1 Oppnevning, mandat og arbeid

1.1 Oppnevning av utvalget

Regjeringen varslet i budsjettforslaget for 2007, jf. St.prp. nr. 1 (2006 – 2007), at den ville sette ned et utvalg som skal vurdere nåværende inntektsfordelingssystem mellom de regionale helseforetak.

Dagens system for fordeling av inntekter fra staten til de regionale helseforetak ble tatt i bruk i 2005, jf. Stortingets behandling av St.meld. nr. 5 (2003 – 2004) Inntektssystem for spesialisthelsetjenesten. Systemet er dels basert på Hagen-utvalgets forslag i NOU 2003: 1 Behovsbasert finansiering av spesialisthelsetjenesten og dels basert på historisk inntektsfordeling før sykehusreformen. Systemet ble innført med en overgangsperiode som ble avsluttet i 2007. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget er at de regionale helseforetak har blitt tilført nye store oppgaver siden gjennomgangen i NOU 2003: 1. Det ble også varslet i St.meld. nr. 5 (2003 – 2004) at vektleggingen mellom tidligere inntektsfordeling og kostnadsnøkler ville bli vurdert på nytt etter utløpet av overgangsperioden.

Ved kongelig resolusjon av 22. desember 2006 nedsatte regjeringen et utvalg med følgende sammensetning:

• Professor Jon Magnussen, leder, Trondheim

• Viseadministrerende direktør Anne Sissel Faugstad, Bergen

• Regiondirektør Beate Stang Aas, Tromsø

• Rådgiver Ingerid Gunnerød, Skaun

• Konsernsjef Ola Mørkved Rinnan, Hamar

• Professor Jan Erik Askildsen, Bergen

• Sjef kliniske avdelinger Trine Magnus, Tromsø

• Professor Trond Bjørnenak, Grimstad

• Viseadministrerende direktør Helge Bryne, Stavanger

• Førsteamanuensis Fredrik Carlsen, Trondheim

• Førsteamanuensis Anne Wenche Emblem, Kristiansand

• Professor Terje P. Hagen, Bærum

• Fagdirektør Anne Karin Lindahl, Oslo

• Direktør eierstyring Tore Robertsen, Ringsaker

Fredrik Carlsen ble professor etter utvalgets oppnevning. Utvalgets sekretariat har bestått av forskningssjef Jorid Kalseth og seniorforsker Solveig Ose, begge utleid fra SINTEF Helse, og seniorrådgiver Halfdan Brandtzæg og seniorrådgiver Tone Hobæk, begge fra Helse- og omsorgsdepartementet.

1.2 Mandat

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Regjeringens mål er at alle skal ha god tilgang til gode og likeverdige helse- og omsorgstjenester, uavhengig av personlig økonomi og bosted. Brukerne av helsetjenester skal bli tilbudt gode tjenester til lavest mulig kostnad.

Regionale helseforetak har et «sørge for»- ansvar for innbyggerne i sin region. Utvalget skal legge til grunn at dagens finansieringsmodell med en basisbevilgning og aktivitetsavhengige tilskudd (Innsatsstyrt finansiering mv.) av de regionale helseforetakene videreføres. Basisbevilgningen fordeles mellom de fem regionale helseforetak etter et inntektsfordelingssystem presentert i St.meld. nr. 5 (2003 – 2004), jf. Innst. S. nr. 82 (2003 – 2004), som ble tatt i bruk i 2005.

Det nedsettes et utvalg som får i oppgave å vurdere dagens inntektsfordeling av basisbevilgningen mellom de fem regionale helseforetak. Utvalget må legge til grunn at finansieringssystemet mellom staten og de regionale helseforetak er en separat beslutning, og at regionale helseforetaks finansiering av underliggende helseforetak er en annen.

Utvalgets oppgave:

Utvalget skal foreta en bred faglig gjennomgang av fordelingsmekanismene i dagens inntektsfordelingssystem med sikte på å komme fram til et mest mulig enkelt og rettferdig system. Utvalget skal foreslå ett eller flere forslag til nytt system. Forslagene skal basere seg på gjeldende ramme for regionale helseforetak. Det skal beregnes virkninger av forslagene på regionalt helseforetaksnivå. Det skal legges vekt på ny forskning og utredning, nye data og valg av metoder.

Utvalget skal foreta en ny faglig gjennomgang av dagens kostnadsnøkler for somatikk og psykiatri. Utvalget bør fortrinnsvis foreslå et opplegg med en kostnadsnøkkel i stedet for dagens to. Forslag til nytt inntektssystem må bli robust i forhold til framtidige oppgave- og strukturendringer. Utvalget må ta hensyn til variasjoner mellom regionale helseforetak når det gjelder høyspesialiserte tjenester og andre oppgaver som en region utfører på vegne av andre.

Utvalget må også ta hensyn til strukturelle forhold som for eksempel bosettingsmønster og reisetid. Systemet må ta høyde for at kapitalkostnader ikke inngår i Innsatsstyrt finansiering.

Utdanning av helsepersonell og forskning er to av helseforetakenes lovpålagte oppgaver. Utvalget må ta hensyn til disse oppgavene ved vurdering av fordelingsmekanismene. Utvalget må ha kontakt med universitets- og høyskolesektoren under arbeidet.

I gjennomgangen må utvalget ta hensyn til endringer i oppgaveporteføljen til regionale helseforetak og andre strukturelle endringer siden forrige gjennomgang. Dette gjelder for eksempel rusbehandling, pasienttransport, opptreningsinstitusjoner, pasientskadeordningen og nasjonale kompetansesentre.

Forslag til nytt inntektssystem må være robust ved endringer i forholdet mellom basisbevilgningen og aktivitetsavhengige tilskudd, herunder endringer i ISF-andelen mv. Utvalget skal vurdere om trygderefusjoner til private avtalespesialister og privat laboratorie- og radiologivirksomhet påvirker det samlede inntektsgrunnlaget og om dette eventuelt bør tas hensyn til i en samlet omfordelingsvurdering.

Utvalget bes om å komme med et forslag til en betalingsordning mellom regionale helseforetak som er i tråd med forslaget til nytt inntektssystem.

Utvalget skal vurdere behovet for overgangsordninger, i tillegg til eventuelt utforming og lengde.

Utvalget skal vurdere økonomiske og administrative konsekvenser av sitt forslag.

Helse- og omsorgsdepartementet vil eventuelt kunne supplere mandatet på et senere tidspunkt.

Utvalget skal levere sin innstilling innen utgangen av 2007.»

Utvalget har fått utvidet sitt mandat. Det vises til omtale i St.prp. nr. 44 (2006 – 2007) Om endringer i statsbudsjettet for 2007 under Helse- og omsorgsdepartementet. I forbindelse med regjeringens beslutning om å slå sammen Helse Øst RHF og Helse Sør RHF til Helse Sør-Øst RHF, har utvalget blitt bedt om å vurdere stordriftsfordeler ved sammenslåingen, og ta hensyn til dette i sitt forslag til ny inntektsfordeling mellom helseregionene, som etter planen iverksettes fra 2009.

1.3 Utvalgets tolkning av mandatet

Det går fram av mandatet at utvalget skal foreta en bred faglig gjennomgang av inntektsfordelingssystemet for regionale helseforetak i lys av nye data, metoder og forskning. Videre sier mandatet at det må tas hensyn til nye oppgaver de regionale helseforetak er tilført siden forrige gjennomgang. Utvalget ser det som sin hovedoppgave å gi en fullstendig gjennomgang av dagens inntektssystem med konkrete forslag til forbedringer. Dette skal gjennomføres innenfor dagens rammer av bevilgningene til regionale helseforetak. Det siste innebærer at utvalget ikke ser det som sin oppgave å ha noen mening om det samlede inntektsnivået til regionale helseforetak.

Helseforetaksreformen innebærer bl.a. at sykehusene følger regnskapsloven, og dermed også utgiftsfører kostnader til kapital. Midler til å dekke avskrivinger tilføres de regionale helseforetakene fra staten som en del av basisbevilgningene. Perioden etter 2002 har vært preget av usikkerhet og debatt om håndtering av regnskapsføring og finansiering av avskrivinger som følge av verdsetting av helseforetakenes realkapital («åpningsbalansen») samt om begrepet «korrigert regnskapsmessig resultat». Fra og med 2007 brukes kun ordinært regnskapsmessig resultat. Utvalget ser det ikke som sin oppgave å mene noe om disse løsningene. Utvalget skal imidlertid forholde seg til de inntekter som tildeles de regionale helseforetakene for å dekke avskrivinger i basisbevilgningen (vel 5 mrd. kroner i forslag til statsbudsjett 2008), og gjøre seg opp en mening om hvordan disse skal fordeles mellom de regionale helseforetakene.

Utvalget viser til at Helse Øst RHF og Helse Sør RHF ble slått sammen til Helse Sør-Øst RHF fra 1. juni 2007. Sammenslåingen innebærer at analyser av fordelingsvirkninger forenkles. For det første har en nå fire regionale helseforetak i stedet for fem. Videre har sammenslåingen ført til en reduksjon i omfanget av gjestepasientoppgjør mellom regionale helseforetak. Dette skyldes at pasientgrunnlaget for Rikshospitalet HF i større grad samsvarer med eier, dvs. Helse Sør-Øst RHF. Tidligere analyser av inntektsfordelingen måtte ta hensyn til at om lag 60 pst. av pasientene ved Rikshospitalet HF/Helse Sør RHF tilhørte Helse Øst RHF.

Problemstillingen i forhold til pasientskadeordningen, som er nevnt spesielt i mandatet, opphører i stor grad som følge av sammenslåingen til Helse Sør-Øst RHF. Dette skyldes at midler til pasientskadeordningen er fordelt mellom regionale helseforetak etter befolkning, mens kostnadene til ordningen for de regionale helseforetak i større grad følger aktivitet (pasientskadeutbetalinger). Problemstillingen gjenstår kun for de relativt få gjestepasientene en har mellom de fire nåværende regionale helseforetak.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 9 møter, det første 7. februar 2007 og det siste 17. desember 2007. Noen av møtene har vart over to dager.

Utvalget inviterte styreledere, administrerende direktører, økonomidirektører, konserntillitsvalgte og ledere for regionale brukerutvalg i de regionale helseforetak til et fellesmøte i juni 2007. Formålet med møtet var å informere de regionale helseforetakene om utvalgets mandat, hvordan arbeidet skal gjennomføres og hvilke prinsipper som er lagt til grunn for arbeidet.

Utvalget har bedt de regionale helseforetakene om å opprette to arbeidsgrupper med en representant fra hver region som kan gi råd og innspill til analysene for rusbehandling og prehospitale tjenester inkl. pasienttransport. Sekretariatet gjennomførte et møte med hver av de to arbeidsgruppene i september 2007.

Utvalgsleder Jon Magnussen har i brev av 23. oktober 2007 (vedlagt) til dekanene ved de medisinske fakulteter ved Universitetet i Oslo, Universitetet i Bergen, NTNU og Universitetet i Tromsø bedt om innspill til utvalgets arbeid vedrørende fordeling av midler til utdanning og forskning. Likelydende brev er også sendt til Universitets- og høgskolerådet. Det vises til utvalgets mandat der det heter at «Utvalget må ha kontakt med universitets- og høyskolesektoren under arbeidet.»Svar fra Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo av 14. november 2007 er vedlagt. Svar fra Universitets- og høgskolerådet av 7. desember 2007 er vedlagt.

Utvalgsleder Jon Magnussen har henvendt seg til Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten i en e-post av 6. oktober 2007 (vedlagt) vedrørende dokumentasjon på forskjeller i behov for helsetjenester mellom geografiske områder som kan forklares av ulike klimavariabler. Svaret fra Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten av 25. oktober 2007 er vedlagt.

Det er gjennomført en rekke analyser og utredninger i forbindelse med utvalgets arbeid. Analyser av behov for somatiske tjenester er utført av Fredrik Carlsen med bistand fra SINTEF Helse. Analyser av behov for psykisk helsevern og rusbehandling er utført av sekretariatet. Analyser av prehospitale tjenester er utført av SINTEF Teknologi og samfunn. Analyser av kostnadsvariasjoner er utført av Jon Magnussen med bistand fra sekretariatet.