Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2011: 17

Når sant skal sies om pårørendeomsorg— Fra usynlig til verdsatt og inkludert

Til innholdsfortegnelse

4 Historisk perspektiv

4.1 Familien som hovedprodusent av omsorg 1945 fram til 1965

I et historisk perspektiv er den moderne norske velferdsstaten med godt utbygde stønadsordninger og tjenester svært ung. Det ideologiske grunnlaget for velferdsstaten ble etablert i fattigforsorgs -samfunnet som fortsatt eksisterte i mellomkrigstiden. Helt fram til 1960-tallet tok forsorgen hånd om mennesker med nedsatt funksjonsevne uten familie, mens familien hadde hovedansvaret for å yte omsorg til barn, voksne og eldre hjelpetrengende også i mellomkrigstiden (Seip 1994). De to første tiårene etter den andre verdenskrig var familien for mange den eneste trygge havnen de hadde, og den fikk derfor en sterk symbolsk betydning i gjenreisningssamfunnet.

4.2 Den offentlige revolusjon, 1965 fram til 1990

I 1964 fikk det offentlige gjennom lov om sosial omsorg et lovpålagt ansvar for å yte omsorg til voksne hjelpetrengende (Seip 1994), men det var først på 1970-tallet at tjenestene ble bygget ut i et stort omfang (Gautun 2003). Veksten i helse- og sosialsektoren fra 1970 til 1980 var så sterk at den har fått navnet «offentlig revolusjon» (Skrede 1986). Både primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten ble bygget ut, og det kom også en sterk vekst i hjemmetjenestene. Samtidig ble folketrygden bygget ut, og gjennom folketrygdloven av 1966 ble de fleste økonomiske risikosituasjoner dekket av trygdeordninger. Restgruppen som falt utenfor skulle fanges opp av sosialhjelpen, som var hjemlet i lov om sosial omsorg fra 1964 (Barstad 1997). I tiårene etter har det funnet sted en fortsatt vekst, og både helse- og sosialsektoren har gjennomgått store endringer. Prinsippet om at velferdsstaten skal ha hovedansvaret for å være et sikkerhetsnett for den enkelte, både økonomisk og når det gjelder å yte pleie- og omsorgstjenester, har imidlertid stått fast helt fram til i dag. Den eneste gruppen som familien (foreldre) fortsatt har et lovpålagt ansvar for å forsørge og yte omsorg til, er barn under 18 år.

4.3 Holdningene til å motta offentlig omsorg i endring

Holdningene til å motta pleie- og omsorgstjenester fra det offentlige endret seg radikalt fra 1960 tallet fram til 1980 og 1990 tallet (Daatland 1997). Undersøkelser på 1960-tallet avdekket stor skepsis til offentlige pleie- og omsorgstjenester. Et stort flertall av befolkningen ga uttrykk for at de foretrakk å få hjelp fra familien framfor fra det offentlige. Daatland (1993) hevder at en av grunnene til at folk ikke ville ta i mot hjemmetjenester var at de opplevde det som stigmatiserende at slike tjenester var organisert gjennom sosialhjelpskontorene. En annen grunn var at folk ikke var vant til å tenke at det offentlige skulle yte omsorg. Det var noe familien skulle sørge for. Etter hvert som tjenestene ble bygget ut, svarte stadig flere eldre, som var den største gruppen hjelpetrengende, at de ville be det offentlige om hjelp (Daatland 1990, Lingsom 1997). I undersøkelser som ble gjennomført på 1980- og 1990- tallet svarte de fleste eldre at de foretrakk å få hjelp fra det offentlige, framfor familien, bortsett fra når det gjaldt hjelp fra ektefelle (Lingsom 1997). Selv om stadig flere foretrakk offentlig omsorg, skilte folk mellom funksjonene de mente det offentlige og familien skulle dekke. Det offentlige ble forventet å skulle yte langvarig pleie og noen typer praktisk hjelp over lengre tid, mens familien ble oppfattet som den man kunne gå til i akutte kriser, og som kunne ivareta kortvarige behov som andre institusjoner ikke var fleksible nok til å imøtekomme (Daatland 1993).

4.4 Barn som trenger ekstra omsorg sett i et historisk perspektiv

Noen barn har nedsatt funksjonsevne og /eller blir rammet av alvorlig langvarig sykdom og trenger omsorg utover det som er vanlig. Før 1960 tallet ble omsorgen for barn med spesielle behov enten ivaretatt av familien, uten særlig hjelp og støtte fra det offentlige, eller det offentlige tok over omsorgen helt i form av innskrivning på internatskole eller institusjon (Lundeby & Tøssebro 2009: 157). Etter 1965 skjedde et skifte fra «enten eller» familieomsorg eller offentlige tjenester til et «både og». Idealet siden midten av sekstitallet har vært at barn skal vokse opp med familien, men at det offentlige skal yte hjelp og støtte som er nødvendig for å sikre en oppvekst og et familieliv som er så normalt som mulig (Lundeby & Tøssebro 2009:157). Etter hvert som yrkesaktiviteten blant kvinner, og småbarnsmødre generelt økte, har intensjonen med hjelp og støtte til familier med barn som trenger ekstra omsorg, også vært å bidra til yrkesdeltakelse blant disse mødrene.

Siden midten av 60-tallet har det blitt satt fokus på å bygge ut gode ordninger og tjenester som tilrettelegger for at mødre, og etter hvert fedre kan kombinere omsorg for små barn med yrkesdeltakelse (Gautun 2008). Godt utbygde svangerskaps- og permisjonsordninger og barnehager fører til at de fleste foreldre i dag klarer å kombinere omsorg for barn med yrkesaktivitet. Ordningene og tjenestene, som er etablert for alle småbarnsforeldre, bidrar også til at foreldre med barn som trenger ekstra omsorg kan kombinere omsorgen med yrkesaktivitet. Lundeby og Tøssebro (2009:150) påpeker at det er erkjent at familier som har barn med nedsatt funksjonsevne trenger støtte utover det som ytes til familier flest, og viser til at den norske velferdsstaten har påtatt seg et betydelig ansvar for å yte praktisk og økonomisk støtte til barn med nedsatt funksjonsevne og deres familier. Hjelpen tenkes i all hovedsak gitt innenfor rammer der familien har hovedansvaret (Tøssebro & Lundeby 2002). Hjelpeapparatet er en nødvendig forutsetning for et så vanlig familieliv og en så vanlig oppvekst som mulig, og for at begge foreldre kan være yrkesaktive. Tøssebro og Lundeby (2009) viser både til forskning som er gjennomført i andre land, forskning i Norge og en egen undersøkelse som viser at foreldre, og spesielt mødre, til barn med nedsatt funksjonsevne reduserer yrkesaktiviteten. Norske mødre skiller seg imidlertid ut ved i mindre grad å «sakke etter» i yrkeslivet sammenlignet med andre norske mødre. Tøssebro og Lundeby (2009) sier dette kan skyldes at den norske velferdsstaten har lyktes godt med å kompensere for merarbeidet, og dermed bidrar til at mødrene kan jobbe så mye som de gjør. Samtidig viser de til flere undersøkelser som har vist at hjelpeordningene som er ment å avlaste familiene og gi gode rammer for barna og foreldrene, samtidig medfører belastninger og merarbeid.

Det offentlige hjelpeapparatets dreining bort fra institusjonsomsorg og mot at tjenester skal ytes i brukernes egne hjem, har ført til at foreldre, og også andre i familien, har fått et større omsorgsansvar for barn med redusert funksjonsevne, også etter at de har blitt voksne. Avviklingen av institusjoner og segregerte løsninger kan spores tilbake til 1960-tallet, og fant sted innen flere sektorer, men den store bølgen av utflytting fra institusjoner kom under ansvarsreformen i 1991. Da ble ansvaret for bo – og tjenestetilbud til psykisk utviklingshemmede overført til fylkeskommunene, slik at ansvaret i sin helhet ble kommunalt. Før 1991 var ansvaret delt mellom fylkeskommunen og kommunen (Tøssebro & Lundeby 2002). Tøssebro og Lundeby (2002:15) påpeker at hovedprinsippene for omsorgen for utviklingshemmede, og andre som ble lagt på slutten av 1980-tallet, og som fortsatt gjelder, var farvel til særomsorg og ja til normalisering, integrering og et samfunn for alle i kommunene. Funksjonshemmede skal leve et liv som er så likt andres som mulig, og tjenester skal ytes på en så lite påfallende måte som mulig. Psykisk utviklingshemmede skal bo i en bolig som ser ut som andre boliger, som skal være et hjem i et vanlig bomiljø. En viktig målsetting er at psykisk utviklingshemmede skal flytte hjemmefra når de blir voksne. Før den tid skal tjenestene være orientert mot å hjelpe familien slik at barnet eller ungdommen kan bo hjemme. Til tross for at ansvarsreformen innebar at også flere psykisk utviklingshemmede som bodde sammen med sine familier fikk egen bolig og hjemmetjenester, viser Tøssebro og Lundeby (2002) til at det fortsatt er en del personer uten tilbud. Mange foreldre yter omsorg til voksne psykisk utviklingshemmede barn uavhengig av om datteren/sønnen bor i egen bolig eller sammen med dem.

4.5 Familieomsorg i endring

Til tross for at det offentlige har hatt et lovpålagt ansvar for å yte pleie og omsorg til voksne og eldre i noen tiår, samtidig som det har funnet sted en kraftig utbygging av pleie- og omsorgstjenestene, og at befolkningens holdninger til å motta offentlig omsorg har endret seg radikalt i positiv retning, viser en rekke undersøkelser i Norge fra midten av 1960 tallet og helt fram til i dag at familien har opprettholdt en sentral omsorgsrolle for eldre og andre voksne hjelpetrengende (Lingsom 1997, Romøren 2001, Gautun 2003, 2008, Rønning, Schanke & Johansen, 2009).

En studie av samspill mellom offentlige tjenester og familieomsorg til voksne og eldre i Norge i perioden 1965 til 1995 viser en stabilitet i omfanget av familieomsorg som ytes for hele 30-års perioden (Lingsom 1997). Det forekom ingen svingninger i omfanget av familieomsorg som ble ytt i ulike perioder med vekst og innstramning i de offentlige pleie- og omsorgstjenestene i denne perioden. Det har imidlertid funnet sted endringer i den interne arbeidsdelingen. Familieomsorgsoppgavene har i økende grad blitt fordelt på flere hender. Flere familieomsorgsgivere stiller opp for en omsorgstrengende, noe som i stor grad skyldes at stadig flere menn (sønner) også yter omsorg.

Det er dokumentert at familien også i årene etter 1995 yter omfattende omsorg til eldre (Gautun 2003). De vanligste typene hjelp familieomsorgsgivere gir til eldre er ulike typer av praktisk hjelp. Familieomsorgsgivere gir i liten grad pleie til eldre, dvs. hjelp som er knyttet til kroppens funksjoner, som hjelp til toalett, dusje, spise eller ta medisiner. Det ser ut til at familien og det offentlige hjelpeapparatet har inngått en arbeidsdeling i omsorgen for de aller eldste, der det offentlige i hovedsak tar seg av de tyngste pleieoppgavene, og familien stiller opp med praktisk hjelp og tilsyn, i tillegg til at de i akutte situasjoner hjelper de eldre slik at de får hjelp fra det offentlige når det trengs. Denne arbeidsdelingen er mest tydelig når familieomsorgsgiverne er døtre og sønner, men mindre tydelig når den omsorgstrengende er en eldre (mann) som ikke er alt for gammel, og omsorgsgiver er ektefelle. Romøren og Gautun finner som Lingsom, at kvinner fortsatt har en sentral omsorgsrolle i familien, men at mange menn også yter omsorg til eldre i dag.

4.6 Den nye tidsklemma – jobb og omsorg for gamle foreldre

Det har inntil nylig i liten grad blitt satt fokus på, og forsket på, familieforpliktelser som oppstår sent i yrkesløpet i Norge og Norden. Undersøkelser som er gjort i de senere år viser at stadig flere arbeidstakere i 50- og 60 års alderen kommer i «klemme» mellom jobb og omsorgsforpliktelser overfor gamle foreldre. Utfordringene vil bli enda større i årene som kommer (Gautun & Hernes 2006, Szebehely 2009). Framskrivninger for Norge viser at mens det i dag er om lag ti eldre som er 85 år og eldre per hundre personer i aldersgruppen 50 – 64 år, så vil dette tallet være nær 30 i 2050, (St.meld. nr. 25 (2005 – 2006) Mestring, muligheter og mening. Framtidas omsorgsutfordringer). Vi vil altså få en kraftig reduksjon i generasjonen under de aller eldste, og presset på disse vil sannsynligvis også bli større, fordi de vil få færre å dele omsorgsoppgavene med. På grunn av aldringen i samfunnet øker utfordringen med å få til en god arbeidsdeling mellom det offentlige og familiens omsorg. På den ene side fordrer de økonomiske utfordringene knyttet til pensjonsutbetalinger og finansiering av helse- og omsorgstjenester en høy sysselsetting blant kvinner og menn også sent i yrkeslivet. Samtidig vil vi fortsatt være avhengig av at familien stiller opp for de aller eldste (Gautun & Hernes 2006).

Norden har vært sent ute, men helt siden tidlig på 1990- tallet har det i enkelte andre land vært en økende interesse for tema relatert til jobb og omsorgsklemma for gamle foreldre. En gjennomgang av forskningslitteraturen viser at det meste av forskningen på jobb og omsorgsklemma er gjort i USA og Storbritannia, men det er også gjennomført studier i Canada, Australia og andre land i EU (Gautun 2008). Forskningslitteraturen viser at det først og fremst er personer i 50 – 60 års alderen som kommer i en klemme der de tar omsorg for gamle foreldre samtidig som de er i betalt arbeid. De fleste av disse er ferdige med den fasen i livet der de må ta omsorg for egne barn. Videre viser gjennomgangen at omsorgsarbeidet er sterkt kjønnsavhengig både når det gjelder type omsorg og omfanget som gis, og hvem som er brukere. Kvinner står for hoveddelen av omsorgen som gis. Det vanligste er at de gir omsorg til mødre, deretter svigermødre og så fedre. Videre viser forskningslitteraturen fra andre land at omsorgsforpliktelser overfor gamle foreldre går ut over arbeidssituasjonen. Arbeidstakere blir ukonsentrerte og får økt fravær, og flere kvinner velger å jobbe deltid. Tre typer av politiske virkemidler er utledet fra forskningslitteraturen, som kan gjøre det lettere å mestre en slik jobb og omsorgssituasjon. Disse går på 1) hvilket tjenesteapparat som er egnet til å støtte arbeidstakere med omsorgsforpliktelser for eldre 2) ulike former for økonomiske støtteordninger til slike omsorgsgivere, og 3) en arbeidslivspolitikk som setter søkelys på hva som kan gjøres på arbeidsplassen for arbeidstakere som kommer i en slik livssituasjon (Gautun 2008).

I Norge har det siden 2006 blitt gjennomført tre større studier som systematisk har undersøkt hvordan middelaldrende og eldre arbeidstakere kombinerer jobb og omsorg for gamle foreldre. Den første ble gjennomført av Forskningsstiftelsen Fafo og Frischsenteret ved Universitetet i Oslo i 2006 – 2008. I denne studien ble det både gjennomført registerdata-analyser og landsrepresentative undersøkelser i befolkningen i alderen 45 til 65 år. I 2008 gjennomførte Fafo en Liv- og arbeidsundersøkelse i et landsrepresentativt utvalg av medlemmene til Fagforbundet (LO) som også inneholdt spørsmål om hvordan arbeidstakere kombinerer jobb og omsorg for gamle foreldre. Et stort flertall av medlemmene er kvinner i femtiårsalderen, som jobber innen pleie og omsorgssektoren i kommunene. Den tredje studien er gjennomført av NOVA, som i stor grad har fulgt opp og undersøkt samme spørsmål som i de to førstnevnte studiene, i en yngre aldersgruppe (Daatland, Veenstra & Lima 2010).

Den førstnevnte studien viser at ca. halvparten av alle i aldersgruppen 45 – 65 år har en eller begge foreldre i live. Økt levealder vil føre til at andelen blir større i årene som kommer. Den landsrepresentative undersøkelsen viser at i alt 70 % av de med en eller begge foreldre i live er yrkesaktive og gir praktisk hjelp/og eller pleie til foreldre. Omtrent like mange menn (sønner) som kvinner (døtre) stiller opp (Gautun 2008). Det er imidlertid noen forskjeller i hva slags type praktisk hjelp døtre og sønner gir. Flest sønner hjelper til med oppgaver av typen reparasjoner, snømåking og hagearbeid, mens flest døtre hjelper med husarbeid som rengjøring og vask av klær. Like mange døtre og sønner hjelper til med kjøring, kontakt og hjelp i forhold til det offentlige hjelpeapparatet. Over halvparten (57 %) av de som er yrkesaktive og samtidig gir omsorg til gamle foreldre, svarer at de alt i alt syns det har vært vanskelig å kombinere omsorgssituasjonen med jobb det siste året. Like mange menn som kvinner opplever det vanskelig. Hyppigst oppgitte effekter på arbeidssituasjonen er: uregelmessig tilstedeværelse på jobb, konsentrasjonsproblemer og at de blir forhindret i å delta aktivt i sosiale og karrierefremmende aktiviteter. At situasjonen oppleves som vanskelig kan også skyldes bekymring for og dårlig samvittighet for at tid blir brukt på jobb i stedet for den omsorgstrengende.

Den landsrepresentative undersøkelsen er også supplert med en registerdatastudie (Fevang m.fl 2010). Denne viser blant annet at omsorg for en enslig forelder har betydning både for barnas arbeidsmarkedsdeltakelse og for bruk av trygdeordninger. Virkningene er imidlertid ulike for menn og kvinner, fordi kvinner i større grad reduserer sin arbeidstid ved den økte omsorgsbyrden, mens menn velger å arbeide som før og gjennom det øker mulighetene for å slite seg ut. Undersøkelsen viser også dette, og en større andel menn enn kvinner i denne situasjonen går over på trygdeordninger som følge av omsorgsoppgavene. For menn øker denne andelen også etter foreldrenes død.

Til dokumentets forside