra til å utydeliggjøre tjenesteyters ansvar for å foreta en kritisk vurdering av hvilken type informasjon som det er nødvendig å videreformidle, og hvordan tjenestemottaker helt konkret må forventes å forholde seg til dette.

I nr. 1 er det gjort et unntak fra kravet om uttrykkelig samtykke fra tjenestemottaker for situasjoner hvor slik informasjonsutveksling er nødvendig for å kunne gi forsvarlig sosial- og helsehjelp i kommunen. Prinsippet i Helsepersonelloven om tjenestemottakerens råderett over opplysninger som angår henne eller ham er imidlertid samtidig allmenngjort og forsterket. I stedet for et system med forholdsvis lave terskler for informasjonsutveksling innen én og samme profesjon, men ganske høye terskler mot andre profesjoner, er den rettslige begrensningen i stedet knyttet eksklusivt til partsautonomien og det konkrete behov for meddelelse, men bare innenfor de rammer hvor tjenestemottaker vil ha grunn til å vente innformasjonsutveksling, og dermed foranledning til å protestere mot denne om hun eller han har motforestillinger mot at så skjer.

Bestemmelsen er dermed en skjerpelse ikke bare i forhold til de tilsynelatende svært vide unntakene i Forvaltningsloven § 13b, men også i forhold til det som gjelder etter Sosialtjenesteloven § 8-8, tredje avsnitt, hvor det er lagt inn en særskilt sperre for kommunikasjon til andre forvaltningsorganer. Etter Sosialtjenesteloven § 8-8, tredje avsnitt, kan slik kommunikasjon som alminnelig regel skje “når dette er nødvendig for å fremme sosialtjenestens eller institusjonens oppgaver” og – helt overflødig og i realiteten for snevert - “for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse”.

Den foreslåtte regelen er også en skjerpelse i forhold til Helsepersonelloven § 25 ved at det tas utgangspunkt i et krav om et uttrykkelig eller formodet samtykke for at slik informasjonsutveksling overhodet skal kunne finne sted. Dette er begrunnet i at vi her beveger oss innen et langt bredere og mindre oversiktlig felt enn når vi bare er innenfor helsetjenestene. Det er da behov å styrke vernet av partsautonomien på denne måten.

Unntaksregelen er i realiteten bare en presumsjonsregel, og bygger på at man som alminnelig utgangspunkt kan formode at tjenestemottaker ikke motsetter seg nødvendig informasjonsutveksling mellom personale som hun eller han må påregne vil ta del i tjenesteytingen. Denne presumsjonen vil etter omstendighetene kunne gjelde også i forhold til private tjenesteytere og i forhold til andre organer som spesialisthelsetjenesten, trygdeetaten eller arbeidslivsetaten, men bare så langt tjenestemottakeren er kjent med at det foregår et samarbeid med disse og således har mulighet til å gi uttrykk for eventuelle motforestillinger mot slik informasjonsutveksling.

Hvis det ikke er grunnlag for en slik formodning, må spørsmålet forelegges tjenestemottaker med anmodning om samtykke. Hvis slikt ikke gis, må dette respekteres, men kommunen kan da overveie om det må få konsekvenser for det tjenestetilbudet som gis at slik informasjonsutveksling ikke kan finne sted.

Hvis det er tale om en tjeneste som gis tvangsmessig, vil tjenestemottaker ikke ha den samme ubetingede rådigheten over informasjonsutvekslingen som den mottar tjenester på frivillig grunnlag. Retten til å gi opplysninger til andre mot tjenestemottakerens uttalte eller formodete ønske gjelder imidlertid bare så langt dette er nødvendig for realiseringen av det aktuelle tvangstiltaket, og også innenfor disse rammene må det legges stor vekt på de motforestillinger tjenestemottakeren har mot at opplysninger meddeles videre.

Hvis tjenestemottakeren ikke kan ta stilling til spørsmålet, på grunn av bevisstløshet eller manglende samtykkekompetanse, må tjenesteyteren foreta en grundig vurdering av hvor viktig det er at disse opplysningene meddeles videre, og av muligheten for at dette vil oppleves som en belastning av henne eller ham. Hvis det er usikkert hva tjenestemottakeren ville ha ønsket, må spørsmålet forelegges nærmeste pårørende. Dennes oppfatning av hva tjenestemottaker ville ha ønsket, må her tillegges stor vekt, men den nærmeste pårørende har ingen vetorett hvis det ut fra den informasjon som foreligger, ikke er grunn til å tro at tjenestemottaker selv ville ha motsatt seg at informasjonen ble videreformidlet. Hvis det derimot ut fra den foreliggende informasjon er grunn til å gro at tjeneste­mottaker ikke ville at opplysningene skulle videre­formidles, må det innhentes samtykke fra nærmeste pårørende hvis det anses som nødvendig at opplysninger gis til samarbeidende personell, jf. § 9-4 nr. 3.

Til nr. 2: Dette er samme regel som i Helsepersonelloven § 25 andre avsnitt.

Til nr. 3: Dette er en utbygd versjon av Helsepersonelloven § 25, tredje avsnitt. Ved at andre setning trekker også private samarbeidspartnere inn under taushetspliktreglene, blir det mulig å gi nødvendig informasjon til disse etter reglene i nr. 1.

Til § 9-7:

Denne bestemmelsen er en tilpasset versjon av Helsepersonelloven § 26. Bestemmelsen i dennes første avsnitt om at «Den som yter helsehjelp, skal uten hinder av taushetsplikten i § 21 gi vedkommende virksomhets pasientadministrasjon pasientens personnummer og opplysninger om diagnose, eventuelle hjelpebehov, tjenestetilbud, innskrivnings- og utskrivningsdato samt relevante administrative data,» er imidlertid ikke tatt inn her. Dette er dekket inn av nr. 1 i og med at denne omfatter ”den faglige og administrative ledelse” i stedet for ”virksomhetens ledelse” i Helsepersonelloven § 26.

Til § 9-8:

Denne bestemmelsen tar utgangspunkt i Helsepersonelloven §§ 28 og 29, tredje avsnitt, men går lenger enn disse når det gjelder skjerming av taushetspliktbelagte opplysninger. Dette må ses på bakgrunn av at de opplysninger som er taushetspliktbelagte etter loven her, vil kunne omfatte et lagt bredere sett av forhold enn rene helseopplysninger, slik at skjermingsbehovet blir vesentlig sterkere. Med den omfattende informasjonsmengden som vil kunne foreligge om enkeltpersoner som mottar tjenester etter loven her, er det avgjørende viktig at personvernet ikke uthules ved at arbeidsgivere, tilsettingsmyndigheter, forsikringsselskaper og kredittinstitusjoner krever og får tilgang til slik informasjon. Tjenestemottakeren vil bare unntaksvis være i en posisjon hvor hun eller han kan motsette seg et ønske om samtykke til slik utlevering.

Bestemmelsen erstatter forskriftshjemlene i § 28 og § 29, siste avsnitt. Forskrifter i medhold av disse bestemmelsene er så vidt vites ikke gitt per i dag. Det foreslås at man ”speilvender” dagens rettslige regulering her, ved at det fastslås som alminnelig utgangspunkt at utlevering til slike adressater ikke skal finne sted, og at det er utlevering av informasjon i slik sammenheng som krever hjemmel i forskrift, ikke begrensninger i retten til slik utlevering

Til § 9-9:

Dette er samme regel som i dag er gitt i Helsepersonelloven § 29, første avsnitt og andre avsnitt.

Kapittel 10. Miljørettet helsevern

Til § 10-1:

Denne bestemmelsen er identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 4a-1, med noen mindre språklige justeringer.

Til § 10-2:

Denne bestemmelsen tilsvarer Kommunehelsetjenesteloven § 4a-2. Det er gjort to justeringer i denne av rent lovteknisk karakter. For det første er ”kommunestyret” erstattet med ”kommunen”. Dette er i overensstemmelse med språkbruken i andre sammenhenger. Det er kommunen som er det offentligrettslig rettssubjektet som har ansvaret for oppgavene også etter dette kapitlet. Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, men kan som alminnelig regel delegere kompetanse i andre folkevalgte organer, og i betydelig utstrekning til administrasjonen.

Bestemmelsen i Kommunehelsetjenesteloven § 4a-2, siste setning: ”Virksomheten og avgjørelsene, herunder enkeltvedtak, skal være i samsvar med helsetjenestens formål, jfr. § 1-2.” er strøket som overflødig.

Til § 10-3:

Denne bestemmelsen tilsvarer Kommunehelsetjenesteloven § 4a-3. Det er imidlertid gjort noen justeringer av språklig og lovteknisk karakter:

Overskriften endret, ved at ”Hasterkompetanse” er tilføyd for å fange opp regelen i nr. 2.

Henvisningen til de enkelte unntakene fra delegasjonsadgangen på dette saksområdet tatt ut og flyttet til de aktuelle bestemmelsene.

I nr. 1, første avsnitt, er henvisningen til reglene om delegasjon i Kommuneloven erstattet med en gjengivelse av de aktuelle reglene der, i henholdsvis § 10 nr. 2, andre setning (faste utvalg), § 20 nr. 3, første setning (kommunerådet), § 9 nr. 5 (ordfører) og § 23 nr. 4 (administrasjonssjefen), samt § 4a-3 om interkommunalt organ. Delegasjon til andre kommunale organer enn disse, er i praksis ikke aktuelt på dette saksområdet.

I andre avsnitt er inntatt den nye regel (lov nr. 48, 2004) i Kommunehelsetjenesteloven § 4a-3, første avsnitt, om adgang for én kommune til å overlate oppgaver innen det miljørettede helsevernet til en annen, men med en justering som tydeliggjør at det her er tale om et avtalefestet oppdrag, ikke om ordinær delegasjon til et underordnet organ. Det vises ellers til omtalen i punkt 5.3 foran av de særlige rettsspørsmålene som oppstår ved delegasjon til interkommunalt samarbeid når det gjelder instruksjonsmyndighet, kontroll og omgjøringskompetanse.

I nr. 2 er det tatt inn et eget sett regler om videredelegasjon av kompetanse tildelt etter nr. 1. Dette er en gjengivelse av det som følger av Kommuneloven, henholdsvis § 10 nr. 4 (utvalgsleder eller arbeidsutvalg i utvalget), § 20 nr. 3, andre setning (enkeltmedlemmer i kommunerådet med administrativt ledelsesansvar), og § 23 nr. 4 (administrasjonssjefen).

I nr. 3 er en bestemmelse om hasterkompetanse. Denne erstatter Kommunehelsetjenesteloven § 4-3 andre avsnitt, men slik at denne kompetansen som i Kommunehelsetjenesteloven er lagt til ”kommunelegen”, i stedet legges til ”den faglige ansvarlige for vedkommende tjeneste”. Hvem dette er, vil avhenge av hvordan kommunen har organisert sin administrasjon på dette saksområdet. Kommunen står med andre ord fritt til å bestemme hvem som ivareta denne funksjonen.

I andre avsnitt er inntatt bestemmelsen i § 4a-3, andre avsnitt, andre setning, om utøving av hasterkompetanse i saker som er tillagt et interkommunalt organ.

Til § 10-4:

Denne bestemmelsen er innholdsmessig identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 4a-4. Det er foretatt noen mindre formuleringsendringer:

(i) I stedet for ”kommunestyret” brukes formen ”kommunen”. Dette er i tråd med vanlig lovgivningsteknikk. Den kompetanse det er tale om tilligger kommune ved det organ kommunestyret utpeker til å ivareta de ulike funksjoner etter kapitlet her, ikke nødvendigvis kommunestyret selv.

(ii) I nr. 3 er det føyd inn en henvisning til nr. 2, som er bestemmelsen om godkjenning. Internhenvisningene til formålsbestemmelsene for henholdsvis loven og kapitlet er strøket som overflødige.

(iii) I nr. 4 er formen ”kommunestyret selv” brukt for å markere at denne kompetansen ikke kan delegeres.

Til § 10-5:

Nr. 1 er identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 4a-5, første avsnitt.

I nr. 2 er henvisningen i Kommunehelsetjenesteloven § 4a-5 til samme lovs § 4a-12 som fastslår at fylkesmannen er klageinstans i saker etter kapitlet her, erstattet med en henvisning til Forvaltningsloven kapittel VI, samtidig som det for klarhets skyld sies også her at fylkesmannen er klageinstans.

Nr. 3 er, bortsett fra en rent språklig justering, identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 4a-5, siste avsnitt.

Til § 10-6:

Denne bestemmelsen er, med noen små språklige justeringer, identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 4a-6. ”Kommunestyret” er også her erstattet med ”kommunen” for å gjøre det klart at det her er vanlig delegasjonsadgang.

Til § 10-7:

Denne bestemmelsen er identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 4a-7, men noen mindre formuleringsmessige endringer. I nr. 1, andre setning, er tatt ut at beslutningen kan gjennomføres ”av kommunestyret eller kommunelegen”. Kommunestyret, og underliggende organer etter delegasjon, bestemmer av hvem og hvordan en slik gransking skal finne sted. Ellers er også her ”kommunestyret” erstattet med ”kommunen”.

Til § 10-8:

Denne bestemmelsen er, med noen små språklige justeringer, identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 4a-8.

Til § 10-9:

Denne bestemmelsen er, med noen små formuleringsendringer, identisk med Kommunehelse­tjenesteloven § 4a-9. Også her er ”kommunestyret” erstattet med ”kommunen”.

Til § 10-10:

Denne bestemmelsen er identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 4a-10. Formen ”kommunestyret selv” er brukt for å markere at her er det et delegasjonsforbud.

Til § 10-11:

Denne bestemmelsen er identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 4a-11, bortsett fra at ”kun ubetydelig fare for helseskade” er erstattet med ”ikke betydelig fare for helseskade”, av språklige og logiske grunner. Også brudd på pålegg som ikke medfører noen helseskade, går selvsagt inn under denne regelen.

Til § 10-12:

Denne bestemmelsen er innholdsmessig identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 4a-12, men slik at det fremgår at klageretten til fylkesmannen også gjelder vedtak truffet av andre enn kommunestyret, i medhold av delegasjonsvedtak.

Kapittel 11. Organiseringen av den kommunale sosial- og helsetjenester

Til § 11-1:

Denne bestemmelsen erstatter Sosialtjenesteloven § 2-1, og Kommunehelsetjenesteloven §§ 1-1 og 1-3a.

Til nr. 1: I første setning er understreket kravet om at tjenestetilbudet skal være lett tilgjengelig, faglig forsvarlig og koordinert. Dette følger også av dagens regler, men sies uttrykkelig her for tydelighets skyld. Andre setning er en tilpasset versjon av bestemmelsen i Kommunehelsetjenesteloven § 1-3a, første setning. Andre avsnitt er en videreføring av forskriftshjemmelen i Kommunehelsetjenesteloven § 1-3a, andre setning, med en presisering av at denne også omfatter kompetanse til å fastsette kompetansekrav til visse tjenesteytere.

Til nr. 2: Denne bestemmelsen er ny i utkastet her. Kravet om faglig forsvarlighet er grunnleggende både for kommunens egen virksomhet og i overprøvings- og tilsynssituasjoner, og det er derfor helt nødvendig at det er klare ansvarsforhold når det gjelder de faglige vurderingene innen de enkelte deler i kommunens forvaltning av opp­gavene etter loven her.

Den som er faglig ansvarlig for en deltjeneste, behøver ikke være tillagt selvstendig beslutnings- og budsjettansvar. Hun eller han har imidlertid et selvstendig ansvar for å påse at det tjenestetilbudet som gis oppfyller lovens krav om et faglig forsvarlig tilbud til borgerne, og for å melde fra til kommunens ledelse og om nødvendig til tilsynsmyndigheter om så ikke er tilfelle.

Til nr. 3: Dette er en tilpasset versjon av bestemmelsen i Sosialtjenesteloven § 2-1, andre avsnitt.

Til nr. 4: Dette samme regel som Sosialtjenesteloven § 2-1 tredje avsnitt, men med en mer presis angivelse av hva slags bestemmelser som vil kunne gis i medhold av denne forskriftshjemmelen.

Til § 11-2:

Denne bestemmelsen erstatter Kommunehelsetjenesteloven § 1-4. Den særskilte fullmakten i dennes siste avsnitt, til å gi forskrift om bedriftshelsetjenester, er strøket som overflødig ved siden av den generelle hjemmelen i § 2-3 nr. 2, til å gi ”forskrifter med nærmere bestemmelser om krav til det kommunale tjenestetilbudet etter loven her”.

Til § 11-3:

Nr. 1 er rettslig overflødig ved siden av de generelle bestemmelsene i Kommuneloven § 27 og Lov om interkommunale selskaper, men tas inn her for tydelighets skyld.

Nr. 2 tilsvarer Kommunehelsetjenesteloven § 1-6, første avsnitt. I Sosialtjenesteloven finnes det ingen tilsvarende påbudshjemmel, men slikt samarbeid på dette området vil i dag kunne påbys i medhold av Kommuneloven § 27 nr. 1, andre avsnitt.

Til § 11-4:

Denne bestemmelsen er identisk med Kommunehelsetjenesteloven § 6-4, slik denne lyder etter endringer ved lov nr. 25, 2004.

Til § 11-5:

Denne bestemmelsen er en sammenskriving av flere bestemmelser i Kommunehelsetjenesteloven og Sosialtjenesteloven. Forskriftshjemlene i nr. 2 og nr. 4 er nye.

Til § 11-6:

Både regelverk om egenbetaling og praktiseringen av dette er i dag til dels inkonsekvent, og i noen tilfeller i urimelig grad egnet til å påvirke kommunens valg av tjenestetilbud ut fra rent økonomiske vurderinger. Etter utvalgets oppfatning er det nødvendig at det etableres et sammenhengende og mest mulig finansielt nøytralt system for slik egenbetaling, i form av en samlet forskrift som uttømmende angir hva det kan kreves egenbetaling for, og etter hvilke regler. Særlig gjelder dette ved spørsmål om det skal gis tilbud om bolig i egen leilighet, i institusjon, eller i form av hjemmetjenester. Lovsformen er imidlertid ikke egnet her; det må være rom for fleksibilitet og justeringer av reglene i takt med utviklingen av tilbudene og behovene. Bestemmelsen i Kommunehelsetjenesteloven § 2-3 om dette foreslås derfor erstattet med en forskriftshjemmel for Kongen.

Til § 11-7:

Denne bestemmelsen er, med noen mindre formuleringsmessige justeringer, identisk med Sosialtjenesteloven § 2-4 og har også sitt motstykke i Kommunehelsetjenesteloven § 6-2. Den fastslår at det er kommunens ansvar å påse at tjenesteyterne har tilstrekkelig og oppdatert faglig kompetanse til å ivareta sine oppgaver etter loven her.

Til § 11-8:

Denne bestemmelsen erstatter Sosialtjenesteloven § 3-6 om beredskapsplikt, hjelpeplikt og gjensidig bistand, samt Kommunehelsetjenesteloven § 1-5 om helsemessig beredskapsplan.

Til § 11-9:

Denne bestemmelsen bygger på Kommunehelsetjenesteloven § 1-3b, men foreslås gitt generell rekkevidde slik at den også omfatter annet tjenesteytende personell enn helsepersonell. Som en konsekvens av dette er det tilføyd et ”eventuelt” foran bestemmelsen i nr. 2 om formidling til et sentralt register.

Til § 11-10:

Dette er samme bestemmelse som i Kommunehelsetjenesteloven § 1-1a. Utvalget har ansett det som utenfor sitt mandat å vurdere om denne bestemmelsen bør videreføres.

Kapittel 12. Tilsyn. Varslingsplikt

Til kapittel 12:

Detter kapitlet er i det vesentlig en videreføring av dagens bestemmelser om statlig tilsyn i Sosialtjenesteloven kapittel 2, men slik at bestemmelsene i denne lovens §§ 2-4 og 2-5 om henholdsvis det regionale helseforetaks og statens (departementets) ansvar ikke er videreført. Begge disse bestemmelsene er uten selvstendig rettslig meningsinnhold. Det regionale helseforetaks ansvar er definert i bestemmelser i Helseforetakloven § 1, andre avsnitt, Spesialistheletjenesteloven §§ 2-1a - 2-1c, og Pasientrettighetsloven § 2-1, andre avsnitt og følgende. Statens – departementets – ansvar er i denne sammenheng av rent politisk og forvaltningsmessig karakter, og adskiller seg ikke prinsipielt fra det ansvaret departementene ellers har for sine respektive fagområder. Det er ikke vanlig å ta inn slike bestemmelser i lovverket.

Til § 12-1:

Denne bestemmelsen bygger på Sosialtjenesteloven § 2-6, men med en viss omredigering og noen språklige forenklinger. Det markeres at tilsynsansvaret er generelt, knyttet til alle sider av de kommunale tjenestene etter loven her, og ikke bare til visse kapitler. Fylkesmannen har kompetanse til å foreta lovlighetskontroll av alle sider av kommunenes virksomhet i medhold av Kommuneloven § 59, også av eget tiltak. Slik sett er tilsynsansvaret etter loven her ikke noen utvidelse av fylkesmannen myndighet, men et påbud om egeninitiert kontroll på et område hvor slik kontroll er særlig viktig, blant annet fordi de private parter som berøres, bare i begrenset grad vil ha ressurser til selv å klage over avgjørelser eller mangelfulle tjenester.

Til nr. 1: Dette tilsynet er en lovlighetskontroll. I dette ligger at det er spørsmål om håndheving av ufravikelige minimumskrav som lovgiver har stilt til tjenestene, herunder kravet om faglig forsvarlighet og opprettholdelse av minstestandarder for tjenestene. I Helsetilsynsloven er tilsynsansvaret lagt til fylkeslegen som ”Helsetilsynet i fylket” (§ 1, tredje avsnitt). Dette kan ikke opprettholdes ved et integrert tilsyn og en integrert klagebehandling. Fylkeslegen må innordnes som en del av fylkesmannens stab. Det ligger i stillingen at hun eller han har ansvar for de helsefaglige sidene av tilsynet, men dette er det ikke hensiktsmessig å lovfeste.

Nr. 2 er en videreføring av Sosialtjenesteloven § 2-6, tredje avsnitt, andre og tredje setning.

Nr. 3 er samme regel som i Sosialtjenesteloven § 2-6, tredje avsnitt, første setning.

Nr. 4 er en videreføring av Sosialtjenesteloven § 2-6, fjerde avsnitt.

Nr. 5 er en videreføring av Sosialtjenesteloven § 2-6, andre avsnitt.

Til § 12-2:

Navnet på Statens helsetilsyn og Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten forutsettes endret slik at det blir korrekt i forhold til de oppgaver dette organet nå er tillagt.

Nr. 1 er samme regel som i Sosialtjenesteloven § 2-7 og Helsetilsynsloven § 1. Som overordnet fylkesmannen på dette saksområdet vil Sosial- og helsetilsynet kunne instruere denne, ikke bare når det gjelder den generelle lovforståelse, men også i enkeltsaker. Fordi pålegg vil kunne påklages til overordnet organ, er det imidlertid normalt ikke hensiktsmessig at Sosial- og helsetilsynet tar stilling til enkeltsaker annet enn etter klage, eventuelt ved vurdering av om fylkesmannens vedtak skal omgjøres utenfor klagesak. Hvis tilsynet har instruert fylkesmannen om hvordan en konkret sak skal avgjøres, må eventuell klage gå til departementet.

Nr. 2 er samme regel som i dag er gitt for fylkesmannens tilsyn i Sosialtjenesteloven § 2-6, tredje avsnitt, andre setning. Samme regel må gjelde for Sosial- og helsetilsynet.

Nr. 3 er ny i forhold til dagens lovgivning, men fremtrer som en naturlig konsekvens av at fylkesmannen er gitt påleggsmyndighet overfor kommunen i § 11-1 nr. 4. Bestemmelsen om oppsettende virkning er den samme som gjelder generelt i saker om enkeltvedtak etter Forvaltningsloven, se dennes § 42. Private parter vil ha klagerett overfor slike pålegg i medhold av Forvaltningslovens regler. Det er derimot mer usikkert om pålegg overfor en kommune i medhold av denne bestemmelsen er et enkeltvedtak, og det er derfor nødvendig å omtale dette spørsmålet her.

Også nr. 4 er ny. Det følger av Forvaltningslovens § 35 at Sosial- og helsetilsynet som klageinstans kan ta opp saker av eget tiltak i forhold som angår private parter. I og med at det er mer usikkert om pålegg overfor en kommune i medhold av § 11-1 nr. 4 er et enkeltvedtak, foreslås Sosial- og helsetilsynets omgjøringskompetanse av eget tiltak fastslått uttrykkelig i loven. Av samme grunn fastslås kommunens klagerett til departementet overfor pålegg fra Sosial- og helsetilsynets i første instans, med andre ord hvor det ikke er tale om avgjørelse etter klage over vedtak av fylkesmannen.

Til § 12-3:

Både Spesialisthelsetjenesteloven (§ 3-3) og Helsepersonelloven (§ 17) har regler om plikt til å melde fra til tilsynsetaten ved alvorlige kvalitetsavvik eller svikt, eller farerisiko ved tjenesteytingen. Det er naturlig og ønskelig at en tilsvarende meldeplikt legges ikke bare på det enkelte helsepersonell i kommunen, men også på institusjonene og de ansvarlige forvaltningsorganer. Det er også ønskelig med en tilsvarende meldeplikt for annet tjenesteytende personell enn helsepersonellet, og for alle kommunens tjenesteytende eller forvaltningsmessige organer. ”Tjenestemottaker” og ”tjenesteyter” er definert i utkastets § 1-3, henholdsvis bokstav b og d.