Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2011: 17

Når sant skal sies om pårørendeomsorg— Fra usynlig til verdsatt og inkludert

Til innholdsfortegnelse

11 Dilemmaer knyttet til kompensasjon for pårørendeomsorg

Befolkningen aldres i årene som kommer, noe som vil redusere andelen yrkesaktive i befolkningen, se kapittel 5. I tillegg vil omsorgsbehovet øke, både på grunn av aldringen, den medisinske teknologien som gjør det mulig å redde flere fortidligfødte barn, og fordi funksjonshemmede nyter godt av velstandsøkningen og får en lengre levealder. Dette gir et dobbeltpress på den yrkesaktive befolkningen fordi det vil bli større etterspørsel både etter arbeidskraft og pårørendeomsorg. Økt pårørendeomsorg vil kunne gå på bekostning av arbeidsmarkedsdeltakelse og omvendt, noe som gjør at myndighetene står overfor et dilemma. En viktig oppgave vil derfor være å se etter virkemidler som kan gi en optimal fordeling av pårørendeomsorg og arbeidstilbud. Er det for eksempel mulig å øke tilbudet av arbeidskraft uten at det reduserer tilbudet av pårørendeomsorg, alternativt å øke pårørendeomsorgen uten at vi øker etterspørselen etter arbeidskraft?

Lønnet pårørendeomsorg er et virkemiddel som vil påvirke både arbeidstilbudet og tilbudet av pårørendeomsorg, men vil også ha virkninger utover dette. Kompensasjon for pårørendeomsorg i form av betaling for timeinnsats som ytes vil påvirke både brukeren, omsorgsgiveren, de kommunale omsorgstjenester og det generelle arbeidsmarkedet. Slike virkninger vil både kunne være positive og negative. Pårørendeomsorgen er positiv, men den har også en pris. Nedenfor vil vi forsøke å gi en oversikt over de ulike sidene ved betalt pårørendeomsorg.

11.1 Fordeler og ulemper for brukeren

Lønnet pårørendeomsorg ved f.eks. omsorgslønn kan føre til at kommunale omsorgstjenester delvis erstattes av slik omsorg. For brukeren kan dette være både gunstig og ugunstig, da pårørendeomsorg og kommunal omsorg ikke nødvendigvis er perfekte substitutter, dvs. at de ikke uten videre kan erstatte hverandre uten at det vil ha betydning for brukeren. Eksempler på dette er at eldre omsorgstrengende ønsker familien til å utføre visse oppgaver, mens de foretrekker at en annen person tar seg av andre oppgaver. For eksempel viser forskning at intimpleien ofte utføres av andre enn familiemedlemmer, mens praktisk hjelp og støtte i hjemmet ofte utføres bedre av familien (Romøren, 2001; Gautun, 2003). Både pårørende og brukere foretrekker også denne arbeidsdelingen (Isaksen, 1999; Romøren, 2001; Szebehely, 2005). En stor del av jobben med å være pårørende omsorgsgiver er nettopp å sørge for en samordning av ulike tjenester som for eksempel at brukeren kommer til legen, mottar den hjelpen vedkommende har krav på osv. Hvis lønnet pårørendeomsorg fører til at fordelingen av omsorgstjenester mellom kommune og familie blir gunstigere for brukeren enn uten slik avlønning, vil omsorgslønn være et godt virkemiddel for denne.

11.1.1 Fordeler for brukeren

En fordel ved en omsorgslønnsordning er at man kan få større muligheter for tilpasning til brukerens ønsker og behov. Brukeren kan få større selvbestemmelse i forhold til valg. Eldre brukere har ofte ønske om å bo i eget hjem så lenge som mulig. Økt pårørendeomsorg som følge av omsorgslønnsordningen vil kunne muliggjøre dette i større grad. Bruker og omsorgsgiver kjenner hverandre og vil dermed kunne kommunisere bedre enn hvis det ble gitt kommunal omsorg. I mange kommuner vil det variere hvem som kommer på hjemmebesøk til den hjemmeboende brukeren og tidspunktene for besøkene vil også variere. Med omsorgslønn vil det bli en fast omsorgsgiver, og omsorgen kan gis på mer regelmessige tidspunkter. Økt forutsigbarhet, kommunikasjon og kanskje mindre tidspress vil være en fordel for brukeren.

Foreldre og barn har et spesielt forhold som det vil være vanskelig for andre omsorgsgivere å kompensere for. For barn vil det være en fordel å kunne bli pleiet i trygge omgivelser av sine nære, f.eks. foreldre. Dette vil gi trygghet og stabilitet i oppveksten, samtidig som foreldrene ofte er dem som kjenner barnas behov best.

11.1.2 Økonomisk motivasjon

Det kan likevel være ulemper ved at et nært familiemedlem får økonomisk kompensasjon for omsorgen utover det at visse tjenester best kan ytes av det offentlige som nevnt over. For det første vil dette gi et økonomisk avhengighetsforhold som kan skape usunne bindinger. Hvis omsorgsgiveren er avhengig av at omsorgsforholdet eksisterer for å få en inntekt, kan kanskje brukerens behov bli satt til side. Dette vil kunne være tilfelle hvis alternative arbeidsmuligheter er små. Barn har behov for en barndom som ikke bare inkluderer foreldrene og søsken. Et barn vil ha godt av samvær med andre barn for å utvikle gode sosiale egenskaper, og et tilbud i en tilrettelagt avdeling i en barnehage kan derfor for enkelte være gunstig, men vil samtidig redusere behovet for pårørendeomsorg. Forskning omkring kontantstøtten (Bungum, 2008) viser også at en hjemmeværende mor ikke alltid er det beste for barna, og at barn som har yrkesaktive foreldre klarer seg best. Kontantstøtten gir et insentiv for kvinner med svak tilknytning til arbeidslivet til å holde seg unna arbeidsmarkedet, og svak tilknytning til arbeidslivet gir ikke den beste kompetanse til å veilede barna. Et annet eksempel kan være unge eller yngre voksnes behov for å løsrive seg fra sine foreldre og etablere et eget hjem, f.eks. i en tilrettelagt bolig. Dette kan føre til at det lønnede pårørendeomsorgs forholdet opphører, noe som kan ha negative økonomiske konsekvenser for en person som har levd av dette i lengre tid og derfor kan ha problemer med å skaffe seg annet arbeid.

Størrelsen på omsorgslønnen vil kunne spille inn her. Det vil antakelig være seleksjonseffekter slik at en lav omsorgslønn først og fremst vil være attraktiv for personer med få muligheter på arbeidsmarkedet. En økning i omsorgslønnen vil gjøre dette alternativet mer økonomisk attraktivt også for personer med høyere utdanning eller som har godt betalte jobber. Dette kan føre til at sammensetningen av og kvalifikasjonene til dem som mottar omsorgslønn endres, og det kan tenkes at kvaliteten på omsorgen forbedres. En ulempe ved høyere lønn er imidlertid at innlåsningseffektene kan bli større, dvs. at det kan bli enda vanskeligere for omsorgslønnsmottakeren med for eksempel et lavt utdanningsnivå å finne gode alternativer på arbeidsmarkedet.

11.1.3 Kvalitet på tjenestene

Et stort problem med lønnet pårørendeomsorg er kvalitetssikringen av omsorgstjenestene. Mens det er kontroll med kommunale omsorgstjenester, kan kommunene i begrenset grad føre kontroll og tilsyn for å sikre at omsorgsarbeidet utføres til det beste for brukeren når omsorgen skjer av pårørende, og at de tjenestene som utføres er faglig forsvarlige. De vil være avhengig av samtykke for å få adgang til et privat hjem. Dette står i motsetning til fosterhjem hvor det er regler for tilsyn. Disse er regulert av lov om barneverntjenesten, og følges som hovedregel opp av en tilsynsfører som er utpekt av kommunen. Oppfølgingen av fosterhjem har imidlertid ikke vært den beste i alle kommuner, noe som er avdekket gjennom fylkesmennenes oppfølging av den kommunale barneverntjenesten.

Kontroll og tilsyn fører også til en diskusjon om rettssikkerhet. Pårørende har ikke rett til omsorgslønn i form av at visse kriterier oppfylles. Dette avgjøres av kommunene. De vil bl.a. kunne vektlegge kompetansen til omsorgsgiver. Noen oppgaver vil kunne kreve mer kompetanse enn andre og vil derfor utføres bedre av kommunale omsorgsgivere med utdanning eller erfaring på dette feltet. Aktivisering er for eksempel avgjørende for å opprettholde funksjonsevne hos eldre. En velvillig hjelper uten den rette opplæringen, kan gi for mye hjelp noe som kan føre til større hjelpeløshet hos brukeren. Rettssikkerheten til bruker er et annet viktig moment. Manglende kontroll av de tjenester som utføres kan føre til at bruker ikke får de tjenester vedkommende har rett til, og det vil bli vanskeligere å beskytte mot overgrep. Omsorgslønnsordningen kan derfor sette rettssikkerheten til bruker i fare. I denne forbindelse er det også verdt å merke seg at i Barnekonvensjonens § 3 «skal barnets beste være et grunnleggende hensyn».

Boks 11.1 Alvdalsaken – et eksempel på overgrep ved pårørendeomsorg

I Nord-Østerdal tingrett ble fem personer fra Alvdal i Hedmark i mars 2011 dømt i en overgrepssak mot barn i alderen seks til elleve år. Dommen ble anket, og ny dom falt for fire av dem i Eidsivating lagmannsrett i juni 2011. Overgrepene skal ha skjedd i perioden 2003 – 2007. En av de hovedtiltalte, en mor på 46 år, ble dømt til 12 års fengsel. Hun ble blant annet dømt for seksuelle overgrep mot sine egne barn som led av autisme. Moren var rusmisbruker, men mottok rundt 50 % omsorgslønn for å yte omsorg til barna i den perioden overgrepene skjedde. Selv ønsket hun 100 % omsorgslønn.

Boks 11.2 Enslig forsørger, ikke-vestlig innvandrer med ett multifunksjonshemmet barn og to friske barn

Mor får avlastning 11 døgn pr måned i en av kommunens avlastningsinstitusjoner. I tillegg har hun innvilget omsorgslønn. Den funksjonshemmede datteren er også innvilget hjelpestønad – høyeste sats.Her er det vektlagt at mor trenger avlastning for å kunne ha krefter til være mor for sine friske barn. Uten avlastning ville kun omsorgslønn bidra til mulig omsorgssvikt på sikt. En kombinasjon av avlastning og omsorgslønn var den beste løsningen for familien. Avlastning hindret utmattelse hos omsorgsgiver og ga kommunen en god anledning til å vurdere det funksjonshemmede barnets utvikling og tilstand.

11.1.4 Forholdet mellom bruker og omsorgsgiver

Et annet forhold vi ikke vet mye om er hvordan økonomisk kompensasjon for pårørendeomsorg påvirker forholdet mellom omsorgsgiver og bruker. Fra forskning både innenfor psykologi og samfunnsfag vet vi at betaling for oppgaver som i utgangspunktet er ubetalte og som utføres ut fra en moralsk motivasjon eller fordi de er interessante, både kan påvirke motivasjonen til å utføre oppgavene, samt de sosiale relasjonene (Frey, 1997). Hvis man f.eks. begynner å betale en venn for å bruke tid til å besøke eller hjelpe seg, vil dette kunne ødelegge vennskapsforholdet. Studier viser også at det å ta betalt for å hente barn for sent i barnehagen eller for fravær på dugnader vil kunne gi resultater som er omvendte av intensjonene (Gneezy og Rustichini, 2000; Brekke m.fl., 2003). Oppgaver som er motivert ut fra moral eller interesser går over til å bli handlet i et market, noe som gjør at den som utfører oppgavene kanskje vil vurdere sitt tidsbruk mot andre økonomiske transaksjoner. I eksemplene ovenfor kan betaling for å hente barn for sent i barnehagen ses på som overtidslønn til de ansatte og motivasjonen til å komme tidsnok blir mindre. På tilsvarende vis kan betaling for fravær på dugnader tolkes som økte muligheter for å kunne kjøpe profesjonell hjelp, og ved å betale kan man dermed få mindre dårlig samvittighet ved ikke å møte opp. Hvordan økonomisk kompensasjon for pårørendeomsorg påvirker forholdet mellom bruker og omsorgsgiver er et tema det er forsket lite på, og derfor noe vi vet lite om. Colombo m.fl. (2011) påpeker at familieomsorgsrelasjoner kan bli skadet når familiemedlemmer begynner å betale hverandre for hjelp som for eksempel ordninger med kontantytelser til omsorgstrengende legger opp til (kap 8.1). Når det gjelder omsorgslønnsordningen kan det for eksempel tenkes at man vil gjør mindre med omsorgslønn enn det man ville gjort uten denne, hvis timene man får betalt for er færre enn de man utførte før. Den moralske motivasjonen til å yte like mye som før kan bli mindre.

11.2 Fordeler og ulemper for omsorgsgiver

På samme måte som for brukerne vil lønnet pårørendeomsorg ha både positive og negative konsekvenser for omsorgsgiveren. Det vil være positivt for mange å kunne være mer sammen med sine nære pårørende. Dette vil særlig være et sterkt behov i de situasjoner hvor foreldrene vet at barnet deres kun vil leve i en begrenset periode, eller hvor ens gamle foreldre kun har kort tid igjen. Omsorgslønn kan også ses på som en anerkjennelse av omsorgsarbeidet som utføres av pårørende. I tillegg kan den skape en økonomisk trygghet i de perioder av livet man oppfatter det som nødvendig å være hjemme for å yte omsorg til sine pårørende. Stress som følge av økonomiske bekymringer vil virke negativt på omsorgsgiveren og derfor også kunne påvirke brukeren.

11.2.1 Sosiale konsekvenser og arbeidsmarkedsdeltakelse

Som for brukeren, kan omsorgslønn også ha negative sosiale konsekvenser for omsorgsgiveren. Hvis omsorgsarbeidet erstatter annet arbeid, vil det for mange være flere sosiale møtepunkter som blir borte, man kan bli mer isolert og få mindre stimulans fra samfunnet. I tillegg kan karrieremulighetene reduseres når man kommer tilbake til det opprinnelige yrket etter endt omsorgsforhold. Dette kan skyldes at man har gått glipp av opprykksmuligheter og etterutdanning, i tillegg til at de fleste vil ha færre år med relevant erfaring. Mulighetene til å komme tilbake til arbeidslivet vil kunne være dårligere og man kan få et avhengighetsforhold til brukeren som nevnt ovenfor. Disse effektene vil øke med lengden på omsorgsforholdet. På den annen side vil tunge omsorgsoppgaver også kunne påvirke karrieren selv om man er i jobb, noe som gjør at nettoeffekten av å tre ut av arbeidsmarkedet for en periode ikke nødvendigvis er så stor. En ny studie fra OECD (Colombo m.fl. 2011) viser at familieomsorgsgivere som gir omfattende omsorg et høyt antall timer pr uke, har en større risiko for både å falle helt ut av arbeidslivet, og å måtte redusere arbeidstiden. Omsorg som gis i form av praktisk hjelp noen få timer per uke har ikke hatt noen påvist betydning på arbeidsmarkedsdeltakelse. Redusert arbeidsmarkedsdeltakelse har betydning for familieinntekten, og Colombo m.fl. (2011) viser at omfattende omsorgsforpliktelser øker risikoen for fattigdom, se også omtale i kap. 8.1. Ser man på Norge vil omsorg for gamle foreldre i de siste årene før foreldrenes død påvirke både barnas inntekt, deltakelse i arbeidsmarkedet og overgang til trygdeordninger (Fevang m.fl., 2010). Effekten på kvinner og menn vil imidlertid være ulik. Mens kvinner i større grad reduserer sin arbeidstid, jobber menn som før med større mulighet til å slite seg ut. En større andel menn enn kvinner går over på trygdeordninger som følge av omsorgsoppgavene, og for menn øker faktisk denne andelen etter foreldrenes død. Karrieren vil også kunne påvirkes av at man er mindre fleksibel og ikke kan jobbe så mye. Mange omsorgsgivere oppgir at de har uregelmessig tilstedeværelse på jobb, konsentrasjonsproblemer og at de blir forhindret i å delta i sosiale og karrierefremmende aktiviteter (Gautun, 2008). En permisjonsordning som gir arbeidstakere en mulighet til å forlate arbeidet for en periode for å yte omsorg for nære pårørende ville redusere mange av ulempene som er nevnt ovenfor, og Hagenutvalget (NOU 2011:11) har foreslått å utvide permisjonsordningene for pleie og omsorg av nære pårørende til ett år. På den annen side kan økte permisjonsordninger skape problemer fordi man da vil falle ut av folketrygden og ikke har det samme sikkerhetsnettet om man skulle få helseproblemer. Norske studier ser ut til å være i overensstemmelse med forskning fra Sverige som finner at kvinner er de som i størst grad reduserer sin arbeidstid eller forlater arbeidslivet (Szebehely og Ulmanen, 2008; 2009). Spesielt gjelder dette middelaldrende kvinner som gir hjelp til sine foreldre eller svigerforeldre, men yngre kvinner med omsorgsoppgaver har langt større sykefravær enn dem uten slike oppgaver.

Drøftingen over tyder på at omsorgslønn kan påvirke likestillingen i samfunnet, se også kapittel 10. Kvinner har tradisjonelt vært omsorgspersonene i familien. Når muligheten til å være hjemme åpner seg som følge av den økonomiske kompensasjonen, vil kvinner derfor kunne føle et sterkere press enn menn til å yte omsorgen, noe som vil kunne reversere en del av utviklingen i likestillingen de siste årene. I samme retning trekker det at kvinner ofte har dårligere betalt enn sin ektefelle, og familien vil derfor komme bedre ut økonomisk hvis kvinnen er omsorgsyteren. Kvinner med lav inntekt og utdanning vil være spesielt sårbare. Dette bekreftes også av studier for Sverige (Szebehely og Ulmanen, 2009), hvor spesielt middelaldrende kvinner med lavt utdannelsesnivå står utenfor arbeidslivet på grunn av omsorgsoppgaver.

Det er mangel på norske studier som ser på hvordan omsorgslønnsordningen påvirker arbeidsmarkedsdeltakelsen for kvinner og menn. Finnvold (2011b) har imidlertid foretatt en utvalgsundersøkelse blant mødre med barn med store omsorgsbehov, som omtalt i avsnitt 3.3, og finner at det i noen grad er slik at de som mottar omsorgslønn er mindre yrkesaktive enn andre, mens de som får kommunale avlastningstjenester er mer yrkesaktive. Yrkesdeltakelsen avhenger i stor grad av utdanning og etnisitet, hvor mødre med lav utdanning, enslige forsørgere og innvandrere fra 3. verden har lavest yrkesdeltakelse. Denne gruppen vil også i større grad heller ha kontantstøtte for å være hjemme enn å være yrkesaktive, mens mødre med høy utdanning har motsatte preferanser. Vi kan også se på erfaringer med andre ordninger for betalt pårørendeomsorg. Et eksempel er kontantstøtten, som ble innført i 1998 – 99, og blir gitt for at foreldre kan være hjemme med små barn. Empirien viser at flere småbarnsmødre har blitt deltidsarbeidere som følge av denne, men at menn jobber som før (Hellevik, 2000; Rønsen, 2001; Schøne, 2004). Av kontantstøttemottakerne er kun ca. 5 % menn. Dette tyder på at kontantstøtten har vært negativ for likestillingen blant småbarnsforeldre. Rønsen (2009) konkluderer med at effekten på kvinners arbeidsmarkedstilbud ble sterkere etter hvert som tiden gikk. Arbeidstilbudet til sysselsatte mødre ble redusert med nesten 20 % fire år etter at pengestøtten ble innført. Først og fremst er det kvinner med en svak tilknytning til arbeidslivet som benytter seg av kontantstøtte (Bungum, 2008) og fordi mange har innvandrerbakgrunn kan dette være til hinder for integreringen. Innføring av denne støtten førte for eksempel til en reduksjon i etterspørselen etter barnehageplass for små barn med etnisk minoritetsbakgrunn (Kavli, 2001). Antall kontantstøttemottakere har imidlertid blitt lavere ettersom barnehagedekningen har blitt bedre, og har gått ned hvert år siden 2000. Likevel er fremdeles andelen kontantstøttemottakere størst blant innvandrede mødre, og i 2009 mottok for eksempel 94 % av mødrene fra Asia og 91 % av mødrene fra Afrika slik støtte. Flere offentlige utvalg har foreslått å fjerne kontantstøtten. Sist ute var Inkluderingsutvalget (NOU 2011:14) som mener at kontantstøtten bidrar til å forsterke gjeldende sosiale og etniske skjevheter ved at den fungerer som en barriere for barns deltagelse i barnehage, innvandrerkvinners mulighet for yrkesdeltakelse og dermed også for likestilling. I 2010 mottok ca. 32 000 personer kontantstøtte, mens det til sammenligning var ca. 9 000 som mottok omsorgslønn. Da den gjennomsnittlige utbetalingen av omsorgslønn per måned er høyere enn den gjennomsnittlige utbetalingen til kontantstøtte, utgjør de samlede utbetalingene til omsorgslønn ca. 40 % av utbetalingene til kontantstøtte.

11.2.2 Omsorgsgivers helse

Økt pårørendeomsorg kan også påvirke helsa for omsorgsgiverne. Colombo m.fl. (2011) viser at store omsorgsoppgaver øker risikoen for mentale helseproblemer. Fra Finland rapporteres det at omsorgsgivere oppfatter sin fysiske helsetilstand som dårligere enn gjennomsnittet, og kroniske sykdommer er vanligere blant dem enn blant andre på samme alder. I tillegg diagnostiseres depresjon og angst oftere blant omsorgsgivere enn det som er vanlig (Social- och hälsovårdsministeriet, 2006). Særlig for eldre personer kan omsorg være en byrde som virker negativt. Mange kan slite seg ut, noe som kan føre til at det totale omsorgsbehovet i samfunnet blir større enn om omsorgen hadde blitt gitt fra kommunen. Spesielt vil dette være tilfelle ved mangel på tekniske hjelpemidler. En ny norsk studie med data for Midt-Norge (Nordtug, 2011) viser at pårørende som bor sammen med demente eller personer med KOLS er svært utsatte for helseproblemer. For eksempel har 30 % av pårørende til personer med KOLS og 60 % av pårørende til demente i denne undersøkelsen pådratt seg en psykiatrisk diagnose, og kvinner skårer høyere enn menn. Men også yngre omsorgsgivere kan få dårligere helse. En ny utvalgsundersøkelse blant mødre med barn med alvorlige funksjonshemninger (Finnvold, 20011b), viser at disse mødrene har en klart mer negativ vurdering av sin egen helsetilstand enn det som er gjennomsnittet for norske kvinner. Omsorgslønnsmottakere er ikke innenfor et system hvor de blir fanget opp hvis arbeidsoppgavene virker negativt på helsa, slik de ville vært innenfor arbeidsmarkedet generelt (bedriftshelsetjeneste, verneombud etc.).

11.2.3 Omsorgsgivers arbeidsrettslige stilling

En omsorgsgiver som mottar omsorgslønn etter dagens regelverk er vanligvis oppdragstaker. Et særtrekk ved omsorgslønn er at ansettelsesforholdet må kunne avvikles eller endres dersom omsorgsbehovet reduseres eller bortfaller. Arbeidsmiljøloven § 58A forbyr midlertidig ansettelse, og kommunene velger derfor å inngå en avtale om oppdragstakerforhold med omsorgsgiver. En oppdragstaker mottar ikke lønn, men en godtgjørelse for arbeidet. I motsetning til arbeidstakere i kommunen, er ikke oppdragstakere omfattet av Hovedtariffavtalen mellom KS og LO kommune, ferieloven og arbeidsmiljøloven. Oppdragstakere har derfor ikke rett til feriepenger, sykelønn (NAV utbetaler sykepenger først fra dag 17 i en sykepengeperiode), pensjons- og forsikringsordninger eller til å kreve fast ansettelse. En oppdragstaker kan tegne frivillige forsikringsavtaler, men må selv bære utgiftene for disse. Det er også adgang for at kommunen og oppdragstaker inngår en mer omfattende og detaljert avtale, hvor for eksempel rett til ferie og ytelser under ferie, samt forsikringsordninger kan inngå.

Kommunene kan imidlertid ansette omsorgsgiver på vanlige vilkår. Dette etablerer i så fall klarere plikter og rettigheter for begge parter. Omsorgsgiveren får rett til feriepenger, sykepenger i arbeidsgiverperioden og pensjons- og forsikringsordninger. Omsorgsgiveren vil også få rett til fast arbeidstid. Videre vil vedkommende ha oppsigelsesvern og få krav på annet arbeid i kommunen dersom omsorgsarbeidet bortfaller. Samtidig får omsorgsgiver arbeidsplikt og må underlegge seg kommunens ledelse og kontroll som arbeidstaker. Omsorgsgiverens mulighet til å ta annet lønnet arbeid eller bierverv blir sterkt redusert. En oppdragstaker har større frihet til å innrette seg i forhold til egne behov, forutsatt at omsorgsarbeidet utføres i henhold til vedtaket som er fattet om å innvilge omsorgslønn. En omsorgsgiver som er oppdragstaker kan uten videre avslutte omsorgsarbeidet uten at dette får arbeidsrettslige konsekvenser.

En arbeidsgiver har rett til å organisere, lede og kontrollere arbeidsoppgaver overfor sine arbeidstakere. I medhold av denne styringsretten kan kommunen, ut fra sin stilling som arbeidsgiver, gi pålegg overfor omsorgsgiver om utførelsen av omsorgsarbeidet, og kan dessuten beslutte å iverksette kontrolltiltak i den forbindelse. Dette innebærer at både omsorgsgiver og bruker eventuelt må akseptere at kommunen gjennomfører tiltak som griper inn i deres privatsfære som følge av arbeidsgivers behov for å kunne organisere og lede arbeidet. Kommunen har til en viss grad rett og plikt til å følge opp et omsorgslønnsforhold, men det må påpekes at kommunens styringsrett overfor en arbeidstaker, og dens tilsynsplikt overfor en bruker, har ulike formål og disse må derfor ikke sammenblandes.

Kommunen kan velge å gi omsorgsgiver økonomisk støtte i form av stønad, for eksempel tilsvarende økonomisk sosialhjelp. Situasjonen for omsorgsgiver vil langt på vei tilsvare den som gjelder for oppdragstakere, men vedkommende vil ikke ha krav på sykepenger i det hele tatt. En effekt ved bruk av stønadsformen kan være at omsorgsgiver oppfatter omsorgsarbeidet som mindre vesentlig, og at han eller hun legger mindre innsats i arbeidet.

Det er økonomisk og administrativt gunstigere for en kommune å velge oppdragstakerforhold eller eventuelt stønad. Oppdragstakere har som nevnt ikke de samme rettigheter som arbeidstakere, og dessuten sparer kommunen blant annet pensjonsutgifter. På den annen side bærer kommunen fortsatt ansvar for at omsorgsarbeidet er forsvarlig, da dette er lovpålagt kommunal ordning. Blir situasjonen uforsvarlig dersom omsorgsgiver svikter, må kommunen stille med arbeidskraft for å sikre at brukeren får dekket sine omsorgsbehov.

For omsorgsgiver vil normalt nivået på ytelsen stå sentralt, men jo mer krevende og langvarig omsorgsarbeidet er, vil behovet for ordninger med tanke på omsorgsgiverens egne behov og fremtidsutsikter etter alt å dømme bli mer fremtredende.

11.3 Fordeler og ulemper for kommunenes helse- og omsorgstjenester

Betalt pårørendeomsorg vil erstatte kommunale omsorgstjenester og dermed redusere behovet for slike tjenester. For kommunene vil det derfor være gunstig å velge den ordningen som gir lavest kostnader gitt at tilbudet som gis møter de krav som settes av det offentlige (Ny helse- og omsorgstjenestelov). Det er imidlertid stor variasjon i kommunenes praksis når det gjelder å tilby omsorgslønn.

Flere ting tyder på at det vil være billigere for kommunene å bruke omsorgslønn framfor å yte omsorgstjenester. Selv om omsorgslønnen i utgangspunket tilsvarer alternativlønnen i kommunen – assistentlønn har vært vanlig praksis – vil kommunene spare en del utgifter på ordningen. De vil ikke ha utgifter til transport, arbeidstøy og overtid, det vil ikke være sosiale utgifter knyttet til omsorgslønn, og det opparbeides ikke de samme rettigheter til ferieopptjening da omsorgslønnsmottakere er engasjerte som oppdragstakere. Disse forholdene peker i retning av at omsorgslønn burde brukes i større omfang da kommunene ofte sliter med prioriteringer innenfor stramme budsjetter. Dette ser likevel ikke ut til å være tilfelle. I gjennomsnitt får hver omsorgslønnsmottaker bare betalt for ca. 10 timer i uka, omsorgslønnsordningen brukes i varierende grad i kommunene, og det er også noen få kommuner som ikke bruker ordningen i det hele tatt (Helsetilsynet, 2009). Det kan derfor være andre forhold enn økonomi som har betydning for kommunenes avgjørelser, noe som også bekreftes av Finnvold (2011a).

Hvilke andre forhold kan ha betydning? En mulighet kan være at kommunene vurderer at det er best for omsorgsgiver eller bruker at tjenestene gis fra kommunen og ikke fra familiemedlemmer eller venner. Negative forhold som diskutert over kan spille inn, for eksempel mulighetene for å kontrollere og sikre kvaliteten på tjenestene. Det er også mange klagesaker rundt omsorgslønnsordningen, noe som viser at dette er en komplisert ordning som kommunene kan ha en interesse av å redusere bruken av. Et annet moment kan være kapasiteten i kommunene. Om det er ledig kapasitet i omsorgssektoren, vil det være billigere å utnytte denne kapasiteten enn å bruke omsorgslønnsordningen.

Et annet spørsmål er om det alltid er slik at kommunene faktisk ville tilbudt omsorgstjenestene i de tilfellene hvor det ikke ble innvilget omsorgslønn. Omsorgsgiveren kan søke om omsorgslønn, men ikke ønske andre tjenester som avlastning. Kommunene kan også gi vedtak om for eksempel avlastning uten at tilbudet kommer på grunn av manglende kapasitet. Hvis alternativet til omsorgslønn er ingen kommunale tjenester, viker man fra prinsippet om at omsorgslønn skal være et alternativ til kommunale tjenester. Om dette er tilfelle vil det være billigere for kommunene å avslå søknader om omsorgslønn. I utvalgsundersøkelsen til Finnvold (2011a) rapporterer over halvparten av kommunene at de er helt eller delvis enige i at omsorglønnsordningen vil spare kommunen for penger, men nærmere 50 % svarer også at de er enige eller delvis enige i at omsorgslønn lett kan bli en tung økonomisk byrde for kommunen.

11.4 Virkninger for samfunnet

For samfunnet som helhet vil kompensasjon for pårørendeomsorg være en gunstig ordning hvis den øker den samlede velferden, dvs. en avveining av materiell levestandard og tilfredsstillelse av andre behov som helse, omsorg og sosiale relasjoner. En annen måte å uttrykke dette på er å få til en optimal fordeling av pårørendeomsorg og arbeidstilbud. Mens det vil være gunstig med mer pårørendeomsorg, vil dette kunne redusere arbeidstilbudet og omvendt. En avveining av fordeler og ulemper vil derfor være nødvendig.

Fra samfunnsøkonomien vet vi at en nødvendig betingelse for at velferden i samfunnet skal bli størst er at ressursene utnyttes der de gir best avkastning. Et viktig spørsmål er om omsorgslønnsmottakernes ressurser vil bli bedre utnyttet i arbeidsmarkedet enn som hjemmeværende omsorgsgivere. Svaret på dette avhenger av hvem som er omsorgslønnsmottakere. Er de i arbeidsstyrken og hvilken utdanning og kompetanse har de? Ut fra et samfunnssynspunkt vil det være bedre at en med helsefaglig utdanning utfører omsorgstjenester framfor en tannlege – alt annet likt – da tannlegens ressurser bedre kan utnyttes på andre områder. På tilsvarende vis kan det være gunstig at en trygdet person utfører omsorgstjenester, gitt at helsa er god nok, framfor en kommunalt ansatt da alternativkostnaden for den trygdede antagelig ikke er så stor, samtidig som at dette kan øke det samlede tilbudet av omsorg og arbeidskraft.

Antar vi at behovet for omsorg dekkes ved bruk av kommunale tjenester, betalt og ubetalt pårørendeomsorg, vil et viktig spørsmål være hvordan omsorgslønnsordningen påvirker arbeidsmarkedstilbudet og etterspørselen etter ulike trygdeordninger. Vil for eksempel omsorgslønnsmottakere komme tilbake i annet arbeid etter at omsorgsforholdet avsluttes, eller vil de overføres til ulike trygdeordninger? Dessverre er forskningen på dette feltet fraværende. Det finnes ikke individdata for mottakere av omsorgslønn i våre sentrale registre. Statistisk sentralbyrå har siden 2005 registrert brukere med pårørende som mottar omsorgslønn i IPLOS databasen, mens det ikke finnes tilsvarende statistikk for mottakere av omsorgslønn. Erfaringen rundt kontantstøtten viser at det er flest kvinner som benytter seg av ordningen, samtidig som mange av disse har en svak tilknytning til arbeidslivet. Det er rimelig at dette også kan være tilfelle for omsorgslønnsordningen. I en utvalgsundersøkelse for 2010 finner Finnvold (2011a) at 82 % av omsorgslønnsmottakerne er kvinner, noe som tilsvarer en liten økning i kvinneandelen i forhold til 2002. Et klart flertall av disse kvinnene er under 60 år. En svak tilknytning til arbeidslivet kan gjøre det vanskelig for disse kvinnene å få jobb når omsorgsforholdet opphører, samtidig som de kan ha et ønske om å yte omsorg for sine pårørende lengst mulig for å sikre en stabil inntekt. Begge disse momentene vil være negative i samfunnsøkonomisk betydning, men på den annen side vil alternativkostnaden ved at disse yter omsorgstjenester kanskje ikke være så høy.

Vi vet at det i dag er ca. 9 000 mottakere av omsorgslønn her i landet. Sett i forhold til en arbeidsstyrke på ca. 2 600 000 (summen av arbeidsløse og sysselsatte mellom 15 og 74 år, jf.. SSB) er dette et veldig lite antall. Omsorgslønnsordningen vil derfor ha en marginal betydning for arbeidstilbudet og trygdeordningene våre i det omfang som den i dag brukes. Betalt pårørendeomsorg kan likevel være viktig i et langsiktig perspektiv med tanke på veksten i behovet for både arbeidskraft og omsorgstjenester, og det vil derfor være behov for utredninger for å kartlegge nytten av dette virkemidlet i årene framover.

11.5 Utfordringer

Kapittel 11 tar for seg de mange utfordringer og dilemmaer knyttet til dagens omsorgslønnsmodell.

I det følgende oppsummeres utfordringene.

Utfordringer for bruker

  • Kvalitetssikring Dagens ordning har ikke tilstrekkelig system for å sikre at kvalitet ivaretas. Det er en utfordring å sikre best mulig livskvalitet ut fra foreliggende situasjon og grad av funksjonsnedsettelse.

  • Rettsikkerhet Manglende kontroll av de tjenester som utføres kan føre til at bruker ikke får de tjenester vedkommende har rett på og det blir vanskeligere å beskytte mot overgrep. Det er en utfordring å sikre likebehandling og ensartet praksis i kommunene.

  • Autonomi Det er en utfordring å sikre brukers selvstendighet og selvbestemmelse på grunn av manglende oppfølging av omsorgsgivers utføring av omsorgen.

  • Beskyttelse mot overgrep Ordningen slik den er i dag sikrer ikke tilstrekkelig barns rettigheter og at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn (barnekonvensjonen)

  • Samfunnsdeltakelse Det er en utfordring å sikre at brukerne får være delaktig i samfunnet.

Utfordringer for pårørende

  • Isolasjon Den pårørende og ofte også bruker mister sosialt nettverk og opplever isolasjon og ensomhet. Mange pårørende opplever at deres synspunkter ikke blir hørt og respektert av byråkratiet. Pårørende kan oppleve utrygghet for økonomi og fremtidig pensjon.

  • Byråkrati Pårørende opplever et fragmentert hjelpeapparat, det er et komplisert byråkrati, med flere ulike instanser å forholde seg til. Pårørende opplever ofte manglende samhandling mellom primærhelsetjenesten, spesialisthelsetjenesten og NAV.

  • Behov for kunnskap Mange pårørende mangler kunnskap og opplæring om riktig behandling, pleie og opptrening for sine nære. Pårørende mangler støtte og hjelp til å få grep om eget hverdagsliv, og til å få hjulene til å gå rundt i hverdagen.

  • Frafall fra yrkeslivet Pårørende som velger å yte omsorg for sine nærmeste risikerer frafall fra yrkeslivet og reduserte karrieremuligheter. Det er flest kvinner som yter pårørendeomsorg og som dermed står i fare for å falle ut av arbeidslivet og bli uføretrygdet.

  • Helseproblem Pårørende er i en utsatt situasjon i forhold til egen fysisk og psykisk helse. Pårørende som yter omsorg har økt risiko for å erfare angst, depresjon og belastningslidelser.

  • Arbeidsrettslige forhold Det arbeidsrettslige forholdet mellom kommune som ansvarlig for omsorgen, og den private omsorgsgivers rettigheter er uregulert.

Særlige utfordringer for pårørende til barn/ungdom

  • Mangel på tilrettelagt skole, fritidsordning på dagtid for barnet/ungdommen som har ekstra omsorgsbehov. Barn har behov for regelmessig kontakt med andre barn og voksne.

  • Utrygghet for om ungdommen vil få nok hjelp, egen bolig og en god livssituasjon slik at de trygt kan flytte hjemmefra etter fylte 18.

Utfordringer sett i samfunnsperspektiv

  • Flere faller ut av arbeidslivet Mange omsorgsgivere blir syke i perioder fordi omsorgsbyrden er for stor og støtteapparatet for lite i forhold til utfordringene. Konsekvensene kan bli uførhet eller langvarig arbeidsledighet. Samtidig har samfunnet behov for arbeidskraft i årene fremover, særlig innenfor omsorgsyrkene.

  • Likestilling mellom kvinner og menn Arbeidstilhørighet er et viktig virkemiddel for likestilling. Fremdeles er mødre i flertall som omsorgsgiver for barn/ungdom. I dag er det stort sett kvinner som går ut av arbeidet for å yte omsorg til pårørende.

  • Særlig sårbare grupper blir ytterligere isolert. Den økonomiske ordning må både støtte opp under pårørendeomsorg, samtidig som den skal være et insentiv til å beholde et arbeid utenfor hjemmet. Dette er særskilt viktig med tanke på ikke-vestlige innvandrere som ofte trenger bistand for å bli integrert, etablere gode arbeidsrelasjoner og yrkestilhørighet. (Finnvoll 2011b)

  • Manglende samordning mellom statlige og kommunale ytelser Utvalget ser en utfordring i det å tilrettelegge for universelle løsninger uavhengig av kommunal økonomi og lokale forhold. Det er avgjørende at staten og kommunalt tjenesteapparat kan finne arbeidsformer som bidrar til godt samvirke til beste for bruker og omsorgsgiver.

  • Innsyn, kontroll og kvalitetssikring Det ligger en utfordring i at det ikke er klart regulert hvordan omsorgslønn skal følges opp etter at den er innvilget. Det finnes ikke lovhjemmel som gir offentlige myndigheter adgang til andres bopel for å kvalitetssikre pårørendeomsorg. (Jf. 7.3.2)

Til dokumentets forside