3 Vurdering av utvalgte sider ved forsvarspolitikken

Utvalget er bedt om å vurdere og fremme forslag til prioriteringer for en rekke viktige deler av norsk forsvarspolitikk. I det følgende presenteres utvalgets vurderinger og anbefalinger knyttet til Forsvarets oppgaver, personell og kompetanse, verneplikt, flernasjonale løsninger, sivilt-militært samarbeid, lokalisering og næringspolitikk. I kapittel 4 som beskriver forsvarspolitiske hovedprioriteringer i perioden 2009–2012, settes disse anbefalingene inn i en mer helhetlig sammenheng.

3.1 Forsvarets oppgaver

Forsvarets oppgaver utgjør et sentralt grunnlag for utviklingen av Forsvarets kompetanse og struktur, og er bestemmende for etatens virksomhet.

Både antallet oppgaver og hvordan de er ­formulert har blitt endret opp gjennom årene. Sju oppgaver har imidlertid i en eller annen form ligget fast over tid. Disse er: overvåking, suvere­nitetshevdelse, myndighetsutøvelse, krisehåndtering, kollektivt forsvar, internasjonale operasjoner og samfunnssikkerhet. Dette er oppgaver som reflekterer Forsvarets grunnleggende og tidløse ansvar for å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet, og fremme nasjonale verdier og interesser, jf. kapittel 1. Etter utvalgets vurdering er det derfor lite aktuelt å fjerne noen av dem.

Det er utvalgets klare oppfatning at det i lang tid har vært et misforhold mellom Forsvarets oppgaver og ressurser. Utvalget legger derfor vekt på behovet for tydelig prioritering mellom oppgavene, som grunnlag for å utvikle Forsvaret. ­Forsvaret må kunne løse hele bredden av opp­gaver. De oppgaver som utvalget mener bør legges til grunn for Forsvaret, er oppsummert i tabell 3.1.

Sikre nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåking og etterretning

Oppgaven omfatter alle former for overvåking av luft-, sjø- og landområder, informasjonsinnhenting og vurdering, utført av Etterretningstjenesten og militære overvåkingsressurser. Sikring av informasjon er også en del av oppgaven, et ansvar som i nasjonal sammenheng i hovedsak ­tilligger Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM).

Målet er å gi norske myndigheter og Forsvaret et oppdatert og godt situasjonsbilde, samt varsling om endringer av betydning for norsk sikkerhet og interesser. Overvåking og etterretning er av stor betydning for hvor effektivt Forsvarets andre oppgaver kan løses.

Den internasjonale utviklingen setter nye krav til kompetanse og en bred tilnærming til sikkerhetsutfordringer, særlig i Etterretningstjenesten, jf. kapittel 3.5.4 og 4.3.2. Både endrede globale maktforhold og trusselen fra internasjonal terrorisme er viktige i denne sammenheng. Deltagelse i komplekse og risikofylte internasjonale operasjoner stiller også utfordrende krav til Forsvarets etterretningsressurser. Tilsvarende medfører utviklingen i våre nærområder, herunder presset mot norsk forvaltning av ressursene i havet, et vedvarende behov for omfattende overvåkingsevne.

Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

Med hevdelse av suverenitet eller suverene rettigheter (heretter omtalt som «suverenitetshevdelse») menes å forsvare viktige nasjonale interesser, herunder norske grunnrettigheter som stat. Dette gjøres med hjemmel i folkeretten og om nødvendig med militær makt. Suverenitetshevdelse utøves mot andre stater som direkte eller indirekte utfordrer norske suverene rettigheter eller norsk suverenitet. Suverenitetshevdelse er av denne grunn en av Forsvarets grunnleggende oppgaver.

Norge har suverenitet på norsk territorium (landterritoriet, territorialfarvannet og luftrommet over disse), og suverene rettigheter i jurisdiksjonsområder utenfor dette (i hovedsak knyttet til råderett over ressursene på kontinentalsokkelen og i havområder under norsk jurisdiksjon). Suverenitetshevdelse tar normalt form av å hindre andre staters sjø- og luftfartøy, eller personell, adgang til norsk territorium uten tillatelse. Ved å være tilstede vil militære enheter markere norsk suverenitet og hurtig kunne reagere på overtredelser av suvereniteten. Dermed vil de også kunne bidra til å forebygge både utilsiktede og tilsiktede overtredelser. Slik sett er suverenitets­hevdelse knyttet til militær aktivitet generelt, og ikke bare til reaksjon mot overtredelser.

Økt aktivitet i nordområdene, og særlig økt militær aktivitet, øker sannsynligheten for overtredelser av norsk suverenitet. Dermed øker også betydningen av norsk suverenitetshevdelse. Den mest sannsynlige formen for krenkelser fra fremmed militær aktivitet, vil trolig være krenkelser av norsk luft- og sjøterritorium.

Suverenitetshevdelse på sjøen og i luften er ressurskrevende. Oppgaven forutsetter opprettholdelse av både en overvåkingskapasitet som kan oppdage overtredelser, og en operativ evne til å reagere på slike. Forsvaret kan i dag anses å ha tilfredsstillende evne til å løse oppgaven i luften. Jagerflyberedskapen er tilnærmet den samme i Nord-Norge i dag som under høyden av sovjetisk militær aktivitet på 1980-tallet. Evnen til å løse oppgaven på sjøen vil styrkes når de nye fregattene er operative. Totalt sett vil suverenitetshevdelse på sjøen og i luften kreve stor ressursinnsats i årene framover.

Ivareta norsk myndighetsutøvelse på avgrensede områder

Oppgaven omfatter den oppsyns- og kontrollvirksomhet som Forsvaret har ansvar for å utøve på vegne av andre offentlige etater. Med myndighetsutøvelse menes å utøve myndighet, med hjemmel i nasjonal rett og overfor rettssubjekter som ikke er stater, for å håndheve norsk lovgivning på norsk territorium eller i andre norske jurisdiksjonsområder. I den grad utfordringer mot norsk jurisdiksjon støttes av en annen stat, representerer de en utfordring mot norsk suverenitet eller suverene rettigheter.

I all hovedsak kan oppgaven deles i to: grensevakt på den norsk-russiske landgrensen og ­fiskeri- og fangstoppsyn til havs, jf. også kapittel 3.5.2. Selv om det er Garnisonen i Sør-Varanger og Kystvakten som til daglig utøver norsk ­myndighet, er innsats fra en rekke andre av ­Forsvarets ressurser avgjørende for at oppgaven skal kunne løses på en hensiktsmessig måte.

Utviklingen knyttet til både grensevakt og ­ressurskontroll tilsier at oppgavens betydning vil vedvare eller øke. Norges ansvar knyttet til ­Schengen-avtalen setter høye krav til grensevakten. Det ansvar og den interesse Norge har for å sikre en forsvarlig forvaltning av de levende ressursene i havet, tilsier også at betydningen av Forsvarets innsats innen ressurskontroll vil forbli stor.

Økt kapasitet innen overvåking i senere år har medført at Kystvaktens ressurser i større grad kan prioriteres til områder der det er risiko for overtredelser, eller der overtredelser er påvist. Innføringen av nytt materiell, særlig nye helikoptre, vil ytterligere øke denne evnen til fore­byggende og målrettet tilstedeværelse. Tilsvarende gevinster vil komme ved styrkingen av kapasiteten på grensevaktens overvåkingsmateriell. Dette tilsier at selv om behovet for troverdig myndighetsutøvelse trolig vil øke, må ikke nødvendigvis ressursinnsatsen økes tilsvarende.

Forebygge og håndtere sikkerhetspolitiske kriser i Norge og norske områder, herunder begrenset militær aggresjon

Oppgaven omfatter Forsvarets evne til å bidra til norske myndigheters håndtering av sikkerhets­politiske kriser i norske nærområder. Den omfatter også forebygging av slike kriser ved raskt å bringe episoder og andre utfordringer under kontroll, og derved hindre uønsket eskalering. Kriser som omfattes under oppgaven, er mer alvorlige enn eksempelvis en enkeltstående utfordring mot norsk suverenitet, men ikke av et slikt omfang eller art at regjeringen ønsker å involvere NATO og/eller allierte.

Norge står overfor store utfordringer særlig i havområdene i nord. Dette medfører et potensial for at episoder knyttet til jurisdiksjon over ressurser, kan eskalere til sikkerhetspolitiske kriser. Økt militær aktivitet kan også medføre at episoder utvikler seg til kriser, grunnet misforståelser, lokale initiativ eller politisk styrte utfordringer. I verste fall kan slike kriser føre til at Norge utfordres militært.

I nasjonal krisehåndtering vil Forsvaret kun i begrenset grad kunne benytte seg av NATO-­ressurser. Det er derfor utvalgets oppfatning at Forsvaret selv må ha robust evne til krisehåndtering, herunder evne til å møte begrensede militære angrep mot Norge.

Dette stiller høye krav til Forsvaret. Forsvaret må ha et bredt spekter av kapasiteter med høy reaksjonsevne for raskt å kunne håndtere utfordringer til lands, til havs og i luften. Videre må det sikres en nasjonal evne til å lede militære operasjoner med innsats fra flere forsvarsgrener (fellesoperasjoner).

Utvalget understreker at det ikke må oppstå et gap mellom kriser som Norge selv kan håndtere, og kriser som det er aktuelt for NATO og/eller allierte å engasjere seg i («for store for Norge, men for små for NATO»). Dette medfører at krisehåndteringsoppgaven i utstrakt grad vil være dimensjonerende for Forsvaret og svært ressurskrevende.

Bidra til flernasjonal krisehåndtering, herunder internasjonale fredsstøttende operasjoner

Oppgaven omfatter ambisjonen Norge lenge har hatt om å delta i internasjonale fredsstøttende operasjoner og flernasjonale beredskapsstyrker. Som omtalt i kapittel 2.1, mener utvalget at deltagelse i internasjonale operasjoner ikke bare er knyttet til det moralske ansvar Norge har for å bidra til internasjonal sikkerhet, men også til ­Norges interesse av å sikre FNs og NATOs fortsatte relevans og handlekraft. Norsk deltakelse i internasjonale operasjoner og reaksjonsstyrker er også av stor betydning for Norges anseelse og innflytelse internasjonalt.

Ved å plassere bidrag til flernasjonal krisehåndtering og internasjonale operasjoner foran oppgaven kollektivt forsvar, vil utvalget understreke den betydning og aktualitet slike bidrag har for norsk sikkerhet og norske interesser. Utvalget understreker også den interesse Norge har av å sikre at reaksjonsstyrker som NATO Response Force videreføres, gitt den betydning de i krisesituasjoner kan få også for Norge.

Deltagelse med styrker av et visst omfang, i internasjonale operasjoner, og i flernasjonale reaksjonsstyrker, medfører behov for utholdenhet i form av volum, jf. kapittel 3.2. Samtidig stiller deltagelse i militært mer krevende internasjonale operasjoner, strenge krav til militær yteevne, egenbeskyttelse og evne til samvirke med styrker fra allierte og andre land, jf. kapittel 2.3.1. Evne til koordinering med sivile aktører blir også stadig viktigere, jf. kapittel 3.5.3. Kravene til kvalitet gjelder også bidrag til flernasjonale reaksjonsstyrker, men her vektlegges reaksjonsevne sterkere enn for fredsstøttende operasjoner.

Slike kvalitetskrav fører til at kostnadene per årsverk øker, og utgjør en viktig del av forklaringen på hvorfor omfanget av Forsvarets innsats i internasjonale operasjoner har gått ned i senere år. Kombinasjonen om krav til både kvalitet og omfang i Forsvarets deltagelse internasjonalt, gjør denne oppgaven ressurskrevende.

Bidra til kollektivt forsvar av Norge og NATO mot trusler, anslag og angrep

Oppgaven innebærer at Forsvaret skal, sammen med styrker fra allierte land, møte trusler mot og angrep på Norge og øvrige deler av NATO som omfattes av Atlanterhavspaktens artikkel 5 og 6. En viktig side ved oppgaven er å bidra til å sikre at NATO har en troverdig militær evne, noe som vil bidra til å hindre at utfordringer mot alliansens sikkerhet oppstår. Slik sett utgjør kollektivt ­forsvar en viktig ramme også for nasjonal krisehåndtering.

Tidligere var aktivering av Atlanterhavs­paktens artikkel 5 synonymt med en krig mellom alliansen og en ytre aggressor. Som aktiveringen av artikkel 5 i etterkant av 11. september 2001 viste, er det ikke usannsynlig at NATOs kollektive ­forsvarsmekanisme kan bli benyttet også ved andre typer angrep mot NATO-land. Slik sett kan det oppstå et behov for å ivareta alliert og norsk sikkerhet gjennom deltakelse i operasjoner utenfor alliansens tradisjonelle kjerneområde.

Kollektivt forsvar innebærer derfor at Forsvaret må kunne bidra i svært krevende militære operasjoner og operere effektivt sammen med militære styrker fra andre NATO-land. Begge kravene er tett knyttet til den raske teknologiske utviklingen på militær side internasjonalt, en utvikling som er svært kostnadsdrivende og kompetansekrevende. Samtidig er volum også viktig, gitt at slike operasjoner kan medføre tap og strekke seg over tid.

Det vises til særmerknad fra medlemmet Bjørk­lund i vedlegg 1.

Bidra til internasjonal militært samarbeid mot spredning av masseødeleggelsesvåpen, innen nedrustning og støtte til sikkerhetssektorreform

Det er utvalgets vurdering at behovet for innsats innen nedrustning, mot spredning av masseødeleggelsesvåpen og ikke minst støtte til sikkerhetssektorreform trolig vil øke i årene framover. Som omtalt i kapittel 2.1, vil innsatsen for nedrustning og mot spredning av masseødeleggelsesvåpen utgjøre viktige globale utfordringer i overskuelig framtid. Innsats innen sikkerhetssektorreform er av stor betydning både for å støtte stater i overgang fra autoritært til et mer demokratisk styre, og der stater skal styrkes etter en konflikt. Sikkerhets­sektorreform har vært et satsingsområde for Norge i rundt ti år. For Forsvarets del er dette for det første knyttet til det økende internasjonale fokuset på helhetlig konfliktløsning, jf. kapittel 3.5.3. For det andre er det knyttet til det bilaterale samarbeidet Norge har hatt med de baltiske land, og nå utvikler med landene på Vest-Balkan.

Tross dette er det lite trolig at oppgaven vil bli særlig ressurskrevende. I stor grad kan oppgaven løses tilfredsstillende av mindre kompetansemiljø innen sikkerhetssektorreform og rustnings­kontroll. Mest ressurskrevende i dag er Norges periodiske deltagelse med maritime overvåkingsfly i NATO-operasjonen Active Endeavour , som er rettet blant annet mot våpensmugling i Middel­havet.

Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

Oppgaven omfatter ulike typer støtte som Forsvaret yter til sivile myndigheter i samfunnssikkerhets- og annen sammenheng. Slik støtte inkluderer blant annet bistand til å forebygge og bekjempe terrorisme, ved ulykker, rednings­aksjoner og naturkatastrofer, og til gjennomføring av sportsarrangementer, jf. kapittel 3.5.2.

Som omtalt i kapittel 2.1.3 og 2.1.4, er det flere utviklingstrekk som tilsier at samfunnssikkerhetsarbeidets betydning vil øke. Forsvaret vil fortsatt ha en viktig støtterolle i norske myndigheters håndtering av utfordringene mot samfunnssikkerheten. Oppgaven skal imidlertid ikke være dimensjonerende for Forsvaret.

3.1.1 Tverrprioritering

Som det framgår av vurderingen så langt, kan det argumenteres for at betydningen av alle Forsvarets oppgaver vil vedvare eller øke. Samtidig står Forsvaret overfor krevende finansielle utfordringer, jf. kapittel 2.3.3. For å få mest mulig ut av ressursene som brukes til forsvarsformål, mener utvalget dette krever en prioritering mellom oppgavene. Det krever også et kontinuerlig fokus på å løse oppgavene på en hensiktsmessig og kostnadseffektiv måte.

Det er naturlig nok en klar sammenheng mellom en rekke av oppgavene, noe som gjør prioritering mer utfordrende. Samtidig kan vektlegging av fleksibilitet i utformingen av Forsvaret, bidra til at flere oppgaver kan løses med de samme ressursene. Alt i dag er en stor del av Forsvarets kapasiteter relevant for flere av oppgavene. Kampfly er et godt eksempel, spesialstyrker et annet. Samtidig har volum betydning: Verken et kampfly eller en enhet fra spesialstyrken kan løse oppdrag på mer enn ett sted om gangen.

Noen av oppgavene stiller krav som medfører liten fleksibilitet i forhold til de andre. En sentral utfordring er knyttet til skillet mellom de oppgavene som stiller strenge krav til militær yteevne og egenbeskyttelse, og de som ikke gjør det. Dette kommer klarest fram i forholdet mellom noen av oppgavene knyttet til norske nærområder, herunder myndighetsutøvelse og støtte til sivile myndigheter på den ene siden, og deltagelse i internasjonale operasjoner og flernasjonale beredskapsstyrker på den andre.

Forholdet mellom reaksjonsevne og utholdenhet er en annen, viktig utfordring. Det må understrekes at det er en sammenheng mellom de to: En forsvarsstruktur med reaksjonsevne men svært liten utholdenhet, eller utholdenhet men svært liten reaksjonsevne, gir begrenset handlefrihet. Allikevel representerer balansen mellom reaksjonsevne og utholdenhet en reell avveining. Et eksempel på dette er at behovet for reaksjonsevne knyttet til krisehåndtering, fordrer en annen prioritering av balansen mellom antall vernepliktige og vervede, enn behovet for utholdenhet i langvarige operasjoner. Mens et stort antall vernepliktige og aktiv bruk av beredskapskontrakter i dag brukes for rekruttering til internasjonal innsats, gir et nødvendigvis mindre antall vervede avdelinger bedre reaksjonsevne i kriser.

Utvalget mener at Forsvarets mest grunnleggende formål er forsvar av landet mot væpnet angrep og press utenfra. Med andre ord bør prioriteringen mellom Forsvarets oppgaver ta utgangspunkt i de oppgaver som klarest er innrettet mot dette formålet. Dette innebærer en prioritering av oppgavene krisehåndtering og kollektivt forsvar. En slik prioritering vil medføre at Forsvaret også vil ha godt grunnlag for å løse oppgaven suverenitetshevdelse og deltagelse internasjonale operasjoner og beredskapsstyrker, som setter tilsvarende krav til stridsevne.

Utvalget tillegger de nasjonale oppgavene grunnleggende vekt. Samtidig er deltagelse i internasjonale operasjoner, i både FN og NATO, av stor betydning for Norge, jf. kapittel 2.1.5. Gitt de spesielle krav slik deltagelse medfører, utgjør oppgaven en særskilt utfordring for Forsvaret.

For å kunne opprettholde Norges ambisjon om å delta med substansielle bidrag til internasjonale operasjoner over tid, anser utvalget at to grep er helt nødvendige. For det første må Norge i enda større grad enn i dag legge vekt på å bidra med enheter fra hele Forsvaret til internasjonale operasjoner og flernasjonale beredskapsstyrker.

Samtidig anser utvalget at det er nødvendig å styrke Hæren, for derigjennom å gi bedre utholdenhet for deltagelse i internasjonale operasjoner og kollektivt forsvar. Utvalget anser imidlertid at ambisjonsnivået for Hærens deltagelse i slike operasjoner satt i Innst. S. nr. 234 (2003–2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003–2004), må tilpasses tilgjengelige menneskelige, materielle og finansielle ressurser.

Utvalgets prioritering av nasjonal og flernasjonal krisehåndtering, deltagelse i internasjonale operasjoner og kollektivt forsvar, medfører at færre ressurser vil være tilgjengelige for de andre oppgavene. Gitt den grunnleggende betydning som overvåking og etterretning har, er det utvalgets syn at oppgavene som ikke kan prioriteres høyere, er myndighetsutøvelse, bidrag til nedrustning med mer, og bidrag til samfunnssikkerhet og andre samfunnsoppgaver.

Dette er oppgaver som i minst grad medfører krav som sammenfaller med kravene stilt av de høyest prioriterte oppgavene. Det er utvalgets syn at myndighetsutøvelse og støtte til det sivile samfunn ivaretas på en god måte i dag, og bør derfor ikke prioriteres høyere. Forsvarets bidrag til nedrustning med mer er av så begrenset karakter at utvalget ikke finner det riktig å gi klare anbefalinger om denne.

Konsekvensene av disse prioriteringene for Forsvarets struktur og virksomhet omtales nærmere i kapittel 4.

Utvalget vil knyttet til disse vurderingene understreke at mange av utfordringene Norge står overfor er sammensatte, jf. kapittel 2.1. Dette betyr at sivile og militære myndigheter må samarbeide systematisk for å møte disse utfordringene nasjonalt og internasjonalt. Utvalget viser i denne sammenheng til behovet for å styrke samarbeids- og koordineringsmekanismene mellom sivil og militær side, jf. kapittel 3.5.4.

Utvalget mener også at Norge bør satse mer på å utvikle strategier for å ivareta norsk sikkerhet i et bredt og helhetlig perspektiv. Dette bør også omfatte å trekke opp rammene for norsk militær innsats i internasjonale operasjoner. Utvalget råder derfor regjeringen til å utrede om Norge bør opprette et organ på regjeringsnivå, støttet av embetsverket i aktuelle departementer og de hemmelige tjenestene, for dette formål. Et slikt nytt organ vil ha oppgaver som i enkelte andre land faller inn under nasjonale sikkerhetsråd. Det forutsettes imidlertid at løpende saker og kriser i hovedsak håndteres med de strukturer som er etablert i dag.

Det vises til særmerknad fra medlemmet Valved i vedlegg 1.

3.2 Personell og kompetanse

Utvalget anbefaler at Forsvarets personellpolitikk innrettes mot organisasjonens behov for kompetanse og kunnskap. Dette vil være avgjørende for å løse Forsvarets oppgaver og videreutvikle Forsvaret i framtiden. I det følgende drøftes også andre viktige utfordringer innen personellområdet, som utvalget pekte på i kapittel 2.3.2. Dette omfatter arbeidsbelastning og familiepolitikk, likestilling og mangfold, og kontroll over driftsutgifter.

3.2.1 Kompetansestyring

Den økende kompleksiteten og dynamikken i militære operasjoner, jf. kapittel 2.3.1, og den vedvarende betydningen av utvikling og effektivisering vil stille stadig høyere krav til kompetanse i Forsvaret. Dette vil gjelde alle sider av Forsvarets virksomhet.

Den omfattende omstillingen har medført at Forsvaret i dag har færre medarbeidere til å løse de stadig mer krevende oppgavene. Forsvaret har i stor grad beholdt sin strukturelle bredde, og dette er bestemmende for bredden av fagfelt ­Forsvaret må kunne håndtere. I kombinasjon med blant annet internasjonal tjeneste legger dette et stort press på Forsvarets evne til å opprettholde levedyktige fagmiljøer. Med en stadig mindre operativ struktur vil Forsvaret også stå overfor utfordringer knyttet til bemanning av krevende funksjoner. Dette gjelder blant annet Forsvarets ledelses- og støttestruktur og internasjonale staber og avdelinger.

Forsvaret har et sentralisert system for beordring og disponering av militært ansatte. I de senere årene har antall stillingsutlysninger og den interne personellrotasjonen vært høy. Årsakene til dette er flere, men bortfall av avansementsordning, hyppige omorganiseringer og krav til rotasjon på militære stillinger er blant forklaringene. Selv om Forsvaret har iverksatt tiltak for å redusere graden av interne jobbskifter, er utvalget av den oppfatning at dette omfattende rotasjonssystemet skaper formidable utfordringer i forhold til kontinuitet, vedlikehold og utvikling av både personellets og organisasjonens totale kompetanse.

Høy jobbrotasjon gir utfordringer for planlegging og styring av personellressursene og kompetansen. Gradsinflasjonen indikerer i tillegg at Forsvaret kan ha et system med for sterkt fokus på vertikale karrierer. Utvalget mener at dette indikerer et behov for sterkere arbeidsgiverstyring og en mer helhetlig personell- og kompetanseforvaltning.

Forsvaret har et stort behov for spesialisert, militær kompetanse og investerer mye i utdanning av eget personell gjennom befals-, krigs- og stabsskole, samt i en rekke ulike fagmiljø. Undersøkelser viser at omtrent 2/3 av militært ansatte har utdanning på bachelornivå. Utvalget mener derfor at Forsvaret har mye kompetanse i organisasjonen, og at de største utfordringer er knyttet til kosteffektiv bruk og målrettet utvikling av denne kompetansen.

Et viktig mål for Forsvaret har vært å spesialisere det militære håndverket på lavere gradsnivå. Forsvaret har derfor iverksatt en rekke personellreformer for å møte behovet for en organisasjon i bedre samsvar med de oppgaver som skal løses. Disse reformene har bare virket i et par år, og man kan derfor i liten grad bedømme resultatene.

Dagens arbeidsmarked er preget av knapphet på arbeidskraft. Det forventes økende konkurranse i arbeidsmarkedet i overskuelig framtid, jf. kapittel 2.2. Framtidens arbeidsmarked kjennetegnes blant annet ved økende internasjonalisering, mobilitet og individualisering. Forsvarets medarbeiderundersøkelse fra 2007 viser at over av de ansatte, og spesielt de yngre, vurderer å slutte innen to år. Undersøkelser viser at hovedårsakene til at personell forlater Forsvaret er lønn, utviklingsmuligheter og muligheten for bedre balanse mellom jobb og fritid. Det som motiverer folk til å fortsette i Forsvaret er særlig interessante jobber, utviklingsmuligheter og et godt arbeidsmiljø.

Utvalgets vurderinger og tiltak

Utvalget mener at utvikling og bruk av kompetanse i større grad bør styres ut fra Forsvarets behov. Dette betyr blant annet at dagens omfattende rotasjon av militært personell i ulike tjenestestillinger bør reduseres kraftig. Dette vil innebære et større innslag av beordring enn dagens søknadssystem, en reduksjon i antall tidsbegrensede stillinger og større vektlegging av kontinuitet og tid i stilling.

Utvalget vil samtidig understreke at utvikling og bruk av kompetanse må ta hensyn til individuelle interesser og forutsetninger. Dette er avgjørende for å rekruttere og beholde kompetent personell og utvikle Forsvaret som en kompetanseorganisasjon. Helhetlige og individuelle hensyn kan forenes gjennom å sette en rekke av stillinger og utdannelse i system i noe som kan være en kompetanseplan for organisasjonen og dens avdelinger, og en utdannings- og karriereplan for den enkelte. Slike planer bør vurderes for alle ansatte, uavhengig av til­settingsforhold, basert på Forsvarets behov.

Utvalget legger vekt på at Forsvarets kompetanseutfordring må møtes på bred front, på alle nivå og i alle deler av organisasjonen. Utviklingen av Forsvaret som en kompetanseorganisasjon kan ikke stå og falle på å innføre statiske systemer for å kartlegge kompetansebehov og kompetansebeholdning.

Utvalget ser det som viktig at arbeidet med kompetanse knyttes tett til Forsvarets mål og oppgaver, og at arbeidet forankres i Forsvarets organisasjon og kultur. En fleksibel og dynamisk organisasjon, med en sterk kultur for kunnskapsdeling bør utvikles gjennom åpne arbeidsprosesser og stor grad av involvering. Det vises i denne sammenheng til kapittel 4.2.

Utvalget mener at hensynet til kompetanse er et viktig argument for å satse ytterligere på flernasjonale løsninger, og omtaler dette nærmere i kapittel 3.4.

Forsvaret har stort behov for sivil kompetanse og erfaring. Utvalget mener at Forsvaret er tjent med større innslag av horisontal rekruttering inn i Forsvaret. Dette er viktig for å utnytte sivil kompetanse og utdanning, bidra til en mer åpen og innovativ kultur i Forsvaret, og møte konkurransen om arbeidskraft i framtiden. Utvalget mener at Forsvaret bør vurdere å etablere flere stillinger hvor man kan alternere mellom sivilt og militært tilsatte. Videre bør man legge større vekt på å rekruttere personell med både sivil og militær kompetanse, eksempelvis ved bruk av gjenansettelser og kort militær tilleggsutdanning for å ­kvalifisere sivilt personell til militære stillinger.

Forsvaret er helt avhengig av å rekruttere og beholde dyktig personell. Utvalget mener at ­Forsvaret har gode muligheter til å være en attraktiv organisasjon også i framtiden. Dette forutsetter at Forsvaret arbeider målbevisst for å styrke sine fortrinn som omfatter utfordrende ­jobber, gode utviklingsmuligheter, brede kompetansenettverk og et godt arbeidsmiljø.

3.2.2 Kunnskapsproduksjon

Forsvaret har omfattende aktiviteter innenfor innsamling, utvikling, håndtering og formidling av kunnskap. Forsvarets kunnskapsutvikling er spredt på mange institusjoner. Utvalget mener det er muligheter for å styrke sammenhengen mellom utvikling og formidling av kunnskap, og mellom analyse av erfaringer og utvikling av doktrine.

De aller fleste av Forsvarets miljøer for kunnskapsutvikling har også andre viktige oppgaver. Dette kan bidra til at langsiktige utviklingsaktiviteter ikke får den nødvendige prioritet i forhold til avdelingenes andre, og ofte mer kortsiktige, oppgaver. I tillegg har flere av kunnskapsmiljøene i Forsvaret utfordringer knyttet til personellmessig kontinuitet, metodisk kompetanse og kommunikasjon utad.

Krigsskolene i Oslo, Bergen og Trondheim og Forsvarets skolesenter på Akershus festning har i de siste årene blitt en del av høyskolestrukturen. Som en del av denne omleggingen stilles det krav til forskningsbasert undervisning på alle skolene. Disse skolene har både sivile og militære eksperter med betydelig kompetanse på forskning og utvikling. Skolene er slik sett de eneste kunnskapsinstitusjonene i Forsvaret med stor kontinuitet og metodekompetanse.

Utvalgets vurderinger og tiltak

Utvalget mener at Forsvaret trenger en kunnskapsstrategi for å:

• gjennomføre en systematisk og metodisk innsamling av egne og andres erfaringer på taktisk og operasjonelt nivå

• utføre analyser av slike erfaringer og trekke lærdommer ut av dem

• omsette lærdommer i doktriner, taktikk og teknikk, og identifisere konsekvenser for Forsvarets planlegging

• videreformidle denne kunnskapen i undervisning, trening og øving og implementere ny praksis i operative enheter

Utvalget mener at en ny kunnskapsstrategi og en mer helhetlig organisering vil styrke Forsvarets evne til effektiv kunnskapsutvikling.

Utvalget mener at de tre krigsskolene bør utvikles som tyngdepunkter i Forsvarets kunnskapsstrategi på grenvist og taktisk nivå. Forsvarets skolesenter bør ha en tilsvarende rolle på operasjonelt og strategisk nivå. Utvalget vil vektlegge betydningen av et godt og tett samarbeid for å skape synergi mellom krigsskolene og Forsvarets skolesenter.

Skolene bør overta ansvaret for analyse av erfaringer og for utvikling av ny praksis som følge av disse, og bør bruke denne forsknings- og utviklingsprosessen direkte i undervisningen. Dette kan gi store fordeler, også i pågående operasjoner. Dersom elever ved krigsskolene og Forsvarets skolesenter får undervisning basert på ferske analyser av for eksempel operasjonene i Afghanistan, vil de naturligvis stå langt bedre rustet når de selv kort tid etter endt utdanning skal tjenestegjøre i området eller utdanne soldater for slik tjeneste.

Dette innebærer at de fleste eksisterende utviklingsmiljøer bør legges inn under skolene. Samtidig bør de operative avdelingene ha organisasjonselementer med hovedansvar for å implementere ny praksis. Norwegian Battle Lab (NOBLE) er et eksempel på at relevant kunnskap av høy kvalitet kan produseres i et lite miljø med begrensede midler. Utvalget anbefaler at NOBLE videreføres med stor frihet til å drive utvikling og eksperimentering.

Forsvaret vil også i framtiden ha behov for ledere med militær utdanning og bred arbeidserfaring fra organisasjonen. Utvalget mener at utdanningssystemet i Forsvaret bør innrettes med sikte på å utvikle generell kompetanse og samtidig utvikle fag- og spesialfelt for hele organisasjonen. Også økt modulutdanning ved Forsvarets skoler kan bidra til mer målrettet og relevant kompetanseutvikling av Forsvarets personell.

3.2.3 Arbeidsbelastning og familiepolitikk

Forsvaret har en skjev fordeling av arbeidsbelastning mellom ulike avdelinger og personellgrupper. Det tyngste belastningen hviler naturlig nok på mange av de operative enhetene. Gitt arbeidstakernes varierende interesser, i for eksempel ulike tidsfaser av livet, gir dette organisasjonen gode muligheter til å rotere personell mellom oppgaver av ulik belastende karakter.

Utvalget kan derimot ikke se at det fra arbeidsgivers side foreligger klare planer for slik rotasjon og disponering. Dette gjelder spesielt fordeling av belastningen i forhold til beredskaps- og innsatsstillinger nasjonalt og internasjonalt. At under halvparten av personellmassen har hatt tjeneste internasjonalt, og at over 40 % ikke anser internasjonal innsats som aktuelt i de nærmeste årene, viser etter utvalgets mening at Forsvaret vil ha en utfordring knyttet til belastning, rotasjon og effektiv utnyttelse av arbeidsstokken i årene som kommer.

Bruken av aktivitetsbaserte tillegg i Forsvaret har økt i de senere år. Omfattende bruk av overtid, øving og trening kan representere en risiko for at arbeidsbelastningen kan bli for høy for den enkelte. Mye av denne aktiviteten er unntatt fra Arbeidsmiljølovens vernebestemmelser, og det stilles derfor store krav til Forsvarets evne til å vurdere den totale belastning for sine ansatte.

Utvalget har på sine reiser møtt forsvarsansatte som viser et stort engasjement, stolthet og lojalitet til sitt yrke. Utvalget finner derfor grunn til å påpeke at behovet for, og ønsket om å arbeide mye, i stor grad også kan være kulturelt betinget.

Forsvarets egenart og det faktum at mange av Forsvarets avdelinger er lokalisert i tilknytning til mindre lokalsamfunn, gjør at forsvarsansattes familier i stor grad blir involvert i Forsvarets aktiviteter. Denne tilknytningen bekreftes også gjennom undersøkelser blant Forsvarets ansatte. I tillegg synes Forsvarets krav til fleksibilitet og deltagelse å stå i motsetning til den enkeltes og familienes behov for forutsigbarhet og tid til familieliv. Utvalget mener derfor at Forsvaret må legge betydelig vekt på sin familiepolitikk.

Utvalgets vurderinger og tiltak

Utvalget mener at utfordringen knyttet til arbeidsbelastning i Forsvaret må adresseres på alle ledelsesnivå i Forsvaret. Dette er avgjørende for å sikre rekruttering og beholde personell i framtiden.

Utvalget mener at fokus på individuelle karriere- og fagplaner, jf. kapittel 3.2.1, i større grad vil kunne tilfredsstille den enkeltes behov for planlegging og forutsigbarhet. Dette vil stille større krav til organisasjonens evne til å disponere rett person i rett stilling.

Det er en utfordring for Forsvaret å finne en god balanse mellom oppgaver og den enkelte arbeidstagers behov for fritid og familieliv. Som en del av arbeidsgiveransvaret bør Forsvaret derfor vektlegge fordeling av belastende tjeneste. Det bør videre vurderes å etablere normgivende forholdstall for tjeneste nasjonalt og internasjonalt ut over vernebestemmelsene satt i Forskrift om ­tjenestegjøring i internasjonale operasjoner.

Utvalget mener det er viktig å ta vare på den enkeltes mentale helse både før, under og etter internasjonale operasjoner. Forsvaret har et ansvar for psykiatrisk og psykosomatisk oppfølging av den enkelte. For de som avslutter sitt arbeidsforhold har Forsvaret ansvar for slik oppfølging i ett år etter endt tjeneste, deretter overtar det sivile helsevesen. Slik tjeneste kan være svært belastende, og vil måtte bearbeides på forskjellige stadier av livet. Utvalget mener derfor at det bør vurderes om dagens praksis med ett års oppfølging er tilstrekkelig.

Tiltakene over er viktige elementer i en god familiepolitikk. I tillegg vil utvalget peke på betydningen av god dialog og informasjonsutveksling mellom arbeidsgiver, den ansatte og deres familier.

3.2.4 Likestilling og mangfold

Mangfoldet i en organisasjon skapes gjennom blant annet variasjon i faglig bakgrunn og kompetanse, aldersspredning, etnisk mangfold og god fordeling på begge kjønn.

Å utnytte mangfold er en viktig utfordring for å fremme kreativitet og utvikling i en organisasjon. Et viktig aspekt er hvorvidt avvikende eller alternative synspunkt får innflytelse i organisasjonen. Ønsket om mangfold handler derfor like mye om innflytelse som likeverdige muligheter, rettigheter og plikter.

Forsvaret har over lang tid arbeidet for å gjøre organisasjonen mer mangfoldig og som ledd i dette fokusert spesielt på rekruttering av kvinner. Forsvaret framhever særskilt kvinners fordeler i møte med andre kulturer hvor kjønn i større grad bestemmer individets rolle og plass i samfunnet. Regjeringen har varslet en rekke tiltak for å øke kvinneandelen i Forsvaret, jf. St.meld. nr. 36 (2006–2007).

Utvalgets vurderinger og tiltak

Utvalget mener at likestilling er viktig i arbeids­livet og at mangfold, det være seg aldersmessig, kjønnsmessig, kompetansemessig, etnisk eller kulturelt, er en styrke i seg selv.

Utvalget mener derfor at Forsvaret bør utvikle en mangfoldstrategi for å understøtte dette arbeidet. Strategien bør legge til rette for en mang­foldig arbeidsstyrke gjennom blant annet fleksible arbeidstidsordninger, fleksible karriereløp og bred rekruttering.

Forsvaret har historisk rekruttert menn til tjeneste. Utvalget mener det er helt nødvendig med et bredt mangfold i Forsvaret, og at Forsvaret i langt større grad må rekruttere med utgangspunkt i hele befolkningen. Utvalget mener videre at tiltak for å rekruttere og beholde kvinner i for liten grad har gitt effekt, og at dagens praktisering av verneplikt synes å være til hinder for en mangfoldig rekruttering. Det vises i denne sammenheng til kapittel 3.3.

Utvalget mener at dersom Forsvaret utnytter de muligheter som mangfold og kompetansevariasjonen gir, bør minoritetsgrupper kunne påvirke og utgjøre en forskjell på Forsvarets beslutninger og valg. Utvalget mener derfor at større grad av radikale ordninger bør vurderes for å sikre en helt nødvendig kompetansemessig variasjon i Forsvaret.

Utvalget mener at ønsket om et større mangfold ikke alltid harmonerer med evnen til å utnytte denne variasjonen. Det vises i denne sammenheng til kapittel 4.2.

3.2.5 Kontroll over driftsutgifter

Utvalget vil understreke at den overordnede styringsmekanismen for å sikre kontroll over Forsvarets driftsutgifter er gjennom budsjett og tildelinger, og ikke gjennom årsverksrammer.

Samtidig peker utvalget på betydningen av å se dette i sammenheng med tiltak for å sikre en hensiktsmessig personellstruktur og en mer balansert gradssammensetning, jf. kapittel 3.2.

Rent regnskapsmessig er personellkostnader en årlig driftsutgift, men i realiteten representerer disse kostnadene også investeringer i enkeltindivider og en samlet personellstruktur. Derfor mener utvalget at personellkostnader må ses i et langsiktig perspektiv. Utvalget vil imidlertid understreke at Forsvarets løpende investeringer i personell og kompetanse må stå i forhold til de langsiktige investeringer i nytt materiell og ny infrastruktur.

De utfordringene som Forsvaret står ovenfor, vil kreve en helhetlig tilnærming til styring av kompetanse og et økt fokus på utvikling av en mer hensiktsmessig og kompetent personellstruktur, jf. kapittel 3.2.1. Forsvaret har iverksatt en rekke kvalitetsmessige personellreformer for å tilpasse personellstrukturen til de operative krav og leveranser. Utvalget mener at disse reformene bør få forsterket oppmerksomhet i de nærmeste årene, og at Forsvaret må legge vekt på å implementere disse på en god måte.

3.3 Verneplikt

Et militært forsvar er en helt grunnleggende oppgave som innbyggerne i Norge bør stå sammen om, jf. kapittel 1. Utvalget anbefaler derfor å opprettholde og videreutvikle prinsippet om allmenn verneplikt. Verneplikten er sentral for Forsvarets forankring og legitimitet i det norske samfunn. Verneplikten bidrar også til å forme Forsvarets kultur og virksomhet. Utvalgets vurderinger gjelder den militære verneplikten.

3.3.1 Behovet for verneplikt

Forsvaret er i overskuelig framtid avhengig av omfattende rekruttering til både nasjonal og internasjonal tjeneste. Den årlige utfordringen med å rekruttere så mange unge mennesker kan neppe sammenlignes med noen annen organisasjon i samfunnet.

Verneplikt er det bærende elementet i Forsvarets rekruttering. Bruk av vernepliktige som er inne til førstegangstjeneste, fungerer bra for mange typer nasjonale operasjoner og som grunnlag for og forberedelse til internasjonale operasjoner. Gjennom verneplikten får Forsvaret dermed forutsigbare muligheter til å rekruttere både mange og dyktige mennesker.

Utvalgets mener at dette viser betydningen av verneplikten som grunnlag for å videreføre et ­troverdig forsvar i Norge og opprettholde handlefrihet på sikt. Førstegangstjenesten har fortsatt et stort omfang selv om et gradvis synkende antall av de vernepliktige har blitt kalt inn til tjeneste, jf. kapittel 2.3.1.

Utvalget legger vekt på at verneplikten fortsatt praktiseres med utgangspunkt i Forsvarets behov. Økonomisering med personellressursene i Forsvaret er viktig for å få mest mulig ut av forsvarsbevilgningene og samtidig bidra til å møte en tiltagende knapphet på arbeidskraft i det norske samfunn, jf. kapittel 2.2.

Sikkerhetspolitiske, militære og teknologiske utviklingstrekk gjør at både nasjonale og inter­nasjonale operasjoner blir til dels komplekse og krevende, jf. kapittel 2.3.1. Dette stiller høye krav til kompetanse og profesjonalitet i Forsvaret og til tilgjengelighet og utholdenhet for norske styrker, avdelingenes øvingsnivå og personellets treningsstandard.

Så lenge mange unge mennesker tjenestegjør i Forsvaret hvert år, bidrar også verneplikten til rekruttering til Forsvaret på tvers av sosiale og kulturelle skillelinjer. Innkallingen av kvinner til frivillig sesjon og førstegangstjeneste gjør rekrutteringsgrunnlaget enda bredere. Bred rekruttering gir Forsvaret et bredt spenn av holdninger, verdier og erfaring. Dette er et godt utgangspunkt for å utvikle den kompetanse som organisasjonen trenger for å løse sine krevende og sammensatte oppgaver.

Utvalget understreker betydningen av at ­Forsvaret er nøye med å velge ut hvem som kalles inn til førstegangstjeneste. Dette betyr at det må legges vekt på å videreutvikle kriteriene for utvelgelse slik at disse hele tiden er i takt med de gunstige rekrutteringsmulighetene og Forsvarets reelle behov for kompetanse.

For en del avdelinger og oppdrag går naturligvis kravene til militær kompetanse, samtrening og disponering langt ut over det man kan oppnå eller forlange i løpet av ordinær førstegangstjeneste. Vervede mannskaper er derfor avgjørende i avdelinger og enheter som har spesielt høye krav til reaksjonsevne og/eller yteevne.

Den samfunnsmessige betydningen av verneplikt er ikke avgrenset til Forsvaret. Førstegangstjenesten bidrar til integrasjon på tvers av sosiale, kulturelle og geografiske skillelinjer i det norske samfunn. Gjennom førstegangstjenesten får mange mennesker nyttig kompetanse til bruk også utenfor Forsvaret.

En plikt pålagt av samfunnet bør oppfattes som både nødvendig og rettferdig for å opprettholde ordningens legitimitet og robusthet over tid og under skiftende betingelser. Utvalget vil peke på at byrdene og godene ved militærtjenesten må stå i et rimelig forhold til hverandre. Derfor er det viktig å videreføre arbeidet med å gjøre førstegangstjenesten attraktiv for de vernepliktige.

Å gjøre tjenesten mer attraktiv dreier seg ikke bare om økonomisk kompensasjon, men også om en effektiv sesjonsordning, utviklende tjeneste og styrkede muligheter for en videre karriere både innenfor og utenfor Forsvaret. De årlige spørreundersøkelsene blant de vernepliktige som har avtjent førstegangstjenesten, viser at Forsvaret er på rett vei med å reformere tjenesten selv om det fortsatt er et forbedringspotensial, jf. kapittel 2.3.2. Dette viser betydningen av å videreføre et målbevisst arbeid for å gjøre førstegangstjenesten enda bedre.

Forsvaret må fortsatt basere seg på både vernepliktige og vervede mannskaper. Utvalget mener at verken antallet eller andelen vernepliktige som utfører militærtjeneste, er avgjørende for å videreføre prinsippet om verneplikt. Mange vil heller ikke oppfylle kravene som stilles til militærtjeneste. Men den faktiske bruken av vernepliktige gir en håndfast indikasjon på hvor nødvendig denne ­ordningen er for Forsvaret. Utvalget mener derfor at Forsvaret må legge stor vekt på å utnytte de muligheter som verneplikten representerer.

3.3.2 En moderne verneplikt

Skal vi i det norske samfunn stå sammen om den grunnleggende oppgaven militært forsvar innebærer, har dagens vernepliktsordning én grunnleggende svakhet: Plikten til å stå til disposisjon for Forsvaret er ulik for kvinner og menn.

I kapittel 3.2.4 understreker utvalget betydningen av å styrke likestilling og mangfold i Forsvaret for å videreutvikle organisasjonens kompetanse og kultur.

St.meld. nr. 36 (2006–2007) som ble framlagt 29. juni 2007, identifiserer en rekke tiltak for å øke den vedvarende lave kvinneandelen i Forsvaret. Meldingen varsler at det skal iverksettes en utredning om allmenn sesjonsplikt og allmenn verneplikt. Meldingen bygger blant annet på innstillingen fra Brestrup-utvalget som pekte på at dagens selektive ­verneplikt er årsaken med størst forklaringskraft på den skjeve kjønnsfordelingen i Forsvaret.

Utvalget er enig i at dagens vernepliktsordning er et alvorlig hinder for å øke kvinneandelen betydelig i Forsvaret. Utvalget viser også til at kvinneandelen blant befal og vervede og i førstegangstjenesten har vært lav over tid til tross for klare og ambisiøse mål.

Etter utvalgets vurdering kan verneplikten bare delvis fylle sin hovedfunksjon – å forankre og legitimere Forsvaret i det norske samfunn, og sørge for at Forsvaret har forutsigbare muligheter til å rekruttere et stort antall dyktige, unge mennesker hvert eneste år – så lenge verneplikten bare omfatter halve befolkningen.

Utvalget understreker at våre grunnleggende verdier innebærer like rettigheter for alle, og at Forsvaret må innrettes mot å bli en tett integrert del av det norske samfunn, jf. kapittel 1. Det er også naturlig å vise til at førstegangstjenesten framstår som stadig mer attraktiv, utvalgets anbefaling om å gjøre tjenesten enda bedre, og de muligheter som dette gir for en videre karriere både utenfor og innenfor Forsvaret. Også disse forhold taler for en utjevning av de forskjeller som dagens vernepliktsordning innebærer for kvinner og menn.

Utvalget anbefaler derfor at plikten til å stå til disposisjon for Forsvaret gjøres lik for kvinner og menn.

Med dette anviser utvalget en overordnet retning for utviklingen av det norske vernepliktssystemet. Denne retningen styrker mulighetene til å dekke Forsvarets behov fullt ut gjennom ikke bare godt skikkede men også godt motiverte soldater. Derfor er dette både en bedre og en mer framtidsrettet løsning enn dagens vernepliktsordning.

En slik utvikling av vernepliktssystemet må skje gradvis. Blant annet må erfaringene med ordningen med frivillig sesjon for kvinner og andre tiltak for å øke kvinneandelen i Forsvaret, vurderes nøye slik at Forsvaret settes best mulig i stand til å lykkes med den grunnleggende vernepliktsreformen. Gjennom å slå fast prinsippet om lik plikt for kvinner og menn til å stå til disposisjon for Forsvaret mener utvalget det er mulig å sikre det nødvendige tempo og engasjement i denne krevende prosessen.

Det vises til særmerknad fra medlemmet Bjørk­lund i vedlegg 1.

3.4 Flernasjonale løsninger

Internasjonalt samarbeid har grunnleggende betydning for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk jf. kapittel 2.1. Utvalget mener det er sentralt å utnytte mulighetene for et tettere samarbeid med andre land i den fulle bredde av militær virksomhet, fra utvikling og anskaffelser via utdanning og trening, til felles militære kapasiteter og operasjoner.

En hovedutfordring knyttet til flernasjonalt samarbeid er at det kan bidra til å redusere nasjonale myndigheters handlefrihet til å bruke sine militære styrker når og hvor de måtte ha behov for det. Dette kan eksempelvis inntreffe dersom felles kapasiteter bare er tilgjengelige i samvirke med andre stater under bestemte forutsetninger, eller at kritiske funksjoner er plassert i andre ­stater.

Vellykket flernasjonalt samarbeid forutsetter derfor enten at samarbeidspartnerne bevarer høy grad av autonomi for sin militære virksomhet, noe som vil kunne bidra til å redusere de økonomiske gevinstene av samarbeidet, eller det forutsetter betydelig grad av sammenfall av nasjonale interesser og felles verdier blant samarbeidspartnerne.

3.4.1 Betydningen av flernasjonalt samarbeid

Internasjonalt militært og militærrelatert sam­arbeid var kommet langt i NATO da den kalde krigen tok slutt. Siden 1990 har slikt samarbeid, spesielt europeiske stater i mellom, utviklet seg raskt. Samarbeidet omfatter blant annet flernasjonale hovedkvarterer og avdelinger, materiellprosjekter, utdanning og utvikling av operasjonskonsepter, doktriner og standarder. I tillegg har den europeiske forsvarsindustrien blitt internasjonalisert gjennom fusjoner og oppkjøp. I dag er samarbeidet så omfattende i bredde og dybde at det kan omtales som en militær integrasjon i Europa.

Selv om mye av samarbeidet foregår i regi av EU og NATO, skjer store deler av det praktiske samarbeidet gjennom et nettverk av enheter, prosjekter og tiltak inngått mellom to eller flere stater. Drivkreftene er økonomiske, operative og politiske. Samarbeid kan være løsningen på økonomiske utfordringer som følge av økte kostnader og reduserte forsvarsbudsjetter. Økte krav i militære operasjoner har også ført til større behov for at enheter som skal i felt sammen, må være koordinert og samtrent på forhånd. Men mange samarbeidsprosjekter har også klare politiske mål, for eksempel å fremme europeisk integrasjon.

Hvert år fattes hundrevis av vedtak om iverksettelse av større eller mindre militære samarbeidsprosjekter i Europa, og de fleste stater er involvert i samarbeidsprosjekter med de fleste andre stater. Men samarbeidet er også preget av grupperinger basert på geografi, felles politisk forståelse eller felles militære behov. Noen stater har valgt å samarbeide nært med et fåtall partnere, mens andre samarbeider med mange partnere om enkeltprosjekter. Noen prosjekter er organisert rundt én stat som tar hovedansvar, mens andre gir mindre bidrag. Andre er basert på mer likeverdig deltakelse fra flere stater. Dette reflekterer ulike tilnærminger til flernasjonalt samarbeid.

Siden dyptgripende militært samarbeid kan skape sterk gjensidig avhengighet, er valg av partnere svært viktig. Det er også viktig å framstå som en troverdig, forutsigbar og stabil partner. Dette stiller store krav til utforming av forsvars­politikken.

Norges medlemskap i og forpliktelsene overfor NATO gjør at flernasjonalt samarbeid allerede utgjør en hjørnestein i norsk forsvarspolitikk og har stor betydning for Forsvarets struktur og standarder. Dette gjelder blant annet standardisering av våpen og kommunikasjonssystemer, ­prosedyrer og trening. NATO-medlemskapet har også hatt klar innvirkning på utformingen av ­norske militære doktriner.

Også Norges prioritering av samarbeidet i FN krever flernasjonalt militært samarbeid på en rekke områder. Internasjonale operasjoner med bidrag fra mange stater og organisasjoner skaper i seg selv et behov for flernasjonal koordinering og samhandling på mange nivåer. Dette innebærer blant annet koordinering med ulike sivile og militære myndigheter i vertslandet, med militære enheter fra andre bidragsytende land, og i forhold til internasjonale og frivillige organisasjoner.

Operasjoner i lang avstand fra eget territorium stiller også store krav til blant annet ledelse, etterretninger, sikkerhet, transport og logistikk jf. kapittel 2.3.1. Internasjonale operasjoner har fungert som en drivkraft for å utvikle flernasjonalt samarbeid, for derved å oppnå større effekt og begrense nasjonale kostnader og belastinger.

Flernasjonale militære løsninger kan bidra til økt handlingsrom både ute og hjemme fordi forutsetningene legges bedre til rette for å samarbeide. Slike løsninger gir bedre muligheter for rotasjon av styrker, samvirke på lavt nivå og bedre ressursutnyttelse. Dette betyr at flernasjonale løsninger kan representere et potensial for økt reaksjonsevne og utholdenhet, både i operasjoner utenlands og i våre egne områder.

Et tett flernasjonalt samarbeid bidrar til utvikling og deling av kompetanse mellom deltagerne. Gjennom flernasjonale løsninger for utdanning og trening kan ellers små og sårbare nasjonale kompetansemiljø gjøres mer slagkraftige ved å bidra inn i et større hele. De kan nyttiggjøre seg hverandres spisskompetanse, opplæringsprogrammer, kvalitetsstandarder og andre former for kunnskap.

Prisstigningen på militært materiell i kombinasjon med mer eller mindre flate forsvarsbudsjetter siden 1990, har bidratt til en kraftig reduksjon av Forsvarets operative struktur, jf. kapittel 2.3.3. Operasjoner hvor moderne militært materiell anvendes, krever betydelige investeringer i kompetanse og infrastruktur i Forsvarets ledelses- og støtteapparat. For små stater som Norge kan det derfor bli stadig mer aktuelt å fjerne enkelte operative kapasiteter og kraftsamle om andre.

Flernasjonalt samarbeid kan gjøre det mulig for små stater å opprettholde en nødvendig bredde og et omfang av militære kapasiteter som ellers ikke ville kunne finansieres innenfor nasjonale rammer alene. Flernasjonalt samarbeid gir økt handlefrihet til å utforme mer kostnadseffektive løsninger for både anskaffelser og drift av operative systemer.

3.4.2 Viktige utfordringer

Det er stor spennvidde i flernasjonalt samarbeid, fra materiellanskaffelser og -vedlikehold til flernasjonale operative kapasiteter. Utvikling, produksjon og vedlikehold av forsvarsmateriell er først og fremst knyttet til teknologi, økonomi og næringspolitikk. Det behøver ikke nødvendigvis berøre den enkelte stats handlefrihet og evne til å hevde egen suverenitet. Bruk av felles operative kapasiteter derimot, kan kreve konsensus og kanskje til og med aktiv medvirkning fra samarbeidspartnere som i utgangspunktet ikke trengte å bli trukket inn i situasjonen. Mellom disse ytterpunktene er det forskjellige former for operativt samarbeid som krever stor grad av standardisering i materiell, doktriner, trening og øvelser, men som likevel ikke krever aktiv støtte fra samarbeids­partnere for å gjennomføre en operasjon.

I forberedelsene til flernasjonale operasjoner tilbyr stater styrker under bestemte forutsetninger, inkludert å fastsette hva styrkene kan og eventuelt ikke kan brukes til. Denne type forutsetninger revurderes og følges opp under operasjonene. Den nasjonale kontrollen som alle stater krever over egne styrker, er således et sentralt element i alle flernasjonale operasjoner.

Stater som opererer like militære systemer har en særlig god forutsetning for samarbeid. Systemlikhet kan være grunnlag for standardisering av doktriner, operasjonskonsepter og prosedyrer, som igjen kan være nødvendig for å utvikle felles utdanning, trening og øvingsopplegg. System­likhet er også sentral for å kunne redusere støtte- og forvaltningsapparatet, ivareta kompetansehensyn og gjennomføre effektive og kostnadsbesparende anskaffelser. Ved anskaffelse av avansert forsvarsmateriell står derfor prinsippet om systemlikhet sentralt, men dette betinger en felles nøktern kravsetting til materiellet.

3.4.3 Utvalgets vurderinger og tiltak

Utvalget mener at flernasjonalt samarbeid er et viktig virkemiddel for å trygge norsk sikkerhet og for å sikre tilgang til militære kapasiteter som Norge ellers ikke ville hatt tilgang til.

Utvalget mener at norsk deltagelse i konkrete, flernasjonale samarbeidsløsninger bør vurderes ut fra tre kriterier:

• eventuelle begrensninger i norske myndig­heters råderett over kapasiteten og bruk av norske styrker

• muligheter for å opprettholde og videreutvikle operativ evne og levedyktige kompetanse­miljøer

• mulighetene for økonomiske innsparinger

Flernasjonalt samarbeid om operative kapasiteter vil kunne innebære usikkerhet og begrensninger i kapasitetenes tilgjengelighet i en kritisk situasjon der samarbeidspartnernes politiske interesser ikke er sammenfallende eller er direkte motstridende. Full nasjonal kontroll over en kapasitet kan bare sikres ved selv å eie kapasiteten eller ved å inngå forpliktende avtaler med klar fordeling av ansvar.

Norge har større nasjonale sikkerhetspolitiske utfordringer enn de fleste andre vesteuropeiske stater. Derfor har Norge også større behov for råderett over egne styrker enn mange mulige partnere. Utvalget mener derfor at kapasiteter til bruk i svært viktige eller sensitive operasjoner på eget territorium og i eget interesseområde i stor grad må baseres på nasjonale løsninger og dernest på forpliktende avtaler. Flernasjonale løsninger kan bidra til å opprettholde slike kapasiteter.

Utvalget mener videre at det i forkant av alle flernasjonale samarbeidsprosjekter og operasjoner er avgjørende å fastslå om konsekvensene for nasjonal suverenitet er akseptable. Forut for operasjoner må deltagernes nasjonale begrensninger og vetorett ved tildeling av oppdrag være avklart slik at man oppnår den forutsatte støtte eller operative evne.

Utvalget mener det er særlig aktuelt å vurdere flernasjonale løsninger i sammenheng med anskaffelse av nye systemer. Felles anskaffelser kan i seg selv ha en rekke fordeler. De skaper dessuten en rekke nye muligheter for flernasjonalt samarbeid innenfor andre deler av Forsvarets virksomhet. Så langt det lar seg forene med hensynet til nasjonal suverenitet mener utvalget derfor at Norge bør tilstrebe flernasjonalt materiellsamarbeid. Dette vil bidra til økt samarbeid med allierte, naboland og andre Partnerskap for fred-stater, samt reduserte kostnader.

Utvalget ser også en rekke fordeler ved sam­arbeid om utdanning, trening og øving av militære styrker. Samtidig mener utvalget at militære skoler og sentrale forsknings- og utviklingsmiljøer må ha kompetanse for å kunne utvikle nasjonale doktriner og konsepter og sikre nasjonal identitet og legitimitet i utdanningssystemet.

Våre allierte treningssentra får gode skussmål og de drives meget effektivt. Utvalget mener at Norge bør fortsette å markedsføre sine gode øvings- og treningsmuligheter og tilrettelegge for slik øving og trening. Dette innebærer at utenlandske enheter fra alle forsvarsgrener kan øve under krevende forhold og opparbeide kompetanse på norske forhold og at norske enheter får god trening i å samvirke med styrker fra andre land.

Norge har en lang tradisjon for flernasjonalt samarbeid i NATO og med sentrale allierte. Utvalget mener at det er av særlig interesse å bygge videre på dette forpliktende og langvarige flernasjonale samarbeidet i årene framover. I tillegg er det også av særlig interesse å følge opp det svensk–norske samarbeidsinitiativet.

3.5 Sivilt-militært samarbeid

Sivilt-militært samarbeid har i de senere år fått økt oppmerksomhet i mange land. Både behovet for å møte komplekse sikkerhetspolitiske utfordringer med et bredt spekter av virkemidler, og behovet for samordnet sivil og militær innsats i internasjonale operasjoner, har bidratt til dette.

I Norge har utviklingen innen sivilt-militært samarbeid vært knyttet til både beredskapen for å møte kriser og det daglige, rutinemessige samarbeidet. Etter årtusenskiftet er det gradvis lagt nye rammer for samfunnssikkerhet, krisehåndteringsberedskap og sivilt-militært samarbeid. Totalforsvarskonseptet er modernisert, den sivile beredskapssektoren er styrket, og det er etablert klarere rammer for samarbeidet mellom Forsvaret og sivile myndigheter. Tross dette utgjør informasjonsutveksling, koordinering og rolleforståelse fremdeles en utfordring. Det gjelder både mellom ulike sivile myndigheter og mellom militære og sivile myndigheter.

Den mest dynamiske og krevende av alle former for sivilt-militært samarbeid i årene framover, vil trolig være samarbeidet som finner sted i internasjonale operasjoner. Erfaring fra internasjonale operasjoner har gitt en stadig klarere erkjennelse av at koordinering av sivile og militære bidrag er svært viktig for å lykkes. Målet om å finne hensiktsmessige konsept og rutiner for slik koordinering, vil kreve nybrottsarbeid både ute i operasjoner og i forberedelsene for og ledelsen av slike i Norge.

Forsvarets støtte til det sivile samfunn til daglig og i krise, og fokuset på helhetlig konfliktløsning i internasjonale operasjoner, medfører totalt sett at det sivil-militære aspekt ved Forsvarets virksomhet blir stadig viktigere og mer utfordrende i framtiden.

3.5.1 Det moderniserte totalforsvarskonseptet og krisehåndteringsprinsipper

Totalforsvarskonseptet omhandler bruk av samfunnets samlede ressurser i håndteringen av en krise. Beredskapslovene og prinsippet om at sivile ressurser kan mobiliseres av Forsvaret i krise og krig, ligger fast. Det moderniserte totalforsvarskonseptet legger imidlertid vekt på at de totale ressurser som er tilgjengelige i krig, også skal kunne brukes ved vanskelige, kriseliknende hendelser i fred, jf. Innst. S. nr. 49 (2003–2004) og St.prp. nr. 39 (2003–2004). Konseptet gjelder således for alle typer kriser, ikke bare i situasjoner der beredskapslovgivningen trer i kraft.

Sentralt totalforsvarsforum ble opprettet i 2005 for å tilrettelegge for et best mulig samarbeid mellom sivile og militære myndigheter, innen både beredskapsplanlegging og samarbeid generelt. Sentralt totalforsvarsforum har representanter fra alle sentrale statlige organ med beredskapsansvar, og ledes vekselvis av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Fellesoperativt hovedkvarter.

Innst. S. nr. 49 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 39 (2003–2004), fastslo at tre grunnleggende prinsipper utgjør utgangspunket for det daglige arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, og håndtering av kriser:

• ansvarsprinsippet – den myndighet som har ansvar i en normaltilstand har ansvar også under kriser

• likhetsprinsippet – organisasjonen skal være mest mulig lik under en krise som til daglig

• nærhetsprinsippet – krisen skal håndteres på lavest mulig nivå

Behovet for bistand fra Forsvaret må alltid defineres av de sivile myndigheter som har ansvar for å håndtere en krisesituasjon. Dette vil være situasjoner der de kommunale, regionale og statlige sivile rednings- og beredskapsressursene ikke strekker til. Ansvars- og nærhetsprinsippene innebærer derfor at Forsvaret kan få bistandsanmodninger fra en rekke ulike myndigheter, heriblant kommuner, fylkesmenn, hovedredningssentralene og en rekke statlige etater. I kritiske og ekstraordinære situasjoner der liv og helse trues, vil politiet være Forsvarets viktigste oppdrags­giver.

For Forsvaret har det moderniserte total­forsvarskonseptet ført til økt oppmerksomhet om bistand til sivile myndigheter i krisesituasjoner. Det må imidlertid understrekes at Forsvaret i stor grad er avhengig av sivil infrastruktur i sin daglige drift og vil også være det i krisesituasjoner, særlig dersom slike strekker seg over tid. Beredskapstiltak på sivil side for å sikre at viktige samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur fungerer i alle situasjoner, gir dermed viktige bidrag også til Forsvarets beredskap.

3.5.2 Forsvarets støtte til sivile myndigheter

En rekke deler av Forsvaret er mer eller mindre jevnlig involvert i å yte bistand til sivile myndig­heter. Som omtalt i kapittel 3.1, er Kystvakten og grensevakten ved Garnisonen i Sør-Varanger spesielle i denne sammenheng gitt det særlige ansvaret Forsvaret har for å utøve norsk myndighet på avgrensede områder. Etterretningstjenestens og Nasjonal sikkerhetsmyndighets støtte til sivile myndigheter er også omtalt i kapittel 3.1. Redningstjenesten, som Forsvaret driver på vegne av Justisdepartementet, er et særtilfelle som ikke vil omtales ytterligere her.

Kystvakten er den delen av Forsvaret som i mest utstrakt grad bistår sivile myndigheter. Foruten ett særskilt ansvar for fiskeri- og fangstoppsyn og ressurskontroll, er Kystvakten i Kystvaktloven gitt myndighet til å føre oppsyn med en rekke offentlige lover og forskrifter, herunder Tolloven og flere miljøvernlover. Forsvaret har gjennom KYBAL-systemet (kystberedskap og aksjonsledelse) myndighet til å iverksette tiltak og lede innsatsen ved krisesituasjoner på havet og langs kysten, inntil etaten som har det primære ansvar kan overta. Kystvakten forventes videre å støtte politiet og andre statsetater i deres arbeid. Fra 2003 har Kystvakten og Forsvaret også støttet Fiskeri- og kystdepartementet i forbindelse med slepebåtberedskapen i Nord-Norge.

Andre områder hvor Forsvaret jevnlig bistår sivile myndigheter, er søk- og redning både til havs og på land, og uskadeliggjøring og fjerning av eksplosiver. Forsvaret har også tradisjon for å støtte ulike sivile arrangementer.

Ved omfattende katastrofer eller kriser, der de primært ansvarlige myndigheter ikke har tilstrekkelige resurser til å håndtere situasjonen, vil bistand fra Forsvaret kunne bli svært viktig. Ved naturkatastrofer eller omfattende krisesituasjoner der det er fare for liv og helse, vil redningsinnsatsen ledes av politiet. Politiet kan anmode om bistand fra Forsvaret med basis i Bistandsinstruksen. Slik bistand vil foruten store mannskaps- og materielle ressurser kunne omfatte Forsvarets overvåkings- og ledelsesapparat, samt spesialkompetanse og ressurser på områder som for eksempel vern mot masseødeleggelsesmidler.

Som omtalt i kapittel 2.1 og 3.1, er forebygging og bekjempelse av terrorisme i hovedsak politiets ansvar. Foruten Etterretningstjenestens viktige arbeid for å avdekke terroristgruppers aktivitet i utlandet, har Forsvaret en viktig beredskapsfunksjon for kriser der sivile ressurser ikke strekker til. Bistand fra Forsvaret vil være mest aktuelt ved behov for omfattende eller langvarig sikring av samfunnsfunksjoner og kritisk infrastruktur. Forsvarets spesialstyrker trener også på å støtte politiet, særlig ved angrep mot installasjoner offshore. Gitt at det kun er Forsvaret som har evnen til å bekjempe luftbåren terrorisme, er Forsvarsdepartementet og Forsvaret gitt ansvar for å håndtere slike situasjoner.

Også ved katastrofer og ulykker i utlandet som involverer norske borgere, vil Forsvaret være en viktig støttespiller for sivile myndigheter og organisasjoner. Forsvarets avtale med SAS-Braathens om å bruke fly til medisinsk evakuering, og Forsvarets egne transportfly, ble eksempelvis raskt satt inn i hjelpearbeidet under Tsunami-katastrofen i julen 2004. Også i NATO-sammenheng kan Forsvaret bli bedt om å bidra til håndtering av naturkatastrofer, slik som da NATO Response Force ble satt inn etter jordskjelvet i Pakistan i 2005 og orkanen i Louisiana i 2006.

3.5.3 Internasjonale operasjoner og sivilt-militært samarbeid

Internasjonalt er det i dag bred erkjennelse av at en helhetlig tilnærming er avgjørende for å løse komplekse, væpnede konflikter. Dette gjelder særlig operasjoner der det internasjonale samfunn støtter oppbygging av ødelagte samfunn og stater. Denne type operasjoner er ikke bare komplekse i omfang og antall aktører, men internasjonal innsats for å skape eller endre stats- og samfunnsstrukturer er i seg selv nærmest uunngåelig normativ, og dermed også politisk. Dette politiske aspektet framstår ofte som det største hinderet for helhetlig konfliktløsing. Det nødvendiggjør et kontinuerlig fokus på arbeids- og rolledeling mellom lokale og internasjonale, statlige og ikke-statlige aktører.

FN har gjennom de mange virkemidlene tilgjengelige i FN-systemet, og de stilt til rådighet av medlemsland, et særlig potensial for helhetlig konfliktløsning. FN har også kommet langt i å utvikle konsepter for Integrated Missions (integrerte operasjoner brukes her for å omtale helhetlig konfliktløsning), og har vist evne til å omsette disse i praktiske resultater.

Også regionale organisasjoner som NATO og EU, legger stor vekt på å etablere hensiktmessige konsept og mekanismer for koordinering av egen innsats, og med andre internasjonale, statlige og ikke-statlige aktører. NATO lanserte sitt konsept for helhetlig konfliktløsning, Comprehensive Approach , på Riga-toppmøtet i november 2006. På militær side arbeider NATO med konseptet Effects-based Approach to Operations .

Koordinering av innsats står også på dags­orden i en rekke land. I Norge har fokus til nå vært på å koordinere innsatsen i Afghanistan. Regjeringen har opprettet et statssekretærutvalg og et interdepartementalt embetsutvalg for dette formålet.

Helhetlig konfliktløsning krever normalt koordinering av tre typer innsats: humanitær assistanse, sikkerhet og utvikling (på politisk, justis, sosialt og økonomisk plan). En stor utfordring ligger i at aktører mangler kunnskap og forståelse om hverandres roller, og at slik koordinering er svært utfordrende. I både FN og NATO er det uenighet om grunnleggende problemstillinger som hvilket ambisjonsnivå og rolle organisasjonen, eller ulike deler av organisasjonen, skal ha i integrerte operasjoner.

Militære styrkers viktigste funksjon i integrerte operasjoner er å skape en tilstrekkelig stabil sikkerhetssituasjon for at humanitær- og ut­viklingsbistand kan settes inn. I konflikter der væpnede grupper aktivt retter sin motstand mot internasjonale styrker, vil stabiliseringsoperasjoner kunne kreve både svært robust og langsiktig innsats. Ut over dette kan militære bidrag være viktige innen sikkerhetssektorreform og i avvæpning, demobilisering og reintegrering av væpnede grupper. Disse oppgavene understreker hvor nært sikkerhetstiltak er knyttet til langsiktig utviklingsstøtte og oppbygging av lokal selvstyreevne, og derved et samfunns overgang fra krig til fred.

Norske myndigheter legger i dag vekt på at militære styrker skal unngå å drive humanitær og utviklingsbistand med mindre den humanitære situasjonen innebærer at slik innsats er nødvendig. Dette gjelder særlig der sikkerhetssituasjonen er så vanskelig at sivile organisasjoner ikke finner det mulig å operere. Der prosjekter vurderes gjennomført, skal dette skje ut fra en helhetsvurdering og koordineres med annen lokal og internasjonal innsats. Ikke minst skal det sikres at kortsiktige tiltak i militære regi ikke undergraver parallelle humanitære tiltak, eller går på bekostning av langsiktige utviklingsmål.

Prinsippet om arbeids- og rolledeling er viktig og riktig. Det er imidlertid en stor utfordring å finne en hensiktsmessig balanse mellom behovet for å koordinere innsats, og humanitære organisasjoners ønske om og behov for å bli oppfattet som upartiske og uavhengige.

3.5.4 Utvalgets vurderinger og tiltak

Utvalget er kjent med at regjeringen skal legge fram en stortingsmelding om samfunnssikkerhet våren 2008. Stortinget har i Innst. S. nr. 9 (2002–2003), jf. St.meld. nr. 17 (2001–2002), bekreftet fortsatt parallell behandling av langtidsplaner for militært forsvar og sivil beredskap. Begge langtidsplaner behandles i forsvarskomiteen, noe som gir mulighet for god ressursutnyttelse også innen det sivil-militære samarbeidet.

Utfordringene Norge står overfor både i norske nærområder og gjennom bidrag i internasjonale operasjoner, krever at sivil og militær innsats ses i sammenheng. Slik innsats må rettes inn mot ikke bare å håndtere konkrete situasjoner, men også mot å oppnå langsiktige mål. Dette forutsetter en tettere kontakt mellom sivil og militær side på flere nivå – mellom beslutningstagere, plan­leggere og utøvere.

Til tross for at både aktørene og oppgavene i det sivil-militære samarbeidet til dels er svært ulike i Norge og internasjonale operasjoner, er flere av utfordringene de samme. Dette gjelder særlig koordinering, rolledeling og rolleforståelse. For å møte disse utfordringene fremmer utvalget anbefalinger på tre områder: koordineringsmekanismer, øvelser og kompetansebygging.

Effektive mekanismer for å samordne sivil og militær innsats er svært viktige, både i Norge og i internasjonale operasjoner. Kompleksiteten i å koordinere statlige etaters og frivillige organisasjoners innsats i Norge, er langt mindre enn i internasjonale operasjoner. Tross dette anser utvalget at erfaringer fra arbeidet med samfunnssikkerhet og sivilt-militært samarbeid i Norge, og de koordineringsmekanismene som er etablert nasjonalt, kan være nyttige for Norges internasjonale engasjement.

Sentralt totalforsvarsforum er en viktig møteplass for sivile og militære ledere med beredskapsansvar. For å få en sterkere formalisering av dagens samarbeid mellom sivile og militære myndigheter, anbefaler utvalget å gi Sentralt totalforsvarsforum ansvar for å legge til rette for utarbeidelsen av et nasjonalt register av krisehåndteringsressurser. Dette kan etter utvalgets syn oppnås ved å hente ut informasjon, på en hensiktsmessig måte, fra Forsvarets styrkeoppbyggingssystem (SOS) og Nasjonalt ressursregister for redning og beredskap (NARRE).

Det daglige, praktiske samarbeidet i Norge mellom sivile myndigheter, herunder politiet, og Forsvaret fungerer etter utvalgets syn godt. Samarbeidet mellom Fellesoperativt hovedkvarter og Landsdelskommando Nord-Norge på den ene siden og hovedredningssentralene, sjøtrafikksentralene og andre etater på den annen, er svært viktig for sikkerheten i norske havområder. Kystvakten, Garnisonen i Sør-Varanger og Heimevernet, er andre deler av Forsvaret som har veletablerte rutiner for samarbeid med politiet og sivile myndigheter.

Utvalget anser imidlertid at eksisterende samarbeids- og koordineringsmekanismer mellom de hemmelige tjenestene, herunder spesielt mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhets­tjeneste, bør utvikles videre i takt med utfordringene. Internasjonal terrorisme utgjør en trussel som utfordrer det tradisjonelle skillet mellom Etterretningstjenestens og Politiets sikkerhetstjenestes ansvarsområder. Etter utvalgets syn er det av denne grunn svært viktig å videreutvikle lovgrunnlaget og etablere gode mekanismer for samarbeid og koordinering mellom tjenestene som begge utfører et viktig arbeid på dette feltet.

Utvalget anbefaler derfor at det snarest gjennomføres en grundig utredning av hvordan samarbeid og koordinering mellom Etterretningstjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste best kan ivaretas. Utvalget viser i denne sammenheng til mekanismer som i senere år er opprettet i andre land.

Etter utvalgets syn er også dagens koordineringsmekanismer for norsk militær og sivil innsats i internasjonale operasjoner utilstrekkelige. Utvalget mener at dagens midlertidige ordning bør erstattes av et permanent organ på statssekretærnivå, innrettet mot å koordinere all statlig norsk innsats i internasjonale operasjoner.

I tillegg bør et slik organ fungere som en permanent møteplass for utveksling av informasjon mellom involverte departementer og norske ikke-statlige organisasjoner (NGO-er). Det bør være et mål å samordne – i så stor grad som hensiktsmessig og mulig, og på et så tidlig stadium som mulig – statlige norske bidrag og NGO-enes innsats. En omforent forståelse av situasjonen og utfordringene i operasjonsområdet vil være viktig i denne sammenheng. Utvalget understreker betydningen av dialog og felles planarbeid i Norge, gitt behovet for noe større avstand mellom statlige og ikke-statlige aktører ute i operasjoner.

Regelmessig kontakt og koordinering er viktig ikke bare på sentralt plan. Erfaring fra samfunnssikkerhetsarbeidet i Norge er her nyttig. Utvalget mener at Sentralt totalforsvarsforum, i en noe endret sammensetning – i «internasjonalt format» hvor blant annet norske bistandsmyndigheter og NGO-er inviteres til å delta – kan være en egnet møteplass også for aktører knyttet til norsk internasjonal innsats. Utvalget anbefaler at en slik løsning vurderes nærmere.

Utvalget mener også at norske NGO-er bør oppfordres til å opprette et felles, fast koordineringsorgan knyttet til Forsvarets fellesoperative hovedkvarter. Et slik koordineringsorgan vil kunne sørge for informasjonsflyt mellom Forsvaret og NGO-miljøet, og for verdifulle innspill til den daglige planleggingen og utførelsen av Forsvarets virksomhet i internasjonale operasjoner.

Rolleforståelse er også en utfordring for det sivil-militære samarbeidet i Norge, om langt mindre komplekst enn for integrerte operasjoner. Arbeidet med denne utfordringen bør skje på flere plan: både politisk, praktisk og kulturelt. Det konseptuelle og praktiske plan bør adresseres blant annet gjennom koordineringsmekanismene omtalt ovenfor. Det kulturelle plan, den gjensidige respekt og forståelse for ulike aktører rolle og oppgaver, bør håndteres blant annet gjennom kontakt og kompetansebygging.

Øvelser med både nasjonale og internasjonale krisehåndteringsscenarier er nyttige for å evaluere planer og koordineringsmekanismer. Vel så viktig er at de bidrar til utveksling av erfaringer og gjensidig kompetanse- og nettverksbygging, samt til å skape forståelse og respekt for ulike aktørers roller, synspunkter og arbeidsmetoder. Utvalget mener derfor at det er viktig fortsatt å tilrettelegge for deltagelse fra NGO-er og sivile bistandsmiljø under relevante øvelser i Forsvaret. Dette bør også gjelde sivile kriseøvelser. Den nasjonale øvingskatalogen administrert av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, der både øvingsdirektiv og evalueringer inngår, er et nyttig verktøy i denne sammenheng.

Forsvaret bør legge stor vekt på å fortsette kompetansebyggingen på sivilt-militært samarbeid og integrerte operasjoner, særlig i sitt skolesystem. Det bør skapes ett bærekraftig kompetansemiljø på dette feltet. Foruten å undervise Forsvarets personell bør dette miljøet søke samarbeid med representanter fra NGO-er og andre relevante sivile miljø. Det vil også, sammen med kompetansepersonell fra andre deler av Forsvaret, bidra til at Norge kan stille ressurspersoner i internasjonale fora og organisasjoner.

Utvalget mener videre at Forsvaret bør tilrettelegge for at Forsvarets personell kan få permisjon for å tilegne seg erfaring fra arbeid i NGO-er og andre relevante sivile miljø, både i Norge og i FN og andre internasjonale organisasjoner. Slik erfaring vil bidra til kompetanseheving og vil derfor være verdifull for Forsvaret. Dette bør verdsettes deretter, jf. kapittel 3.2.1.

Avslutningsvis vil utvalget understreke at arbeidet med sivilt-militært samarbeid og spesielt integrerte operasjoner, også bør ses i en flernasjonal ramme. Dette omfatter både nordiske og bilaterale rammer. Når det gjelder flernasjonalt samarbeid, viser utvalget også til kapittel 3.4.

3.6 Retningslinjer for lokalisering

Utvalget mener at lokaliseringen av militær virksomhet må ta utgangspunkt i Forsvarets behov. Likevel berører lokaliseringsspørsmål også mange andre viktige og til dels motstridende hensyn. Disse kan bare ivaretas med klare prioriteringer ut fra en helhetlig og overordnet innfallsvinkel.

3.6.1 Viktige forhold

Militært nærvær kan spille en viktig rolle for sikkerhet og stabilitet. Militær tilstedeværelse gir et håndfast uttrykk for norske interesser og prioriteringer, styrker evnen til å holde oversikt over og operere i et område, og kan sette norske myndigheter bedre i stand til å gripe inn for å ivareta norsk suverenitet og utøve norsk myndighet.

Samtidig kan militær tilstedeværelse ha vesentlig betydning for samfunnssikkerhet og den sivile beredskap, bidra til å forankre ­Forsvaret i samfunnet og brukes som ledd i aktivt samarbeid med andre land.

Men militært nærvær kan også skape spenninger og konflikter i forhold til omgivelsene. Dette gjelder nabostater som kan oppfatte det militære nærværet som uttrykk for konfrontasjon eller manglende tillit, men også lokalsamfunn som utsettes for eksempelvis økt trafikk, støy og andre miljøbelastninger som følge av militær virksomhet.

Militært nærvær består av både de operative styrkene som er til stede i et område, og de militære basene, herunder hovedkvarter og mindre installasjoner, som er lokalisert til området. Selv om Forsvarets oppgaver i første rekke løses av de operative styrkene, representerer Forsvarets baser den mest permanente form for militær tilstedeværelse over tid. Derfor dreier lokaliseringsvalg seg om mer enn effektiv ledelse, støtte og utdanning av operative styrker.

Som beskrevet i kapittel 2.1, er den langsiktige sikkerhetspolitiske utviklingen preget av usikkerhet. Basestrukturen må derfor gi handlefrihet til å bruke og utvikle Forsvaret i samsvar med skiftende utfordringer og rammebetingelser.

Norske myndigheter må kunne sette inn egnede militære enheter for å løse ulike oppgaver under varierende betingelser, på enhver del av norsk territorium og i ethvert område under norsk jurisdiksjon, jf. kapittel 3.1. Å sikre norske myndigheter tilstrekkelig handlefrihet i områder med så stor geografisk utstrekning, framstår bare som mulig med baser for alle forsvarsgrener og Heimevernet i både Sør-Norge og Nord-Norge. Virksomheten ved den enkelte base må innrettes med sikte på å utnytte mobile logistikkløsninger og unngå unødig duplisering av aktiviteter i de to landsdelene.

Militær tilstedeværelse i Nord-Norge må også sees i sammenheng med utfordringene i nordområdene, jf. kapittel 2.1. Norsk militært nærvær i nord styrker evnen til å holde oversikt i disse områdene, bidrar til forutsigbarhet og stabilitet, og kan brukes aktivt i det praktisk rettede samarbeidet med Russland. Dette understreker betydningen av både operative styrker og militære baser i Nord-Norge.

Utfordringene i nordområdene må med andre ord få konsekvenser for Forsvarets tilstedeværelse og basestruktur i nord. Forsvarets lokalisering må ivareta utfordringene i nordområdene knyttet til suverenitetshevdelse, myndighets­utøvelse, forvaltning og vern om verdiene. Beslutninger om lokalisering må sikre god operativ evne og tas med bakgrunn i operasjonsområde, oppgaver og responstid. Det må legges økt vekt på nasjonal og alliert trening og øvelser i nord, også som grunnlag for deltakelse i internasjonale operasjoner. Forsvarets ledelse bør også styrkes i landsdelen.

Forsvarets enheter må settes i stand til å løse oppgaver under svært varierende forhold, operere effektivt sammen og videreutvikle taktikk og operasjonsmønstre, jf. kapittel 2.3.1. Dette stiller høye krav til egnede trenings- og øvingsområder. Tilgang til slike trenings- og øvingsområder framstår derfor som meget viktig i lokaliseringen av Forsvarets virksomhet. Behovet for effektivt samvirke mellom ulike typer operative enheter kan tilsi at ulike deler av Forsvarets virksomhet bør lokaliseres sammen eller i nærheten av hverandre, og i tilknytning til trenings- og øvingsområder. Det understrekes at Forsvaret så langt det er mulig må arbeide for å redusere miljøbelastninger som følge av militær virksomhet.

En rekke av Forsvarets kompetansemiljøer framstår som små og sårbare, jf. kapittel 2.3.2. En konsentrasjon av Forsvarets baser kan styrke mulighetene til å skape større og mer levedyktige kompetansemiljøer, og tilrettelegge for tettere kontakt og samarbeid mellom disse. Likevel må kostnadene ved slik konsentrasjon veies nøye mot den reelle styrkningen av kompetansemiljøene som kan oppnås.

Lokaliseringen av Forsvarets virksomhet påvirker mulighetene for å rekruttere og beholde personell, jf. kapittel 3.2. Det vil eksempelvis kunne være enklere å rekruttere og beholde personell – ikke minst fra tokarrierefamilier – hvis aktuelle tjenestesteder ligger nær byer og større befolkningssentra. En slik lokalisering kan dessuten gi bedre muligheter for tettere kontakt og samarbeid med sivile kompetansemiljøer. Men også dette hensynet må naturligvis veies mot andre forhold.

Konsentrasjon av militær virksomhet til færre tjenestesteder medfører større forutsigbarhet, både for arbeidstagere, deres familier og vertskommunene for Forsvarets virksomhet. Dette kan styrke mulighetene for å utvikle attraktive tjenestesteder og lokalsamfunn.

Å ivareta norsk sikkerhet innenfor en alliert og internasjonal ramme stiller også krav til den norske basestrukturen. Forsvarets baser må kunne motta og støtte militære styrker fra andre land for å trene, øve eller operere sammen med norske styrker. Dette har særlig betydning for dimensjoneringen av baser, herunder forlegnings- og forpleiningskapasitet, og tilhørende trenings- og øvingsområder.

Utvalget vil understreke betydningen av å videreutvikle samarbeidet med Norges allierte. Flere av de samarbeidsprosjekter som er etablert, er direkte knyttet til basestrukturen. Dette gjelder blant annet NATOs flåte av AWACS luftvarslings- og kontrollfly, ulike treningssentra som også blir benyttet av NATO- og Partnerskap for fred-land, og avtalen om amerikansk forhåndslagring i Norge. Spesielt AWACS og baser med tilhørende trenings- og øvingsområder er av stor sikkerhetspolitisk betydning. I følge Innst. S. nr. 18 (2006–2007), jf. St.prp. nr. 77 (2006–2007), vurderes også bilaterale forhåndlagringsavtaler fortsatt å være av stor sikkerhets- og forsvarspolitisk betydning for Norge.

Behovet for rasjonell drift av Forsvaret må også tillegges betydelig vekt. Ut fra et rendyrket, langsiktig økonomisk perspektiv er det mulig å oppnå vesentlige driftsinnsparinger gjennom å konsentrere Forsvarets virksomhet til vesentlig færre baser enn i dag.

Behovet for rasjonell drift må kombineres med behovet for å utnytte de omfattende investeringer som er gjort på militære baser og i militær infrastruktur. Etablering eller utvidelse av militære baser kan kreve store investeringer over lang tid og betydelige inngrep i miljø og lokalsamfunn. Innsparingspotensialet ved flytting, sammenslåing og nedleggelse av virksomhet kan derfor variere mye fra ett lokaliseringsspørsmål til et annet.

Nedlagte militære anlegg og infrastruktur kan ha potensial for videreutvikling til sivile formål. Derfor kan nedleggelse av militære baser representere muligheter for omstilling og utvikling for enkelte lokalsamfunn. Ved nedleggelser er effektive avhendingsprosesser særlig viktig for å frigjøre verdifulle anlegg så raskt og enkelt som mulig til sivil bruk, enten offentlig eller privat. De negative konsekvensene av at militær virksomhet nedlegges, må om nødvendig håndteres av samfunnet, men ikke av Forsvaret.

Konsentrasjon av virksomhet kan bety større, samlede kostnader enn et alternativ uten omstilling. Flytting, sammenslåing og nedleggelse av militær virksomhet kan også medføre risiko for tap av kompetanse, uforutsette kostnader og synkende produktivitet i en overgangsperiode. Dette viser betydningen av et langsiktig perspektiv og grundige analyser av hvert enkelt lokaliseringsspørsmål. Disse analysene må omfatte sikkerhetspolitiske, operative, kompetansemessige og familiepolitiske forhold, samt drifts-, investerings- og flyttekostnader.

3.6.2 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at følgende legges til grunn for lokaliseringen av Forsvarets virksomhet:

• Baser for alle forsvarsgrener og Heimevernet opprettholdes både i Sør-Norge og Nord-Norge for å forebygge og raskt kunne møte det brede spekteret av utfordringer som Norge står overfor i sine geografisk utstrakte nærområder; virksomheten ved den enkelte base innrettes med sikte på å utnytte mobile logistikkløsninger og unngå unødig duplisering av aktiviteter i de to landsdelene.

• Ivaretakelse av operative hensyn og muligheter for effektiv trening og øving.

• Forsvarets virksomhet i hver landsdel konsentreres i større grad enn i dag for å skape kraftigere og bredere kompetansemiljøer, styrke evnen til felles operasjoner mellom ulike typer militære enheter, øke forutsigbarheten for Forsvarets ansatte, deres familier og Forsvarets vertskommuner, og utvikle mer rasjonelle løsninger for Forsvarets virksomhet.

• I de spørsmål der lokaliseringsalternativer ikke skiller seg vesentlig fra hverandre ut fra ovenstående punkter må også andre samfunnsmessige konsekvenser vektlegges.

• Alle beslutninger om å endre Forsvarets basestruktur må bygge på brede og grundige analyser av både sikkerhetspolitiske forhold, herunder forpliktelsene overfor NATO, og operative, kompetansemessige og økonomiske forhold; de samlede fordelene må framstå som vesentlige, og effekten av gjennomførte omstillingstiltak må evalueres i ettertid.

Disse retningslinjene anviser en klar retning for den videre utviklingen av basestrukturen. De sikrer dermed at konkrete lokaliseringsvalg over tid vil bidra til gode og helhetlige løsninger for Forsvaret.

Etter utvalgets vurdering vil behovet for å kunne motta og støtte militære styrker fra andre land for å trene, øve eller operere sammen med norske styrker, kunne ivaretas innenfor en slik helhetlig løsning.

Utvalget foreslår en evaluering av dagens avhendingsregime for nedlagte militære anlegg og infrastruktur.

Utvalget mener det kan legges større vekt på å identifisere sammenhenger mellom planene for utskifting av infrastrukturkrevende materiellsystemer og planene for nyinvesteringer og vedlikehold av baser. Dette kan bidra til å tydeliggjøre naturlige beslutningspunkter for lokaliseringsvalg og fremme effektiv utnyttelse av ressursene i et langsiktig perspektiv.

3.7 Forsvaret og næringslivet

St.meld. nr. 38 (2006–2007) omtaler Forsvaret og industrien som strategiske partnere. Meldingen viser til at større grad av tidlig dialog mellom Forsvaret og norsk forsvarsindustri, en styrking av gjenkjøpsregimet og en bedre samordning av virkemidler, vil bidra til større nasjonal verdiskaping, utvikling av et konkurransedyktig næringsliv og sikre Forsvaret tilgang til kompetanse, materiell og tjenester.

Utfordringer

Forsvarets anskaffelser fra norsk forsvarsindustri anslås til omtrent 6 mrd. kroner årlig, hvilket utgjør 2/3 av norsk forsvarsindustris totale omsetning, jf. St.meld. nr. 38 (2006–2007). Forsvarets valg av leverandører av materiell og utstyr har derfor stor betydning for norsk forsvarsindustri, både direkte og indirekte.

Forsvarsindustrien har, i likhet med militære styrker, hatt behov for restrukturering som følge av endrede sikkerhets- og trusselbilder etter 1990. Større grad av samarbeid, sammenslåing og endring i eierstrukturer på tvers av landegrenser har bidratt til at antall tilbydere har gått ned, men at disse samtidig har fått større markedstilgang. Innen EU er en rekke prosesser iverksatt for å skape samarbeid på tvers av landegrenser og utvikle et åpnere marked som på sikt kan bli et felles europeisk forsvarsmarked. Norge har inngått en samarbeidsavtale med European Defence Agency om deltagelse i denne utviklingen.

Likevel er forsvarsmarkedene fortsatt preget av nasjonal proteksjonisme og begrenset markedsadgang. I de fleste land er forsvarsmarkedet fortsatt underlagt sterk statlig kontroll. Krav om gjenkjøp praktiseres som et virkemiddel for å gi egen forsvarsindustri adgang til utenlandske markeder. Gjenkjøpspraksis kan imidlertid ha en fordyrende og forsinkende effekt på anskaffelsesprosesser og produkt.

Utvikling av militært utstyr er både kompetanse- og kostnadskrevende. Flere, særlig små, stater ser det som formålstjenelig å etablere større flernasjonale utviklingsprosjekter i forbindelse med anskaffelse av nytt materiell og utstyr. Det vises for øvrig til kapittel 3.4.

Utviklingen i forsvarsindustrien går mot færre, men mer høyteknologiske bedrifter. På samme måte som nedbemanningen har bidratt til at enkelte av Forsvarets kompetansemiljøer forvitrer, vil restruktureringen innen forsvarsindustrien innebære tap av kompetanse. For Norge er det derfor særlig viktig å finne gode samarbeidsløsninger til gjensidig nytte for både Forsvaret og spesialiserte kompetansemiljøer utenfor Forsvaret.

Utvalget vurderinger og tiltak

Utvalget slår fast at Forsvarets behov må ligge til grunn ved enhver anskaffelse av materiell og utstyr til Forsvaret.

Utvalget mener at det er store muligheter for å skape synergi mellom Forsvaret og norsk forsvars­industri. Dette betyr at samarbeid kan ivareta Forsvarets behov og samtidig bidra til en positiv utvikling i norsk forsvarsindustri. Utvalget mener at disse mulighetene må utnyttes.

Utvalget mener at Norge bør delta i det internasjonale arbeidet for å skape et mer åpent forsvarsmarked. På sikt vil både Forsvaret og forsvarsindustrien være tjent med dette, fordi det gir bedre konkurransemessig balanse mellom tilbydere og kjøpere.

Norge er en del av den internasjonale gjenkjøpspraksis og bør derfor søke å utnytte dette til det beste for Forsvaret. Dette kan innebære at Forsvaret bør søke å inngå større systemkontrakter eller relasjons- og samarbeidskontrakter. På denne måten kan mengden av mindre gjenkjøpsavtaler begrenses og dermed bidra til et mer effektivt anskaffelsessystem.

Utvalget mener at god dialog og samarbeid mellom Forsvaret og den norske forsvarsindustrien kan gi kompetansemessige fordeler for begge parter. Forsvaret kan ikke opprettholde detaljert kompetanse innenfor alle materiellsystemer i framtiden. Med sin verdifulle kompetanse på enkelte områder kan derfor norsk forsvarsindustri bidra til å supplere Forsvarets kompetanse. Dette kan være viktig for mange sider ved Forsvarets virksomhet og i Forsvarets møte med utenlandsk industri.