11 Utvalgets oppsummering

11.1 Innledning

Dette kapitlet oppsummerer utvalgets gjennomgang av sentrale sider ved påtalemyndigheten og straffesaksbehandlingen, og behandlingen av sentrale begreper i mandatet. Sammenstillingen utgjør grunnlaget for utvalgets etterfølgende drøftinger og forslag til tiltak.

Utgangspunktet er påtalemyndighetens samfunnsoppdrag. Hvorledes dette defineres og forstås, er avgjørende når utvalget skal vurdere hva som er den beste oppgaveløsningen. Vurderinger knyttet til kapasitet, effektivitet, kompetanse og organisering kan ikke foretas i et vakuum, men må forstås i en kontekst.

Når rammene er klarlagt, kan utvalget foreta en vurdering av om fremtidens utfordringer nødvendiggjør økt vekt på fagledelse og involvering i driften av politidistriktene, eller om primæroppgaven mer ensidig fortsatt skal være enkeltsaksbehandlingen.

Tilsvarende må det vurderes om påtalejuristene bør bruke mer av sin kapasitet på etterforskingsledelse og tilegnelse av etatskompetanse, eller mer ensidig innrette sin virksomhet mot «juss i mer snever forstand».

All den tid svaret på disse spørsmålene neppe er «enten/eller», vil en viktig og krevende utfordring for utvalget bestå i å «ramme inn» påtalemyndighetens virksomhet på en hensiktsmessig måte.

11.2 Samfunnsoppdraget

11.2.1 Innledning

Av mandatet fremgår følgende:

«Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag er å ivareta borgernes rettssikkerhet under politiets etterforskning. Gjennom god ledelse av etterforskningsarbeidet skal påtalemyndigheten bidra til at håndheving av lover og regler gir en effektiv kriminalitetsbekjempelse og legger til rette for et best mulig grunnlag for at domstolene treffer riktige avgjørelser og ilegger adekvate reaksjoner.»

Påtaleanalyseutvalget har ved sine besøk i Danmark og Sverige diskutert tematikken «samfunnsoppdraget» – både det formelle utgangspunktet, og hvorledes oppdraget naturlig bør forstås, og hvordan det praktiseres i de respektive landene.

11.2.2 Danmark

Sjefen for kvalitetsavdelingen i den danske anklagemyndigheten ga følgende illustrasjon på anklagemyndighetens rolle i etterforskingen: «Politidirektøren bestemmer hvem som gjør hva, med mindre riksadvokaten har bestemt noe annet.»

Flere saker har de seneste årene blitt flyttet ned i systemet. Noen saker skal til statsadvokatene («særlige saker») og noen ytterst få til riksadvokaten (terror, etterforsking av journalister, mv.). Sondringen er regulert i innberetningsdokumentet, og er i liten grad lovregulert.

Etter den danske retsplejeloven kan påtalejuristen gi pålegg i konkrete saker. Det er ikke utarbeidet nasjonale standarder for hva en påtalejurist skal gjøre, men er noe man for tiden vurderer. Statsadvokatene jobber hovedsakelig med straffesaker, tilsyn, faglig utvikling og understøttelse. Sistnevnte innsatsområde kom inn etter reformen i 2012 og innebærer blant annet en identifisering av saksområder hvor man ønsker rettslig avklaring.

Innsatsen mot økonomisk kriminalitet og terror har preget dansk politi de senere år, og det ble opplyst at innsatsen på beredskapsfeltet har medført at etterforskingsfeltet i noen grad har blitt lidende.

Det er politiet som identifiserer innsatsområdene og utarbeider analyser. Politiet er den styrende aktøren i den innledende fasen, og rikspolitiet har en egen enhet som har som hovedformål å velge ut og prioritere hvilke strategiske mål politietaten skal jobbe mot. Riksadvokaten og anklagemyndigheten deltar på ulike møter, men har i praksis liten innflytelse på utvelgelsen av de prioriterte områdene.

På operasjonelt nivå er det normalt en politiutdannet som er leder for saker som skal etterforskes. I så henseende er vedkommende også leder for juristene, likevel slik at han/hun ikke er ansvarlig for legalitetskontrollen av arbeidet eller for rettsprosessen.

11.2.3 Sverige

Åklagarmyndighetens hovedmål er definert på følgende måte:

«Enhver sak som kommer inn til påtalemyndigheten, skal håndteres korrekt i henhold til lov og til rett tid.»

Hos Riksåklagaren skilles det mellom rettslig styring og myndighetsstyring.

Den rettslige styringen skjer gjennom overprøvinger, rettslig tilsyn, rettspraksis fra Høgsta domstolen, anbefalinger og retningslinjer. Dette gjøres overfor åklagarne. Riksåklagaren har ikke en alminnelig instruksjonsrett overfor åklagarne i enkeltsaker. De er selvstendige, og deres beslutninger må eventuelt overprøves ved at saken på en eller annen måte (for eksempel ved klage) løftes til neste nivå. Riksåklagaren har utarbeidet en liste over rettsområder som ønskes brakt inn for Høgsta domstolen til avklaring. Denne listen benyttes aktivt av de lavere nivåene i åklagarmyndigheten.

Myndighetsstyringen skjer gjennom planlegging, budsjett, ansettelser og retningslinjer for økonomisk håndtering. I 2010 ble det etablert en ny styringsmodell.

Ved grov kriminalitet er åklagaren etterforskingsleder. Dette innebærer at åklagaren alltid kan overprøve politiets beslutninger, og vedkommende kan på ethvert stadium overta en etterforsking fra politiet.

Når det gjelder prioriteringer av rettsområder og saker, er det etablert et team i åklagarkammaren som har en løpende dialog med politiet. På nasjonalt nivå i Sverige er det etablert et operativt råd som kan treffe beslutninger om igangsettelse av etterforskinger og/eller strategiske satsinger. I dette rådet er åklagarmyndigheten representert.

11.2.4 Norge

Selv om Norge og Danmark rent organisatorisk har de mest sammenlignbare systemene, ligner den norske modellen mer på den svenske når det gjelder forståelsen og rekkevidden av påtalemyndighetens samfunnsoppdrag. Den danske forståelsen av påtalemyndighetens samfunnsoppdrag synes å være noe snevrere, hvor oppgaveutførelsen primært orienteres inn mot en juridisk kontroll med straffesaksbehandlingen.

Det norske og det svenske systemet har det til felles at påtalemyndigheten er gitt rollen som leder av etterforskingen.

En naturlig språklig tolkning av mandatet, hvor det heter at påtalemyndighetens samfunnsoppdrag gjennom god ledelse skal bidra til en effektiv kriminalitetsbekjempelse, indikerer en offensiv og aktiv påtalemyndighet. Til tross for et relativt tydelig utgangspunkt, sitter Påtaleanalyseutvalget med et inntrykk av at både påtalemyndighetens samfunnsoppdrag og rolleforståelsen er uklar for mange statsadvokater og påtalejurister.

Flere av respondentene beskriver en hverdag preget av ulikheter og usikkerhet, i strid med lovgivers intensjon. Spesielt er usikkerheten stor i etterforskingsfasen, hvor utvalget fra flere hold har erfart en litt desillusjonert påtalemyndighet. En opplevelse av manglende gjennomslagskraft, at man ikke settes i stand til å fylle rollen som etterforskingsleder, og hvor ansvar og myndighet ikke samsvarer, går igjen i beskrivelsene. Dette alene tilsier at en avklaring av samfunnsoppdraget bør vies oppmerksomhet.

Selv om utvalget har forståelse for denne frustrasjonen, vil utvalget også minne om at de ansatte i påtalemyndigheten må ta inn over seg utviklingen i samfunnet og kriminalitetsbildet. Politiet har de senere år fokusert stadig mer på organisasjonsutvikling og ledelse, og det kan virke som om mange politiutdannede i større grad enn politijuristene har evnet å utvikle og fornye rollen, i takt med endringstrykket i omgivelsene.

Løsningen på denne utfordringen, sett fra påtalemyndighetens side, er ikke å opprette nye strukturer. Femmeranalysen dokumenterte viktigheten av påtaleleders rolle, med et klart behov for tettere oppfølging helt ned på individnivå og med økte krav til god porteføljeforvaltning. Like viktig blir det å utvikle god og gjensidig rolleforståelse, hvor betydningen av tett og godt samarbeid anerkjennes både i påtalemyndigheten og i politiet. Det følgende anses som sentralt:

• Påtalemyndighetens rolle som leder av etterforskingen videreføres, jf. det tosporede system.

• Det må etableres et kompetanseløp hvor påtalejuristene tilegner seg etatskompetanse og nødvendig kunnskap om taktisk etterforsking.

• Den politifaglige etterforskingsledelsen må styrkes.

11.2.5 Sammenfallende samfunnsoppdrag?

Påtalemyndighetens samfunnsoppdrag er i utgangspunktet likelydende for alle de tre nivåene, likevel slik at vektingen mellom ulike oppgaver og ansvarsområdet i noen grad må variere. For påtalemyndigheten i politiet er det også viktig å identifisere seg med politiets samfunnsoppdrag.

Politiets oppgaver er definert i politiloven og oppfattes gjerne som deres samfunnsoppdrag. Politiloven § 1 annet ledd angir dette slik:

«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig».

11.2.6 Politijuristene om samfunnsoppdraget

Fagforeningen Politijuristene har oversendt et skriftlig innspill til utvalget om hvorledes påtalemyndighetens samfunnsoppdrag er og bør forstås, og dets rekkevidde:

«I en straffeprosess bygget på anklageprinsippet er påtalemyndigheten gitt ansvaret for at staten straffeforfølger kriminalitet. Dette må forstås som et ansvar for hele straffeforfølgningen som institusjon. Om ansvaret reduseres til enkeltsaksbehandlingen, vil neppe det overordnede idealet om en politisk uavhengig institusjon oppfylles. Det er rett og slett vanskelig å se hvordan straffeforfølgningsplikten, opportunitetsprinsippet, og til en viss grad objektivitetsplikten, skal kunne etterleves om ikke påtalemyndigheten har det overordnede, samlede ansvar for hele straffeforfølgelsen – både hvilken kriminalitet og hvilke straffesaker som skal straffeforfølges, og hvilken kriminalitet og hvilke straffesaker som ikke skal straffeforfølges. Dette er ikke til hinder for at oppgavene kan utføres av andre, noe som jo også i stor grad skjer ved politiet, men også denne oppgaveutførelsen skal skje under påtalemyndighetens overordnede ansvar. Dette synet støttes av straffeprosesslovutvalget, og kan også utledes av Johs. Andenæs Straffeprosess I (2. utgave, s. 39). En naturlig lesning av mandatet til Påtaleanalyseutvalget trekker også klart i samme retning.

I en stillingsutlysning for den høyere påtalemyndighet finner vi følgende, som nærmer seg en beskrivelse av (den høyere) påtalemyndighetens samfunnsoppdrag:

‘Den høyere påtalemyndighet skal gjennom sin fagledelse av politiet og egen straffesaksbehandling bidra til å redusere kriminaliteten i Norge.’

Også en pragmatisk tilnærming tilsier en vid tolkning av samfunnsoppdraget. Påtalemyndigheten må innrette virksomheten sin på en måte som speiler dette ansvaret. Deles påtalemyndighetens ansvarsområde i et styrings- og et kontrollansvar, vil begge peke på et ansvar som går lenger enn enkeltsaker. Å utøve styring av straffesaksbehandlingen innebærer at man må ha kunnskap om hele kriminalitetsbildet. Om påtalemyndighetens kontroll kun skal utøves i ettertid, innebærer det en kraftig begrensning i påtalemyndighetens mulighet til å utøve kontroll. Det oppstår en risiko for at de sakene som det er særlig grunn for påtalemyndigheten til å kontrollere, er saker som påtalemyndigheten ikke får kjennskap til. I tillegg vil det stride med vårt system om at både påtalemyndighet og domstol skal utøve fortløpende kontroll, «før skaden har skjedd». Ansvaret omfatter også en best mulig kriminalitetsbekjempelse. Men hvordan skal påtalemyndigheten ivareta denne oppgaven om den ikke kjenner til hvilket kriminalitetsbilde samfunnet har, hva som er særlige problemområder, deltar i prioriteringsspørsmål og kun sitter med et bilde som kan dannes av de etablerte straffesaker som presenteres for påtalemyndigheten?»

11.2.7 Påtaleanalyseutvalgets forslag til samfunnsoppdrag

Utvalget finner at påtalemyndighetens samfunnsoppdrag best kan defineres slik:

«Påtalemyndigheten skal gjennom sitt ansvar for straffesaksbehandlingen ivareta borgernes rettssikkerhet og bidra til å skape et trygt samfunn, ved aktivt og effektivt bekjempe og forebygge kriminalitet sammen med politiet.»

En slik forståelse synliggjør påtalemyndighetens viktige rolle både som kontrollør og rettssikkerhetsgarantist, men også som deltakende, kompetent og aktuell samarbeidspartner og ressurs for politiet i prioriteringsspørsmål, utviklingsarbeid og annen ledelse av politidistriktet.

11.3 Sentrale forutsetninger for en god oppgaveløsning

11.3.1 Den høyere påtalemyndighet

Stortingets signaler fra 2015 om at riksadvokatens prioriteringer skal etterleves,1 understrekes og gjentas i de sentrale styringsdokumentene i 2016. Større enheter på statsadvokatnivået, hver med en profesjonell fagledelse, vil gjøre det enklere å operasjonalisere og etterleve disse føringene. Likeledes er det viktig å utvikle fremtidige statsadvokater som ser verdien av å involvere seg i hele straffesakskjeden, og ikke ser på seg selv som enkeltsaksbehandlere som driver fagledelse «på si».

Et premiss som ligger fast, er at straffesaksproduksjonen fortsatt må foregå i politiet. Det helt sentrale spørsmålet som må stilles, er hvordan Den høyere påtalemyndighet best forholder seg til denne produksjonen. Ta sakstype AA, og la oss forutsette at kvaliteten er for dårlig. Hvilken tilnærming vil da være mest hensiktsmessig når målet er et «løft» av fagfeltet?

Dypest sett står valget mellom to ytterpunkter, illustrert i figur 11.2:

• kvalitativt godt arbeid i enkeltsaker, i kombinasjon med fagledelse gjennom direktiver og retningslinjer

• kvalitativt godt arbeid i noen færre enkeltsaker, i kombinasjon med en systematisk og intensivert fagledelse som omfatter tett oppfølging av påtalejurister og etterforskere

Valget er selvsagt ikke «enten/eller», men heller hvor på en skala fra 0 til 100 man etter en samlet vurdering mener den optimale miksen mellom fagledelse og enkeltsaksbehandling befinner seg. Svaret bør dernest være førende for statsadvokatenes fremtidige profil. Hvis man eksempelvis tenker seg at statsadvokatkorpset i dag bruker 95 prosent av sin kapasitet på enkeltsakene og 5 prosent på fagledelse, og at en optimal miks er 75 prosent vs. 25 prosent, vil dette måtte bety en ganske betydelig omlegging av virksomheten, uten at enkeltsaksbehandlingen på noen måte av den grunn skal utraderes eller nedvurderes.

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn må statsadvokatene i fremtiden i større grad identifisere seg med faglederrollen. Vi må ha en offensiv påtalemyndighet som har nødvendig kompetanse om politietaten, som forstår sin samfunnsrolle, og som både anerkjenner og respekterer den politifaglige kompetansen og viktigheten av samarbeid. Innenfor denne rammen vil enkeltsakene fortsatt utgjøre et helt sentralt element. Fagledelsen må forstås og endres fra å være en ad hoc-oppgave til å bli en løpende virksomhet. Tilnærmingen vil komme til å gjøre noe med selve statsadvokatrollen. Det bør skje en utvikling fra «enkeltsaksbehandler, med litt fagledelse på si» til «fagledelse, med betydelige innslag av enkeltsaksbehandling, kontroll og oppfølging av politiet».

Et slikt mulig paradigmeskifte signaliserer flere viktige ting:

• en ønsket kurs- og kulturendring

• en ressursvridning i retning av en bedre og mer systematisk fagledelse

• behov for økt etats-, organisasjons- og styringskompetanse

• en videreutvikling av fagledelsen til «noe mer» enn inspeksjons- og tilsynsvirksomhet2

• en tydelig implementeringsstrategi

Når det gjelder sistnevnte strekpunkt – viktigheten av en tydelig implementeringsstrategi og utfordringer knyttet til å implementere strategier, – viser utvalget til følgende forskningsbaserte modell utviklet av Johnson m.fl., se figur 11.3.3

Figuren representerer et helhetlig rammeverk og navigeringsverktøy for strategisk styring. Dykker man ned i boblen «Strategy into action», vil man se at de fleste strategiske planer som mislykkes (anslagsvis 70 prosent), skyldes undervurdering, eller fravær av implementeringsstrategi.

Påtaleanalyseutvalget antar at det vil kreve mye av påtalemyndigheten å skulle endre på grunnleggende tenkning omkring statsadvokatrollen. Et vellykket sluttresultat fordrer hensiktsmessige strukturer og gode prosesser til å understøtte gjennomføringen.

11.3.2 Påtalemyndigheten i politiet

Også samfunnsoppdraget til påtalejuristene i politiet må forstås som «noe mer» enn en saksbehandlerrolle. Som for Den høyere påtalemyndighet blir spørsmålet hvordan dette nivået på en best mulig måte kan og bør påvirke kvaliteten i straffesaksarbeidet.

Straffesaksbehandlingen handler grovt sett om to hovedkomponenter:

• på den ene siden effektivitet og produksjon, med underliggende spørsmål som «hvordan forbedre prosesser?», «hvordan øke antall tilståelsesdommer?» osv.

• på den andre siden kvalitetssikring av politiets straffesaksarbeid – hvordan påse at straffesakene holder ønsket kvalitet, etterforskingen er formålsrettet, prioriteringene er gode, maktutøvelsen nødvendig?

Som tidligere beskrevet er dette hensyn som tidvis kan stå i motstrid.

Kjedetenkning og en balansert drift står helt sentralt hos politiledelsen. Generelt synes de politimestrene utvalget har snakket med, å ønske seg færrest mulig budsjettmessige bindinger. Når budsjettrammen er definert, blir det en intern diskusjon om hva som er riktig nivå for ulike beslutninger. Dette er forhold som i liten grad ligger under påtalemyndigheten, og som ikke omtales i det følgende.

Derimot er det andre forhold ved politiets virksomhet hvor påtalemyndigheten bør spille en sentral rolle:

• Den norske modellen bygger på at statens maktapparat må kontrolleres. I et demokratisk samfunn er dette helt grunnleggende, og her er det grunn til å minne om de senere års utvikling, med mer inngripende etterforskingsmetoder osv.

• Komplementær kompetanse bør gjelde som et generelt prinsipp. Ingen er tjent med at påtalejuristene eller politiansatte ensidig styrer straffesaksbehandlingen. Samfunnsoppdraget fremmes best ved en ledelsesmodell hvor påtalemessig og politifaglig ledelse samarbeider tett. Den formelle ledelsen med straffesaksbehandlingen må ligge til påtalemyndigheten, og denne ledelsen må omfatte alle sider av straffesaksarbeidet, se figur 11.4.

En aktiv og engasjert påtalemyndighet er også viktig for utvikling og læring. Hensynet til tverrfaglig kompetanse og optimal kvalitet innebærer imidlertid at politifaglig ledelse må trekkes tett inn mot den påtalemessige ledelsen. På tilsvarende måte bør påtalemyndigheten involveres tettere i øvrige politiaktiviteter som etterretning, forebyggende arbeid, undervisning, stabsarbeid osv.

11.4 Ytterrammer for kvalitetskontrollen?

Som redegjort for i kapittel 2 har riksadvokaten det overordnede ansvaret for all straffesaksbehandling i Norge. Straffeprosessutvalget viderefører dette prinsippet. Til dette ligger også et ansvar for å definere kvalitet.4

Samtidig bør det gjelde noen ytre rammer for den kvalitetskontrollen påtalemyndigheten skal utøve overfor politidistriktene. Hvor grensen går, kan være vanskelig å besvare entydig. I praksis er det heller ikke det prinsipielle utgangspunktet som har vist seg krevende, men snarere spørsmålet om hvilket detaljnivå denne kvalitetskontrollen skal ha, og hvor involvert påtalemyndigheten skal være.

Den nærmere grensedragningen bør i stor grad overlates til påtalemyndigheten selv å avgjøre, og vil kunne variere fra fagområde til fagområde og fra sak til sak. Helt avgjørende er at påtalemyndigheten informeres på et tidlig tidspunkt og gis reell anledning til å gjøre sine vurderinger og nødvendige avveininger. En praksis hvor påtalemyndigheten bare presenteres for sluttresultater, vil i mange tilfeller ikke være tilfredsstillende.

Når det gjelder sentrale premisser og føringer for straffesakspleien, har påtalemyndigheten en naturlig rolle å spille. Dette omfatter også premissene i strategiske analyser og andre sentrale dokumenter som i neste omgang legger føringer for politiets prioriteringer. En slik tilnærming forutsetter samtidig en påtalemyndighet som har riktig kapasitet og kompetanse til å fylle en slik rolle.

Motsatt skal rollen som kvalitetskontrollør ikke misbrukes av påtalemyndigheten til å involvere seg i alle deler av politiets virksomhet. Forutsetningen for involvering må være at tematikken – direkte eller indirekte – har en grenseflate til straffesaksbehandlingen. Politimesterens totalansvar for distriktets virksomhet ligger fast, og må anerkjennes.

Utvalget har merket seg at statsadvokatene fra og med 2016 inviteres til å delta i hele styringsdialogen mellom Politidirektoratet og de nye politidistriktene – en positiv utvikling i tråd med ovennevnte tankegods.

11.5 Den høyere påtalemyndighet – kapasitet og kompetanse

11.5.1 Dagens situasjon

Statsadvokatene har i dag tre hovedkategorier av oppgaver:

• Straffesaksbehandling.

• Fagledelse.

• Utadrettet virksomhet, særlig mot andre aktører i strafferettspleien.

Grovt sett er situasjonen den at fagledelse de siste årene har fått økt oppmerksomhet. På dette feltet forventes også en positiv utvikling både i omfang og kvalitet. Samtidig skal et stadig økende antall innkomne straffesaker og et mer komplekst saksbilde håndteres på en god måte.

Den høyere påtalemyndighet har de siste årene fått en betydelig ressurstilførsel med flere ansatte, men samtidig har oppgaveporteføljen også økt. Det reelle handlingsrommet vurderes som begrenset. Nærpolitireformen har medført store endringer i politiet, både organisatorisk og styringsmessig, men også hva gjelder graden av spesialisering. Særorganutredningen kommer i 2017.

Statsadvokatene opplever at deres rolle er under et visst press. Hvordan skal en slik situasjon håndteres? Hva tilsier at dagens situasjon og avveininger mellom hovedkategoriene av oppgaver er optimal for å imøtekomme endringene i omgivelsene?

En representant for statsadvokatkorpset beskrev situasjonen på følgende måte:

«Det er vanskelig å se for seg at dagens statsadvokatmodell forblir uforandret. Vi bruker uforholdsmessig mye tid på å aktorere straffesaker med høy strafferamme, men som bevismessig er relativt enkle. Dette er saker som også mange politijurister kunne aktorert på en god måte. Spørsmålet er hva vår berettigelse, våre bærebjelker, skal være i fremtiden.»

Slik Påtaleanalyseutvalget vurderer dette, bør den ønskede utviklingen forankres i et strategisk planverk. Dette mangler delvis per i dag. Målet må være et statsadvokatkorps som er blant landets fremste praktikere innen strafferettspleien. Samtidig må det skapes et handlingsrom som gjør det mulig å videreutvikle og praktisere en kvalitativt bedre fagledelse. Gjennomslagskraften omtalt i mandatet har etter utvalgets syn en klar og direkte sammenheng med kompetanse og graden av tilstedeværelse. Et slikt handlingsrom fordrer økt innflytelse og påvirkning på egen saksportefølje.

11.5.2 Riktig kapasitet?

Av mandatet fremgår det at Påtaleanalyseutvalget

«skal ha et særlig fokus på om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse for å ivareta de mål som er angitt».

Svaret på om Den høyere påtalemyndighet har riktig kapasitet, avhenger av tolkningen av samfunnsoppdraget og hvilke oppgaver den høyere påtalemyndighet skal utføre.

Påtaleanalyseutvalgets syn er dette:

• En snever tolkning, der produksjon og reaktiv kontroll står sentralt, tilsier at dagens rammer antakelig er akseptable.

• Er ambisjonen en påtalemyndighet som i større grad engasjerer seg i politiets virksomhet, og som gjennom en styrket fagledelse bidrar til økt kvalitet på straffesaksarbeidet, er Den høyere påtalemyndighet i dag underdimensjonert.

• En kombinasjon av effektiviserende tiltak, endringer i kompetansereglene og overføringer av aktorater til påtalemyndigheten i politiet vil i sum kunne skape det nødvendige handlingsrom innen dagens rammer.

• Riksadvokatembetets stabskraft og fagledelse må styrkes. Embetet må ressurssettes slik at det kan utøve en sterkere fagledelse og tettere oppfølging av statsadvokatembetene.

En illustrasjon på dagens «uheldige» situasjon er det pågående arbeidet med handlingsplanen for etterforskingsløftet – et positivt initiativ, som forhåpentligvis vil kunne gi etterforskingsfaget etterlengtet energi. Samtidig illustrerer planen på mange måter påtalemyndighetens begrensede kapasitet. Til tross for at mange av tiltakene helt eller delvis etter sitt innhold skulle og burde ligget under påtalemyndigheten, ligger den videre utformingen og utviklingen til Politidirektoratet. Den høyere påtalemyndigheten deltar i dag med en deltidsstilling.

11.5.3 Riktig kompetanse?

Kompetansespørsmålet er utredet i kapittel 9. Gjennomgående synes respondentene å være enige om at dette er et område med et ikke ubetydelig forbedringspotensial. Hvorvidt Den høyere påtalemyndighet har rett kompetanse, er avhengig av tolkningen av samfunnsoppdraget og hvilke oppgaver som skal utføres.

Påtaleanalyseutvalgets syn er dette:

• Gitt en snever tolkning, med vekt på produksjon og reaktiv kontroll, er utdanningen og kompetansen akseptabel – likevel slik at det i større grad må legges til rette for jevnlig og systematisk juridisk påfyll og ferdighetstrening.

• Er ambisjonen en påtalemyndighet som i større grad engasjerer seg i politiets virksomhet, og som gjennom en styrket fagledelse bidrar til økt kvalitet på straffesaksarbeidet, representerer Den høyere påtalemyndighet samlet sett ikke i tilstrekkelig grad den profesjonelle fagledelsen som kreves for å være en relevant samarbeidspartner for politiledelsen. Enkeltpersoner i den høyere påtalemyndighet har utvilsomt slik relevant og god kompetanse, men dersom spørsmålet er av systemisk art, blir svaret etter utvalgets syn det motsatte.

• Kompetanseheving er nødvendig, særlig i relasjon til etatskompetanse og faglederrollen. Samtidig innebærer kompetansepåfyll et ressursuttak. For at denne investeringen skal gi ønsket effekt, kreves en strategisk kompetanseplan.

11.6 Påtalemyndigheten i politiet – kapasitet og kompetanse

11.6.1 Dagens situasjon

Som en integrert del av politiet er påtalemyndigheten i politiet i større grad enn Den høyere påtalemyndighet direkte påvirket av de store endringene som for tiden finner sted i politietaten.

Utvalgets oppmerksomhet i dialogen med respondentene og i vårt øvrige arbeid har vært rettet mot spørsmål av typen «Er helhetsinntrykket bra?», «Går utviklingen i riktig retning?» og «Hvor ligger eventuelle bekymringer?«

Tre forhold skal bemerkes:

• Økt bemanning i politiet fordrer en påtalemyndighet som kapasitetsmessig holder tritt med utviklingen i politiet.

• Den organiserte kriminaliteten,5 mer komplekse saker og høyere krav til påtalemyndighetens oppgaveutøvelse påvirker kapasiteten og kravene til kompetanse.

• Tydelige avklaringer av ansvar og forventninger til påtalemyndighetens rolle som etterforskingsleder bør gis høy prioritet.

Påtaleanalyseutvalget samlede vurdering av påtalemyndigheten i politiet kan oppsummeres slik:

• Innhentet materiale viser store produksjonsforskjeller, blant annet når det gjelder positive påtaleavgjørelser. Det er imidlertid krevende å analysere årsaken til forskjellene.

• Nivået er for ujevnt. De beste påtalejuristene holder et høyt faglig nivå. Konklusjonen i Femmeranalysen går i samme retning, og sentrale respondenter med riksadvokaten og politidirektøren i spissen, tegner et lignende bilde. Et slikt erfaringsbasert inntrykk av store forskjeller, deles av utvalget.

• Kompetanseheving generelt, men kanskje særlig i relasjon til etatskompetanse og etterforskingsledelsesrollen, er en nødvendig forutsetning.

11.6.2 Riktig kapasitet?

Av mandatet fremgår det at Påtaleanalyseutvalget

«skal ha et særlig fokus på om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse for å ivareta de mål som er angitt».

Svaret på om påtalemyndigheten i politiet har riktig kapasitet, avhenger av tolkningen av samfunnsoppdraget og hvilke oppgaver de skal utføre.

Påtaleanalyseutvalgets syn er dette:

• En snever tolkning, med vekt på produksjon og reaktiv kontroll, tilsier at dagens rammer kan hevdes å være akseptable. Utvalget har kun foretatt en vurdering på landsbasis, uten å ta hensyn til lokale forskjeller.

• Er ambisjonen en påtalemyndighet som løpende engasjerer seg i politiets virksomhet og som gjennom aktiv etterforskingsledelse bidrar til økt kvalitet på straffesaksarbeidet, er påtalemyndigheten i politiet i dag underdimensjonert.

• Tilførsel av aktorater fra Den høyere påtalemyndighet vil forsterke denne ubalansen. Samtidig antar utvalget at dette i noen grad modereres av at ansvarlig påtalejurist kjenner sakens faktum godt, hvilket har betydning når aktoratet skal forberedes.

11.6.3 Riktig kompetanse?

Kompetansespørsmålet er utredet i kapittel 9. Gjennomgående er respondentene enige om at dette er et område med et forbedringspotensial. Også på dette punktet beror svaret på spørsmålet om «riktig kompetanse» på en tolkning av samfunnsoppdraget og hvilke oppgaver som skal utføres.

Det helt sentrale vurderingstemaet er om dagens påtalejurister har den rette kompetansen for å fylle alle funksjonene knyttet til arbeidet som påtalejurist. Velges en rendyrket «juristprofil», kreves åpenbart en annen type kompetanse enn hvis det er forventninger om at påtalejuristen løpende og aktivt skal delta i og lede krevende etterforskinger. I sistnevnte tilfelle viser utvalgets undersøkelser at behovet for etatskompetanse og spesifikke tiltak rettet mot påtalejuristens rolle som etterforskingsleder, er reelt.

Påtaleanalyseutvalgets syn er dette:

• Påtalejuristens rolle kan på sett og vis sees på som en form for spesialisering i strafferett og straffeprosess. I relasjon til påtale- og iretteføringsfasen skal påtalejuristene være gode, med oppdatert kunnskap. Mange har også slik oppdatert kunnskap. Utvalget mener like fullt det er behov for en systematisk kompetanseutvikling.

• Rollen som etterforskingsleder står sentralt i kompetansediskusjonen. Denne rollen preges av usikkerhet, og det etterlyses avklaringer. Som utvalgets gjennomgang dokumenterer, er det store forskjeller i hvordan denne funksjonen utøves. Like tilfeller håndteres ulikt. Selv om det finnes tilbud både på grunnutdanningen og etter- og videreutdanningen, er disse tilbudene i begrenset grad tilpasset juristenes behov.

11.7 Gitt et handlingsrom – hva bør prioriteres?

11.7.1 Innledning

Slik Påtaleanalyseutvalget vurderer det, foreligger det klare og relevante føringer for hva et eventuelt handlingsrom hos både statsadvokatene og påtalejuristene bør brukes til.

11.7.2 Politiske føringer

Stortingets styringssignaler er ikke til å misforstå. I samledokument for enighet mellom Ap, FrP, KrF og Venstre om nærpolitireformen av juni 2015 heter det eksempelvis:

«Disse medlemmene vil sterkt understreke betydningen av god fagledelse innen etterforskingsfeltet. Dette skal ivareta både en effektiv kriminalitetsbekjempelse og god rettssikkerhet. Disse medlemmene vil spesielt peke på at det etableres arbeidsformer og rutiner som ivaretar klare ansvarsforhold og gode kontrollprosedyrer. Videre understreker disse medlemmer at det er et lederansvar å legge til rette for systematisk læring og erfaringsutveksling innen etterforskingsfeltet.

Disse medlemmene vil videre peke på noen viktige utfordringer knyttet til etterforsking og ledelse. Riksadvokatens rapport av 9. februar 2015, etter den såkalte Monika-saken, påviser blant annet mangelfull etterforskingsledelse og kritikkverdig håndtering av interne varslere.»

I regjeringens budsjettforslag for 2017 videreføres målene som ble satt i 2015 og 2016 hva gjelder straffesaksbehandlingen:6

• En mer effektiv straffesakskjede

• Styrke forebyggingen av kriminalitet

• Redusere alvorlig kriminalitet

I Tildelingsbrevet fra Justis- og beredskapsdepartementet til Den høyere påtalemyndighet for 2015 ligger disse målene til grunn for prioriteringene som gis. Her sies det at statsadvokatene skal:7

• Delta i beslutningsprosessen når prioriteringer og mål for straffesaksbehandlingen i politiet fastsettes i dialog med Politidirektoratet og politidistriktene.

• Gi retningslinjer for å følge opp straffesaksbehandlingen i politiet, herunder foreta tilsyn og kvalitetskontroll av politiets etterforsking og påtaleavgjørelser.

• Bidra til å heve kompetansen til politiet gjennom instruksjon, veiledning og opplæring.

Målene og prioriteringene videreføres i Tildelingsbrevet for 2017.8

11.7.3 Utredninger og empiri

En arbeidsgruppe nedsatt av riksadvokaten (2012/2013)9 gjennomførte en omfattende kartlegging av hvilke årsaksfaktorer som kunne forklare hvorfor det i enkelte saker oppstår til dels store kvalitetsavvik. Gruppen gjorde fire interessante funn, hvorav to relaterer seg til etterforskingsfaget i sin alminnelighet:

• Fraværet av en kompetent, faglig og deltakende ledelse preger mange av sakene som får et uheldig utfall i rettssystemet.

• Det er bekymringsfullt at verken politiet eller påtalemyndigheten har klart å etablere nødvendige rutiner for støtte, kvalitetssikring, oppfølging og/eller trening på avhørsområdet. Oppfølgingstiltak og rutiner er jevnt over fraværende, i beste fall lokale og sporadiske. I tråd med teorien på området har dette medført systemiske svakheter og misforståelser.

Disse to faktorene, etterforskingsledelse (både påtalemessig og politifaglig) og fravær av systemisk kompetanse og kvalitetskontroll, var etter gruppens syn de klart dominerende forklaringene på at enkelte straffesaker ikke holder ønsket kvalitet. Funnene har i ettertid fått generell tilslutning i påtalemyndigheten og politiet.

11.7.4 Riksadvokatens prioriteringer

På bakgrunn av nevnte avhørsrapport, rapporten Etterforsking i politiet 2013, statsadvokatenes inspeksjonsrapporter og riksadvokatens egne erfaringer og vurderinger, identifiserte riksadvokaten i 2014/2015 fire forbedringsområder. Disse utgjør de viktigste årsakene til manglende kvalitet i straffesaksarbeidet og fremgår av rundskriv 1/2015, og er gjentatt i 1/2016:

• Engasjement for etterforskingsfaget hos toppledelsen i politiet, med tilhørende prioriteringer og legitimitet.

• Etterforskingsledelse (både påtalemessig og politifaglig).

• Oppmerksomhet mot kvalitet. Kompetanse, praksis, trening og evaluering. Et mer forpliktende system.

• Fagledelse fra statsadvokatenes side og oppfølging fra Politidirektoratet og riksadvokat.

I tillegg er arbeidsbetingelser og etterforskingsfagets status særlig viktig.

11.7.5 Konklusjon

Både politiske føringer, riksadvokatens vurderinger, toneangivende rapporter, tidligere utvalg og arbeidsgrupper og Påtaleanalyseutvalgets egne undersøkelser og vurderinger trekker alle i samme retning. Selv om det er en lang rekke forhold som isolert sett kan fremheves, noe som også gjøres av utvalget, er det nødvendig å peke på punkter som anses særlig kritiske, og som bør vies særlig oppmerksomhet i en kommende kvalitetsreform. De sentrale punktene gjengis i det følgende.

Punktene befinner seg på et aggregert nivå, det vil si at de må operasjonaliseres. Her må det foretas vanskelige, viktige og konkrete avveininger. Denne operasjonaliseringen står sentralt i utvalgets drøftinger i kapittel 12–14.

Når utvalget i 11.8 likevel vier prioriteringene mye oppmerksomhet, er det ut fra et syn om at dersom man kan enes om en situasjonsbeskrivelse og noen premisser, blir den etterfølgende drøftingen og operasjonaliseringen av tiltak enklere.

11.8 Utvalgets anbefalinger

11.8.1 Den høyere påtalemyndighet

Utvalget anbefaler at følgende prioriteres:

• Engasjement og prioriteringer i toppledelsen i politiet. Sentralt står politimestrenes oppmerksomhet for straffesaksbehandlingen og påtalemyndighetens formelle og reelle gjennomslagskraft i ulike prioriteringsspørsmål.

• Oppmerksomhet mot kvalitet. I dette inngår at straffesaksarbeidet ikke ensidig må bli innrettet mot effektivitet og produksjon. Riksadvokaten må fortsatt ha ansvaret for å definere kvalitet i straffesaksarbeidet.

• Koblingen mellom kvalitet og kompetanse blir avgjørende.

• Statsadvokatenes rolle må utvikles og i noen grad justeres. Statsadvokatene skal i fremtiden være fagledere, med et stort innslag av saksbehandling. Dette fremfor å være saksbehandlere som også driver med litt fagledelse.

Dersom målsettingen om en kvalitetsreform skal oppfylles, er det helt avgjørende at disse fire områdene videreutvikles og styrkes. Dette er de viktigste faktorene for høyere kvalitet i straffesaksarbeidet, og den beste garantien mot uønskede justisfeil.

11.8.2 Påtalemyndigheten i politiet

Utvalget anbefaler at følgende prioriteres:

• Tilrettelegge for etterforskingsledelse og et godt samspill mellom påtalemessig og politifaglig etterforskingsleder.

• Oppmerksomhet mot kvalitet. I dette inngår som nevnt at straffesaksarbeidet ikke ensidig må bli innrettet mot effektivitet og produksjon.

• Kompetanseutviklingen for påtalemyndigheten må få en mer sentral plass, systematikk og oppmerksomhet enn i dag. Påtalejuristene må gis økt kompetanse om etaten og taktisk etterforsking.

Påtaleanalyseutvalget er kjent med at innholdet i punkt 11.8 på sentrale punkter omfattes av den vedtatte handlingsplanen for etterforskingsløftet. Samtidig er det viktig for utvalget å slå fast at enkelte av tiltakene i planen er viktigere enn andre, gitt ambisjonen om en kvalitetsreform. Det er derfor viktig for Påtaleanalyseutvalget både å signalisere hvilke enkelttiltak som i en prioriteringssammenheng må komme først, og å angi retning når tiltakene skal operasjonaliseres.

Påtaleanalyseutvalget opplever det pågående arbeidet med handlingsplanen som positivt og nødvendig. Samtidig synliggjøres behovet for å styrke påtalemyndighetens kapasitet til slikt utviklingsarbeid. Det pågående arbeidet aktualiserer også nødvendigheten av å tydeliggjøre ansvar og roller mellom de to sporene.

11.9 De senere års satsing på påtalemyndigheten

11.9.1 Innledning

Påtaleanalyseutvalget har studert de senere års innspill til satsinger i statsbudsjettet. Spesielt Den høyere påtalemyndighet har over år fremhevet viktigheten av en forsterket fagledelse som begrunnelse for ressurstilførsel. Økningen med totalt 16 nye statsadvokater i 2014/15 var i stor grad begrunnet i behovet for friske stillinger til å utøve fagledelse. Argumentasjonen i budsjettforslagene har flere tangeringspunkter med Påtaleanalyseutvalgets forslag.

11.9.2 Satsingen i 2014/15

I riksadvokatens brev10 til Justis- og beredskapsdepartementet om satsingsforslag til statsbudsjettet 2014 heter det:

«I ettertid ser vi at de endringsprosesser som er igangsatt etter 22.juli-saken for å forme fremtidens politi i Norge, leder til muligheter og utfordringer for Den høyere påtalemyndighet som vårt nevnte brev ikke tar tilstrekkelig hensyn til. Ikke minst har vi blitt styrket i oppfatningen av at etterforskingen, uten særskilte tiltak, kommer til å bli reelt skadelidende pga. satsingen på beredskap og sikkerhet i politiet. Dette er bekreftet gjennom kontakt med en rekke politiledere og annet politipersonell. For nærmere utdyping vises til riksadvokatens innlegg i Politilederen (tidligere Lensmannsbladet) nr. 5 2012. Kopi av artikkelen vedlegges til orientering (vedlegg 3). Vi ser samtidig at en tilførsel av nye ressurser vil gjøre det mulig å hente ut betydelige samfunnsøkonomiske gevinster. Samlet foreslår riksadvokaten nå en satsing på i alt 38,2 millioner kroner i 2014. Helårsvirkningen for 2015 og senere vil utgjøre 62 millioner kroner.

Endringene sammenlignet med forslaget i brevet av 15. november i år har sammenheng med:

• Forslag om ytterligere seks stillinger som statsadvokater, slik at vi i alt foreslår 16 nye statsadvokatstillinger i 2014 (samt, som tidligere, en riksadvokatfullmektig)

• Styrking av kontorsiden/administrativ støtte med ytterligere fem årsverk i tillegg til den alt foreslåtte stilling som seniorrådgiver ved Riksadvokatembetet

• Forslag om opprettelse av en stilling som informasjonsmedarbeider ved Riksadvokatembetet

Flere statsadvokatstillinger

Som nytt tiltak foreslås opprettelse av en egen inspeksjonsavdeling ved Oslo statsadvokatembeter, i alt fem stillinger, bestående av en førstestatsadvokat som avdelingsleder og fire statsadvokater. Hva gjelder behovet for styrket fagledelse vises i hovedsak til brevet av 15. november d.å. Embetet har tilsynsansvar for 7 politidistrikter, og ca. 44,5 % av den anmeldte kriminaliteten (forbrytelser i 2011) skjer i denne statsadvokatregionen. Det er dertil en overvekt av organisert alvorlig kriminalitet i regionen. Embetet har selv fremhevet at en bemanningsøkning på statsadvokatsiden som innrettes mot styrket fagledelse vil være det som kan gi størst effekt i kriminalitetsbekjempelsen. Mer effektive og grundige inspeksjoner enn i dag – hvor en i stor grad må ta hensyn til presset fra domstolene om å stå til disposisjon for aktorering – faglig oppfølging og veiledning av etterforskere (ikke bare politijurister), utvidet deltagelse på regionale og lokale samlinger for politiet, tettere oppfølging av implementering i politiet av overordnede direktiver, årlig oppfølging av økoteamene i regionen, større mulighet for å drive kompetansefremmende tiltak for politiet i form av undervisning osv. er sterkt ønskelig og mulig med en bedret personellmessig situasjon. Etablering av en særskilt inspeksjonsavdeling, plassert ved Oslo statsadvokatembeter, vil også være en ressurs for andre embeter, som pga. sin størrelse ikke har mulighet for å bygge opp tilsvarende kompetanse og kapasitet.»

Forslaget ble godt mottatt hos regjeringen, som i budsjettproposisjonen foreslo følgende:11

«Regjeringen foreslår å øke bevilgningen med 20 mill. kroner slik at de [Den høyere påtalemyndighet] kan ivareta sine primæroppgaver innenfor straffesaksbehandling og aktorering. Dette skal bl.a. gi rom for 19 nye stillinger12 og styrket fagledelse.»

Regjeringens satsing på Den høyere påtalemyndighet generelt og fagledelsen spesielt ble understreket i riksadvokatens mål- og prioriteringsskriv13 for 2015:

«Den høyere påtalemyndighet er styrket i 2015. Styrkingen må gi seg utslag i form av en intensivert og kvalitativt forbedret fagledelse. Riksadvokaten har ved flere anledninger fremhevet statsadvokatenes fagledelse som helt avgjørende for å heve kvaliteten i etterforskingsarbeidet. Det er klare forventninger til at statsadvokatenes oppfølging av politidistriktene i 2015 blir tettere og mer konkret enn foregående år. (…)

Riksadvokaten viser også til punkt V 1 i nærværende rundskriv om å påse at bekjempelsen av alvorlig og organisert kriminalitet har nødvendig prioritet, og til punkt V 2 om oppgaven som pådrivere for sentralisert etterforsking. Også i 2015 vil statsadvokatene bli bedt om å vurdere politiets innsats mot organisert kriminalitet. Statsadvokatene bør ved inspeksjoner og på annen måte følge med på hvordan politiet innretter sine etterforskingsenheter, og peke på de sentrale faktorene som erfaringsmessig må være ivaretatt om en skal oppnå gode resultater:14

• Politimesterens engasjement

• Tydelig mandat med klare mål

• Øremerkede ressurser

• Tilgjengelig bred kompetanse innen etterforsking, etterretning, analyse og påtalearbeid

• Gode analyser (strategiske og operative) må ligge til grunn for arbeidet»

Det ble i 2014 også bevilget midler til ansettelse av 50 påtalejurister i politiet, noe som medførte at antall ansatte økte fra 604 til 661 ved utløpet av 2015. Selv om restansene er noe redusert, har denne styrkingen i stor grad blitt konsumert av ulike årsaker, se punkt 7.5.

11.9.3 Påtaleanalyseutvalgets konklusjon

Etter Påtaleanalyseutvalgets syn var satsingen i 2014/15 både riktig og viktig. Samtidig har målet om en forsterket fagledelse kun delvis blitt innfridd. En ny ressurstilførsel er nødvendig. Ressurstilførselen må kombineres med strukturelle og styringsmessige endringer. Fremtidens fagledelse vil kreve tilstedeværelse, kompetanse og fleksibilitet. Nye stillinger fordelt på mange små embeter vil antakeligvis ha begrenset effekt hvis det ikke samtidig skjer grunnleggende endringer i måten man tenker og jobber på. I så henseende tiltrer utvalget Fornebo-utvalgets vurderinger, hvor det heter:15

«Det er videre en risiko for at en generell bemanningsøkning på statsadvokatnivået kan bidra til en sementering av virksomhet det er ønskelig å endre. Når siktemålet er å styrke statsadvokatene som strategisk nivå, er det nærliggende å se for seg økte ressurser til påtalemyndigheten i politiet for å avlaste statsadvokatene med saksbehandlingsoppgaver og aktorater, samt økte ressurser til Riksadvokaten for blant annet å gi foreslåtte endringer i virksomheten den nødvendige forankring og styring.»

Dersom det satses på økt etterforskingsledelse fra påtalemyndigheten i politiet, og særlig overføring av arbeidsoppgaver, aktorater og påtaleavgjørelser fra Den høyere påtalemyndighet, vil dette innebære et behov for ressurstilførsel til påtalemyndigheten i politiet.

Påtaleanalyseutvalgets oppsummering er som følger:

• Satsingen i 2014/15 var både nødvendig og viktig.

• Satsingen har gitt effekt, likevel slik at en stor andel av ressurstilførselen har gått med til å dekke opp merarbeid på andre områder enn fagledelse.

• Utvalget anbefaler en ny reell satsing i påtalemyndigheten, særlig Riksadvokatembetet og påtalemyndigheten i politiet.

• Arbeidet med fagledelsen må profesjonaliseres, og forankres i en strategisk plattform16 med en tydelig implementeringsstrategi.17

11.10 Vil en investering i påtalemyndigheten gi samfunnsgevinster?

11.10.1 Innledning

Samfunnet har mange oppgaver å fylle, blant annet innenfor forskjelligartede områder som helsesektoren, skolevesenet, justisfeltet og forsvaret. Disse feltene har det til felles at de er ressurskrevende. Et velferdssamfunn preget av trivsel, gode oppvekstsvilkår, et godt utdanningssystem, rettssikkerhet og et godt forsvar av landet, koster store summer. En ensidig satsing på enkelte felt vil ikke være tilstrekkelig. Det må være en balanse i satsingen. Det er samtidig vanskelig å tallfeste disse verdiene og å sammenligne dem. Utvalget anser det likevel som nødvendig at det utredes mulige samfunnsgevinster av en satsing på påtalemyndigheten.

Alle anmeldelser av lovbrudd blir behandlet av politiet og av påtalemyndigheten. Av disse blir den overveiende delen avgjort av påtalemyndigheten. De færreste når domstolene for avgjørelse.

Som tidligere nevnt, fikk Straffeprosessutvalget utarbeidet rapporten En vurdering av enkelte premisser for en ny straffeprosesslov. Av denne fremgår at de fleste reaksjoner ilegges uten domstolsbehandling, og at «tyngdepunktet» i straffeprosessen derfor ligger utenfor domstolene, i praksis hos politiet og påtalemyndigheten:

«Tallene viser altså at 92,9 % av de registrerte straffereaksjoner ble ilagt av påtalemyndigheten (forenklede forelegg medregnet).»18

Dette synliggjør at påtalemyndighetens rolle for å avverge justisfeil og ivareta rettssikkerheten er betydelig. Slik sett kan påtalejuristene betegnes som de første «rettssikkerhetsgarantistene».

11.10.2 Undersøkelser om kriminalitetens kostnader

Justisdepartementet utarbeidet i 2005 rapporten Kriminalitetens samfunnsmessige kostnader. Formålet med rapporten var å bidra i samfunnsdebatten om kriminalitetens samfunnsmessige kostnader. Rapporten tok ikke mål av seg å fastsette hva kriminaliteten koster i kroner og øre, men identifiserte kostnader som var av samfunnsmessig betydning. «Kostnader» ble definert i vid betydning, oppsummert i figur 11.5.

Rapportens konklusjon om kostnadene ved kriminalitet gjengis slik:19

«Rapporten etterlater imidlertid ingen tvil om at kostnadene ved kriminalitet er omfattende og skadelige, både for individ og samfunn.»

Rapportens intensjon var å danne et mulig grunnlag for en debatt om hvordan kriminalitetens kostnader bør og kan vurderes, samt nytten av slike vurderinger, uten å trekke noen bastante konklusjoner.

I en rapport fra Politihøgskolen om kriminalitetens kostnader20 har politiinspektør Jostein Bakke gjort et forsøk på å estimere og tallfeste de konkrete kostnadene kriminalitet medfører. Rapporten var tredelt ved at den

• så på kriminalitetskostnader generelt og om det hadde noen verdi å se på dette

• ga en redegjørelse for, og et mulig anslag over hvilke kostnader kriminalitet i Norge medfører

• redegjorde for funnene av en undersøkelse om kostnadene ved tyverikriminalitet

Det er særlig de to siste punktene det ses hen til i denne fremstillingen. Kriminalitetens kostnader i Norge ble i rapporten estimert til 88 milliarder kroner (2009).21 Dette ble opplyst å være et forsiktig anslag, og inkluderte ikke trafikkriminalitet og narkotikakriminalitet. I anslaget var medtatt kostnader som brukes til forebyggende arbeid fra offentlige instanser, forebyggende sikringstiltak som næringslivet foretar, deler av forsikringspremien for næringslivet, private sikringstiltak og forsikringer, kostnader ved skadeverk, skattebedragerier, reaksjonskostnader mv.22

I undersøkelsen av tyverikriminaliteten (inkluderer alle tyverier, naskeri og innbrudd) ble det foretatt en gjennomgang av totalt 386 saker. Disse ble tilfeldig valgt ut basert på saker fra Oslo og tidligere Nordre Buskerud politidistrikt. Verdsettingen var basert på informasjon fra fornærmede eller forsikringsselskapet i forbindelse med anmeldelsen, eller gjennom undersøkelsen. Informasjonen i disse 279 sakene avdekket kostnader på i underkant av 5 millioner kroner.23 Det hefter stor usikkerhet ved beregningene.

Konklusjonen var at innbrudd og tyverier årlig kostet det norske samfunnet ca. 7,9 milliarder kroner i form av tap og kostnader ved skadeverk.24

11.10.3 Samfunnsgevinsten av høyere kvalitet i straffesaksbehandlingen

Samfunnsoppdraget til påtalemyndigheten er blant annet å redusere kriminaliteten i samfunnet. En nærliggende tanke er at reduksjon i kriminaliteten også vil redusere kostnadene forbundet med den. Tilsvarende vil høy kvalitet i straffesaksbehandlingen bidra til at de riktige sakene prioriteres, etterforskes, iretteføres og ilegges riktige reaksjoner. En reaksjon fra samfunnets side har både en individualpreventiv og en allmennpreventiv side. Målet er at færre begår kriminelle handlinger.

Samfunnsgevinsten av redusert kriminalitet kan komme til uttrykk på flere måter. Etterforsking og iretteføring krever ressurser. En god del av kriminaliteten som begås, er vinningskriminalitet. Undersøkelsen fra Politihøgskolen viser at dette medfører til dels store kostnader både for enkeltpersoner og for samfunnet. Selv mindre prosentvise nedganger på kriminalitetsstatistikken vil på landsbasis utgjøre betydelige summer i besparelse for samfunnet, og i enda større grad for enkeltpersonene som er rammet.

Høy kvalitet i straffesaksbehandlingen medfører formentlig også færre urettmessige straffeforfølgninger og færre uriktige domfellelser. Blir en innledet straffeforfølgning innstilt, eller saken ender med en frifinnende dom, medfører dette gjerne en kostnad for samfunnet i form av en erstatningsutbetaling. Det er Statens sivilrettsforvaltning som behandler slike krav. Tall derfra viser at antallet saker har økt fra 647 (2011) til 941 (2015). Utbetalingene for uberettiget straffeforfølgning har i samme periode økt fra 18,9 millioner til 20,9 millioner kroner.

Når det gjelder gjenåpning av straffesaker, viser tall fra Gjenopptakelseskommisjonen at det i 2014 ble mottatt 146 begjæringer om gjenåpning, mens det for 2015 ble mottatt 152. I 2015 ble 144 saker realitetsvurdert, hvorav 40 saker ble gjenåpnet. De fleste av sakene gjelder tvil om domfeltes tilregnelighet på gjerningstidspunktet. To saker ble gjenåpnet på grunn av nye bevis som var egnet til å føre til frifinnelse.25

Målet med høy kvalitet i straffesaksbehandlingen er å komme frem til de riktige avgjørelsene. En straffesaksbehandling av høy kvalitet vil formentlig medføre en reduksjon i antall begjæringer og antall gjenåpninger, samt medføre færre og lavere utbetalinger etter urettmessig straffeforfølgning. I et samfunnsregnskap ligger det store gevinster i å redusere disse utbetalingene.

Foruten direkte kostnader medfører kriminalitet også en økt utrygghet for mange. Det ubehaget og de følelsene denne frykten genererer, lar seg ikke uten videre begrunne eller dokumentere i kriminalstatistikk eller objektive omstendigheter. Den er imidlertid lite tvilsomt at mange mennesker opplever redusert livskvalitet basert på egne erfaringer eller oppfatninger. Typiske tilfeller vil være mennesker som har vært utsatt for voldskriminalitet eller tyveri i hjemmet. Det å skulle verdsette trygghet er en særs vanskelig øvelse, men utvalget legger til grunn at en reduksjon i opplevd utrygghet vil ha en stor samfunnsmessig gevinst. Høy kvalitet i straffesaksbehandlingen bidrar nettopp til at ofre for kriminalitet opplever seg ivaretatt av samfunnet, at gjerningspersonen(e) får sin straff, og at kriminaliteten reduseres. I sum gir dette økt trygghet og bedre livskvalitet.

Utover de rene kostnadene og en høyst krevende verdsetting av trygghet, ligger det også en samfunnsgevinst i økt tillit til hele straffesaksbehandlingen. En slik gevinst er krevende å tallfeste, men det hersker liten tvil om at økt kvalitet i den totale straffesaksbehandlingen medfører tillit til påtalemyndigheten. På lik linje med økt trygghet representerer dette en samfunnsmessig gevinst.

11.10.4 Riksadvokaten om samfunnsgevinst

Riksadvokaten har i ulike sammenhenger gitt noen betraktninger om verdien av å satse på Den høyere påtalemyndighet. I forbindelse med satsingsforslag til Justis- og beredskapsdepartementet i 2014 angis flere positive følger (gevinster) av en satsing.26 Hovedtrekkene kan oppsummeres slik:

• Økt kapasitet i Den høyere påtalemyndighet vil redusere saksbehandlingstiden, både i påtalefasen og iretteføringsfasen. Særlig i de tilfellene hvor siktede sitter varetektsfengslet, vil dette ha kostnadsmessig betydning.

• Bevisene i straffesaker svekkes med tiden, noe som kan medføre (uriktige) frifinnelser. Konsekvensen er økte utbetalinger for urettmessige straffeforfølgninger.

• Økt satsing på fagledelse i Den høyere påtalemyndighet vil styrke tilsynet og kontrollen med politiets straffesaksbehandling og øke kompetansen i politiets straffesaksarbeid. Dette vil igjen bedre kontrollen med de sentrale målene om høy kvalitet, høy oppklaring, kort saksbehandlingstid og adekvat reaksjon.

• Et robust statsadvokatkorps vil gjennom tilsyn og kontroll hjelpe politiet i å prioritere viktige og riktige straffesaksområder.

• Kriminalitetsbekjempende tiltak vil redusere kostnadene ved kriminalitet. Satsing på Den høyere påtalemyndighet vil være ett slikt tiltak. Sammenlignet med investeringen vil kostnadsbesparelsen være betydelig.

• Satsing på Den høyere påtalemyndighet vil bidra til høyere kvalitet, som igjen har betydning for samfunnets tillit til straffesaksbehandlingen og den rettshåndhevende myndighet.

11.10.5 Utvalgets samlede vurdering

Som nevnt innledningsvis avgjøres de fleste sakene av påtalemyndigheten og ikke av domstolen. Alene av den grunn kan det med tyngde hevdes at en investering i påtalemyndigheten vil kunne gi store samfunnsmessige gevinster.

Omkostningene ved kriminalitet, både direkte og indirekte, er høye. Et forsiktig anslag (2009) på 88 milliarder kroner er en massiv sum, selv for et rikt land som Norge. Nå er det ikke realistisk å utradere kriminaliteten slik at denne summen kan gå ned til null, men selv én prosent reduksjon utgjør 880 millioner kroner; og da er kun estimerte kostnader medregnet. I tillegg kommer områder med samfunnsmessige gevinster, som riktignok er vanskelige å tallfeste, som tillit til straffesaksbehandlingen, og verdien av å hindre en uønsket samfunnsutvikling.

Påtalemyndigheten er en relativt liten etat. Den høyere påtalemyndighet består per oktober 2016 av 128 statsadvokater, mens påtalemyndigheten i politiet utgjør ca. 680 jurister. Som et ledd i å høyne kvaliteten på straffesaksarbeidet har riksadvokaten fokusert på betydningen av økt fagledelse. Selv en relativt beskjeden innsats i kroner og personer vil kunne utgjøre en stor forskjell. Tar man utgangspunkt i en tilførsel på ca. 30 millioner kroner, vil dette forrente seg flere ganger. Selv en marginal reduksjon i kostnadene ved kriminaliteten med én promille vil medføre en innsparing på 88 millioner kroner. Og ambisjonene bør være vesentlig høyere enn som så. Utgiftene man sparer ved dette, antas å være langt høyere enn de konkrete utgiftene man må betale.

I realiteten snakker vi her om «utgifter til utgiftsreduksjon».

Et ytterligere moment som tilsier en satsing på påtalemyndigheten, er den pågående satsingen (store ressurser, bred oppgaveportefølje) på politietaten. Sammenlignet med politietaten er påtalemyndigheten en liten etat. Potensialet for samfunnsmessig gevinst som en direkte følge av en investering i påtalemyndigheten er klart større enn ved en tilsvarende satsing på politietaten.

Utvalget mener det er vanskelig å finne andre statlige etater hvor en så vidt beskjeden investering, vil kunne gi høyere avkastning.