8 Gjennomføring i videregående opplæring

Det er et mål at flest mulig skal gjennomføre videregående opplæring, det vil si oppnå en yrkeskompetanse eller studiekompetanse i form av et vitnemål eller et fag- eller svennebrev. Det er mange grunner til å være opptatt av dette. For det første blir formell kompetanse stadig viktigere for den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet, og har dermed betydning for den enkeltes livsinntekt. Videregående opplæring er også viktig for den enkeltes faglige og personlige utvikling.

I dette kapitlet ser vi innledningsvis på inntaket til videregående opplæring og på hvilke rettigheter som søkeren har når det gjelder valg av utdanningsprogram, programområde og omvalg. Deretter ser vi på gjennomføringen i videregående opplæring. Først ser vi på hvordan vi definerer og måler gjennomføring. Deretter på hvordan gjennomføringen har utviklet seg over tid, og hvordan den varierer mellom fylkeskommuner, utdanningsprogrammer og jenter og gutter. Vi ser på årsaker til frafall og hvilke elever som er i faresonen for å slutte i videregående opplæring uten å bestå med studie- eller yrkeskompetanse. Deretter beskriver vi tiltak som ligger i tilbudsstrukturen i dag, og hvilke muligheter de gir for å kunne tilrettelegge slik at flest mulig gjennomfører og består. Til sist presenterer vi formaliserte løp som gir elever grunnkompetanse som sluttkompetanse. Dette kan være et alternativ for dem som av ulike grunner vil ha mindre mulighet til å fullføre med studie- eller yrkeskompetanse.

8.1 Definisjoner og begreper

I Norge måler vi vanligvis gjennomføring ved å se på hvor stor del av et kull som går ut med vitnemål eller fag- eller svennebrev fem år etter påbegynt videregående opplæring. I noen sammenhenger måles også gjennomføring to år etter normert tid,1 slik at måletidspunktet blir fem år for studieforberedende og seks år for yrkesfaglige utdanningsprogrammer. I offentlige publikasjoner er det i hovedsak gjennomføring etter fem år som presenteres, men Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer også statistikk som viser gjennomføring i inntil ti år etter påbegynt Vg1.

Det brukes en rekke ulike begreper når gjennomføring i videregående opplæring måles og presenteres. For eksempel bruker Utdanningsdirektoratet både begrepene fullført og fullført og bestått for å angi hvor mange som har oppnådd studiekompetanse eller yrkeskompetanse, mens SSB stort sett bruker begrepet gjennomført videregående opplæring. Fylkeskommunene bruker i hovedsak begrepet fullført og bestått, og skiller også gjerne mellom det å ha fullført og bestått, og fullført, men ikke bestått. Sistnevnte skille synliggjør at man kan ha deltatt i hele opplæringsløpet (fullført), men ikke har bestått alle fagene. I den videre presentasjonen benytter vi gjennomført for å beskrive andelen som har fullført og bestått innen fem år etter påbegynt Vg1. Statistikken tar videre utgangspunkt i hvilket utdanningsprogram eleven starter på. Andelen gjennomført på yrkesfaglige utdanningsprogrammer forteller hvor mange som gikk ut med full kompetanse, uavhengig av om de gikk ut med yrkeskompetanse eller studiekompetanse. Det samme gjelder for de studieforberedende utdanningsprogrammene.

8.2 Ungdomsretten og inntak til videregående opplæring

Ungdomsretten til videregående opplæring gir normalt rett til tre års opplæring. Retten gjelder ut det skoleåret som begynner det året en fyller 24 år.2

Søkerne har rett til ett av tre utdanningsprogrammer i Vg1. Deretter har elevene rett til å fullføre opplæringsløpet ved at de blir tatt inn på et programområde som bygger på det utdanningsprogrammet de begynte på i Vg1. I programområder der opplæringstiden forutsetter lengre opplæringstid, har elevene rett til å få opplæringen som er fastsatt i henhold til fag- og timefordelingen og tilbudsstrukturen.3

Fylkeskommunene setter en frist for når elevene begynner å bruke av retten sin. Denne fristen er normalt 1. november, men i noen fylkeskommuner er den senere enn dette. Det betyr at elever kan avbryte opplæringen før denne fristen, og de bruker da ikke av retten til videregående opplæring.

Elever med ungdomsrett har rett til å gjøre ett omvalg, det vil si at de kan bytte utdanningsprogram eller programområde. Elevene får da rett til utvidet tid slik at de kan fullføre opplæringen. Dersom elevene ønsker å ta det samme utdanningsprogrammet eller programområdet om igjen, er dette ikke definert som omvalg og retten blir ikke utvidet.

Alle elever som er skrevet ut av ungdomsskolen etter 10. trinn, har rett til videregående opplæring. Denne retten gjelder uavhengig av grunnskolepoeng, og uten krav om å bestå grunnskolen. Selv om videregående opplæring er frivillig, begynner nesten alle 16-åringer direkte i videregående opplæring.

Fylkeskommunen fastsetter en lokal forskrift om inntak. Fylkeskommunene kan bestemme hva slags inntakssystem de vil ha. I noen fylkeskommuner må eleven søke på den skolen som ligger nærmest eller i en bestemt del av fylket gitt at skolen har det utdanningsprogrammet eleven ønsker, mens i andre fylkeskommuner kan elevene søke på alle skoler i fylket. Det siste alternativet innebærer at elevene konkurrerer seg inn på det utdanningsprogrammet de ønsker på bakgrunn av karakter fra grunnskolen. Denne ordningen blir gjerne omtalt som fritt skolevalg. Elevene som har de laveste karakterene, vil da kunne få færre valgmuligheter enn elever med høyere karakterer fra grunnskolen.

Noen elever har spesielle rettigheter i form av fortrinnsrett når de søker seg til videregående opplæring.4 Det gjelder f.eks. søkere som har rett til spesialundervisning og som har sterkt nedsatt funksjonsevne og behov for omfattende tilrettelegginger, og elever som har vedtak om utvidet tid på Vg1.

Etter at søkere med fortrinnsrett er tatt inn, skal søkere som konkurrerer på poeng fra grunnskolen, tas inn. Noen elever skal behandles individuelt. Dette gjelder f.eks. søkere som mangler karakterer i mer enn halvparten av fagene, men som ikke har fortrinnsrett.

Så å si alle ungdommer begynner på et løp med mål om å fullføre med studiekompetanse eller yrkeskompetanse. En liten andel av elevene starter imidlertid i videregående opplæring uten dette som mål. Målet er da ikke å fullføre med vitnemål eller fag-/svennebrev, men å fullføre videregående opplæring med reduserte kompetansemål. Vi sier at disse ungdommene har grunnkompetanse som mål – de går mot planlagt grunnkompetanse.

8.3 Gjennomføring – status og utvikling fram til i dag

Hvert år begynner om lag 66 000 personer i videregående opplæring.5 De fleste gjennomfører og består innen fem år – men ikke alle. Vi skal se på gjennomføringen de siste 12 årene. Figur 8.2 viser andelen som har gjennomført fem år etter påbegynt Vg1, for alle utdanningsprogrammene samlet, og for hver at de to hovedretningene. De siste årene har det vært en positiv utvikling i andelen som gjennomfører videregående opplæring.

¹Alle elever som startet i videregående opplæring det aktuelle året.

Kilde: SSB (2018). Statistikkbanken.

Som figur 8.2 viser var gjennomføringen fram til 2007-kullet stabil. Dette gjelder ikke bare når vi ser på begge løpene under ett, men også for de yrkesfaglige og de studieforberedende utdanningsprogrammene hver for seg.

Fra og med 2007-kullet ser vi et skifte. Økningen har vært relativt lik på de studieforberedende utdanningsprogrammene og de yrkesfaglige utdanningsprogrammene i denne perioden, en økning på henholdsvis 4,7 prosentpoeng og 4,9 prosentpoeng.

Gjennomføring på de studieforberedende utdanningsprogrammene har hele tiden ligget høyere enn på de yrkesforberedende. I dag er gjennomføringen på de studieforberedende og de yrkesfaglige utdanningsprogrammene på hhv. 87,5 og 60,3 prosent. Bak disse gjennomsnittstallene er det store forskjeller – både mellom de ulike utdanningsprogrammene og mellom fylkeskommunene. Figur 8.3 viser andelen av de som startet på Vg1 i 2012 som gjennomførte videregående opplæring på de ulike utdanningsprogrammene. Vi ser at det er små forskjeller mellom de ulike studieforberedende utdanningsprogrammene.6 Ser vi på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, varierer andelen som gjennomfører betydelig – fra høyest gjennomføring på elektrofag og helse- og oppvekstfag til lavest gjennomføring på restaurant- og matfag. Det er mange forhold som påvirker andelen som gjennomfører på de ulike utdanningsprogrammene. Utdanningsprogrammene har ulikt elevgrunnlag, og tilgangen på læreplasser vil variere. Når det gjelder elektrofag, er det lengre læretid enn på de øvrige lærefagene, noe som vil påvirke andelen som gjennomfører innen fem år. Kapittel 6 og 7 gir en mer detaljert omtale av de ulike utdanningsprogrammene.

¹Alle elever som startet i videregående opplæring det året.

Kilde: SSB (2018). Statistikkbanken

Det er også store forskjeller i andelen som gjennomfører i hver fylkeskommune.7 Figur 8.4 viser andelen som gjennomfører i de ulike fylkeskommunene, for 2007-kullet og 2012-kullet. La oss starte med 2012-kullet. Høyest andel som gjennomfører innen fem år, finner vi i Akershus og Oslo. Der gjennomførte hhv. 80,4 prosent og 78,8 prosent av 2012-kullet innen fem år. De nordligste fylkene befinner seg i den andre enden av skalaen, alle med en gjennomføring på under 70 prosent. Finnmark fylkeskommune har lavest gjennomføring i landet med 62,5 prosent.

¹Alle elever som startet i videregående opplæring det aktuelle året.

Kilde: SSB (2018). Statistikkbanken.

Samtlige fylkeskommuner har bidratt til den økningen vi ser nasjonalt. Noen fylkeskommuner har likevel hatt en større økning enn andre. Østfold, Vestfold og Finnmark peker seg ut med størst økning i andelen som gjennomfører når vi sammenlikner 2007-kullet og 2012-kullet.

Som beskrevet over er det store forskjeller i gjennomføringen på de to hovedløpene. Fordelingen mellom studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer, vil dermed påvirke gjennomføringsandelen i den enkelte fylkeskommune, og kunne forklare noe av forskjellene.

Det er mange forhold som kan ha betydning for de forskjellene vi ser mellom fylkeskommunene. Det kan bl.a. skyldes strukturelle forhold i arbeids- og samfunnsliv8. Flere studier finner at gjennomføringen påvirkes av situasjonen på arbeidsmarkedet, der gjennomføringen øker når den lokale arbeidsledigheten øker9.

Ulikt utdanningsnivå og elevgrunnlag har ofte blitt brukt som en forklaring på de fylkesvise forskjellene. I analyser hvor det tas hensyn til f.eks. karakterer fra grunnskolen og foreldrenes utdanningsnivå, er det likevel store forskjeller i resultatene mellom fylkeskommuner.10 Det konkluderes med at det er store forskjeller i skolekvaliteten mellom fylkeskommunene, men også innad i den enkelte fylkeskommune. Analysen gir ikke svar på hvorfor noen fylkeskommuner har lavere skolekvalitet enn andre fylkeskommuner, men peker på ulik tilgang på lærerressurser som en mulig forklaring. Videre pekes det på at fylkesforskjellene i skolekvalitet kan skyldes at noen fylkeskommuner gjør en svakere innsats i rollen som skoleeier enn andre.

Det er også store kjønnsforskjeller i gjennomføringen. Av de elevene som startet på videregående opplæring i 2012, var det 79,7 prosent av jentene som hadde gjennomført videregående opplæring fem år etter, mens andelen blant guttene var 69,5 prosent. En rapport slo nylig fast at ingen land har så store kjønnsforskjeller i gjennomføring som Norge.11 Forskjellene har ligget stabilt på rundt 10 prosentpoeng siden 2000-tallet, i guttenes disfavør.

Flere forskningsstudier finner at hovedforklaringen på kjønnsforskjellene er at guttene har svakere skoleprestasjoner enn jentene fra grunnskolen.12 Andre studier har vært opptatt av å se på arbeidsmarkedets effekt på sannsynligheten for å gjennomføre videregående opplæring. En norsk studie finner at gutter på yrkesfaglige utdanningsprogrammer har lavere sannsynlighet for å gjennomføre videregående opplæring i perioder med et godt arbeidsmarked enn i dårlige tider, da det er vanskeligere å finne arbeid. Studien finner ingen tilsvarende effekt for jentene. Dette forklares med kjønnsforskjeller i utdanningsvalgene, der jentene velger utdanninger som leder fram til yrker som er mindre konjunkturutsatte sammenliknet med guttene. Studien finner ingen sammenheng mellom arbeidsmarkedet og gjennomføringen på de studieforberedende utdanningsprogrammene.13 Siden de yrkesfaglige utdanningsprogrammene er normert til fire år, kan også dette ha påvirkning på tallene når en måler gjennomføring. Vi kommer tilbake til dette i avsnitt 8.3.2.

For å få økt kunnskap om hvorfor kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner oppstår, er det satt ned et ekspertutvalg. Utvalget skal foreslå tiltak for å redusere kjønnsforskjellene og skal levere sin innstilling i februar 2019.

8.3.1 Gjennomføringen øker hvis vi flytter måletidspunktet

I figur 8.2 målte vi gjennomføring etter fem år. Som vi så i kapittel 2, endres tallene for gjennomføring vesentlig når vi måler andelen som gjennomfører over lengre tid. Denne endringen skjer ganske raskt. Vi skal se nærmere på dette ved hjelp av kullet som startet i videregående opplæring i 2007, hvilket gir oss en ti års periode for å kunne analysere utviklingen. Vi tar med oss inndelingen i hovedløpene fra figur 8.1 og ser i tillegg på hvilken utvikling i gjennomføringen som gutter og jenter har over tid. Tabell 8.1 viser andelen som har gjennomført videregående opplæring ved ulike måletidspunkter.

For det første ser vi at gjennomføringen totalt øker med nesten 10 prosentpoeng når vi i stedet for å måle etter fem år, måler etter ti år. På de yrkesfaglige utdanningsprogrammene er det en økning på hele 14 prosentpoeng. Generelt skjer den største økningen fra det femte til det sjette året. På de yrkesfaglige utdanningsprogrammene øker gjennomføringen med 5,9 prosentpoeng fra det femte til det sjette året. Til sammenlikning øker gjennomføringen med 2,2 prosentpoeng på de studieforberedende utdanningsprogrammene.

Vi ser videre at særlig guttene profiterer på å få flere år på å gjennomføre. Dette gjelder på både de studieforberedende og de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Det mest slående er hvor stor økningen er for gutter på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene – her øker gjennomføringen med 7,1 prosentpoeng når vi går fra fem til seks år, og med 15,4 prosentpoeng hvis vi måler etter ti år. Dette gjør at mye av forskjellen i gjennomføring mellom jenter og gutter forsvinner på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene når vi måler etter ti år. Kjønnsforskjellene blir redusert også på de studieforberedende utdanningsprogrammene, men i langt mindre grad enn på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene.

8.4 De som ikke gjennomfører innen fem år – hvor langt i opplæringsløpet kommer de?

Så langt har vi presentert statistikk over andelen som har gjennomført videregående opplæring etter fem år, på et mer overordnet nivå. Framstillingen har vært basert på offisiell statistikk fra SSB, dvs. at den tar utgangspunkt i samtlige som begynte i videregående opplæring i 2012. For å kunne gå mer grundig inn i gjennomføringstallene, har vi valgt å se på ett bestemt ungdomskull. Den videre framstillingen belyser gjennomføringen blant de 15-åringene og 16-åringene som gikk ut av tiende klasse våren 2012, og som begynte i videregående opplæring. Elever som går mot planlagt grunnkompetanse er ikke inkludert i dette tallmaterialet. I tillegg er eldre elever også trukket ut, se nærmere omtale av datagrunnlaget i kapittel 1. Dette gir oss et ungdomskull på totalt 62 195 ungdommer. Andelen som gjennomfører vil derfor avvike noe fra de tallene som ble presentert i kapittel 8.3.

Nå skal vi se på de som ikke gjennomfører videregående opplæring innenfor tidsrammen på fem år. Manglende gjennomføring blir ofte framstilt som ett fenomen, én gruppe elever. Denne framstillingen er det behov for å nyansere. Det er stor forskjell på hvor langt i opplæringsløpet ungdommene som ikke gjennomfører kommer. Noen slutter allerede i Vg1, mens andre stryker til eksamen det siste året. Vi vil senere også vise at dette henger tett sammen med de faglige ferdighetene elevene har med seg fra ungdomsskolen. Vi skal først dele opp den gruppen som ikke gjennomfører innen fem år etter hvor langt de kommer i videregående opplæring.

Tabell 8.2 viser høyeste registrerte trinn for ungdomskullet som gikk ut av grunnskolen i 2012 fem år etter at de startet i Vg1. Høyeste registering Vg1 betyr altså at Vg1 er det siste trinnet han eller hun har vært registrert på. Det betyr at vedkommende ikke har kommet seg videre til neste trinn i løpet av de fem årene som er gått.

Av de 62 195 ungdommer som startet i videregående opplæring høsten 2012, var det til sammen 48 022 som fem år etter hadde gått ut av videregående opplæring med et vitnemål eller et fag- eller svennebrev. Til sammen var det 14 173 ungdommer som ikke hadde gjennomført videregående opplæring i løpet av fem år. Det er disse vel 14 000 ungdommene vi har ønsket å se nærmere på i dette avsnittet.

Vi merker oss for det første at en stor gruppe ungdommer kom ganske langt i løpet selv om de ikke fullførte eller besto innen fem år. Nesten 5 500 ungdommer, tilsvarende 8,8 prosent av hele kullet, begynte på tredje året i videregående opplæring eller var ute i lære, men strøk i et eller flere fag og fikk dermed ikke vitnemål eller fag- eller svennebrev. Disse ungdommene kan vi si kom nesten helt i mål.

Den nest største gruppen – 3 399 ungdommer – befant seg fortsatt i videregående opplæring etter fem år. Disse var ikke ute av videregående opplæring og kan sies å være underveis til å oppnå full kompetanse. Man kan derfor stille spørsmål ved om det er riktig å betegne disse elevene som frafallselever slik de blir i dag.

Veien gjennom de ulike trinnene i videregående opplæring arter seg svært forskjellig for dem som starter på et yrkesfaglig og for dem som starter på et studieforberedende utdanningsprogram. For det første er andelen som ikke har gjennomført videregående opplæring innen fem år, betydelig lavere på de studieforberedende enn på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Blandt dem som startet på et yrkesfaglig utdanningsprogram var det 36,5 prosent som ikke hadde gjennomført i løpet av fem år, mens dette gjaldt for 10,9 prosent av de som startet på et studieforberedende utdanningsprogram.

Det er verdt å merke seg at 9,8 prosent av elevene på yrkesfag fortsatt befant seg i videregående opplæring etter fem år. De hadde altså ikke gjennomført, men de var heller ikke ute av videregående opplæring. På studieforberedende utdanningsprogrammer gjaldt dette for 1,8 prosent av elevene. Dette understreker det vi beskrev i avsnitt 8.3.2 – at en betydelig gruppe ungdommer trenger noe mer tid enn fem år på å gjennomføre, og da særlig på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Den store forskjellen mellom de yrkesfaglige og de studieforberedende utdanningsprogrammene, henger altså i noen grad sammen med ulik lengde på opplæringen.

Ser vi bort fra de som fortsatt befant seg i videregående opplæring etter fem år, gjenstår de som hadde avsluttet videregående opplæring uten å ha fått verken et vitnemål eller et fag- eller svennebrev. 7 710 ungdommer som startet på et yrkesfaglig utdanningsprogram, og 3 044 ungdommer som begynte på et studieforberedende utdanningsprogram, gikk ut av videregående opplæring uten å ha oppnådd full kompetanse. På de studieforberedende utdanningsprogrammene var det en stor gruppe som kom helt til siste trinnet. 2 154 av de som startet på et studieforberedende utdanningsprogram kom så langt som til Vg3 eller var i lære, men uten å bestå slik at de fikk et vitnemål.

Også blant de som begynte på yrkesfaglige utdanningsprogrammer, var det mange som kom helt til Vg3/lære, men totalbildet er likevel annerledes. Av de 7 710 ungdommene som startet på et yrkesfaglig utdanningsprogram, og som ikke hadde oppnådd vitnemål eller fag- eller svennebrev innen fem år, var det omtrent like mange med Vg2 som høyeste registrerte trinn som de som har Vg3/lære som høyeste registrerte trinn. 3 031 hadde Vg2 som høyeste trinn og 3 319 kommer nesten i mål, dvs. de var registrert på Vg3 eller i lære, men strøk i et eller flere fag eller til avsluttende eksamen eller fagprøven. Ser vi nærmere på de som har Vg2 som høyeste registrering, ser vi at om lag halvparten av disse ikke besto Vg2, mens halvparten besto, men likevel ikke ble med videre til neste trinn. En del ungdommer kommer ikke lenger enn til Vg1 i løpet av fem år. 1 222 av dem som begynte på yrkesfag, gikk ut av videregående opplæring uten å ha bestått Vg1.

Ungdom utenfor opplæring og arbeid

Mange av de som ikke hadde fullført opplæringen kom altså relativt langt i opplæringsløpet før de avbrøt. I kapittel 2 viste vi til en OECD-undersøkelse om gruppen ungdom i Norge som verken er i utdanning eller arbeid (NEET). OECD peker på at andelen i aldersgruppen 15–29 år som er utenfor utdanning og arbeid, har økt i Norge. 56 prosent av gruppen har ikke fullført videregående opplæring, noe som får OECD til å konkludere med at dette er den primære risikofaktoren. OECD finner dette spesielt bekymringsfullt fordi tendensen til å avslutte opplæringen tidlig er høy i Norge i OECD-sammenheng.14 Å gjennomføre videregående opplæring med full kompetanse er det overordnede målet, men det er også av betydning hvor langt den enkelte kommer i sitt opplæringsløp. Figur 8.6 viser sammenhengen mellom hvor langt man har kommet i opplæringsløpet og sannsynligheten for å ikke å være i utdanning eller arbeid, fem år etter påbegynt Vg1. Tallene tar utgangspunkt i ungdomskullet fra 2012, og status høsten 2017.

Kilde: SSB (2018).

Av de rundt 62 000 15- og 16-åringene som startet på Vg1 i 2012, var det 10 774 ungdommer som var ute av videregående opplæring uten å ha med seg et vitnemål eller et fag- eller svennebrev i 2017. Som figur 8.6 viser, er de fleste av disse – 6 671 personer – i arbeid eller utdanning høsten 2017. Samtidig var det 4 103 som ikke var i utdanning eller arbeid. Figuren viser at det er store forskjeller i sannsynligheten for å være utenfor arbeid eller utdanning avhengig av hvor langt man kom i opplæringsløpet. Desto flere trinn man klarer å gjennomføre, desto lavere er sannsynligheten for å være utenfor arbeid eller utdanning etter fem år.

Av de som ikke kom lenger enn til Vg1, ser vi at 63 prosent er utenfor arbeid og utdanning fem år etter at de startet på videregående opplæring. Sannsynligheten for å være i utdanning eller arbeid øker for hvert ekstra gjennomførte trinn i videregående opplæring.

Blant dem som har fullført og bestått Vg2, er sannsynligheten 40 prosent for at man skal være utenfor arbeid og utdanning, mens andelen går ned til 29 prosent blant dem som kom så langt som til tredje året av opplæringsløpet.

Disse sammenhengene bekreftes også av en forskningsstudie av hvordan det gikk med 10 000 ungdommer ni år etter at de hadde begynt på videregående opplæring. En viktig konklusjon fra denne studien er at fullført videregående opplæring er den beste forsikringen mot utenforskap, men at det er bedre å fullføre noe av opplæringen enn ingenting. Fullført Vg1 er bedre enn grunnskole, Vg2 er bedre enn Vg1, studiekompetanse og yrkeskompetanse fra skole er bedre enn Vg2, og fagbrev og dobbeltkompetanse er den sikreste veien inn på arbeidsmarkedet. Og har man fag- eller svennebrev samtidig som man kommer seg tidlig i jobb, er man nesten sikret å være i fullt arbeid som 25-åring.15

Selv om det er viktig å få alle gjennom videregående opplæring med sluttkompetanse, viser altså både våre tall og resultater fra forskning at det er særlig grunn til bekymring for de elevene som ikke kommer lenger enn til Vg1. Ut fra en slik forståelse vil det være viktig å forhindre at elever slutter allerede i første skoleår. Dette understreker betydningen av at videregående opplæring har et tilbud som treffer hele elevgruppen, også dem som begynner i videregående opplæring uten nødvendig forkunnskaper som gjør dem i stand til å mestre opplæringen eller av ulike grunner ikke finner seg til rette innenfor det tilbudet vi har i dag.

8.5 Mulige forklaringer på manglende gjennomføring

For å finne ut hvordan vi skal få flere ungdommer til å lykkes i videregående opplæring, må en vite hvilke faktorer eller forhold som har betydning for hvorvidt ungdommene gjennomfører eller ikke. Forskningen finner at tidligere skoleprestasjoner er den enkeltfaktoren som har størst direkte påvirkning på sannsynligheten for å gjennomføre videregående opplæring. Vi ser på elevenes utgangspunkt fra grunnskolen og hvilken betydning dette har for gjennomføring. Vi ser deretter på betydningen av å stryke på Vg1. I den senere tiden har gruppen innvandrere med kort botid og det tilbudet de får om opplæring, fått stor oppmerksomhet. Vi skal derfor se spesielt på denne gruppen. Til slutt ser vi på betydningen av å få læreplass.

Innledningsvis vil vi ta for oss forklaringer på manglende gjennomføring ut fra den enkelte elev og hennes eller hans situasjon.

8.5.1 Forklaringer på manglende gjennomføring fra et elevperspektiv

I kvalitative studier om unge som står utenfor opplæring og arbeid, hører vi om et utall grunner til at elevene ikke gjennomfører videregående opplæring.16 Vi kan dele disse inn i skolerelaterte og ikke-skolerelaterte forklaringer.17 Skolerelaterte forklaringer kan for eksempel handle om at elever møter for store faglige utfordringer i videregående opplæring, de har forventninger som blir brutt, lav motivasjon eller mistrivsel på skolen.

Faglige utfordringer kan skyldes at elevene har faglige hull fra grunnskolen. Dette gjør det vanskelig å mestre fagene og kravene som stilles på videregående nivå.18 Vi vet at foreldrenes utdanningsnivå har betydning for sannsynligheten for å gjennomføre videregående opplæring. 19 Dette henger sammen med at foreldrenes utdanningsnivå påvirker hvilke ferdigheter eleven har tilegnet seg allerede tidlig i skolegangen, og at dette dras med videre gjennom ungdomsskolen og til slutt over i videregående opplæring.

Det er mange forhold som kan gå ut over elevenes motivasjon og ønsker om å fortsette i opplæringen. Kanskje kom ikke eleven inn på den skolen eller det utdanningsprogrammet han eller hun ønsket, reiseveien mellom skole og hjem kan være lang, eller eleven angrer på sitt valg av utdanningsprogram. Mistrivsel kan ha sitt opphav i opplevelsen av ensomhet eller mobbing.20 Forskning finner også at relasjonen mellom lærer og elev har betydning for om elevene fullfører videregående opplæring – i både positiv og negativ forstand.21

Ikke-skolerelaterte årsaker handler blant annet om levekårsutfordringer, psykososiale vansker, helseutfordringer, vanskelige hjemmeforhold og språklige utfordringer. Av de ikke- skolerelaterte årsakene er det godt dokumentert at dårlig helse øker risikoen for høyt fravær, noe som gjør det vanskelig å fullføre utdanningsløpet.

I en kvalitativ undersøkelse blant elever i Akershus oppgir 40 prosent av elevene at manglende gjennomføring skyldes forhold som ligger utenfor skolen, og psykiske vansker blir oppgitt som den hyppigste årsaken til frafall blant ungdom.22 Studien stiller på bakgrunn av disse funnene spørsmål ved om skolen alene kan møte elevenes utfordringer, og peker på at andre tjenester som ligger utenfor skolen, er vel så viktige.

Selv om ungdommene oppgir enkeltårsaker som begrunnelse, kan de prosessene som ligger forut for beslutningen om å slutte i videregående opplæring, være langt mer sammensatte. I en større norsk kvalitativ studie som følger 71 personer over en periode på ti år, finner forskerne at ungdommenes forklaringer er mer komplekse enn det de først oppgir som begrunnelse for å slutte i videregående opplæring. Det kan f.eks. være manglende oppfølging fra skolen, helseutfordringer, svak støtte fra foreldrene både faglig og emosjonelt. Det er en prosess som går over tid, og der mange risikofaktorer både innenfor og utenfor skolen til slutt ender med at ungdommen slutter.23

8.5.2 Tidligere skoleprestasjoner

Et gjennomgående funn i forskningen er at elevenes tidligere skoleprestasjoner er den enkeltfaktoren som har størst direkte betydning for om elevene fullfører og består videregående opplæring, men at familiebakgrunn har en betydelig indirekte effekt på gjennomføring via karakterene fra grunnskolen.24

Karaktersnittet fra tiende trinn uttrykkes ofte i grunnskolepoeng, og beregnes ved å ta snittet av alle karakterer på vitnemålet og multiplisere med ti. Elever som mangler karakter i mer enn halvparten av fagene får ikke grunnskolepoeng. Disse elevene tas inn på individuelt grunnlag.

Figur 8.7 viser andelen som gjennomfører videregående opplæring for ulike nivåer av grunnskolepoeng. Antallet som kommer inn i videregående uten grunnskolepoeng og de som har under 25 grunnskolepoeng er slått sammen i figuren.

Kilde: SSB (2018).

Figuren illustrerer to poeng. For det første viser den at det går et skille ved 35 grunnskolepoeng. Over dette nivået øker sannsynligheten for å gjennomføre betraktelig. For det andre viser figuren at selv om andelen som fullfører og består videregående opplæring, er høyere på de studieforberedende utdanningsprogrammene, forsvinner denne forskjellen når vi sammenlikner innenfor grupper av elever med samme antall grunnskolepoeng. Elever med likt antall grunnskolepoeng har omtrent lik sannsynlighet for å gjennomføre enten de begynner på studieforberedende utdanningsprogram eller yrkesfaglige.

Tabell 8.3 viser hvor langt i opplæringen elever i ulike intervaller av grunnskolepoeng kommer i opplæringsløpet.

Vi ser for det første at elever som ikke oppnår full kompetanse innen fem år, har kommet lenger i opplæringsløpet jo flere grunnskolepoeng de har. Blant dem som kom til Vg3 eller lære, men som ikke har bestått, er grunnskolekarakterene bedre enn hos den som slutter tidlig i løpet.

Da vi så på hele elevgruppen under ett, fant vi at mange av dem som ikke gjennomfører med full kompetanse, følger opplæringen nesten helt gjennom. De elevene som begynner i videregående opplæring med få eller ingen grunnskolepoeng, faller i større grad fra allerede i løpet av Vg1. Denne elevgruppen har en betydelig høyere andel som fortsatt befinner seg i videregående opplæring etter fem år.

Tall fra 2012-kullet viser at kun 22 prosent av dem som startet i Vg1 med manglende grunnskolepoeng eller under 25 grunnskolepoeng, hadde fullført og bestått i løpet av fem år. Elever som har mellom 25 og 35 grunnskolepoeng, har en gjennomsnittlig gjennomføring på 53 prosent. Blant elever med mellom 35 og 45 grunnskolepoeng går 83 prosent ut av videregående opplæring med et vitnemål eller fagbrev i løpet av fem år. Blant dem som har over 45 grunnskolepoeng, går så godt som alle ut med et fagbrev eller vitnemål.

8.5.3 Unge innvandrere

Vi skal nå se på hvordan ungdom med innvandrerbakgrunn klarer seg i videregående opplæring. Vi deler gruppen med innvandrerbakgrunn inn to grupper: innvandrere og norskfødte med to innvandrerforeldre. Innvandrere defineres som ungdom som selv har innvandret til landet, dvs. de er født i utlandet av to utenlandske foreldre.

Innvandrere er en mangfoldig gruppe med ulik botid, landbakgrunn og store forskjeller i innvandringsgrunner (asylsøker, flyktning, familiegjenforening eller arbeidsinnvandring).

Ungdom som er født i Norge av utenlandske foreldre har gått hele opplæringsløpet i norsk skole og gjennomfører videregående i nesten like stor grad som gjennomsnittet av alle ungdommer. I det ungdomskullet vi ser på (se kapittel 8.3 om datagrunnlaget) var gjennomføringen innen fem år på 77,2 prosent. Gjennomføringen blant de som var født i Norge av to utenlandske foreldre var noe lavere – 76,3 prosent. Andelen som begynner direkte i videregående opplæring etter ungdomsskolen, er også på samme nivå som ungdom for øvrig – mellom 97 og 98 prosent. Ungdom som er født i Norge av utenlandske foreldre tar i større grad høyere utdanning og har en høy motivasjon for å ta utdanning.25 Norskfødte med innvandrerforeldre gjennomfører i større grad enn øvrige elever med samme sosiale bakgrunn, og likt karakternivå fra grunnskolen.26

Mens etterkommere av innvandrere gjør det bra i det norske utdanningssystemet, har gruppen som kommer sent i opplæringsløpet større utfordringer.27 Vi skal derfor konsentrere oss om de som selv har innvandret til Norge, eller med SSBs definisjon: født i utlandet av to utenlandske foreldre.

Andelen som fortsatte i videregående umiddelbart etter grunnskolen, er betydelig lavere blant de som selv har innvandret til landet – om lag 87 prosent mot om lag 97 prosent for øvrige ungdommer.28

Siden vi har valgt å se på et spesifikt ungdomskull, og ikke alle som startet i videregående opplæring i 2012, slik SSB gjør, vil vårt tallmateriale omfatte færre personer enn SSBs offisielle statistikk (hhv 3 587 og 6 006 personer).

Tabell 8.4 viser andelen som gjennomførte videregående opplæring innen fem år for ungdom som selv har innvandret og hele ungdomskullet fordelt på kjønn. Det presenteres tall for alle utdanningsprogrammene samlet, og for hver av de to hovedretningene.

Vi ser at ungdom som selv har innvandret ligger under den gjennomsnittlige gjennomføringen både blant jentene og guttene. Ser vi på begge løpene under ett ser vi at blant ungdom som selv har innvandret gjennomfører 54,5 prosent av guttene innen fem år, og 68,2 prosent av jentene. Dette er hhv 18 og 14 prosentpoeng lavere enn for ungdomskullet som helhet. Som det framgår av tabellen er det større kjønnsforskjeller blant innvandrerungdommen enn for ungdomskullet som helhet – hhv. 13 og 9 prosent.

Det er grunn til å merke seg at de som starter på studieforberedende utdanningsprogrammer i stor grad gjennomfører i løpet av fem år. Selv om gjennomføringen ligger rundt 10 prosentpoeng lavere enn for hele kullet, er likevel en gjennomføring på 83 prosent for jentene og 73 prosent for guttene ikke dårlig tatt i betraktning at en del av disse sannsynligvis i varierende grad har gått på skole i Norge. Lavest gjennomføring har innvandrede gutter som startet på et yrkesfaglig utdanningsprogram. Blant denne gruppen er det kun 39,9 prosent som hadde gjennomført innen fem år etter påbegynt Vg1. Som for all ungdom har grunnskolekarakterer stor betydning for sannsynligheten for å gjennomføre. Forskning viser at elevenes botid har en del å si for hvordan de presterer i skolesystemet.29

En av grunnene til at mange av de sent ankomne innvandrerne ikke klarer å gjennomføre videregående opplæring i løpet av fem år, er at de har språklige utfordringer. Mestring av språk er grunnleggende for å kunne tilegne seg andre ferdigheter.

En del elever har også ikke-faglige bekymringer. Dette kan f.eks. være mindreårige flyktninger som er kommet til Norge uten foreldre og bor på institusjon. Noen har traumer og tung «bagasje». Dette er forhold som kan gjøre det vanskelig å vie full oppmerksomhet til skolearbeidet, slik at læringsutbyttet blir redusert. Elever som velger yrkesfag får en ekstra utfordring med at de mangler et tilstrekkelig nettverk for å finne seg læreplass.30 For elever som ikke har hatt opplæring i engelsk i hjemlandet, må elevene på kort tid lære enda et nytt språk i tillegg til norsk.

8.5.4 Om elever som ikke består alle fag det første året

Som vi har sett tidligere har elevene som begynner i videregående opplæring ulike forkunnskaper og bærer med seg ulike erfaringer fra tidligere skolegang. Dette gjør at elevene starter i videregående opplæring med ulike forutsetninger for å mestre de kravene som blir stilt til dem. Vi har tidligere sett at det er en sammenheng mellom grunnskolepoeng og gjennomføring i videregående opplæring, herunder hvor langt den enkelte kommer i utdanningsløpet. Det vil også være en sterk sammenheng mellom resultater fra grunnskolen og hvorvidt en stryker i ett eller flere fag i Vg1. Det er imidlertid en selvstendig grunn til å se på resultatene fra Vg1. Det gir et bilde på hvor mange som sliter faglig i videregående opplæring allerede fra første skoleår, og mulighet for å se hvordan resten av opplæringsløpet blir for disse.

Tabell 8.5 viser at av dem som startet i 2012, var det i alt 9 772 elever, eller 15,7 prosent, som ikke oppnådde ståkarakter i ett eller flere fag på Vg1. Dette betyr at en ikke ubetydelig andel av elevgruppen støter på faglige utfordringer allerede i det første året i videregående opplæring.

Etter fem år har 31,0 prosent av disse elevene fullført med studiekompetanse eller yrkeskompetanse. 15,5 prosent befinner seg fortsatt i videregående opplæring. Det betyr at over halvparten av gruppen som slutter eller stryker i ett eller flere fag det første året, er ute av videregående opplæring fem år etter uten å ha fullført.

Dette gir grunn til å spørre om videregående opplæring har vært tilstrekkelig tilpasset hele elevgruppen og den enkeltes forutsetninger for å lykkes. Det kan også spørres om en følger opp denne gruppen på en måte som gjør at de har de beste forutsetninger for å ha fullt utbytte av videregående opplæring.

8.5.5 Overgangen mellom trinnene

Hovedregelen for inntak til Vg2 og Vg3 er at eleven har bestått alle fag på foregående trinn. Bestemmelsen betyr at en elev som har strøket på ett trinn, ikke har krav på å gå videre til neste. Fylkeskommunen har ikke plikt til å tilby eleven undervisning i faget og kan nøye seg med å henvise elever som har strøket, til å ta faget på nytt som privatist. Elever som har strøket i et eller flere fag, kan likevel fortsette til neste klassetrinn hvis fylkeskommunen etter en «helhetlig vurdering» finner det forsvarlig.

Dette betyr at elever kan flyttes opp til neste trinn, uten at de nødvendigvis har den kompetansen som opplæringen på neste trinn bygger på.

Elever som er tatt inn til Vg1 på et utdanningsprogram har rett til tre års opplæring innenfor samme utdanningsprogram. Elevene søker normalt om skoleplass hvert år. Inntaket til Vg1 skjer basert på grunnskolepoeng. Inntak til Vg2 og Vg3 baseres på de resultatene elevene har etter siste skoleår, og på eventuelle lokale inntaksbestemmelser i fylkeskommunen Det betyr at elever vil kunne begynne på ny skole og i nye klasser hvert år i videregående opplæring, alt etter hvilket programområde eleven søker seg til, hvilke skoler som har disse programområdene, og hvilke andre bestemmelser fylkeskommunene har for inntak og oppflytting til høyere trinn.

8.5.6 Søkere som ikke får læreplass

Nasjonal statistikk viser at omlag tre av ti søkere står uten læreplass ved utgangen av året hvert år. I 2017 var det 8 100 søkere som sto uten læreplass – 5 524 av disse hadde ungdomsrett. Antallet som får en lærekontrakt, har økt i de siste årene, men siden antallet søkere også har økt, blir det likevel ingen reduksjon i antallet som står uten læreplass.

Sjansen til å få læreplass bestemmes av både utdanningsprogram og hvilket fylke man bor i.31 Tall fra 2017 viser at det er 18 prosentpoeng forskjell mellom Østfold, hvor lavest andel får læreplass, og Rogaland, hvor størst andel får læreplass. I Rogaland har 78,4 prosent fått læreplass, i Østfold 60,5 prosent. Tilgangen til læreplasser vil også variere mellom utdanningsprogrammene.

Flere forskningsstudier finner at manglende læreplass er en viktig forklaring på at elever slutter i overgangen mellom Vg2 og Vg3.32 I en analyse fra Utdanningsdirektoratet konkluderes det med at av dem som søkte om læreplass i 2013, men ikke hadde fått dette innen utgangen av året, var det 44 prosent som sto utenfor opplæring året etter.33

Mangel på læreplasser blir omtalt som et strukturelt hinder i systemet som bidrar til at noen ikke får mulighet til å gjennomføre den utdanningen de har begynt på.34 Det er ikke tilfeldig hvem som får læreplass eller ikke. De to viktigste faktorene som skiller dem som får læreplass, fra dem som ikke får læreplass, er karakterer og fravær.35 I tillegg til individuelle kjennetegn er det også noen grupper som har dårligere odds i konkurransen om læreplass enn andre. Av søkere med ungdomsrett i 2017 var det 59 prosent av innvandrere og 61 prosent av norskfødte med innvandrerforeldre som fikk lærekontrakt. Tilsvarende tall for den øvrige befolkningen var 74 prosent.36

Dette betyr at lærlingene er en selektert gruppe, dvs. at arbeidsgivere velger dem som allerede har størst sjanse for å fullføre og bestå videregående opplæring. Samtidig viser Riksrevisjonens undersøkelse fra 2016 at selv blant elever med lavt fravær og gode karakterer er det fortsatt ikke alle som får læreplass. Dette tyder på at selv om antall tilgjengelige læreplasser øker betraktelig, er det ikke gitt at alle er sikret en læreplass.

8.6 Tiltak for å øke gjennomføringen

En viktig del av arbeidet med å øke gjennomføringen skjer lokalt på den enkelte skole og i den enkelte fylkeskommune. I tillegg har det også vært flere store nasjonale satsinger. Nedenfor gir vi en kort beskrivelse av lokale tiltak og de større nasjonale satsingene. Noen grupper har individuelle rettigheter etter opplæringsloven. Disse omtales særskilt.

8.6.1 Elever med svake norskferdigheter

Elevgruppen som har behov for forsterket norskopplæring består av elever som nylig har kommet til Norge og elever som er født og oppvokst i Norge, men har et annet morsmål enn norsk. Det finnes ikke statistikk over antall elever som får vedtak om særskilt språkopplæring i videregående opplæring.37 Hvordan skolene organiserer den særskilte norskopplæringen på timeplanen varierer.

Særskilt norskopplæring er forsterket opplæring i norsk. Tilbud om særskilt språkopplæring krever enkeltvedtak. Fylkeskommunen må kartlegge norskferdighetene til alle elever med annet morsmål. Kartleggingen skal avdekke elevens norskferdigheter og om eleven har rett til særskilt språkopplæring. Uansett utfall av kartleggingen skal skolen fatte et enkeltvedtak om eleven skal ha, eller ikke ha særskilt norskopplæring. Elevene får ikke vurdering med karakter i den særskilte språkopplæringen.

Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring inntil de har tilstrekkelige norskferdigheter til å følge den ordinære undervisningen.38 Norsk for språklige minoriteter omtaler vi nærmere i kapittel 6.5.2.

Når elevene har tilstrekkelige norskferdigheter skal de følge ordinær opplæring i norskfaget. Minoritetsspråklige elever i videregående opplæring følger enten den ordinære læreplanen i norsk, eller læreplanen i norsk for språklige minoriteter med kort botid i Norge.39 Sistnevnte gjelder for de elever som har enkeltvedtak om særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 3-12 og har kortere enn 6 års botid på eksamenstidspunktet. Det er bare de årene man har bodd i Norge i opplæringspliktig alder som teller som botid. Elever som får opplæring etter denne læreplanen skal ha underveisvurdering, standpunktkarakterer og eksamener i samsvar med læreplanen.

Tilbud om særskilt språkopplæring til nyankomne, kan gis enten som en integrert del av det ordinære opplæringstilbudet eller separat. Opplæringen som gis separat kalles innføringstilbud. Dette tilbudet kan maksimalt vare to år og krever enkeltvedtak.

Også organiseringen av innføringstilbudene varierer, men det er vanlig at elevene får hospitere i undervisningen i de programfagene eleven ønsker å søke seg til mens de er i innføringstilbudet. Mange skoleeiere velger å avgrense innføringstilbudet til ett år, med den begrunnelsen at det er viktig at elevene raskt integreres i ordinære klasser. Mange av elevene vurderer også ett år i innføringstilbud som tilstrekkelig for at de skal lære seg godt nok norsk til å følge undervisningen i ordinær klasse.40

Når en elev benytter seg av innføringstilbudet, brukes det av opplæringsretten. I vedtaket om særskilt språkopplæring og innføringstilbud kan det imidlertid fattes vedtak om inntil to års ekstra tid i videregående opplæring. Flere fylkeskommuner tilbyr elever mer grunnskoleopplæring på videregående skole som et år 0, altså før ordinær videregående opplæring. I slike tilfeller brukes det ikke av opplæringsretten.

Noen ungdommer har gjennomført grunnskolen, men har av ulike årsaker ikke et godt nok faglig grunnlag til å starte eller gjennomføre videregående opplæring. Dette kan for eksempel være ungdommer som har kort botid i Norge. Disse kan ha lite skolegang fra hjemlandet og derfor ikke har opparbeidet seg et godt nok faglig grunnlag til å gjennomføre videregående opplæring, og de kan i tillegg ha store språklige utfordringer. Fra 1. august 2016 fikk fylkeskommuner og kommuner mulighet til å tilby mer grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 4A-1 til ungdommer som har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1, og behov for mer grunnskoleopplæring. Det er ikke en plikt å tilby et slikt tilbud. De som mottar dette tilbudet bruker ikke av ungdomsretten.

En utfordring er at mange av elevene ikke ønsker å benytte seg av tilbudet om særskilt norskopplæring. Dette kan skyldes at elevene opplever det som stigmatiserende å gå ut av ordinær opplæring og at de ønsker å være sammen med klassekameratene. Elevene kan oppleve å gå glipp av viktig undervisning i de aktuelle timene. Mange av elevene takker nei til ekstra norskopplæring, enten fordi de ikke har utbytte av den, fordi den konkurrerer med lønnet arbeid, eller fordi de ikke ønsker å bruke lenger tid enn nødvendig på videregående opplæring. Dette resulterer i at disse elevene deltar i den ordinære opplæringen med dårligere forutsetninger for å klare seg.41

8.6.2 Elever med funksjonsnedsettelser

En undersøkelse blant samtlige videregående skoler anslår at 4–5 prosent av elevene har nedsatt funksjonsevne.42

Med nedsatt funksjonsevne forstår vi elever med ulike former for bevegelsesvansker og fysiske funksjonsnedsettelser, syns- og hørselsvansker, psykiske lidelser og elever med utviklingshemming og generelle lærevansker. Elevene kan ha utfordringer som skyldes medfødte sykdommer eller tilstander, de har blitt syke i løpet av oppveksten, vært utsatt for ulykker eller kan ha fått skader på annet vis. Felles for elevene med funksjonsnedsettelser er at de har utfordringer i hverdagen som påvirker deres fysiske og psykiske funksjonsnivå, læringsevnen og livskvaliteten.

Elevgruppen er svært mangfoldig og det er store variasjoner i vansker og hvilke behov de ulike elevene har for særskilte tiltak. Det finnes lite kunnskap om hvor mange elever, lærlinger og lærekandidater vi har med funksjonsnedsettelser i videregående opplæring. Funksjonsnedsettelser blir i liten grad registrert i de skoleadministrative programmene. Dette gjelder både antallet elever med funksjonsnedsettelser, hva slags funksjonsnedsettelser elevene har, behovene for tiltak og hvilke former for tilrettelegging elevene får.

Blant elever med rett til spesialundervisning har vi de elevene som får spesialundervisning i alle fag og vurdering uten karakter. Mange av elevene har en individuell opplæringsplan som har store avvik fra fag- og timefordelingen for det utdanningsprogrammet eleven går på. Elevene kan ha andre fag, fag på et lavere nivå, en annen progresjon, og opplæringen kan strekkes over flere år enn det ordinære løpet legger opp til.

Noen av elevene kan ha kompetansemål som ikke finnes på videregående nivå, men er hentet fra for eksempel barneskoletrinnet. Disse elevenes behov for opplæring passer på mange måter ikke inn i dagens system, verken når det gjelder kompetansemål eller fag- og timefordeling. Det betyr at skolen må gjøre store avvik fra den ordinære tilbudsstrukturen for at elevene skal ha utbytte av opplæringen. Som beskrevet i kapittel 8.2 kan søkere med sterkt nedsatt funksjonsevne tas inn med fortrinnsrett. I en case-studie gjennomført ved et utvalg videregående skoler, oppgir skolene at de har gode rutiner for informasjonsflyt mellom grunnskole og videregående opplæring med tanke på elever med utviklingshemming.43

Den samme case-studien finner at skolene organiserer undervisningen forskjellig, men at alle caseskolene har spesielle grupper for elever med utviklingshemming. Undersøkelsen peker på at elever med utviklingshemming kan bli marginaliserte, og at få av elevene som går i spesielle skolegrupper har kontakt med medelever utenfor egen gruppe.

Lærekandidatordningen blir sett på som et godt tilbud for enkelte elever med utviklingshemming. Imidlertid finnes det bare få eksempler på at elever med utviklingshemming har vært lærekandidater og har kommet i jobb.

8.6.3 Lokale tilbud og tiltak for å øke gjennomføringen

Elevenes prestasjoner og motivasjon for skolearbeid er ikke statiske størrelser, men er faktorer som kan påvirkes av hvor godt skolens tilbud er, klassetilhørighet, lærere, reisevei osv. Vi vet bl.a. fra arbeidet med skolebidragsindikatorer at sannsynligheten for å gjennomføre varierer betydelig mellom fylkeskommuner og mellom skoler når man sammenlikner elever med samme faglige utgangspunkt fra grunnskolen.44 Dette viser at hva skolen gjør, og hvilke tiltak som settes i gang fra fylkeskommunen, har betydning for elevenes muligheter til å fullføre og bestå videregående opplæring. Dette kan handle om skolens og lærernes rammer for å tilpasse undervisningen til en mangfoldig elevgruppe, muligheten til å følge de elevene som strever tett opp, hvordan samarbeidet er mellom skolen og det lokale arbeidslivet osv.

Hvilke strukturer fylkeskommunene velger for opplæringen, vil variere. Noen gir et tilbud innenfor skolens ordinære rammer, mens andre bruker andre arenaer for å tilpasse opplæringen til den enkelte ungdom. Et slikt eksempel er UngInvest AIB som er eid av Buskerud fylkeskommune. UngInvest tilbyr en praktisk opplæring i egne verksteder innen f.eks. snekkerfag, mekaniske fag, kantine og catering, media, salg- og service, kunst- og design for om lag 150–200 ungdommer. Det tilbys også pedagogisk verksted (læringslab) hvor ungdommene kan få opplæring i norsk, matematikk, engelsk, data, samfunnsfag m.m.

Vi har ingen systematisk oversikt over fylkeskommunes ulike satsinger og tiltak for å øke gjennomføringen. I tilknytning til den nasjonale satsingen Program for bedre gjennomføring utarbeidet Kunnskapsdepartementet i 2015 en oversikt over fylkeskommunenes tiltak for å øke gjennomføringen. Tiltakene har stor bredde og er på ulike nivåer. De omfatter undervisning for å styrke elevens ferdigheter, leksehjelp, psykososiale tiltak, tiltak for å lette overgangen mellom skoleslagene og fra skole til bedrift, utvikling av pedagogiske undervisningsformer, tiltak som støtter minoritetsspråklige elever, kompetanseutvikling for lærere, tettere oppfølging av elevene, økt kontakt mellom skole og foresatte og styrket rådgivning. Fylkeskommunens arbeid for å øke gjennomføringen må også ses som en del av det kontinuerlige kvalitetsarbeidet, og ikke som enkeltstående tiltak. Det er f.eks. utviklet verktøy som systematiserer tilgjengelige data på skolenivå og fylkeskommunenivå – Hjernen og Hjertet.

8.6.4 Nasjonale satsinger for å øke gjennomføringen og kunnskap om hva som virker

Det har vært to nasjonale satsinger etter Reform 94 og Kunnskapsløftet som peker seg ut som særlig store, Ny GIV (2010–2014) og det påfølgende Program for bedre gjennomføring (2015–2016).

Ny GIV

Ny GIV startet i 2010 som et samarbeid mellom Kunnskapsdepartementet og alle fylkeskommunene og Oslo kommune om tiltak for å forbedre elevenes forutsetninger for å fullføre og bestå videregående opplæring. Ny GIV besto av tre prosjekter: overgangsprosjektet, oppfølgingsprosjektet og statistikkprosjektet.

Statistikkprosjektet

Formålet med statistikkprosjektet var å utvikle et felles statistikkgrunnlag og indikatorsett i alle fylkeskommunene som kunne brukes til å vurdere tilstand og måloppnåelse i arbeidet med å øke gjennomføringen. Det ble utviklet en rekke sentrale indikatorer som ble publisert i det årlige Gjennomføringsbarometeret. Det ble utarbeidet nye indikatorer både for å måle gjennomføring og oppfølgingstjenestens arbeid.

Overgangsprosjektet

Overgangsprosjektet skulle sikre en god overgang mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring. Nøkkelelementene i prosjektet var intensivopplæring og samarbeid mellom kommuner og fylkeskommuner, i tillegg til skolering av lærere både på ungdomsskolen og videregående opplæring. Intensivopplæringen rettet seg mot de svakest presterende elevene etter første halvår på 10. trinn. Disse elevene skulle få intensivopplæring i skriving, lesing og regning på 10. trinn og inn i videregående opplæring. Det var lagt få føringer på hvordan tiltaket skulle gjennomføres i videregående opplæring.

Formålet med skoleringen var å gi lærerne konkrete verktøy i hvordan opplæringen kunne gjøres mer praktisk og interessant for elever som hadde falt av faglig og med hensyn til motivasjon. Skoleringen var direkte knyttet til intensivundervisningen og arbeidet med grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving og regning.

Det ble gjort flere typer evalueringer av overgangsprosjektet. Effektforskning som skulle se om intensivopplæringen hadde effekt på karakterer og frafall, fant ingen effekt av tiltaket på karakterer eller gjennomføring av videregående opplæring.45 Analysen var basert på rundt 12 000 elever fordelt på tre årskull (2011, 2012 og 2013) som hadde deltatt i intensivundervisningen, og hvilke resultater de hadde oppnådd fram til og med 2016. Det stilles imidlertid spørsmål ved om den manglende effekten av tiltaket skyldes kort implementeringsperiode, små tilleggsressurser eller at intensivopplæringen ble gitt for sent i opplæringsløpet.46 Hovedinntrykket fra andre evalueringer er likevel at elever, lærere og skoleledere satte pris på tiltaket, og at de involverte i stor grad opplevde at elevene hadde bedret sine ferdigheter.47 Et annet funn er at den undervisningen elevene fikk, ikke skilte seg særlig fra den ordinære undervisningen, bortsett fra at den skjedde i mindre klasser.

Elevene som fikk intensivunderisning i 10. klasse, skulle også følges opp når de begynte i videregående opplæring. Evalueringen viser imidlertid at dette skjedde i liten grad. Evalueringen finner at Ny GIV ble oppfattet som mindre relevant for de videregående skolene, og at de elevene som hadde deltatt i Ny GIV på ungdomsskolen, ikke ble ansett for å være de elevene som var mest i faresonen for ikke å gjennomføre. I tillegg pekes det på organisatoriske utfordringer, mangel på ressurser og liten oppmerksomhet fra ledelsen.48

Den delen av prosjektet som rettet seg mot ungdomsskolen, varte ut 2013, men samarbeidet med fylkeskommunene om gjennomføring i videregående opplæring ble forlenget ut 2014.

Oppfølgingsprosjektet

Oppfølgingsprosjektet, som også var en del av Ny GIV, rettet seg mot oppfølgingstjenestens arbeid mot ungdom som sto i fare for å slutte eller hadde sluttet i videregående opplæring. De ulike evalueringene viste at det har blitt mer samarbeid mellom ulike instanser og aktører og økt bevissthet om utsatte grupper. Evalueringen konkluderer likevel med at prosjektet ikke har forbedret situasjonen i særlig grad for ungdommene i prosjektets målgruppe.49 Oppfølgingstjenesten har fått betydelig bedre oversikt over ungdommene de skal følge opp, jf. statistikkprosjektet.

Oppfølgingsprosjektet varte ut 2014.

FYR (Fellesfag, yrkesretting og relevans)

Prosjektet FYR (Fellesfag, yrkesretting og relevans) ble startet i 2011 for å sette lærerne bedre i stand til å gjøre undervisningen i fellesfagene på yrkesfag mer yrkesrettet og relevant. Tiltaket besto i hovedsak av en omfattende skolering av fellesfaglærere på de videregående skolene, men også av nettverksarbeid i og mellom fylkeskommunene. FYR-prosjektet varte ut 2016. Tiltaket har ikke blitt evaluert, men de gjennomgående tilbakemeldingene fra fylkeskommunene er at undervisningen i disse fagene er blitt mer yrkesrettet enn tidligere.

Program for bedre gjennomføring

Program for bedre gjennomføring som ble etablert etter at Ny GIV ble avsluttet, besto ikke av konkrete tiltak, men av et fylkeskommunalt nettverk der formålet var å dele erfaringer og kunnskap om hvordan fylkeskommunene kunne jobbe for å øke gjennomføringen i sitt eget fylke. Både Ny GIV og senere Program for bedre gjennomføring, hadde særlig oppmerksomhet rettet mot behovet for mer systematisk jobbing med frafall. Dette gjaldt både innad i fylkeskommunen og i samarbeidet mellom kommunene og fylkeskommunene for å skape bedre overgang mellom ungdomsskole og videregående opplæring. For å øke kunnskapen om hvilke tiltak som er de mest virkningsfulle for å øke gjennomføringen, satte Kunnskapsdepartementet i gang fire større effektforskningsprosjekter. To av disse handler om matematikkundervisning, ett handler om psykososialt læringsmiljøet, og ett undersøker effekten av å innføre en spesiell modell for systematisk frafallsforebygging. Endelige rapporter fra prosjektene vil komme i løpet av 2019 og 2020.

Kvalifisering for læreplass og påbygg

Som en del av Program for bedre gjennomføring i videregående opplæring prøvde alle fylkeskommunene i 2014–2016 ut modeller for å kvalifisere unge til opplæring i bedrift eller til påbygging til generell studiekompetanse. Tiltakene gjaldt elever som sto i fare for å falle fra på Vg2 yrkesfag, elever som sto i fare for ikke å få læreplass eller elever som ikke hadde faglige forutsetninger for å gjennomføre Vg3 påbygging. Tiltakene var korte eller lengre kurs som skulle hjelpe elevene i prosessen med å finne læreplass, eller det var forsterkede pedagogiske opplegg for å øke gjennomføringen for elever på påbygging. Ett tiltak var intensivkurs for elever som ikke hadde bestått et eller flere fag, og et annet tiltak forsøkte å identifisere elever tidligere på Vg2 for å sikre at de fullførte Vg2 yrkesfag. Evalueringen oppsummerer med at det er vanskelig å si om de som har fått læreplass, har fått dette som følge av kurset. Forskerne mener likevel at kursene har gitt noen av deltakerne bedre forutsetninger for å skaffe seg læreplass. Forskerne konkluderer med at kvalifiseringstiltakene krever engasjerte personer som evner å skape gode relasjoner til elevene.50

Mentorordning for elever på utvalgte folkehøyskoler

Høsten 2016 ble det satt i gang et forsøk med en mentorordning for elever på folkehøyskoler som ikke hadde gjennomført videregående opplæring. Målet var å finne ut om et år på folkehøyskole der elevene følges opp av en mentor, bidrar til økt motivasjon for å fullføre videregående opplæring. Tre folkehøyskoler deltar i prosjektet. Evalueringen er basert på intervjuer av mentorer og elever.51 Samtalene med mentoren har i stor grad bidratt til en bevisstgjøring av den enkeltes behov for hva som skal til for å realisere videre planer. De fleste elevene sier at ordningen har ført til at de har en plan for videre skolegang, arbeid eller annen utdanning

Samfunnskontrakt for flere læreplasser (2016–2020)

Nok læreplasser er viktig både for å skaffe nok faglærte arbeidstakere i framtiden og for å gi elevene muligheten til å fullføre den utdanningen de har startet på. For å øke antall læreplasser ble det i 2016 inngått en ny samfunnskontrakt for flere læreplasser mellom utdanningsmyndighetene og partene i arbeidslivet. Målet med kontrakten er å rekruttere flere lærebedrifter og flere læreplasser gjennom målrettet lokalt rekrutteringsarbeid. Antall læreplasser har økt siden kontrakten ble undertegnet.

8.6.5 Hva vet vi om hva som virker?

Kunnskapssenteret for utdanning har laget en oversikt over hva forskningen sier om hvilke tiltak som kan vise til positiv effekt på frafallet.52 Kunnskapssenteret konkluderer med at hvordan tiltaket implementeres, er svært viktig for hvor godt tiltaket virker. Kunnskapssenteret peker også på at et tiltak som virker på ett sted ikke nødvendigvis fungerer på et annet sted, og at det derfor er viktig å tilpasse tiltaket til lokale forhold. Kunnskapssenteret har i forskningslitteraturen funnet at tre typer tiltak kan vise til positive effekter: tiltak rettet mot oppmøte og atferd, forskjellige former for veiledningstiltak ved at f.eks. eldre elever veileder yngre elever, og ulike former for forberedende kurs til videre utdanning. For at tiltakene skal ha effekt, er det imidlertid en forutsetning at de tilpasses lokale forhold og tilgjengelige ressurser, og at ledelsen sikrer oppslutning rundt tiltaket.

Kunnskapssenteret nevner noen tiltak som kan være særlig relevante å se nærmere på i norsk sammenheng. Et eksempel er et tiltak der eldre elever som får opplæring, fungerer som faddere og veiledere for yngre elever eller en annen variant der private eller frivillige organisasjoner stiller opp med støtte og veiledning. Kunnskapssenteret mener at det også kan være noe å lære av framgangsmåten til early-college i USA som en modell for å forberede elevene på tiden etter videregående opplæring. Tanken er at det ved å gi flere smakebiter på yrkeslivet eller studielivet hjelper elevene til å se framover, og at dette er viktig for motivasjonen.

Senteret har også identifisert noen kunnskapshull. De har f.eks. ikke funnet studier om skoleledelsens betydning for gjennomføring, betydningen av godt psykososialt skolemiljø og frafall og tilbakeføring av ungdom som allerede har sluttet.

8.6.6 Oppstart og overgang i andre land

Vi har sett på ulike lands systemer for inntak til videregående opplæring. I Danmark, Finland, Sverige og Sveits er opplæringen på videregående nivå frivillig. I Nederland og Skottland er første året på videregående nivå obligatorisk, men i disse landene er ungdomsskolen og videregående opplæring slått sammen.

Danmark har et frivillig år etter ungdomsskolen, men grunnopplæringen er ni år, og ikke ti år som i Norge.

Både Sverige og Danmark, har en form for opptakskriterier til videregående opplæring. Sverige har ulike opptakskrav til de ulike nasjonale programmene. Kravene er en kombinasjon av at visse fag må være bestått, og at elevene har nådd visse karakterer i enkelte fag. I Danmark er det krav om at elevene blir vurdert til å være uddannelsesparate for å kunne starte i videregående opplæring. Vurderingen av elevene begynner allerede i 8. klasse og skal sikre at elevene får tilstrekkelig støtte, slik at de har mulighet til å kunne fullføre videregående opplæring. Skolene skal vurdere elevenes faglige, sosiale og personlige ferdigheter, og elevene må oppfylle alle kriteriene for å bli vurdert til å være uddannelsesparate.

I Finland kvalifiserer alle elever som fullfører den niårige grunnskolen, til opptak i videregående opplæring. Det er ingen felles, avsluttende nasjonale eksamener i grunnskolen. Opptak til videregående opplæring er dermed basert på elevenes standpunktkarakterer i de teoretiske emnene fra grunnskolen.

Et fellestrekk ved landene som har opptakskriterier, er at det finnes muligheter til å forbedre karakterer fra grunnskolen gjennom ett ekstra års opplæring. I Danmark har elevene mulighet til å ta et 10. år i grunnskolen, enten på et eget tiendeklassesenter eller på en efterskole. Dersom en elev ikke vurderes til å være uddannelsesparat, kan opptak til videregående skole skje gjennom individuell vurdering. Dessuten er det mulig å gjennomføre en opptaksprøve til en yrkesfaglig skole. I Sverige får elever som ikke kvalifiserer for opptak til videregående opplæring, tilbud om et introduksjonsprogram. Det finnes fem slike programmer, og hvilket program elevene starter i, avhenger av tidligere skoleprestasjoner og hvilket nasjonalt program elevene ønsker å starte i.53

8.7 Grunnkompetanse

Grunnkompetanse er kompetanse på et lavere nivå enn full yrkes- eller studiekompetanse.54 Grunnkompetanse er ikke et tydelig definert nivå slik som studiekompetanse og yrkeskompetanse, men omfatter i utgangspunktet alle nivåer under full kompetanse. Alle som ikke gjennomfører videregående opplæring med vitnemål eller fag-/ svennebrev, har per definisjon oppnådd grunnkompetanse.

Vi kan skille mellom planlagt grunnkompetanse og ikke planlagt grunnkompetanse. Planlagt grunnkompetanse innebærer at man planlegger med reduserte læreplanmål, og følger et løp i tråd med disse justerte målene. Elevene kan gå mot planlagt grunnkompetanse på både studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer. For noen kan planlagt grunnkompetanse være siktemålet fra starten av, mens andre underveis oppdager at de vil ha vansker med å fullføre og bestå videregående opplæring. Målet med opplæringen kan i alle tilfeller endres underveis, enten til færre mål eller til full kompetanse.

Som beskrevet i kapittel 1 er det 1 189 ungdommer i 2012-kullet som fullførte videregående opplæring med planlagt grunnkompetanse, det vil si 1,9 prosent av hele ungdomskullet. Vi har lite kunnskap om denne gruppen, men vi skal se på noen bakgrunnsvariabler. Det er viktig å være bevisst at vi ser på et lite antall elever og at sammensetningen av gruppen kan endre seg noe mellom forskjellige årskull.

De som fullfører med planlagt grunnkompetanse blir definert som å ha bestått videregående opplæring, men ikke som å ha fullført videregående opplæring. Elever som går mot planlagt løp mot grunnkompetanse har reduserte læreplaner og skal ha en individuell opplæringsplan (IOP).55 I stedet for vitnemål eller fag- eller svennebrev, utstedes det et kompetansebevis til elever som har gjennomført deler av opplæringen. Kompetansebeviset baseres på fag- og timefordelingen og tilbudsstrukturen for Kunnskapsløftet.56

Elever kan starte i et grunnkompetanseløp det første året i videregående opplæring, eller endre mål for opplæringen og dermed starte i et løp med sikte på planlagt grunnkompetanse underveis i opplæringen. Av de 1189 ungdommene i 2012-kullet, startet 80 prosent direkte i et grunnkompetanseløp, resten av elevene kom til underveis.

Tabell 8.6 viser fordelingen av grunnskolepoeng for de elevene som fullfører et løp med planlagt grunnkompetanse, sammenliknet med de øvrige elevene. Forskjellen i karaktergrunnlaget sammenliknet med dem som går mot full kompetanse er stor. De fleste av dem som fullfører med grunnkompetanse har få eller mangler grunnskolepoeng (77 prosent). Det er samtidig et mindretall som har mer middels karakterer, det vil si til og med 45 grunnskolepoeng. Ingen har mer enn 45 grunnskolepoeng. Gutter er i klart flertall blant dem som fullfører med planlagt grunnkompetanse (62 prosent).

I tabell 8.7 fordeles elevene etter utdanningsprogram og sammenlikner gruppen som går mot planlagt grunnkompetanse med hele elevkullet. Studiespesialisering er det vanligste utdanningsprogrammet for begge gruppene, men det er betydelig færre blant dem som går mot grunnkompetanse som starter på studiespesialisering enn i 2012-kullet generelt. Elevene som går mot planlagt grunnkompetanse er overrepresentert innenfor restaurant- og matfag. 11 prosent av elevene som går mot grunnkompetanse starter på restaurant- og matfag, andelen av kullet generelt som starter på dette programmet er 2 prosent.

Det er innført to formaliserte ordninger rettet mot elever som går mot planlagt grunnkompetanse, lærekandidatordningen og praksisbrevordningen. Det finnes ingen formaliserte ordninger som er tilrettelagt for elever som går mot planlagt grunnkompetanse på de studieforberedende utdanningsprogrammene.

Bakgrunnen for innføringen av grunnkompetansebegrepet

Med Reform 94 ble videregående opplæring en rettighet for all ungdom som skrives ut av ungdomsskolen. Dette førte til at flere ungdommer begynte i videregående opplæring uten opphold etter grunnskolen, og at elevgruppen i videregående opplæring ble enda mer mangfoldig enn før.

Retten til videregående opplæring skulle gjelde opplæring som kunne føre fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse. Men mange elever gikk ut av videregående opplæring uten å bestå alle fag. Stortinget utvidet derfor retten, uten ytterligere begrunnelse, til også å omfatte rett til dokumentertdelkompetanse På den måten fikk også elever som gikk ut av videregående opplæring dokumentert det de hadde vært gjennom. Ordningen ga mulighet for å planlegge et løp mot dokumentert delkompetanse ved inngangen til videregående opplæring. I de første årene etter innføringen av ordningen var den relativt lite kjent.

I forbindelse med innføringen av Reform 94 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som blant annet besto av parter i arbeidslivet og fagorganisasjoner. De skulle vurdere om det var behov for nasjonale yrkeskategorier under fagarbeidernivå.57 Det var først og fremst organisasjoner og etater som har å gjøre med ungdom med problemer i opplæringen og på arbeidsmarkedet, som ønsket seg et nytt nivå under fag-/svennebrev. Arbeidslivets parter var imot et slikt formalisert nivå.58

Dokumentert delkompetanse ble omgjort til delkompetanse fra og med januar 1999,59 og betegnelsen ble på nytt endret til kompetanse på lavere nivå, gjeldende fra og med januar 2001. Det samme året ble lærekandidatordningen innført. Denne ordningen ga elever med svake eller manglende forutsetninger for å oppnå studie- eller yrkeskompetanse muligheter for å følge et planlagt løp mot formalisert kompetanse på et nivå lavere enn fag- og svennebrev. I juni 2010 ble benevnelsen endret til grunnkompetanse.60 Sistnevnte endring ble begrunnet i at både delkompetanse og kompetanse på lavere nivå virket stigmatiserende og at grunnkompetanse var et bedre begrep.61

8.7.1 Lærekandidatordningen

Om ordningen

Lærekandidatordningen er et opplæringsløp som tar utgangspunkt i et fagbrev men med færre kompetansemål. Utgangspunktet er to år som elev på skolen, og deretter to år i bedrift som lærekandidat. Kompetansemålene blir tilpasset den enkelte elevs faglige forutsetninger og ønsker om hva opplæringen skal føre fram til. Skolen utarbeider en individuell opplæringsplan som viser hvilke kompetansemål eleven skal nå. Individuell opplæringsplan i skoledelen krever at det fattes et enkeltvedtak om spesialundervisning.

Selv om ordningen tar utgangspunkt i 2+2-modellen, tilpasses tid i bedrift og tid i skole til den enkelte. Det følger ingen faste minstekrav til verken omfanget av fellesfag eller kompetansemål innenfor programfag.

Mens lærlinger inngår lærekontrakt med sikte på fagbrev, inngår lærekandidater en opplæringskontrakt med sikte på en kompetanseprøve og et kompetansebevis. Dette er en mindre omfattende prøve enn en fag- eller svenneprøve. Etter kompetanseprøven utsteder fylkeskommunen et kompetansebevis som skal vise hvilken opplæring lærekandidaten har gjennomført, og hvordan opplæringen er vurdert. Kompetansebevisene vil variere i både nivå og innhold, og står i kontrast til vitnemålene og fag- og svennebrevene som følger en formalisert mal.

Det er fylkeskommunen som har ansvaret for å fastsette en opplæringsplan for hver enkelt lærekandidat. Opplæringsplanen skal kunne tilpasses underveis i opplæringen og kan også omgjøres til lærekontrakt i løpet av i læretiden, dersom det viser seg at lærekandidaten vil kunne klare dette.62 Målet med opplæringen er at lærekandidaten får en sluttkompetanse som gir grunnlag for varig arbeid.

Lærekandidaten kan bygge på til fagbrev når vedkommende har opparbeidet seg fem års allsidig praksis innenfor faget etter reglene for praksiskandidatordningen; se omtale i kapittel 9.

Kilde: SSB statistikkbanken 2018. https://www.ssb.no/statbank/table/08947/

Omfanget av ordningen

Omfanget av ordningen har økt fra 1 310 kandidater i 2010 til 1 952 kandidater i 2017. Det er stor variasjon i bruken av ordningen mellom fylkeskommunene. Ordningen er i hovedsak rettet mot ungdom, men også voksne kan benytte seg av tilbudet. I 2017 var 9 prosent av deltakerne over 25 år.

Basert på tall fra SSB finner vi at Østfold skiller seg ut med klart flest lærekandidater. I den andre enden av skalaen finner vi Finnmark, Oslo, Aust-Agder og Hedmark. Ser vi tallene i lys av det samlede antall av elever og lærlinger, finner vi at lærekandidatene utgjør 13 prosent av totalt antall lærlinger og lærekandidater i Østfold, mens lærekandidatene utgjør 1,6 prosent i Oslo.63

Erfaringer med ordningen

Forskjeller mellom fylkeskommunene var noe Riksrevisjonen pekte på i sin undersøkelse av arbeidet med læreplasser.64 Riksrevisjonen fant at kriteriene for bruken av lærekandidatordningen varierte mellom fylkeskommunene, og mente at det var en risiko for at ungdommer som hadde mulighet til å fullføre videregående opplæring med fagbrev, i stedet ble veiledet til å gå inn i lærekandidatordningen.

På bakgrunn av Riksrevisjonens funn ble det gjennomført en større evaluering av Lærekandidatordningen.65 I evalueringen sammenliknes lærekandidatene med andre grupper. De finner at de som går mot lærekandidatordningen har et noe høyere nivå på grunnskolepoengene enn andre elever med spesialundervisning, men at de har lavere grunnskolepoengsum enn lærlinger og yrkesfagelever i skolebaserte løp mot yrkeskompetanse. Lærekandidatene hadde videre 50 prosent høyere fravær i ungdomsskolen enn lærlingene, men på samme nivå som elever som begynte med spesialundervisning i første semester i videregående opplæring og som ikke ble lærekandidat. Konklusjonene fra denne evalueringen er at funnene indikerer at ordningen kan være gunstig for elever med et svakt faglig grunnlag fra 10. klasse. Elever som har et dårlig karaktergrunnlag for ungdomsskolen, kommer bedre ut med tanke på kompetanse sammenliknet med ellers like elever som følger et ordinært yrkesopplæringsløp. De kommer også bedre ut enn elever med spesialundervisning. Evalueringen finner også at elever som har bedre karakterer fra ungdomskolen, ikke har nytte av ordningen. Det pekes på at det er viktig at ordningen treffer dem med dårligst faglig utgangspunkt og holder dem med noe bedre karaktergrunnlag utenfor.

I evalueringen konkluderes det med at i lys av den høye andelen yrkesfagelever som ikke oppnår et fagbrev, brukes ordningen i liten grad.

Et viktig suksesskriterium for alle ordninger enten de gir full kompetanse, eller – som her – kompetanse på et nivå under fagbrev, er bruken og anerkjennelsen i arbeidslivet. Det finnes ingen omfattende forskning på dette, men i en undersøkelse av personer som har vært i løp mot grunnkompetanse i Akershus i perioden 2009–2012, fant man at lærekandidatene og praksisbrevkandidatene kom bedre ut enn de som hadde avbrutt videregående opplæring.66

8.7.2 Praksisbrevordningen

Fra høsten 2016 ble det innført en fylkeskommunal plikt til å tilby minst ett tilbud om praksisbrev. I en spørreundersøkelse gjennomført av NIFU i forbindelse med evaluering av lærekandidatordningen, fant de at det per januar 2018 eksisterte 35 praksisbrevkandidater fordelt på fem fylker. Dette til tross for at alle fylkeskommuner har en plikt til å tilby ordningen. Det lave antallet kan skyldes manglende registreringer fra fylkene, men kan også være et uttrykk for at fylkeskommunene holder seg på et minimumsnivå i henhold til hva de er pliktige til å tilby. Vi har derfor lite kunnskap om hva fylkeskommunene tilbyr, og hvordan ordningen oppfattes av elever, foreldre og bedrifter.

Kort om ordningen

Bakgrunnen for praksisbrevordningen, var at en arbeidsgruppe i 2006 kom med forslag til hvordan lærekandidatordningen kunne videreutvikles og formaliseres. Arbeidsgruppen foreslo et nytt organisert løp innenfor eksisterende struktur som skulle gi en praktisk opplæring innenfor en tidsramme på to år, og som skulle ende opp i en gjenkjennelig og anerkjent dokumentasjon, praksisbrevet.67 Arbeidsgruppen delte seg i synet på ordningens forankring mellom skole og arbeidsliv. Et knapt flertall vektla betydningen av arbeidslivet som alternativ arena for læring og mestring, og mente praksisbrevordningen skulle være en variant av lærlingordningen og at betegnelsen skulle være praksisbrevlærling. Resten av medlemmene la vekt på skolens helhetsansvar for elevene også i den nye ordningen, og ønsket at praksiskandidatene skulle ha elevstatus. Arbeidsgruppen var enige om at praksisbrevet måtte være søkbart for elevene for å kunne bli et reelt alternativ.

Praksisbrevordningen er et toårig opplæringsløp på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, der en stor del av opplæringen foregår i bedrift. Ordningen er særlig rettet mot dem som etter avsluttet grunnskole vil ha nytte av en mer praktisk og mindre skolebasert opplæring, og at opplæringen hovedsakelig skjer i bedrift. I Utdanningsdirektoratets rundskriv om praksisbrevordningen, er målgruppen for ordningen definert som «elever fra grunnskolen som har svake karakterer, høyt fravær, men som ikke har lærevansker eller særskilte opplæringsbehov».68

Praksisbrevkandidaten har i tillegg til opplæring i lærefaget også opplæring i de tre fellesfagene norsk, matematikk og samfunnsfag. Ungdommen veksler mellom å være i skole og bedrift, og veksler dermed mellom å være elev og praksisbrevkandidat. Opplæringen i de tre fellesfagene følger ordinære læreplaner, mens det for programfagene gjøres et fastsatt utvalg av kompetansemål. Opplæringen avsluttes med en praksisbrevprøve, og kandidaten får et praksisbrev som dokumenterer den kompetansen som er oppnådd.69 Det toårige opplæringsløpet skal gi en standardisert grunnkompetanse, og selve praksisbrevet blir dokumentasjon på et eget kompetansenivå under fag- og svennebrevet. Etter oppnådd praksisbrev kan kandidaten enten gå ut i arbeidslivet, eller tegne ordinær lærekontrakt med sikte på fag-/svennebrev (normalt fire år). Det som gjenstår av opplæring etter praksisbrevet er da fellesfagene engelsk og naturfag og om lag 50 prosent av kompetansemålene i de aktuelle programfagene. Kandidatene må også ha yrkesfaglig fordypning (YFF) og kroppsøving, med mindre resten av opplæringen skjer i bedriften.

Siden det ikke er nasjonale læreplaner blir ikke praksisbrevene de samme over hele landet. Nivået på praksisbrevene er imidlertid standardisert fordi alle tilsvarer 50 prosent av et fagbrev, i motsetning til lærekandidatordningen, som er en individuell ordning, og der hvert kompetansebevis er unikt.

Bedriften får det dobbelte av det vanlige lærlingtilskuddet. Utover dette er det ikke tilført ekstra midler til ordningen.

Elever kan melde sin interesse for praksisbrevordningen på det nasjonale søkesystemet for videregående opplæring, men tilbudene er ikke søkbare, og er ikke et alternativ elever har krav på. Forutsetningen for å få et opplæringstilbud er at ungdommen har fått tilsagn om en plass i bedrift ved oppstart. Begrunnelsen for at ordningen ikke skulle være søkbar, er knyttet til at praksisbrevordningen fordrer at bedrifter stiller opp med opplæringskontrakt. I tillegg er man bekymret for at ungdom som har forutsetninger for å fullføre et ordinært løp blir fristet til å søke på praksisbrevordningen.

Som nevnt har vi lite kunnskap om hvordan ordningen fungerer. Forsøkene ble evaluert, men skiller seg såpass fra det tilbudet som ble innført, at resultatene ikke kan generaliseres til å gjelde den permanente ordningen. Bl.a. fordi det var satt av ekstra ressurser til forsøket. Resultatene fra evalueringen må derfor tolkes i lys av dette.

Vi merker oss likevel noen interessante funn fra evalueringen. Evalueringen finner at 75 prosent av kandidatene søkte seg til ordinær læreplass og fagbrev etterpå. Videre hadde elevene signifikant framgang i fellesfagene, noe som forklares med organiseringen av opplæringen, oppfølging i små grupper og stor innsats fra lærerne med å yrkesrette fagene. Elevene var særlig fornøyd med at de fikk begynne med praktisk arbeid med en gang; de fikk større tiltro til sine egne evner og hevet sine ambisjoner for hvor langt de kunne nå.70

8.8 Utvalgets vurderinger

Aldri har en så stor andel fullført og bestått videregående opplæring i løpet av fem år som i dag, og andelen har økt hvert år i de siste fem målingene. Dette ser utvalget som et tegn på at det norske systemet har noen grunnleggende sterke sider. Samtidig viser analysene at mange ungdommer av ulike grunner ikke klarer å gjennomføre videregående opplæring innen fem år. Selv om gjennomføringen har økt, mener utvalget det er for mange som ikke gjennomfører videregående opplæring innenfor dagens system.

Utvalget mener det er en styrke at alle har rett til videregående opplæring. Retten til videregående opplæring gir dagens ungdom en rekke muligheter, for eksempel til å gjøre et omvalg. Det er en styrke at så godt som alle ungdommer starter i videregående opplæring. Retten innebærer imidlertid også at man kan komme inn i videregående opplæring uten de kunnskaper eller ferdigheter som opplæringen på videregående nivå bygger på. Elevene starter dermed i videregående opplæring med svært ulike faglige forkunnskaper og ulik modenhet. Utvalget mener dagens videregående opplæring ikke er rigget godt nok for å kunne ivareta alle elevene på en god måte. Resultatet er at for mange går ut av videregående opplæring uten vitnemål eller fag- eller svennebrev.

Utvalget merker seg særlig to forhold. For det første ser vi at mange av de som kommer inn i videregående opplæring med få grunnskolepoeng, forlater videregående opplæring allerede det første året. Det er alvorlig når en ikke ubetydelig gruppe forlater videregående opplæring tidlig i løpet. Særlig når vi vet at hvert trinn man klarer å bestå, øker sjansene for å være i arbeid senere i livet. For det andre er det en relativt stor gruppe som kommer så langt som til det tredje året i videregående opplæring, eller ut i lære, men som likevel ikke gjennomfører videregående opplæring i løpet av fem år. Dette tyder på at det er nødvendig med ulike former for tiltak for å få flere gjennom videregående opplæring.

Utvalget mener det er en svakhet ved dagens videregående opplæring at det ikke er en felles nasjonal struktur som sikrer at elever gis muligheter til å tette faglige hull, verken fra ungdomsskolen eller underveis i opplæringen. Det finnes ikke et nasjonalt system utover privatistordningen som hjelper dem som har med seg stryk, eller som stryker i det siste året, slik at de kan gå ut med et vitnemål eller fagbrev.

Fra et samfunns perspektiv er det viktig at flest mulig gjennomfører på så kort tid som mulig. Arbeidslivet trenger kompetente ansatte, og det vil innebære en sløsing med ressurser å bruke mer tid enn nødvendig på å utdanne den arbeidskraften landet trenger. For den enkelte kan dette se annerledes ut. Mange vil ha god nytte av å ta noen omveier og dermed bruke lengre tid enn det store flertallet, på å komme i mål. Noen vil ikke oppnå vitnemål eller fagbrev i løpet av ungdomstiden, men komme tilbake til videregående opplæring på et senere tidspunkt i livet.

Utvalget mener det er en svakhet ved dagens videregående opplæring at tilbudet i stor grad er bestemt ut fra tanken om at alle elevene skal oppnå samme sluttkompetanse, på samme måte og innenfor samme tidshorisont. Normen for å gjennomføre videregående opplæring kan derfor for enkelte oppleves som stram. Dette gjelder både med tanke på når man begynner, på at man skal gå sammen med samme årskull, og hvilke omveier man kan ta. Utvalget ønsker å se nærmere på disse problemstillingene i hovedinnstillingen.

Utvalget mener det er viktig å ha en mer nyansert og presis beskrivelse av hvor mange som ikke gjennomfører videregående opplæring, enn hva dagens telling og definisjon legger opp til. Utvalget mener det er viktig fordi det påvirker hvordan man snakker om ungdom som ikke gjennomfører og for å kunne ha en mest mulig kunnskapsbasert diskusjon om hva som er utfordringene i dagens opplæringssystem.

I dag er det 25 prosent av dem som starter i videregående opplæring som ikke gjennomfører innenfor tidsrammen på fem år. Utvider vi tidshorisonten med noen få år, øker andelen som gjennomfører, betraktelig – og da særlig blant guttene som starter på yrkesfag. Vi har også vist at det er stor variasjon i hvor langt i opplæringsløpet ungdommene kommer i løpet av fem år. Enkelte elever har dessuten ikke vitnemål eller fag- eller svennebrev som mål for sin opplæring, men planlegger et løp mot grunnkompetanse.

Som beskrevet tidligere i kapitlet er det en stor gruppe ungdommer som fortsatt er i videregående opplæring etter fem år, og som kan sies å være underveis i opplæringen. I henhold til tellegrensen på fem år registreres denne gruppen elever som ikke gjennomført. Kanskje bruker de bare noe lengre tid på å komme i mål, kanskje kommer de tilbake på et senere tidspunkt. Dagens grense på fem år går klart i disfavør av yrkesfagene, og gir på denne måten et misvisende bilde av hvor mange som gjennomfører videregående opplæring på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Utvalget mener det er grunn til å se nærmere på definisjonen av å ha gjennomført videregående opplæring, og vil komme tilbake til dette i hovedinnstillingen.

Videregående opplæring skal lede fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse, jf. opplæringsloven § 3-3. Begrepet grunnkompetanse har endret seg flere ganger siden 1994. Dette viser at det er et omdiskutert begrep. Utvalget mener det er en svakhet at begrepet framstår som utydelig og uten et definert innhold. Grunnkompetansebegrepet får dermed liten praktisk betydning eller verdi. Vi mener det er god grunn til å se nærmere på begrepet grunnkompetanse og hvem dette bør gjelde for. Det gjelder blant annet de elevene med særskilte behov med behov for opplæring som i stor grad avviker fra det ordinære tilbudet. Utvalget vil i hovedinnstillingen se nærmere på tilbudet som fører til grunnkompetanse.

Det er positivt at alle elever har lik rett til å komme inn på ett av tre søkte utdanningsprogrammer. For noen elever passer imidlertid ingen av utdanningsprogrammene særlig godt. Dette kan være elever som har spesialundervisning i alle fag, for eksempel elever med utviklingshemming. Utvalget mener det er behov for å se nærmere på tilbudet til denne gruppen av elever.

En gruppe med særlige utfordringer, er minoritetsspråklige elever med relativt kort botid i Norge. Dette en gruppe elever som gjennomfører i lavere grad enn andre elever. Utvalget merker seg likevel at mange av elevene fullfører videregående opplæring til tross for at de har kort botid og mangelfulle ferdigheter i norsk språk. Utvalget mener det er behov for å se nærmere på løsninger for denne gruppen, slik at flere elever gjennomfører videregående opplæring.