Del 4
Forslag til lov og bemerkninger til de enkelte bestemmelsene
35 Forslag til lov om undersøkelseskommisjoner
§ 1 Oppnevning
(1) Offentlige undersøkelseskommisjoner er særskilt oppnevnte organer som undersøker nærmere bestemte forhold av allmennviktig betydning. Utredning ved undersøkelseskommisjoner skal bare benyttes når det fremstår som den klart mest hensiktsmessige utredningsformen.
(2) Undersøkelseskommisjoner oppnevnes av Kongen i statsråd, som fastsetter oppgavene og rammen for kommisjonens arbeid i et mandat.
(3) Samtidig med oppnevningen av kommisjonen avgjør Kongen i statsråd hvilken myndighet som skal ha hovedansvaret for å følge opp kommisjonens konklusjoner, jf. § 13.
§ 2 Sammensetning
(1) Kongen i statsråd utpeker medlemmene av undersøkelseskommisjonen og avgjør samtidig hvem som skal være kommisjonens leder.
(2) Undersøkelseskommisjoner skal ikke ha færre enn tre medlemmer og bør ikke ha flere enn fem medlemmer. Minst ett av medlemmene skal være jurist, og blant medlemmene skal det være personer med særlig innsikt i det saksforholdet som skal undersøkes.
(3) Undersøkelseskommisjonen utpeker selv sitt sekretariat og avgjør hvilket behov den har for annen bistand.
§ 3 Uavhengighet
(1) Undersøkelseskommisjonen skal være uavhengig og upartisk.
(2) Habilitetskravene i forvaltningsloven §§ 6 flg. får anvendelse så langt de passer på kommisjonens medlemmer og dens bistandsytere. Kommisjonen avgjør inhabilitetsspørsmålet for bistandsytere.
(3) Forkaster kommisjonen en inhabilitetsinnsigelse, kan den som har rettslig klageinteresse påklage kommisjonens avgjørelse til Kongen innen to uker fra beslutningstidspunktet.
§ 4 Undersøkelseskommisjonens oppgaver
(1) Undersøkelseskommisjonen har ikke vedtaksmyndighet.
(2) Kommisjonen skal undersøke og redegjøre for et bestemt saksforhold. Den kan anmodes om å avgi uttalelser om ansvarsforhold. Statsråders ansvar skal likevel ikke vurderes av kommisjonen.
(3) I mandatet kan kommisjonen gis i oppdrag å vurdere forslag til endringer av lover, administrative bestemmelser eller administrativ praksis som resultatet av undersøkelsen gir grunnlag for. Kommisjonen kan også fremme slike forslag på eget initiativ.
§ 5 Undersøkelseskommisjonens arbeidsform
(1) Innen rammene av mandatet og bestemmelsene i denne lov avgjør undersøkelseskommisjonen hvordan undersøkelsen skal gjennomføres.
(2) Kommisjonens møter er lukkede med mindre kommisjonen bestemmer noe annet.
§ 6 Undersøkelse av saken
(1) Undersøkelseskommisjonen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig. Kommisjonen innhenter de opplysninger som anses nødvendige. Forklaringer av betydning for kommisjonens konklusjoner bør fortrinnsvis avgis direkte for kommisjonen.
(2) Forklaringer avgitt til kommisjonen skal sikres på betryggende måte.
(3) Ingen har plikt til å forklare seg for kommisjonen, men den som forklarer seg skal forklare seg sant.
(4) Kommisjonen kan kreve bevisopptak etter reglene i tvisteloven kapittel 27. Krav om bevisopptak fremmes for den tingrett hvor de som skal avhøres, bor eller oppholder seg eller realbevis skal undersøkes.
§ 7 Berørtes rettigheter
(1) Den berørte er den som får sitt forhold undersøkt av undersøkelseskommisjonen.
(2) Den berørte har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av undersøkelsen. Når særlige grunner taler for det, skal nødvendige utgifter til bistand dekkes av kommisjonen. Kommisjonens avgjørelse kan innen tre uker påklages til Kongen.
(3) Den berørte skal på anmodning gjøres kjent med kommisjonens opplysninger av betydning for vedkommendes eget forhold, såfremt det kan skje uten skade eller fare for undersøkelsen eller tredjepart.
(4) Opplysninger kommisjonen vurderer å legge til grunn i rapporten, skal den det gjelder få anledning til å uttale seg om i rimelig tid før undersøkelsesrapporten avgis.
(5) Kommisjonen kan gi den berørte adgang til å være til stede ved samtaler med andre.
(6) Før kommisjonen avgir sin rapport skal alle som har vært berørt av undersøkelsen orienteres om utfallet av undersøkelsen for deres vedkommende.
§ 8 Offentlighet og innsyn
(1) Undersøkelseskommisjonens saksdokumenter er offentlige, med mindre annet følger av taushetsplikt eller av unntakene i § 9. Med undersøkelseskommisjonens saksdokumenter menes dokumenter utarbeidet i forbindelse med kommisjonens utredningsarbeid.
(2) Forvaltningens saksdokumenter er ikke offentlige hos kommisjonen.
(3) Kommisjonen skal vurdere om opplysninger bør kunne gjøres kjent helt eller delvis, selv om de kan unntas fra offentlighet.
(4) Anmodninger om innsyn i kommisjonens saksdokumenter avgjøres av kommisjonen uten ugrunnet opphold. Den som har fått avslag på en begjæring om innsyn, kan påklage avslaget til Kongen.
§ 9 Unntak fra offentlighet
(1) Undersøkelseskommisjonens saksdokumenter kan unntas fra offentlighet når særlige grunner tilsier det.
(2) Kommisjonens interne saksdokumenter, herunder rapportutkast og referater fra gjennomførte samtaler, kan unntas offentlighet.
§ 10 Taushetsplikt
(1) Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder tilsvarende for undersøkelseskommisjonens medlemmer. Taushetsplikten gjelder også etter avslutning av undersøkelsen.
(2) Enhver som utfører arbeid for undersøkelseskommisjonen eller på annen måte får opplysninger fra denne, er underlagt taushetsplikt på samme måte som kommisjonens medlemmer.
(3) Mandatet kan bestemme at lovbestemt taushetsplikt, i nærmere bestemt omfang, ikke skal gjelde for den som forklarer seg eller på annen måte gir informasjon til undersøkelseskommisjonen.
§ 11 Pårørende og etterlattes rettigheter
(1) I de saker hvor det er aktuelt, skal undersøkelseskommisjonen på et innledende stadium avholde et møte med pårørende og etterlatte eller deres representanter.
(2) I møtet skal kommisjonen informere om undersøkelsesarbeidet. Pårørende og etterlatte skal gis anledning til å komme med opplysninger og synspunkter av betydning for saken og for kommisjonens undersøkelser.
(3) Kommisjonen dekker de pårørende og etterlattes eller deres representanters nødvendige utgifter ved deltakelsen i møtet.
§ 12 Undersøkelsesrapporten
(1) Undersøkelseskommisjonens arbeid avsluttes med en rapport. Når rapporten avgis, oppløses kommisjonen.
(2) Undersøkelsesrapporten er offentlig og skal inneholde en beskrivelse av det saksforhold kommisjonen er bedt om å utrede, og kommisjonens vurdering av dette saksforholdet.
(3) Lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning §§ 2-1 flg. gjelder for skader som måtte oppstå i tilknytning til kommisjonens arbeid.
§ 13 Ansvarlig fagmyndighets oppfølgningsplikt
Myndigheten utpekt i § 1 tredje ledd skal så snart som mulig ta stilling til undersøkelseskommisjonens vurderinger og avgjøre hvilke videre tiltak som skal iverksettes.
§ 14 Undersøkelseskommisjonens arkiv
Undersøkelseskommisjoner skal føre arkiv etter reglene i arkivloven med forskrifter.
§ 15 Endring av andre lovbestemmelser
Fra loven her trer i kraft, gjøres følgende endringer i andre lover:
I lov 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov (straffeloven) skal § 253 nr. 3 bokstav d lyde slik:
3. Krav om mortifikasjon skal videre avvises:
...
d. Når beskyldningen er framkommet i en uttalelse fra en undersøkelseskommisjon, et kontrollutvalg eller et annet organ som er oppnevnt av Kongen, Stortinget, et departement eller en fylkesmann for å granske faktiske forhold med sikte på å avdekke lovbrudd eller kritikkverdige forhold. Kongen kan bestemme at det samme skal gjelde for et kontrollorgan som er oppnevnt av andre offentlige myndigheter enn de som er nevnt i første punktum. For beskyldninger som fremsettes under granskingen, gjelder bokstav b annet punktum tilsvarende.
§ 16 Ikrafttredelse
Loven trer i kraft straks.
36 Bemerkninger til de enkelte bestemmelsene
§ 1 Oppnevning
(1) Offentlige undersøkelseskommisjoner er særskilt oppnevnte organer som undersøker nærmere bestemte forhold av allmennviktig betydning. Utredning ved undersøkelseskommisjoner skal bare benyttes når det fremstår som den klart mest hensiktsmessige utredningsformen.
(2) Undersøkelseskommisjoner oppnevnes av Kongen i statsråd, som fastsetter oppgavene og rammen for kommisjonens arbeid i et mandat.
(3) Samtidig med oppnevningen av kommisjonen avgjør Kongen i statsråd hvilken myndighet som skal ha hovedansvaret for å følge opp kommisjonens konklusjoner, jf. § 13.
I bestemmelsens første ledd fastlegges rammene for bruk av undersøkelseskommisjoner. Lovforslaget begrenser seg til undersøkelseskommisjoner oppnevnt av det offentlige. Det innebærer at private utredninger og utredningsarbeid det offentlige kjøper, ikke er omfattet av forslaget. Utredningsarbeid som foretas av faste organer faller også utenfor de foreslåtte reglenes virkeområde. Se nærmere om dette i kapittel 16.
Det foreslås to begrensninger i adgangen til å oppnevne undersøkelseskommisjoner. For det første skal undersøkelseskommisjoner bare oppnevnes til å undersøke forhold av «allmennviktig betydning». Valg av begrep er ment å gi oppnevningsorganet frihet til å vurdere situasjonen og behovet som gjør seg gjeldende, samtidig som kommisjonsformen reserveres til saker hvor en avklaring anses viktig for fellesskapet. For det andre skal kommisjonsformen reserveres til saker hvor den fremstår som klart mest hensiktsmessig sammenliknet med andre utredningsformer.
Begge begrensningene er av skjønnsmessig karakter, og det foreslås ingen rettslige grenser for bruken av undersøkelseskommisjoner. I punktene 16.4 og 16.5 er det redegjort nærmere for begrensningene i adgangen til å oppnevne undersøkelseskommisjoner.
Av bestemmelsens annet ledd fremgår det at undersøkelseskommisjonene oppnevnes av Kongen i statsråd som også fastsetter kommisjonens mandat med oppgavene og rammene for undersøkelsesarbeidet. Valg av Kongen i statsråd som oppnevningsorgan understreker beslutningens alvor og betydning og gir grunnlag for enhetlig anvendelse av oppnevningskompetansen. Se for øvrig gjennomgangen i kapittel 21 for nærmere opplysninger om valg av oppnevningsorgan.
Tredje ledd pålegger oppnevningsorganet å fastsette en ansvarlig fagmyndighet samtidig med oppnevningen av undersøkelseskommisjonen. Den ansvarlige fagmyndigheten gis ansvaret for å følge opp kommisjonens konklusjoner og er beskrevet nærmere i punkt 31.4 og i merknadene til § 13.
§ 2 Sammensetning
(1) Kongen i statsråd utpeker medlemmene av undersøkelseskommisjonen og avgjør samtidig hvem som skal være kommisjonens leder.
(2) Undersøkelseskommisjoner skal ikke ha færre enn tre medlemmer og bør ikke ha flere enn fem medlemmer. Minst ett av medlemmene skal være jurist, og blant medlemmene skal det være personer med særlig innsikt i det saksforholdet som skal undersøkes.
(3) Undersøkelseskommisjonen utpeker selv sitt sekretariat og avgjør hvilket behov den har for annen bistand.
Sammensetningen av en undersøkelseskommisjon er viktig for kommisjonens forutsetninger i utredningsarbeidet og for kommisjonens tillit utad. De ulike sidene ved sammensetningen er drøftet i kapittel 23.
Av første ledd fremgår det at oppnevningsorganet, Kongen i statsråd, også utpeker kommisjonens medlemmer. Samtidig utpekes kommisjonens leder. Lederen må ha ledelseskompetanse, men ut over dette er det ikke gitt noen føringer på kommisjonslederens faglige bakgrunn. Se nærmere om kravene til undersøkelseskommisjonens leder i punkt 23.5.
Annet ledd angir antall medlemmer av en undersøkelseskommisjon. Kommisjonene skal ikke ha færre enn tre medlemmer, og bør ikke ha flere enn fem medlemmer. Fem medlemmer antas i de aller fleste tilfeller å være tilstrekkelig for å sikre at kommisjonen får en bred og faglig sammensetning. Kommisjonsmedlemmenes faglige bakgrunn avhenger av de kompetansebehov som gjør seg gjeldende i den aktuelle undersøkelsen. Ettersom avgrensede særspørsmål vil kunne utledes av sakkyndige, bør det ikke være en absolutt målsetning at kommisjonen skal besitte all kompetanse av betydning for saksforholdet. For å sikre at kommisjonen ivaretar de involvertes rettssikkerhet, og fordi kommisjonene under enhver omstendighet vil måtte ta stilling til rettsspørsmål i løpet av undersøkelsen, skal minst ett av medlemmene være jurist. Blant de øvrige medlemmene skal det være personer med særlig innsikt i de temaene som skal undersøkes.
Undersøkelseskommisjonen utpeker selv sine bistandsytere og avgjør selv hvilket behov den har for bistand. Det antas at kommisjonene som den klare hovedregel vil knytte til seg sekretærbistand, herunder bistand skriving av tekstutkast og bistand til utredning av saksforholdet.
§ 3 Uavhengighet
(1) Undersøkelseskommisjonen skal være uavhengig og upartisk.
(2) Habilitetskravene i forvaltningsloven §§ 6 flg. får anvendelse så langt de passer på kommisjonens medlemmer og dens bistandsytere. Kommisjonen avgjør inhabilitetsspørsmålet for bistandsytere.
(3) Forkaster kommisjonen en inhabilitetsinnsigelse, kan den som har rettslig klageinteresse påklage kommisjonens avgjørelse til Kongen innen to uker fra beslutningstidspunktet.
For å sikre tilliten til kommisjonsarbeidet er det viktig at undersøkelseskommisjonen er uavhengig og upartisk, og det er i første ledd stilt krav om at det legges til rette for at kommisjonen oppfyller disse kravene. Kravene til undersøkelseskommisjonenes uavhengige og upartiske stilling er presentert i kapittel 20.
En viktig side av kravet til uavhengighet er at kommisjonen innenfor mandatets og lovens rammer ikke skal kunne instrueres i hvordan undersøkelsen skal gjennomføres, se nærmere om dette i merknadene til § 5 (1). Kommisjonen skal også være administrativt og økonomisk uavhengig.
Av annet ledd fremgår det at habilitetskravene i forvaltningsloven §§ 6 flg. får anvendelse så langt de passer på kommisjonens medlemmer og dens bistandsytere. Forvaltningslovens habilitetsregler må tilpasses noe i og med at kommisjonen ikke treffer avgjørelser og det ikke er «parter» i en undersøkelse, men «berørte», se § 7. Oppnevningsorganet vurderer kommisjonsmedlemmenes habilitet i forbindelse med oppnevningen, mens kommisjonen selv avgjør habilitetsspørsmål som måtte oppstå underveis i undersøkelsen. Kommisjonen avgjør også habilitetsspørsmålet for dens bistandsytere.
Forkaster kommisjonen en inhabilitetsinnsigelse, kan avgjørelsen påklages av den som har rettslig klageinteresse innen to uker fra beslutningstidspunktet. Klager avgjøres av Kongen, og beslutningskompetansen kan delegeres.
Innholdet av habilitetsreglene for undersøkelseskommisjonene er gjennomgått i punkt 23.3.
§ 4 Undersøkelseskommisjonens oppgaver
(1) Undersøkelseskommisjonen har ikke vedtaksmyndighet.
(2) Kommisjonen skal undersøke og redegjøre for et bestemt saksforhold. Den kan anmodes om å avgi uttalelser om ansvarsforhold. Statsråders ansvar skal likevel ikke vurderes av kommisjonen.
(3) I mandatet kan kommisjonen gis i oppdrag å vurdere forslag til endringer av lover, administrative bestemmelser eller administrativ praksis som resultatet av undersøkelsen gir grunnlag for. Kommisjonen kan også fremme slike forslag på eget initiativ.
Undersøkelseskommisjonene utreder saksforhold. Av første ledd fremgår at kommisjonene ikke har vedtaksmyndighet.
Annet ledd angir kommisjonens arbeidsoppgaver som er å undersøke og redegjøre for et bestemt saksforhold. Kommisjonen kan anmodes om å avgi uttalelser om ansvarsforhold, men statsråders ansvar skal ikke vurderes av kommisjonen. Det finnes egne organer og konstitusjonelle regler for vurderinger av statsråders ansvar.
Av tredje ledd fremgår at mandatet også kan gi kommisjonen i oppdrag å vurdere fremtidige forbedringstiltak basert på de erfaringer kommisjonen tilegner seg i undersøkelsesarbeidet. Finner kommisjonen grunn til det, kan kommisjonen også gi slike forslag til forbedringer på eget initiativ.
§ 5 Undersøkelseskommisjonens arbeidsform
(1) Innen rammene av mandatet og bestemmelsene i denne lov avgjør undersøkelseskommisjonen hvordan undersøkelsen skal gjennomføres.
(2) Kommisjonens møter er lukkede med mindre kommisjonen bestemmer noe annet.
Undersøkelseskommisjonenes uavhengige stilling er av sentral betydning for tilliten til kommisjonsarbeidet. Uavhengigheten er viktig for å unngå mistanke om at kommisjonen lar seg påvirke av andre hensyn enn de som er saklige. Se mer om kommisjonenes uavhengige stilling i kapittel 20.
Kommisjonens frihet til selv å legge opp sitt arbeid er en konsekvens av kravene til uavhengighet. Av første ledd fremgår det at kommisjonen innen rammene av mandatet og bestemmelsene i denne loven avgjør hvordan undersøkelsen skal gjennomføres. Undersøkelsesarbeidet og hvilke skritt som skal tas til avklaring av saksforholdet, er altså kommisjonens ansvar, men også dens privilegium. Andre kan komme med innspill til kommisjonen, men det er opp til kommisjonen å avgjøre om og i hvilken grad slike innspill skal følges opp. I kapittel 24 drøftes kommisjonens arbeidsform.
Annet ledd fastsetter at kommisjonens møter i utgangspunktet er lukkede. Lukkede møter vil ofte være nødvendig for å sikre kommisjonen arbeidsro. For de tilfeller hvor kommisjonen finner det hensiktsmessig, åpnes det likevel for at kommisjonen kan bestemme at kommisjonsmøtene skal være åpne.
§ 6 Undersøkelse av saken
(1) Undersøkelseskommisjonen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig. Kommisjonen innhenter de opplysninger som anses nødvendige. Forklaringer av betydning for kommisjonens konklusjoner bør fortrinnsvis avgis direkte for kommisjonen.
(2) Forklaringer avgitt til kommisjonen skal sikres på betryggende måte.
(3) Ingen har plikt til å forklare seg for kommisjonen, men den som forklarer seg skal forklare seg sant.
(4) Kommisjonen kan kreve bevisopptak etter reglene i tvisteloven kapittel 27. Krav om bevisopptak fremmes for den tingrett hvor de som skal avhøres, bor eller oppholder seg eller realbevis skal undersøkes.
Undersøkelseskommisjonens utredning skal følge alminnelige krav til forsvarlig saksbehandling i forvaltningen. I kapittel 24 og 25 gjennomgås kommisjonens undersøkelse av saken.
Av første ledd fremgår det at kommisjonen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig. Som i forvaltningsloven § 16 kan denne formuleringen ikke tas helt bokstavelig, men kommisjonen skal påse at relevante og kryssende hensyn er brakt frem i lyset og vurdert. Undersøkelsesarbeidet må også være representativt for det faglige nivået på kommisjonsmedlemmene og kommisjonens bistandsytere. Forklaring av betydning for undersøkelsen og kommisjonens konklusjoner bør fortrinnsvis avgis direkte for kommisjonens medlemmer.
Annet ledd krever at forklaringer kommisjonen innhenter skal sikres på betryggende måte. Ofte nedtegnes et referat fra samtaler kommisjonen gjennomfører, men kommisjonen kan også sikre forklaringene ved lydopptak.
Av tredje ledd fremgår at ingen har plikt til å forklare seg for en undersøkelseskommisjon. Kommisjonen kan ikke gjøre bruk av tvangsmidler, men må basere seg på frivillig bistand fra den det gjelder. Den som forklarer seg for kommisjonen må forklare seg sant, og sannhetsplikten etter straffeloven § 166 gjelder for forklaringer gitt til en undersøkelseskommisjon.
Fjerde ledd regulerer undersøkelseskommisjonens anledning til å kreve bevisopptak. Bestemmelsen innebærer en utvidelse av den tidligere adgangen til bevisopptak etter domstolloven § 43 andre ledd. Adgangen til bevisopptak gjelder både forklaringer og bevis, og den omfatter både vitner og personer hvis forhold bevisopptaket direkte gjelder. I punktene 25.1.5 og 25.1.6 redegjøres det nærmere for innholdet i regelen om bevisopptak.
§ 7 Berørtes rettigheter
(1) Den berørte er den som får sitt forhold undersøkt av undersøkelseskommisjonen.
(2) Den berørte har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av undersøkelsen. Når særlige grunner taler for det, skal nødvendige utgifter til bistand dekkes av kommisjonen. Kommisjonens avgjørelse kan innen tre uker påklages til Kongen.
(3) Den berørte skal på anmodning gjøres kjent med kommisjonens opplysninger av betydning for vedkommendes eget forhold, såfremt det kan skje uten skade eller fare for undersøkelsen eller tredjepart.
(4) Opplysninger kommisjonen vurderer å legge til grunn i rapporten, skal den det gjelder få anledning til å uttale seg om i rimelig tid før undersøkelsesrapporten avgis.
(5) Kommisjonen kan gi den berørte adgang til å være til stede ved samtaler med andre.
(6) Før kommisjonen avgir sin rapport skal alle som har vært berørt av undersøkelsen orienteres om utfallet av undersøkelsen for deres vedkommende.
I § 7 gis regler om de berørtes rettigheter. Særtrekk ved undersøkelseskommisjonenes utredningsarbeid har foranlediget enkelte justeringer i forvaltningslovens regler om «parter» og partsrettigheter. Det vises i denne forbindelse særlig til at undersøkelseskommisjonen ikke treffer avgjørelser, og at kretsen av personer med behov for særlige rettigheter i prosessen kan variere underveis i utredningsarbeidet.
Første ledd fastsetter at de «berørte» er de som får sitt forhold undersøkt av kommisjonen. Dette innebærer at undersøkelsen og utfallet av denne må ha betydning for den enkeltes situasjon for at vedkommende skal regnes som «berørt». Det vises til punkt 27.1 og 27.2 for en gjennomgang av de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende.
Annet ledd gir regler om den berørtes rett til bistand. De berørte har rett til å la seg bistå, for eksempel av en advokat eller av en tillitsvalgt. Kostnader til bistand kan kreves dekket såfremt særlige grunner foreligger og utgiftene anses nødvendige. Denne rammen for kostnadsdekning skal forstås på tilsvarende måte som regelen i straffeprosessloven § 100 annet ledd. Kommisjonens avgjørelse av spørsmål om bistandsdekning kan innen tre uker påklages til Kongen. Kongen kan delegere klagekompetansen, for eksempel til det forberedende departementet.
Den berørtes rett til innsyn i informasjon i kommisjonens besittelse er regulert i tredje ledd. Den berørte skal etter anmodning gjøres kjent med opplysninger av betydning for eget forhold, med mindre innsyn kan medføre skade eller fare for undersøkelsen eller tredje part. Innsynsretten knytter seg altså til opplysninger som kan knyttes til den enkelte berørte, og opplysninger som bare gjelder andre involverte i saken, har man ikke krav på innsyn i. Det at opplysningene må være av betydning for vedkommendes eget forhold, innebærer også en begrensning i innsynsretten. Informasjon kommisjonen finner å være uten betydning for mandatet eller for vurderingen av den enkeltes forhold, omfattes ikke av innsynsretten. Det vises til punkt 27.3.3 for en nærmere gjennomgang av reguleringen av de berørtes rett til innsyn.
Fjerde ledd fastsetter kravet til kontradiktorisk saksbehandling. Kontradiksjon er et grunnkrav til undersøkelseskommisjonens utredning, og opplysninger kommisjonen vurderer å legge til grunn i rapporten, skal den det gjelder få anledning til å uttale seg om i rimelig tid før undersøkelsesrapporten avgis. Det er opplysninger av betydning for vedkommendes eget forhold som faller inn under retten til kontradiksjon. De opplysningene den berørte skal få kommentere og imøtegå, er opplysninger om faktiske forhold, og det er ingen rett til kontradiksjon omkring de rettslige vurderingene kommisjonen foretar. Den berørte må få tilstrekkelig tid ti å imøtegå og kommentere de opplysningene kommisjonen vurderer å legge til grunn i undersøkelsesrapporten. Så lenge kravet til kontradiksjon ivaretas, gis kommisjonen frihet til å bestemme hvordan kontradiksjonen skal ivaretas. Retten til kontradiksjon er gjennomgått i punkt 27.3.3.
Femte ledd fastsetter at kommisjonen kan bestemme at den berørte skal gis adgang til å være til stede ved kommisjonens samtaler med andre involverte. Utgangspunktet er imidlertid at en slik rett ikke foreligger.
Av sjette ledd fremgår det at kommisjonen før rapportavgivelsen skal orientere de berørte om utfallet av undersøkelsen for deres vedkommende. Den nærmere gjennomføringen av denne orienteringen er overlatt til kommisjonens vurdering, og kommisjonen må ta i betraktning særlige hensyn knyttet til den enkelte undersøkelsen. Se mer om dette i punkt 27.3.5.
§ 8 Offentlighet og innsyn
(1) Undersøkelseskommisjonens saksdokumenter er offentlige, med mindre annet følger av taushetsplikt eller av unntakene i § 9. Med undersøkelseskommisjonens saksdokumenter menes dokumenter utarbeidet i forbindelse med kommisjonens utredningsarbeid.
(2) Forvaltningens saksdokumenter er ikke offentlige hos kommisjonen.
(3) Kommisjonen skal vurdere om opplysninger bør kunne gjøres kjent helt eller delvis, selv om de kan unntas fra offentlighet.
(4) Anmodninger om innsyn i kommisjonens saksdokumenter avgjøres av kommisjonen uten ugrunnet opphold. Den som har fått avslag på en begjæring om innsyn, kan påklage avslaget til Kongen.
Reglene for offentlighet og innsyn i opplysninger i undersøkelseskommisjonens besittelse avviker noe fra de alminnelige reglene i offentleglova. For en utdypende redegjørelse for reglene vises det til gjennomgangen i kapittel 29.
I første ledd gis hovedregelen om at undersøkelseskommisjonens saksdokumenter er offentlige, med unntak av taushetsbelagte opplysninger eller opplysninger som faller inn under unntaksbestemmelsene i § 9.
Undersøkelseskommisjonens saksdokumenter er de dokumentene som er utarbeidet i forbindelse med kommisjonens utredningsarbeid, og betydningen av denne avgrensningen fremgår av annet ledd som fastsetter at forvaltningens saksdokumenter ikke er offentlige hos kommisjonen. De dokumentene kommisjonen henter inn fra forvaltningen som ledd i undersøkelsen er følgelig ikke underlagt reglene om offentlighet hos kommisjonen. Denne presiseringen innebærer imidlertid ikke noen innskrenkning i retten til innsyn ettersom dokumentene på vanlig måte vil være underlagt offentlighet og innsyn hos avsenderorganet.
Undersøkelseskommisjonens plikt til å vurdere meroffentlighet følger av tredje ledd. Plikten til å vurdere meroffentlighet inntrer når kommisjonen i medhold av § 9 har anledning, men ikke plikt, til å unnta opplysninger fra offentlighet.
Fjerde ledd gir regler om kommisjonens håndtering av innsynsanmodninger. Disse skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Avslår kommisjonen en begjæring om innsyn, kan den som fremmet innsynsanmodningen, påklage avslaget til Kongen.
§ 9 Unntak fra offentlighet
(1) Undersøkelseskommisjonens saksdokumenter kan unntas fra offentlighet når særlige grunner tilsier det.
(2) Kommisjonens interne saksdokumenter, herunder rapportutkast og referater fra gjennomførte samtaler, kan unntas offentlighet.
I § 9 reguleres situasjoner hvor undersøkelseskommisjonen kan unnta opplysninger fra offentlighet. Vurderer kommisjonen å unnta opplysninger fra offentlighet, følger det av § 8 (3) at kommisjonen først skal vurdere meroffentlighet.
Første ledd åpner for at undersøkelseskommisjonens saksdokumenter kan unntas fra offentlighet når særlige grunner tilsier det, eventuelt unntas offentlighet i et nærmere avgrenset tidsrom. Det skal ikke være kurant å unnta dokumenter etter denne bestemmelsen, og kommisjonen må påvise konkrete og reelle grunner som samlet sett gjør at det foreligger en overvekt av hensyn for å unnta opplysningene offentlighet. I første rekke vil det være hensynet til fremdriften og kvaliteten på kommisjonens utredningsarbeid samt vern av involvertes interesser som vil kunne utgjøre særlige grunner.
Av annet ledd fremgår det at kommisjonens interne saksdokumenter kan unntas offentlighet. Bestemmelsen fastsetter at rapportutkast og referater fra gjennomførte samtaler er en del av kommisjonens interne dokumenter.
§ 10 Taushetsplikt
(1) Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder tilsvarende for undersøkelseskommisjonens medlemmer. Taushetsplikten gjelder også etter avslutning av undersøkelsen.
(2) Enhver som utfører arbeid for undersøkelseskommisjonen eller på annen måte får opplysninger fra denne, er underlagt taushetsplikt på samme måte som kommisjonens medlemmer.
(3) Mandatet kan bestemme at lovbestemt taushetsplikt, i nærmere bestemt omfang, ikke skal gjelde for den som forklarer seg eller på annen måte gir informasjon til undersøkelseskommisjonen.
Første ledd opplyser om at forvaltningslovens regler om taushetsplikt – gitt i §§ 13 flg. – gjelder tilsvarende for undersøkelseskommisjonens medlemmer, og at kommisjonsmedlemmene er bundet av taushetsplikten også etter avslutning av undersøkelsen. Taushetsplikten gjelder på samme måte for kommisjonens bistandsytere, jf. annet ledd.
Av tredje ledd fremgår det at oppnevningsorganet kan fastsette i mandatet at lovbestemt taushetsplikt i et nærmere bestemt omfang ikke skal gjelde for den som gir informasjon til kommisjonen. Hvis undersøkelseskommisjonen utreder forhold i forvaltningen, følger det allerede av forvaltningsloven § 13 b nr. 4 at kommisjonen kan motta taushetsbelagt informasjon. Tredje ledd åpner imidlertid for at taushetsbelagt informasjon kan overgis også til kommisjoner som utreder andre saksforhold.
Taushetsplikt er drøftet i utredningens kapittel 26.
§ 11 Pårørende og etterlattes rettigheter
(1) I de saker hvor det er aktuelt, skal undersøkelseskommisjonen på et innledende stadium avholde et møte med pårørende og etterlatte eller deres representanter.
(2) I møtet skal kommisjonen informere om undersøkelsesarbeidet. Pårørende og etterlatte skal gis anledning til å komme med opplysninger og synspunkter av betydning for saken og for kommisjonens undersøkelser.
(3) Kommisjonen dekker de pårørende og etterlattes eller deres representanters nødvendige utgifter ved deltakelsen i møtet.
I § 11 gis det regler om de pårørende og etterlattes stilling i en undersøkelse. Bakgrunnen for reglene er det redegjort for i kapittel 28. Som følge av utvidelsen av havarikommisjonens arbeidsområde antas det at det i fremtiden vil være færre særskilt oppnevnte undersøkelser med pårørende- og etterlattegrupper.
Når en undersøkelseskommisjon gjennomfører en undersøkelse av et saksforhold hvor det er pårørende og etterlatte, følger det av første ledd at kommisjonen på et innledende stadium skal avholde et møte hvor disse eller deres representanter har anledning til å møte. Er det motstridende interesser mellom ulike grupper av pårørende og etterlatte, bør kommisjonen vurdere å avholde flere, separate møter. Pårørende- og etterlattegrupper som består av svært mange personer bør møte ved en representant.
Av annet ledd fremgår det at møtet skal gjennomføres som ledd i gjensidig informasjonsutveksling. Kommisjonen skal informere om undersøkelsesarbeidet, mens de pårørende og etterlatte skal gis anledning til å gi kommisjonen opplysninger og synspunkter av betydning for undersøkelsesarbeidet. Et viktig formål med møtet er altså å legge til rette for at pårørende og etterlatte når frem til kommisjonen med sitt budskap.
Det følger av tredje ledd at kommisjonen dekker nødvendige utgifter ved deltakelsen i møtet. Dette vil i all hovedsak være reise- og oppholdsutgifter, og utgifter for eksempel til forberedelser dekkes ikke.
§ 12 Undersøkelsesrapporten
(1) Undersøkelseskommisjonens arbeid avsluttes med en rapport. Når rapporten avgis, oppløses kommisjonen.
(2) Undersøkelsesrapporten er offentlig og skal inneholde en beskrivelse av det saksforhold kommisjonen er bedt om å utrede, og kommisjonens vurdering av dette saksforholdet.
(3) Lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning §§ 2-1 flg. gjelder for skader som måtte oppstå i tilknytning til kommisjonens arbeid.
Av første ledd fremgår det at kommisjonsundersøkelsene presenteres i en rapport, og at undersøkelseskommisjonen oppløses etter at rapporten er avgitt. For en redegjørelse av hvilke konsekvenser oppløsningen av kommisjonen får, vises det til gjennomgangen i punkt 31.1.
Annet ledd gir regler om undersøkelsesrapporten, og det fremgår av første punktum at denne skal være offentlig. En annen løsning ville svekket tilliten til kommisjonsarbeidet, til kommisjonens vurderinger og til det offentliges videre håndtering av undersøkelsesrapporten.
Undersøkelsesrapporten er kommisjonens svar på mandatet. I rapporten redegjør kommisjonen for det saksforholdet som er undersøkt og for eventuelle vurderinger kommisjonen er bedt om å foreta. Særtrekk ved undersøkelseskommisjonenes arbeidsform gjør at kommisjonene bør underbygge hvorfor hendelsesforløpet anses å være slik som beskrevet. Kommisjonsrapporten har ingen rettsvirkninger, men skal tjene til sakens opplysning. I den grad det er aktuelt, bør derfor kommisjonen synliggjøre tvil, herunder peke på usikkerhetsfaktorer og mulige feilkilder for sine vurderinger. Har en berørt trukket frem forhold som kommisjonen finner ikke å tillegge utslagsgivende betydning, bør kommisjonen gjøre rede for hvorfor vedkommendes opplysninger ble vurdert på denne måten.
I tredje ledd foreslås en regel om at arbeidsgiveransvaret i skadeserstatningsloven kan være et ansvarsgrunnlag hvis kommisjonens arbeid påfører et økonomisk tap. Forvaltningen kan dermed på objektivt grunnlag bli ansvarlig for økonomisk tap kommisjonen påfører under utførelsen av sitt utredningsarbeid. Bestemmelsen innebærer en utvidelse i forhold til gjeldende rett, og denne utvidelsen er begrunnet i hensynet til den som blir skadelidende som følge av en undersøkelse og i hensynet til kommisjonsmedlemmene og utførelsen av deres undersøkelsesarbeid. Se nærmere om dette i punkt 32.3
§ 13 Ansvarlig fagmyndighets oppfølgningsplikt
Myndigheten utpekt i § 1 tredje ledd skal så snart som mulig ta stilling til undersøkelseskommisjonens vurderinger og avgjøre hvilke videre tiltak som skal iverksettes.
Undersøkelseskommisjonene er særskilt oppnevnte forvaltningsorganer som driver utredning uten å ha doms- eller vedtaksmyndighet. Kommisjonsrapportene er følgelig uten rettsvirkninger. Den særegne karakteren av en kommisjonsundersøkelse og omverdenens interesse for kommisjonenes vurderinger gjør likevel at vurderinger og standpunkter i en kommisjonsrapport kan oppleves like belastende som en dom.
Undersøkelseskommisjonen skal utrede saken, men kommisjonsarbeidet avsluttes ved avgivelse av kommisjonsrapporten, og kommisjonen har ikke ansvaret for videre oppfølgning. Lovutvalget foreslår at forvaltningen pålegges en plikt til aktivt å ta stilling til undersøkelseskommisjonens vurderinger. Inn under denne plikten hører at forvaltningen må ta inn over seg konklusjonene i rapporten, ta stilling til holdbarheten av disse og deretter vurdere hvilke konsekvenser – om noen – kommisjonens standpunkter skal få. Den fagmyndigheten som tillegges ansvaret for oppfølgningsarbeidet, utpekes samtidig som undersøkelseskommisjonen. Den nærmere begrunnelsen for forslaget om å pålegge ansvarlig fagmyndighet en oppfølgningsplikt fremgår av gjennomgangen i punkt 31.4.
§ 14 Undersøkelseskommisjonens arkiv
Undersøkelseskommisjoner skal føre arkiv etter reglene i arkivloven med forskrifter.
Som det fremgår av kapittel 30, er undersøkelseskommisjoner forvaltningsorganer som er underlagt arkivlovens bestemmelser. Kommisjonene er følgelig forpliktet til å føre journal hvor kommisjonen registrerer alle inngående og utgående saksdokumenter som er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Plikten til å følge arkivloven foreslås inntatt i lov om undersøkelseskommisjoner for å understreke både for kommisjonsmedlemmene og for andre at kommisjonene skal følge disse reglene.
§ 15 Endring av andre lovbestemmelser
Fra loven her trer i kraft, gjøres følgende endringer i andre lover:
I lov 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov (straffeloven) skal § 253 nr. 3 bokstav d lyde slik:
3. Krav om mortifikasjon skal videre avvises:
...
d. Når beskyldningen er framkommet i en uttalelse fra en undersøkelseskommisjon, et kontrollutvalg eller et annet organ som er oppnevnt av Kongen, Stortinget, et departement eller en fylkesmann for å granske faktiske forhold med sikte på å avdekke lovbrudd eller kritikkverdige forhold. Kongen kan bestemme at det samme skal gjelde for et kontrollorgan som er oppnevnt av andre offentlige myndigheter enn de som er nevnt i første punktum. For beskyldninger som fremsettes under granskingen, gjelder bokstav b annet punktum tilsvarende.
Ordlyden i straffeloven § 253 nr. 3 bokstav d foreslås endret, slik at den omfatter undersøkelseskommisjoner og ikke granskingskommisjoner. Den foreslåtte endringen er av ren terminologisk karakter, og den er begrunnet i forslagets bruk av «undersøkelseskommisjon» som betegnelse.
§ 16 Ikrafttredelse
Loven trer i kraft straks.