0 Innledning

0.1 Sammendrag

Forsvaret står i dag ved en korsvei. En fortsatt budsjettutvikling langs samme bane som fra 1990 og fram til i dag, vil bety nedbygging av Forsvaret som følge av synkende kjøpekraft. Dette vil innebære at gevinstene ved omstillingen av Forsvaret siden år 2000 gradvis går tapt og at norske myndigheter vil få stadig mindre handlefrihet til å møte et bredt spekter av utfordringer med nasjonale militære enheter.

Den sikkerhetspolitiske utviklingen har lenge vært dominert av positive trekk. Men det er nå en rekke utviklingstrekk som peker i en annen retning. Disse omfatter økende motsetninger og rivalisering på globalt plan, økt konkurranse om ressurser, vedvarende utfordringer for FN og NATO, ikke minst knyttet til internasjonale operasjoner, og økende utfordringer i nordområdene.

Utvalget mener at en vedvarende nedbygging av Forsvaret ikke er forenlig med det grunnleggende og tidløse ansvar for å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet, og beskytte og fremme nasjonale verdier og interesser. Derfor må Forsvaret styrkes i den kommende 4-årsperioden.

Utvalget anbefaler at denne styrkingen gjøres på tre måter. For det første gjennom et økonomisk løft som skaper bedre balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurser. For det andre gjennom å utnytte muligheter som Forsvaret har til å få mer ut av ressursene. For det tredje gjennom forutsigbare forsvarsbevilgninger både i og etter den kommende 4-årsperioden.

Utvalget anbefaler at følgende retningslinjer legges til grunn for utviklingen av Forsvaret i årene 2009–2012:

• I denne perioden må Forsvaret innrettes mot oppgavene nasjonal krisehåndtering, kollektivt forsvar og internasjonale operasjoner. Ambisjonsnivået for oppgaven knyttet til utøvelse av myndighet videreføres. Samtidig er det en forutsetning at Forsvaret har betydelig evne til overvåking og etterretning.

• Forsvarets personellpolitikk innrettes mot organisasjonens behov for systematisk utvikling og bruk av kunnskap, kompetanse og erfaringslæring. Samtidig er det avgjørende å løse utfordringene knyttet til høy arbeidsbelastning i deler av Forsvaret og sikre kontroll med de samlede driftsutgiftene der lønns- og grads­utviklingen spiller en viktig rolle.

• Allmenn verneplikt bør opprettholdes og videreutvikles basert på at plikten og muligheten til å stå til disposisjon for Forsvaret gjøres lik for kvinner og menn. Det bør legges vekt på å videreutvikle systemet for utvelgelse av skikkede og motiverte mennesker til førstegangs­tjeneste og videreføre arbeidet med å gjøre førstegangstjenesten attraktiv.

• Det bør utvikles et tettere og dypere samarbeid med andre land om militære styrker og militær virksomhet. Dette innebærer blant annet satsing på samme materiellsystemer som andre land som grunnlag for å utvikle felles løsninger innenfor hele bredden av Forsvarets virksomhet. Slike løsninger må samtidig sikre tilstrekkelig nasjonal handlefrihet i bruken av norske militære styrker.

• Det bør arbeides for å styrke Forsvarets sam­arbeid med sivile myndigheter og sivile aktører, både nasjonalt og i internasjonale operasjoner. Det bør etableres et eget, permanent organ for å koordinere og samordne norsk innsats i internasjonale operasjoner. Dette omfatter både militær innsats, utviklingsbistand og humanitære bidrag.

• Den videre utvikling av Forsvarets basestruktur bør legge vekt på at baser for alle forsvarsgrener og Heimevernet opprettholdes både i Sør-Norge og Nord-Norge, at operative hensyn og muligheter for effektiv trening og øving ­ivaretas, at Forsvarets virksomhet i hver landsdel konsentreres, og at alle beslutninger om å endre Forsvarets basestruktur må bygge på brede og grundige analyser.

• Forsvarets behov må være styrende ved anskaffelse av militært materiell og utstyr. Det bør arbeides for å utnytte de muligheter som et tett samarbeid mellom Forsvaret og norsk forsvarsindustri representerer.

Utvalget mener at Forsvaret må ha større oppmerksomhet om utfordringer knyttet til ledelse og kultur. Dette innebærer blant annet at det bør legges større vekt på endringsledelse og gjennomføring av omstilling, kontinuitet i ledelses­posisjoner og strategisk planlegging, kunnskaps- og kompetansedeling, og åpenhet om ledelses- og beslutningsprosesser.

Utvalget anbefaler også konkrete grep i Forsvarets struktur og virksomhet. Dette gjelder særlig tiltak for å tilpasse ledelsesstrukturen, styrke Hæren og effektivisere virksomheten.

Utvalget anbefaler et økonomisk løft for Forsvaret på minimum 1 mrd. kroner sammenlignet med budsjettnivået for 2008. Dette løftet er helt nødvendig for å styrke Hæren slik utvalget anbefaler. Utvalget legger opp til å opprettholde Forsvarets reelle kjøpekraft gjennom en kombinasjon av intern effektivisering og lønns- og priskompensasjon.

Utvalget mener at den nødvendige forutsigbarhet om Forsvarets rammer bare kan skapes gjennom et bredt politisk forlik på tvers av partigrensene. Utvalget anbefaler regjeringen å legge opp til en prosess i arbeidet med den nye langtidsplanen for Forsvaret (2009–2012), som innebærer kontakt mellom regjeringen og alle partiene på Stortinget underveis i arbeidet.

0.2 Oppnevning og sammensetning

Forsvarspolitisk utvalg ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 18. august 2006 med følgende sammensetning:

• divisjonsdirektør Siri Bjerke, leder (Ap)

• distriktssjef Harald Valved (FrP)

• ordfører Jonni Solsvik (H)

• sykepleier Åse Wisløff Nilssen (KrF)

• seniorrådgiver Johan J. Jakobsen (Sp)

• rådgiver Kjetil Bjørklund (SV)

• selvstendig næringsdrivende Eldbjørg Løwer (V)

• leder Geir Knutson

• seniorrådgiver Jacob Børresen

• beredskapssjef Benedicte Giæver

• forsker Annika S. Hansen

• professor Janne Haaland Matlary

• forbundsleder Peter A. Moe

• flaggkommandør Arne Røksund

• avdelingsdirektør Torill Tandberg

• assisterende direktør Ståle Ulriksen

Syv av utvalgets medlemmer ble oppnevnt etter forslag fra de politiske partiene som er representerte på Stortinget. To av medlemmene var representanter for hhv. Forsvarssjefen og Landsdels­utvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag. Øvrige medlemmer ble oppnevnt ut fra sin kunnskap om forsvars- og sikkerhetspolitiske problemstillinger.

Forsvarsdepartementet opprettet ett frittstående sekretariat for utvalget bestående av forsk­ningssjef Espen Skjelland (leder), kommandør Nils Helle, major Gunn Elisabeth Håbjørg, seniorrådgiver Paal Sigurd Hilde og kontorleder Helene Leirud.

0.3 Mandat

1. Bakgrunn og overordnede rammer

Utvalget skal bidra til å forberede grunnlaget for den neste langtidsplanen for Forsvaret. Langtidsplanen er planlagt fremlagt for Stortinget i form av en stortingsproposisjon våren 2008.

Utvalget skal legge til rette for en bred og åpen dialog om sentrale sikkerhets- og forsvarspolitiske problemstillinger knyttet til den videre moderniseringen av Forsvaret.

Utgangspunktet for den pågående moderniseringsprosessen i Forsvaret ble lagt av Stoltenberg I-regjeringen gjennom langtidsplanen for Forsvaret i perioden 2002–2005, jf, Innst. S. nr. 342 (2000–2001) og St.prp. nr. 45 (2000–2001). Forsvaret begynte med dette omstillingen fra et tradisjonelt mobiliseringsforsvar basert på én definert invasjonstrussel til et moderne sikkerhetspolitisk og fleksibelt verktøy som skal kunne møte et bredt spekter av utfordringer hjemme og ute. Det ble lagt vekt på at Forsvaret måtte være forandringsdyktig og løpende kunne tilpasse seg endringer i omgivelsene. Bondevik II-regjeringen videreførte i hovedsak denne kursen. Rammene for inneværende planperiode (2005–2008) ble behandlet i Stortinget våren 2004, jf. Innst. S. nr. 234 (2003–2004) og St.prp. nr. 42 (2003–2004).

Utvalgets arbeid skal bygge videre på disse forutsetningene, og ha fokus mot Forsvarets videre utvikling i perioden 2009–2012, men med et perspektiv som strekker seg frem mot 2020.

2. Hovedfokus for arbeidet

Mye er oppnådd i arbeidet med å modernisere Forsvaret. Samtidig står Forsvaret overfor betydelige utfordringer på lengre sikt, framfor alt knyttet til behovet for å skape en langsiktig balanse mellom Forsvarets oppgaver, ambisjonsnivå og ressurstilgang.

Utvalget skal derfor legge særlig vekt på å vurdere Forsvarets finansielle utfordringer på midlere og lengre sikt, de grunnleggende dilemmaer Forsvarets kostnadsutvikling reiser for forsvarsplanleggingen på mellomlang og lang sikt, og fremlegge anbefalinger knyttet til hvordan dette kan håndteres.

Utvalget skal vurdere nasjonale og internasjonale utviklingstrekk av betydning for den videre utviklingen av Forsvaret. Betydningen av nord­områdene som Norges viktigste strategiske satsningsområde og Forsvarets rolle i denne forbindelse, skal tillegges vekt. Det må anlegges et bredt sikkerhetsperspektiv på vurderingene, der Forsvarets og militærmaktens rolle i relasjon til samfunnssikkerheten også belyses. Utvalget skal også vurdere hvordan Forsvaret best kan bidra til å oppfylle Norges internasjonale forpliktelser knyttet til så vel FN, NATO som europeisk samarbeid. Utvalget skal videre vurdere og fremme forslag til prioriteringer knyttet til Forsvarets ambisjonsnivå, sivilt-militært samarbeid, flernasjonale løsninger innenfor forsvarssektoren, industripolitikk og teknologisk utvikling, verneplikt, likestilling og mangfold i Forsvaret, samt drøfte overordnede prinsipper knyttet til Forsvarets fremtidige lokalisering.

Det skal tilstrebes en helhetlig tilnærming til problemstillingene, der nødvendigheten av å foreta tydelige prioriteringer i et helhetsperspektiv vektlegges.

3. Innretting og organisering av arbeidet

En sentral del av utvalgets aktiviteter skal gjennomføres i tilknytning til en serie regionale samlinger i forskjellige deler av landet, der det gjennomføres åpne debatter med mulighet for deltakelse fra sentrale, regionale og lokale aktører. Utover dette organiserer utvalget selv sine møter.

Det skal etableres og opprettholdes en nær og gjensidig kontakt mellom utvalgets arbeid og det arbeid forsvarssjefen har igangsatt gjennom sin Forsvarsstudie 07. Det skal legges til rette for en god og åpen dialog mellom prosessene. Forsvarsstudie 07 gjennomføres som forsvarssjefens militærfaglige prosess, og i henhold til de styrings­linjer forsvarssjefen har lagt for denne.

Utvalget skal vurdere økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av sine forslag, herunder regional- og distriktspolitiske konsekvenser.

Utvalget skal utarbeide og avgi en avsluttende rapport til Forsvarsdepartementet som sammenfatter de diskusjoner, synspunkter og forslag som fremkommer gjennom arbeidet.

Utvalget skal levere sin sluttrapport til Forsvarsdepartementet innen utgangen av oktober 2007.

0.4 Arbeidsopplegg

Utvalget hadde sitt konstituerende møte 11. september 2006 og har avholdt i alt 27 møter. Møtene har vært kombinert med besøk ved Forsvarets avdelinger. Utvalget har gjennomført tre studiereiser til utlandet.

Utvalget har organisert arbeidet med sikte på å kunne foreta tydelige og helhetlige prioriteringer ut fra en bred innfallsvinkel. I samsvar med sitt mandat, har utvalget lagt vekt på en god og åpen dialog med Forsvarssjefen og hans Forsvarsstudie 07.

Videre har en rekke norske og utenlandske eksperter fra militære og sivile institusjoner, departementer og andre offentlige etater framlagt synspunkter om sentrale spørsmål og framskaffet viktig bakgrunnskunnskap for utvalget.

For å bidra til en bred og åpen dialog om sentrale sikkerhets- og forsvarspolitiske problemstillinger har utvalget arrangert seks offentlige og åpne, regionale samlinger i Tromsø, Bardufoss, Stavanger, Bergen, Trondheim og Bodø. Disse samlingene ble gjennomført i samarbeid med universiteter, høyskoler og regionale myndigheter.