Del 4
Den nye rettshjelpsloven

22 De økonomiske vilkårene

22.1 Dagens ordning

Dagens økonomiske vilkår for rettshjelp tar utgangspunkt i bruttoinntekt og nettoformue. Enslige søkere med årlig bruttoinntekt over 246 000 kroner får som hovedregel ikke innvilget rettshjelp. For par med felles økonomi er tilsvarende inntektsgrense 369 000 kroner. Samlet nettoformue skal ikke overskride 100 000 kroner, hverken for par eller enslige.

Med bruttoinntekt menes summen av all skattbar inntekt i og utenfor arbeidsforhold, før fradrag. Inntekt det ikke betales skatt av, holdes utenfor beregningsgrunnlaget. Dette gjelder blant annet økonomisk sosialhjelp, bostøtte, stipend og lån fra Statens lånekasse, barnebidrag, barnetrygd og stønad til barnetilsyn.

Ved vurderingen av nettoformue ses det bort fra formue som består av egen bolig eller driftsmidler, med mindre boligen eller driftsmidlene er av ekstraordinær verdi.1 Det ses videre bort fra BSU-midler, midler fra boligsalg som er tiltenkt kjøp av ny bolig i nær framtid, formue som består av hjelpemidler eller lignende som er nødvendige for søkers alminnelige livsutfoldelse, og visse andre utgifter.

Det er søkerens inntekt og formue på tidspunktet da oppdraget blir påbegynt, som er avgjørende for inntekts- og formuesgrensen. I vurderingen skal siste ligning legges til grunn, med mindre det kan dokumenteres at dette ikke gir et korrekt bilde av søkerens inntekt og formue. I 2018 oppga 19 prosent av klientene i rettsrådssaker å ha en lavere inntekt enn grensen, selv om siste ligning viste en høyere inntekt.2

Samboende par med felles økonomi blir som hovedregel vurdert samlet. Dersom par kan dokumentere at de er formelt eller faktisk separert, vurderes de som enslige.

Det kan innvilges fri rettshjelp selv om inntekts- og formuesgrensene er overskredet. Hovedkriteriet er at utgiftene til juridisk bistand er betydelige sett i forhold til søkerens økonomiske situasjon.3 Etter rundskrivet skal det likevel sjelden innvilges rettshjelp til søkere som overskrider inntektsgrensene med mer enn 20 000 kroner. For at det skal innvilges rettshjelp på tross av større inntektsoverskridelser enn dette, må advokaten sannsynliggjøre at saken vil medføre kostnader klart utover en gjennomsnittssak på det aktuelle saksområdet.4 På rådgivningsstadiet innebærer det omtrent 30 timer bistand. På domstolsstadiet må bistanden koste omtrent 50 prosent mer enn en gjennomsnittssak på saksfeltet. Dette innebærer at sakstyper som vanligvis er dyre, krever større beløp i kostnadsoverskridelser enn billigere sakstyper.5

Mottakere av behovsprøvd rettshjelp skal etter dagens ordning betale en egenandel av rettshjelpsutgiftene. For rettsråd er egenandelen satt til én ganger rettshjelpssatsen. Ved fri sakførsel er egenandelen satt til 25 prosent av rettshjelpsutgiftene, begrenset oppad til åtte ganger rettshjelpssatsen. Med dagens rettshjelpssats er egenandelen i saker for domstolene dermed begrenset oppad til 8480 kroner, mens egenandelen i saker på rådgivningsstadiet er 1060 kroner. Personer med bruttoinntekt under 100 000 kroner skal ikke betale egenandel. Egenandelen er fritatt for merverdiavgift og skal betales direkte til advokaten. Advokaten får på sin side avkortet utbetalingen fra det offentlige med et beløp tilsvarende egenandelen.6

På rådgivningsstadiet ble det i 2017 og 2018 trukket egenandel i 47 prosent av utbetalingene til advokater i behovsprøvde saker.7 På sakførselsstadiet er utvalgets beste estimat at egenandel ble trukket i 54 prosent av utbetalingene til advokater i behovsprøvde saker.8

Egenandelen for sakførsel beregnes med utgangspunkt i utgifter til advokatens salær. Det beregnes ikke egenandel av eventuelle andre utgifter som dekkes gjennom rettshjelpsordningen, som for eksempel advokatens reiseutgifter eller utgifter til sakkyndig.9 I saker for domstolene skal det i utgangspunktet betales én egenandel for hver instans. Dersom motparten til rettshjelpsmottakeren anker, skal det likevel ikke betales ny egenandel for ankeinstansen.10

Ifølge rundskrivet skal egenandelen som hovedregel innbetales til advokaten på forskudd. Utvalgets undersøkelser tyder imidlertid på at egenandelen i varierende grad blir betalt til advokaten, og at i den grad egenandelene kreves inn, gjøres det som regel etter at arbeidet er utført. Se mer om dette i punkt 22.2.4 og statistisk vedlegg punkt 3.7.

22.2 Problemer med dagens økonomiske vilkår

22.2.1 For få faller innenfor ordningen

I forbindelse med Advokatkonkurranseutvalgets NOU 2002: 18 ble det foretatt en spørreundersøkelse, hvor privatpersoner ble spurt om de hadde avstått fra å benytte seg av advokat i tilfeller hvor de følte de hadde behov for juridisk bistand. 19 prosent av respondentene svarte at de hadde avstått på grunn av for høy pris, men forholdet mellom svarene og respondentenes inntekt ble ikke utforsket.11 Det er all grunn til å tro at mange også i dag lar være å kjøpe rettslig bistand fordi kostnadene ved dette er høyere enn de kan bære.

Formålet med den offentlige rettshjelpsordningen er at alle skal ha reell tilgang til nødvendig rettslig bistand i saker av stor betydning. Hvor høy inntekt en person må ha for å ha reell mulighet til å betale for bistanden selv, er ikke åpenbart. Dagens nivå på inntektsgrensene er imidlertid så lavt at personer som så vidt faller utenfor ordningen, vanskelig kan sies å ha en mulighet til å kjøpe rettslig bistand utenfor rettshjelpsordningen.

I 2017 oppfylte omtrent 9 prosent av den voksne befolkningen de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp.12 Samme år levde nærmere 13 prosent av den voksne befolkningen i såkalte vedvarende lavinntektshusholdninger.13 Vedvarende lavinntekt er et mål på relativ fattigdom.

Ifølge SSBs levekårsundersøkelse fra 2018 ville 17 prosent av befolkningen ikke kunne bære en uforutsett utgift på 10 000 kroner.14 Dette er en vesentlig større andel enn andelen som per i dag oppfyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp. Figur 22.1 viser andelen av befolkningen som sliter med ulike typer fattigdomsproblematikk, sett opp mot andelen som oppfyller de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp.

Staten dekker i gjennomsnitt 77 000 kroner i advokatutgifter per part med rettshjelp i en gjennomsnittlig foreldretvist for retten. I tillegg kommer 7 timer rettsråd før saken kommer til retten. Dersom denne advokatbruken er representativt for hva en klient uten rettshjelp kan forventes å bruke i tilsvarende saker, vil kostnadene for en part i en foreldretvist som ender i retten, raskt kunne overstige 100 000 kroner.15 En slik kostnad vil være umulig å bære for en del personer som i dag ikke oppfyller de økonomiske betingelsene for behovsprøvd rettshjelp.

Enslige personer med brutto årsinntekt på 267 000 kroner skal etter rundskrivet om fri rettshjelp normalt ikke få fritak fra de økonomiske vilkårene for rettshjelp, fordi de tjener mer enn 20 000 kroner over inntektsgrensen.16 Dersom en slik person skatter normalt, vil gjennomsnittlig utbetalt lønn ligge på 18 250 kroner i måneden. Dersom vedkommende i tillegg er aleneforsørger for flere barn, uten formue, med leid bolig og utgifter på lån, vil det ikke være mulig å prioritere utgifter til rettslig bistand i tillegg til andre livsoppholdsutgifter.

Definisjoner:

«Vedvarende lavinntekt (EU-60)» er personer i husholdninger hvor inntekt per vektet forbruksenhet har vært under 60 prosent av medianen for hvert av de siste tre årene. «Minst ett betalingsproblem» er andel respondenter i SSBs levekårsundersøkelse som svarte at de har vært ute av stand til å betale enten husleie/fellesutgifter, boliglån, andre lån, elektrisitet eller kommunale utgifter det siste året. «Vil ikke tåle uforutsett utgift på 10 000 kroner» er andel respondenter i levekårsundersøkelsen som ikke ville ha mulighet til å klare en uforutsett utgift på 10 000 kroner i løpet av en måned uten å måtte ta opp ekstra lån eller motta hjelp fra andre. «Ikke råd til tannlege» er andel respondenter i levekårsundersøkelsen som svarte at de har hatt behov for å gå til tannlege i løpet av de siste 12 månedene, men som av økonomiske årsaker har latt være å dra. «Mangler minst ett materielt gode» er andel respondenter i levekårsundersøkelsen som bodde i en husholdning som manglet minst ett av følgende sju goder: råd til å holde boligen varm, råd til å spise kjøtt eller fisk annenhver dag, råd til å gå til tannlege, råd til å bytte ut utslitte møbler, råd til å ha internett, råd til å erstatte utslitte klær og råd til å disponere privat bil. «Ikke råd til en ukes ferie i året» er andel respondenter i levekårsundersøkelsen som bor i en husholdning som ikke har råd til å betale for en ukes ferie utenfor hjemmet i året. «Ikke råd til å holde boligen passe varm» er andel respondenter i levekårsundersøkelsen som bor i en husholdning hvor man ikke har råd til å holde boligen passe varm. «Oppfyller de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp» er andelen som faller inn under de økonomiske grensene for behovsprøvd rettshjelp.

Kilde:  SSB-tabeller 12078, 12085, 12123 og 12599.

22.2.2 De økonomiske vilkårene justeres sjelden

I 2003 ble en periode med styrking av rettshjelpsordningen avsluttet. Siden den tid har inntektsgrensene så å si stått stille, med unntak av en liten heving i 2008. Prisstigningen alene har gjort at personer med inntekt rett over inntektsgrensene har en kjøpekraft som er 25 prosent lavere i dag enn i 2003. Samtidig har prisene på juridiske tjenester økt mer enn dobbelt så mye som prisnivået i økonomien for øvrig,17 noe som innebærer at kjøpekraften for juridiske tjenester er omtrent halvert for personer med inntekt rett over inntektsgrensene. Det har med andre ord gradvis blitt vanskeligere å prioritere juridisk rådgivning for dem som akkurat ikke kvalifiserer for behovsprøvd rettshjelp.

Manglende justering av grensene har ført til at andelen av befolkningen som oppfyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp (også omtalt som dekningsgraden til ordningen), har variert mye de siste 40 årene. Figur 22.4 viser hvordan dekningsgraden har falt mellom de ulike reformene av rettshjelpsordningen. Figur 22.2 viser hvordan dekningsgraden har blitt gradvis redusert siden 2004.

Merk: Figur 22.2 er på individnivå, figur 22.4 på husholdningsnivå. Andelen husholdninger som faller inn under inntekts- og formuesgrensene, er høyere enn andelen voksne individer. Dette skyldes at par oftere faller utenfor ordningen enn enslige, og at mennesker i par utgjør en mindre andel av husholdninger enn av individer.

Kilde:  utvalgets egne beregninger basert på statistikk bestilt fra SSB. For mer om grunnlaget, se statistisk vedlegg.

Merk: I 2013 ble en del studenter flyttet til sine foreldres husholdning i SSBs statistikk. Dette medfører et brudd i tidsserien. Studentene som ble flyttet til sine foreldres husholdning, ville trolig blitt vurdert på individuelt grunnlag ved søknad om rettshjelp. Andelen studenter er derfor sannsynligvis underestimert for årene etter 2012. Det store fallet i andelen uføretrygdede i 2015 er en konsekvens av at uføretrygd ble gjort til en bruttoytelse samme år.

Studenter er definert som medlemmer i husholdninger hvor hovedinntektstaker mottar studielån og ikke er yrkestilknyttet eller trygdemottaker. Sosialhjelpsmottakere, alderspensjonister, og uføretrygdede er definert som medlemmer i en husholdning hvor minst én voksen har mottatt slik ytelse i løpet av året. Dette innebærer at definisjonene ikke er gjensidig utelukkende. For mer om produksjon av statistikken, se statistisk vedlegg punkt 3.6.

Figur 22.3 viser hvordan sammensetningen av befolkningen som oppfyller de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp, har endret seg over tid. Etter hvert som stadig færre har oppfylt vilkårene, har studenter begynt å utgjøre en stadig større andel av gruppen, mens for eksempel uføre utgjør en stadig mindre andel. Det er med andre ord ikke gitt at gruppene som har falt ut av ordningen, er de som har hatt minst behov for rettshjelp.

Mangelen på jevnlig justering av de økonomiske vilkårene utgjør etter utvalgets syn et stort rettssikkerhetsproblem. Det finnes ingen god begrunnelse for hvorfor de nivåene for ytelsen som har blitt vedtatt ved hver rettshjelpsreform, ikke også skulle gjelde for personer som trenger rettshjelp mellom reformene.

Boks 22.1 Tidligere anbefalinger om regelmessig justering av de økonomiske vilkårene for rettshjelp

De økonomiske vilkårene for rettshjelp har endret seg med ujevne mellomrom de siste 40 årene. Forarbeidene til alle rettshjelpsreformene har understreket behovet for en regelmessig justering av vilkårene. Gjentatte forslag om å innføre en justeringsmekanisme har likevel ikke blitt vedtatt. Dette har ført til at andelen av befolkningen som oppfyller de økonomiske vilkårene, har falt mellom hver reform.

NOU 1976: 38 Fri rettshjelp i Norge, side 69:

«Erfaringen viser […] at når grensene ved hver hevning skal vurderes på nytt av de instanser som har ansvaret for statsbudsjettet og initiativet dessuten i hvert tilfelle må komme fra hardt belastede forvaltningsorganer, blir ikke revisjonene foretatt ofte nok. Utvalget vil derfor foreslå at grensene undergis en automatisk revisjon ved at de knyttes til folketrygdens grunnbeløp (G).»

St.meld. nr. 16 (1989–90) Om offentlig rettshjelp, side 53:

«Departementet vil […] foreslå at Stortinget hvert år i forbindelse med de årlige budsjettbehandlingene uttrykkelig skal ta standpunkt til en eventuell heving av grensene.»

St.meld. nr. 25 (1999–2000) Om fri rettshjelp, side 81:

«Departementet mener […] at inntektsgrensene bør indeksjusteres slik at inntektsgrensene følger det generelle lønnsnivået i samfunnet.»

St.meld. nr. 26 (2008–2009) Om offentleg rettshjelp, side 56:

«Departementet meiner ei årleg regulering av inntektsgrensa kan vurderast innført som ein integrert del av den offentlege rettshjelpsordninga.»

Merk: Denne figuren angir andelen husholdninger som faller inn under ordningen, i motsetning til figur 22.2, som er på individnivå. Estimatene hentet fra tidligere utredninger har begrenset med dokumentasjon, så graden av sammenlignbarhet er noe usikker, men alle er på husholdningsnivå og oppgir å ta hensyn til alle sider av behovsprøvingen. Alle estimater som kun tar hensyn til inntektsgrenser (og ikke formuesgrenser), er utelatt, deriblant to estimater i rettshjelpsmeldingen fra henholdsvis 1999 og 2009 (St.meld. nr. 25 (1999–2000) og St.meld. nr. 26 (2008–2009)).

Kilde: 1976: NOU 1976: 38 Fri rettshjelp i Norge, 1982 og 1985: St.meld. nr. 16 (1989–90) Om offentlig rettshjelp, 1984, 1987, 1994 og 1997: Fafo-rapport 219 (1997) Hjelp til rett? Evaluering av ordningen med fri rettshjelp, 2004–2017: statistikk bestilt av SSB, se statistisk vedlegg punkt 3.6.

22.2.3 De økonomiske vilkårene tar for lite hensyn til individuelle forskjeller

Dagens økonomiske vilkår for rettshjelp tar bare hensyn til bruttoinntekt og nettoformue, og hvorvidt man er i par eller ikke. Dette medfører at personer med svært ulik betalingsevne behandles likt.

I FNs menneskerettighetskomités merknader til Norges sjette periodiske rapport fikk Norge kritikk for det rigide systemet for behovsprøving. Det ble påpekt at søkernes reelle økonomiske situasjon ikke ble vurdert godt nok.18 Det å sikre at ordningen treffer bedre og dermed omfatter flere av dem som har behov for støtte, bør med andre ord være høyt på prioriteringslista, selv med økte inntektsgrenser.

Som vist i figur 22.5 er det en langt større andel enslige forsørgere som ikke ville tålt en uforutsett utgift på 10 000 kroner, enn tilsvarende andel for enslige uten barn. Likevel er det en høyere andel av enslige uten barn enn av enslige forsørgere som oppfyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp. Samme figur viser på at særlig enslige forsørgere, uføre og parhusholdninger er underrepresentert blant dem som oppfyller vilkårene. Pensjonister og enslige uten hjemmeboende barn ser i mindre grad ut til å være underrepresentert.

Utdanning (til høyre i figuren) gjelder høyest fullførte utdanning. Andelen som ikke vil tåle en uforutsett utgift på 10 000 kroner, er hentet fra SSBs levekårsundersøkelse. Andelen er på individnivå og gjelder alle personer over 16 år. Andelen som oppfyller de økonomiske vilkårene, er basert på statistikk bestilt av SSB og gjelder personer over 18 år, hvor personer i par er tildelt samme verdi basert på hovedinntektshaver for alder og høyest fullførte utdanning. «Uføre eller ute av stand til å arbeide» gjelder her mottakere av uføretrygd, sosialhjelp og/eller arbeidsavklaringspenger, noe som kan være en annen gruppe enn de som faller inn under definisjonen i SSBs levekårsundersøkelse.

Kilde:  For uforutsette utgifter: SSBs tabeller 12123, 12125, 12126 og 12127. For økonomiske vilkår: statistikk bestilt av SSB, se statistisk vedlegg.

Det finnes mange eksempler på at dagens ordning kan slå feil ut. For eksempel vil en pensjonist med nedbetalt boliglån, nærmest ingen boutgifter og nesten hundre tusen kroner i banken behandles likt med en enslig forsørger uten formue, som leier bolig og forsørger flere barn, dersom de har lik bruttoinntekt.

Etter at uføretrygd ble gjort til en bruttoytelse i 2015, er det blitt svært få uføretrygdede som kvalifiserer for rettshjelp.19 Samtidig er det ifølge SSBs levekårsundersøkelse svært mange som sliter med fattigdomsproblemer blant dem som er uføre eller ikke i stand til å arbeide. Blant denne kategorien er det en større andel som oppgir at de har hatt behov for tannlege i løpet av de siste 12 månedene, men som har unnlatt å gå fordi de ikke har hatt råd, enn det er personer som oppfyller de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp.20

Det at enkelte grupper ikke oppfyller de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp selv om de tilsynelatende er dårligere stilt enn grupper som faller inn under ordningen, virker ikke å være en tiltenkt konsekvens av ordningen.21 Så lenge det er begrensede ressurser til rådighet, vil en ordning som i liten grad tar hensyn til individuelle forskjeller, føre til at det blir vanskeligere å nå dem som trenger ordningen mest.

22.2.4 Egenandelene fungerer ikke etter hensikten

Hensikten med egenandeler

Egenandelenes funksjon er tredelt. Én funksjon er å sikre en form for jevnbyrdighet mellom parter som mottar rettshjelp, og parter som betaler alle advokatutgifter selv. En annen funksjon er å redusere statens utgifter direkte ved at deler av utgiftene dekkes av mottakeren selv. Den tredje funksjonen handler om å påvirke valgene til potensielle mottakere. Gjennom egenbetaling søker man å bringe ressursbruken inn i rettshjelpsmottakernes avveininger, slik at de bare søker rettshjelp i saker som betyr en del, og at de begrenser rettshjelpen til et nødvendig omfang. Som nevnt i punkt 10.2.1 er ikke formålet med rettshjelpsordningen å fjerne terskelen for å gå til advokat, men å gjøre den mindre avhengig av inntekt. Utvalget går inn for å videreføre ordningen med prioriterte saksområder, hvor personer som kvalifiserer for rettshjelp, skal få innvilget støtte uten en nærmere vurdering av sakens prosedabilitet. Det er derfor viktig at de som mottar støtte, selv foretar en avveining mellom kostnader og fordeler. En mottaker som ikke betaler noe selv, vil bare veie fordelene opp mot eventuelle ikke-økonomiske kostnader ved å gå til sak. Egenandeler er derfor et virkemiddel for å sikre at også parter som mottar rettshjelp, tar økonomiske kostnader med i sin vurdering.

Utvalgets analyser tyder på at dagens egenandeler bare i begrenset grad fungerer etter hensiktene skissert ovenfor. Nedenfor vil hovedfunnene i utvalgets analyser presenteres. For en mer detaljert gjennomgang, se statistisk vedlegg punkt 3.8.

Egenandelene skaper i liten grad jevnbyrdighet mellom parter

Dagens regler for egenandeler innebærer til dels store forskjeller i hva personer med forholdsvis lik inntekt må betale for en sak. Dersom man tjener rundt 100 000 kroner i året, vil noen tusen kroner fra eller til i årsinntekt avgjøre om man får alt gratis eller må betale drøyt 8000 kroner i egenandel. Dersom man tjener rundt 246 000 kroner i året, kan noen tusen kroner fra eller til avgjøre om man skal betale drøyt 8000 kroner i egenandel eller nærmere 100 000 kroner i advokatutgifter i rettssak mellom to foreldre etter barneloven.

De skarpe skillene mellom relativt like parter utgjør en vesentlig svakhet ved ordningen. Ordningen er urimelig for parter som akkurat faller utenfor inntektsgrensen, særlig dersom de er i tvist med en motpart som tjener rett under inntektsgrensen og dermed får dekket nesten alle sine utgifter fra det offentlige. I 2002 anbefalte derfor flertallet i Stortingets justiskomité at inntektsgrensene skulle heves for private parter i møte med en part som mottar rettshjelp i foreldretvister.22 Anbefalingen ble fulgt opp i rettshjelpsmeldingen fra 2009:23

«I gjeldande rettshjelpsordning er ein anten ‘innanfor’ og får dekt praktisk talt alt av eigne kostnader, eller ein er ‘utanfor’ og får ikkje dekt noko. Ei særleg utfordring i barnefordelingssakene – som er påpeikt både av partar, advokatar og offentlege styresmakter – er den ubalansen som oppstår når berre den eine parten har offentleg betalt rettshjelp og derfor har liten økonomisk interesse i å avgrense omfanget av saka. Problemet er særleg påtakeleg ved gjentekne saksanlegg. Motparten kan ha avgrensa økonomiske ressursar sjølv om vedkommande ikkje tilfredsstiller dei økonomiske krava for offentleg betalt rettshjelp.

Stortinget bad i Innst. O. nr. 43 (2004–2005) regjeringa om å endre rettshjelpsregelverket slik at det blir innvilga fri sakførsel til begge partar i barnefordelingssaker dersom den eine parten er tilstått fri sakførsel. […]

Innføring av ei ordning med graderte eigendelar der òg dei med høgare inntekt enn gjeldande inntektsgrense vil få dekt noko rettshjelp, vil redusere den ubalansen som i dag kan oppstå mellom partar i barnefordelingssakene. I eit system med graderte eigendelar vil det i større grad vere slik at begge partar får dekt noko, og den økonomiske skilnaden mellom partane blir redusert.»

Som kjent ble det ikke innført noe system med graderte egenandeler i etterkant av stortingsmeldingen fra 2009. Den beskrevne skjevheten som kan oppstå i styrkeforholdet mellom forholdsvis like parter, er derfor fortsatt gyldig i dag.

Merk: Foreldretvister med minst to rettsmøtetimer brukte i snitt 51 advokattimer i rettshjelp. Alle saker med over 32 timer advokatbruk har en flat egenandel på åtte ganger rettshjelpssatsen for dem som skal betale egenandel. Vi har ikke tall på hva en foreldretvist koster for private. Prisen for parter som tjener over dagens inntektsgrense i denne figuren, er derfor basert på gjennomsnittlige utgifter for det offentlige, inkludert merverdiavgift, reiseutgifter og fraværsgodtgjørelse. Private kan imidlertid tenkes å måtte betale en vesentlig høyere pris for tilsvarende advokatbruk.

Egenandelene minsker i begrenset grad statens utgifter

Selv om advokaten får trukket egenandel fra salæret, er det ikke alltid advokaten får egenandelen utbetalt fra klienten. I en spørreundersøkelse foretatt av Advokatforeningen på vegne av utvalget oppga advokatene at de i snitt mottok 52 prosent av det totale beløpet egenandeler i løpet av et år. Videre var over 70 prosent helt eller delvis enig i at egenandeler sjelden betales generelt i markedet.24 Dette stemmer godt med en tilsvarende undersøkelse fra 2017, hvor halvparten av advokatene som ønsket å svare, svarte at de «ofte» eller «av og til» etterga egenandelen, i motsetning til «svært sjelden» eller «aldri».25 Advokatene som oppga at de etterga egenandeler, tapte i snitt 22 000 kroner årlig på dette. 93 prosent oppga at grunnen til ettergivelsen var at klienten ikke betalte egenandelen.

Manglende innbetaling av egenandelen fører naturlig nok til at salæret advokatene får utbetalt, blir vesentlig lavere enn det ville ha blitt dersom egenandelen hadde blitt krevd inn av det offentlige. I den grad det offentlige sparer penger på egenandelene i dag, blir dette med andre ord subsidiert av advokatene. Manglende innkreving er etter utvalgets mening uheldig av flere grunner. Det kan bidra til at advokatenes lønninger blir lavere, og gjøre det mindre attraktivt å ta rettshjelpssaker. I tillegg kan manglende innkreving føre til at egenandelen ikke får den ønskede begrensende effekten på rettshjelpsmottakerne, særlig dersom mottakerne, allerede før oppdraget har startet, vet det er stor sannsynlighet for at egenandelen ikke blir betalt.

Statistikken for årene 2014–2017 viser at advokater i foreldretvister for retten krever salær for flere timer i saker hvor egenandel trekkes, enn i saker hvor det ikke trekkes egenandel. Salærkravene i saker hvor egenandel trekkes, er så mye høyere at statens utgifter til advokatsalær er høyere i saker hvor egenandel trekkes, enn i saker hvor egenandel ikke trekkes. Kontrollerer man for andre egenskaper ved saken, viser analysen at utbetalingene til advokatene fra det offentlige er tilnærmet lik i saker hvor egenandelen er trukket fra det offentliges utbetaling til advokaten, som i saker hvor det ikke trekkes egenandel. Se statistisk vedlegg punkt 3.8.

Personer som oppfyller de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp, benytter seg mer av advokat enn andre

Nyere forskning fra blant annet Taiwan, England og Australia viser at personer som oppfyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, overforbruker advokattjenester i forhold til dem som akkurat ikke oppfyller vilkårene.26 Dette går på tvers av tidligere forskning, som stort sett konkluderte med at inntekt hadde liten eller ingen effekt på advokatbruk.27 Disse nyere arbeidene viser imidlertid at tidligere studier ikke tok høyde for rettshjelp. Ved å ta høyde for rettshjelp finner de at advokatbruk øker med inntekt for dem som ikke faller inn under ordningen, og at det er lavere middelklasse som kommer dårligst ut, da de hverken kvalifiserer til rettshjelp eller har råd til å betale selv. Resultatene tyder på at rettshjelpsordningene i disse landene er treffsikre i den forstand at de øker advokatbruken for de vanskeligst stilte, men treffer dårlig i den forstand at vanskeligstilte som akkurat faller utenfor ordningen, har lavest advokatbruk i samfunnet.

Det finnes ikke forskning på forholdet mellom advokatbruk, pris og inntekt i Norge.28 Mangelen på forskning er i seg selv problematisk og illustrerer behovet for økt innsats på rettshjelpsforskning (se kapittel 17). Utvalget har imidlertid gjort noen egne analyser på disse problemstillingene, basert på foreldretvister som verserer for domstolene.29

I 2017 mottok en tredjedel av alle partene i foreldretvister for tingretten rettshjelp.30 Samme år oppfylte 5 prosent av foreldre med hjemmeboende barn de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp. Blant enslige forsørgere oppfylte 17 prosent vilkårene. Figur 22.7 viser hvor stor andel av landets aleneforsørgere som samme år var part i foreldretvister, etter hvorvidt de kvalifiserte for rettshjelp eller ikke.31 Figuren viser at aleneforsørgere som oppfyller de økonomiske kravene for rettshjelp uten egenandel, har nesten tre ganger så høy sannsynlighet for å havne i retten enn de som ikke kvalifiserer for rettshjelp. Tilsvarende har aleneforsørgere som oppfyller de økonomiske kravene for rettshjelp med egenandel, over dobbelt så høy sannsynlighet for å havne i retten som aleneforsørgere som ikke kvalifiserer for rettshjelp. Dersom gruppene ellers er like, og aleneforeldre over og under grensene ikke har vesensforskjeller ved seg som gjør det mer sannsynlig at de under grensene har behov for å gå til sak, gir denne analysen støtte for en påstand om at rettshjelpsmottakere er overrepresentert i saker for domstolene.

Kilde:  utvalgets egne beregninger basert på statistikk fra Domstoladministrasjonen og SSB. For mer om grunnlaget for figuren, se statistisk vedlegg.

En annen indikasjon på hvorvidt ordningen virker prosessdrivende, er hvorvidt parter med rettshjelp går til sak på svakere grunnlag enn parter uten rettshjelp og dermed sjeldnere vinner fram.I foreldretvister hvor kun saksøker har rettshjelp, er det 10 prosent mer sannsynlig at saksøkte får medhold, enn i saker hvor ingen parter har rettshjelp. I foreldretvister hvor kun saksøkte har rettshjelp, er det 16 prosent mer sannsynlig at saksøker får medhold, enn i saker hvor ingen parter har rettshjelp. Se figur 22.8. Dette kan tyde på at rettshjelpsmottakere går til sak på svakere grunnlag enn andre, særlig kombinert med indikasjonene på at en større andel av potensielle rettshjelpsmottakere går til sak enn andre.

Kilde:  utvalgets egne beregninger basert på statistikk fra Domstolsadministrasjonen, for mer om grunnlaget for figuren, se statistisk vedlegg.

I tillegg viser analysene at saker med rettshjelpsmottakere, i snitt bruker 35 minutter lengre tid i retten og har 34 prosent høyere sannsynlighet for å havne i hovedforhandling enn tilsvarende saker uten rettshjelpsmottakere. Videre har rettshjelpsmottakere i foreldretvister 35 prosent høyere sannsynlighet for å havne i en ny foreldretvist i løpet av de neste fire årene enn parter uten rettshjelp.32 Alt i alt tyder dette på at dagens egenandeler i liten grad bidrar til at rettshjelpsmottakerne kjenner på samfunnets kostnader ved at de benytter seg av advokat. Etter utvalgets vurderinger handler dette i hovedsak om at egenandelene gir et for stort skille mellom dem som så vidt havner innenfor ordningen, og dem som så vidt havner utenfor, at egenandelene forholdsvis ofte ikke kreves inn, at taket for egenandelene gjør at egenandelene ikke er proporsjonale med tidsbruken etter en viss tidsbruk, samt at en for stor andel av rettshjelpsmottakerne er helt fritatt fra egenandel.

22.3 Behovsprøving i andre nordiske land

22.3.1 Innledning

Systemene for økonomisk behovsprøving i nordiske land har mange likhetstrekk, men også store forskjeller. Tabell 22.1 gir en sammenlignende oppsummering av hovedtrekkene i Norge, Danmark, Finland og Sverige.

Der Sverige og Finland har en egenandel som øker med beregningsgrunnlaget, har Danmark en fast egenandel uavhengig av betalingsevne. Der Sverige og Finland har egenandel på alle typer rettshjelp, har Danmark ingen egenandeler på rettshjelp for domstolene. Der Sverige og Danmark også har en egenandel for dem som tjener minst, har Finland ingen egenandel for de laveste inntektsgruppene. Finland har et beregningsgrunnlag som tar individuelle hensyn til utgiftsnivå, i Sverige gis det fradrag for forsørgelsesbyrde og avdrag på gjeld, mens det i Danmark bare gis fradrag for forsørgelsesbyrde. Ingen av landene har et tak på egenandelen, sannsynligvis fordi alle disse landene har mekanismer som i større grad regulerer tidsbruken i den enkelte sak enn det vi har i Norge.

22.3.2 Sverige

Dekningsgrad

Personer med et beregningsgrunnlag under 260 000 svenske kroner kvalifiserer for behovsprøvd rettshjelp. Fra 1972 til 1996 var grensen koblet til et grunnbeløp som ble regelmessig justert, framfor et nominelt fastsatt beløp. Siden 1996 har grensene derimot vært faste.33 Begrunnelsen for endringen var at systemet ble ansett som komplisert og lite tilgjengelig.34 Det ble derfor fastsatt nominelle grenser som ble foreslått revidert hvert femte år. Grensene har likevel kun blitt endret én gang siden den nye loven ble innført. Dette skjedde i 1999, da beløpsgrensen ble endret fra 210 000 til 260 000 svenske kroner.

Da loven ble innført i 1996, var hensikten at klart mer enn 90 prosent av befolkningen skulle oppfylle de økonomiske vilkårene for rettshjelp. I 2014 konkluderte en svensk offentlig utredning med at litt over 43 prosent av befolkningen oppfylte vilkårene.35 Siden inntektsspredningen var høyere i 2014 enn i 1996, konkluderte utvalget med at omtrent 80 prosent av befolkningen burde falle inn under ordningen. De foreslo derfor å heve grensen til 400 000 kroner. Foreløpig har imidlertid ikke grensene blitt endret.

Beregningsgrunnlag

Beregningsgrunnlaget tar utgangspunkt i årlig bruttoinntekt på søknadstidspunktet.36 Bruttoinntekt følger av skattelovgivningen, men i tillegg skal studiestøtte og økonomisk sosialhjelp regnes med. Dersom søkerens inntekter varierer, skal det også tas hensyn til inntektene i den nærmeste tiden før og etter søknadstidspunktet.

Halvparten av søkerens nettoformue legges til beregningsgrunnlaget med et bunnfradrag på 50 000 svenske kroner.37 Det ses derimot bort fra formue og gjeld knyttet til primærbolig.38 Negativ nettoformue legges ikke til, men årlige avdrag som overstiger 5000 svenske kroner, trekkes fra beregningsgrunnlaget. Nedbetaling av lån knyttet til søkerens bolig eller næringsvirksomhet trekkes likevel ikke fra beregningsgrunnlaget.

Dersom søkeren har omsorg for barn under 18 år, skal det trekkes 15 000 kroner fra beregningsgrunnlaget for hvert barn, likevel høyst 75 000 kroner.

Egenandel

Alle rettshjelpsmottakere må betale en egenandel. I forarbeidene til loven trekkes det fram flere grunner til at alle bør betale en andel av kostnadene ved bistanden de mottar.39 For det første er det vist til at partene bør stå i en likeverdig prosessøkonomisk situasjon ved at begge må ta kostnader i betraktning når de tar sine valg. For det andre er det vist til at alle som mottar rettshjelp, skal ha interesse av å holde kostnadene ved bistanden nede, slik at de totale rettshjelpskostnadene ikke blir høyere enn nødvendig.

Hvor høy egenandel rettshjelpsmottakeren skal betale, avhenger av beregningsgrunnlaget. Egenandelene er angitt som prosentandeler av salæret til rettshjelperen. Dette inkluderer godtgjørelse for arbeid, tidsbruk og utlegg. Til hver prosentsats følger det en minimumsavgift. Dersom minimumsavgiften er høyere enn de totale utgiftene til bistanden, betaler man heller disse utgiftene.40

Prosentsatsen for beregning av egenandelen fastsettes når rettshjelpen innvilges. Satsen kan endres i løpet av saken i tre tilfeller: om beregningsgrunnlaget endres vesentlig, om det skjedde en vesentlig feilbedømming da prosentsatsen ble fastsatt, eller om søkeren oppga uriktige opplysninger i søknaden.41 Egenandelen skal betales etter hvert som kostnadene oppstår. I praksis skjer betalingen kvartalsvis.42

22.3.3 Danmark

Dekningsgrad

Inntektsgrensene i Danmark justeres hvert år med utgangspunkt i lønnsveksten.43 Automatisk justering ble innført i 1987, med den begrunnelse at dekningsgraden tidligere falt kraftig mellom hver justering.44 I 2019 var grensene 329 000 danske kroner for enslige og 418 000 danske kroner for par.

I 2015 hadde det danske systemet en dekningsgrad på 49 prosent.45 Dekningsgraden var vesentlig høyere for enslige (79 prosent) enn for par (28 prosent). Siden grensene justeres årlig, er det grunn til å tro at dekningsgraden ligger på omtrent samme nivå i dag.

Beregningsgrunnlag

Utgangspunktet for beregningsgrunnlaget er bruttoinntekt, inkludert kapitalinntekt. Dersom kapitalinntekten er negativ, ses det bort fra den.46 Det er siste års skatteligning som brukes til å beregne søkerens inntekt. Dersom søkerens aktuelle inntektsforhold avviker vesentlig fra denne, legges de aktuelle inntektsforholdene til grunn.47

Inntektsgrensene øker med 57 00048 danske kroner for hvert barn under 18 år som enten bor hos søkeren eller i overveiende grad forsørges av søkeren.49 Dersom par har motstridende interesser i saken, vurderes de etter grensene for enslige.

Egenandel

Rettshjelp på rettsrådsstadiet er i Danmark delt inn i tre trinn. Rådgivning på første trinn er ikke behovsprøvd og er en slags førstelinjetjeneste basert på advokatvakter og rettshjelpskontorer. Her betales det ikke egenandel. De to neste trinnene er behovsprøvde, og her betales det egenandel.50 På andre trinn, som innebærer rådgivning ut over helt grunnleggende muntlig rådgivning, er egenandelen på 25 prosent av utgiftene. På trinn tre, som innebærer rådgivning i forbindelse med forliksforhandlinger, er egenandelen på 50 prosent av utgiftene. Egenandelen er lik for alle, uavhengig av inntekt. Ved rettshjelp i saker for domstolene betales det ikke egenandel i Danmark.

22.3.4 Finland

Dekningsgrad

Da den finske rettshjelpsordningen ble reformert i 2001, var målet at dekningsgraden skulle øke fra 45 til 75 prosent.51 Etter denne reformen har ikke inntektsgrensene blitt endret vesentlig. Beregningsgrunnlaget fastsettes imidlertid etter at det er gjort fradrag for ulike utgifter i inntekten. Disse fradragene endres stadig. Fradragene fastsettes også individuelt, og det er derfor vanskelig å vite hvor stor dekningsgraden er i dag. Den finske forvaltningen opererer ikke med noe estimat og kunne heller ikke produsere et på direkte spørsmål fra utvalget. Det er imidlertid all grunn til å tro at dekningsgraden er redusert siden reformen i 2002.

Grensene for månedlig disponibel inntekt er på 1300 euro for enslige og 1200 euro per person i par.52

Beregningsgrunnlag

Ved beregningen av søkernes disponible inntekt tas det utgangspunkt i brutto månedsinntekt pluss en del ikke-skattbar inntekt. Fra inntekten trekkes forskuddsskatt, rimelig husleie, fellesutgifter og boligvedlikeholdsutgifter, barnehageutgifter, utgifter til underholdsbidrag og avdrag i forbindelse med gjeldsordning. Videre trekkes 300 euro per barn som bor i søkerens husholdning, og som søkeren har omsorg for.53

Dersom inntektene til søkeren varierer, beregnes de disponible midlene per måned på basis av inntektene de siste seks månedene eller på basis av forrige skatteoppgjør. Om søkeren er mistenkt eller tiltalt i en straffesak, eller dersom par bor fra hverandre på grunn av samlivsbrudd eller er hverandres motparter, vurderes de etter grensene for enslige.54

Egenandel

I Finlands behovsprøvde rettshjelpssystem finnes det to typer egenandel: en grunnandel på grunnlag av søkerens inntekt og en tilleggsandel på grunnlag av søkerens formue. Grunnandelene er gjengitt i tabell 22.3.

Tilleggsandelen utgjør halvparten av søkerens nettoformue som overstiger 5000 euro. Det ses imidlertid bort fra formue knyttet til bolig, fritidsbolig og én bil, om verdien av disse objektene står i et rimelig forhold til familiens størrelse og behov. Det ses også bort fra visse andre formuesobjekter, blant annet eiendom knyttet til næringsvirksomhet eller jordbruk. 55

22.4 Utvalgets forslag

22.4.1 En ny modell for behovsprøving

Dagens behovsprøving etter rettshjelpsloven er forholdsvis enkel. Basert på opplysninger om inntekt og formue vil de fleste ha mulighet til å finne ut om de fyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, og om de i så fall må betale egenandel. Enslige uten formue som vet de har en bruttoinntekt under 100 000 kroner, vet også at de kan gå til en advokat og få helt gratis rettshjelp innenfor prioriterte områder.

Som beskrevet i punkt 5.2.2 var ordningen vesentlig mer komplisert før reformene rundt årtusenskiftet. Den gangen inngikk blant annet nettoinntekt og forsørgelsesbyrde i vurderingen. I stortingsmeldingen som dannet mye av grunnlaget for disse reformene,56 ble det anbefalt en mer differensiert ordning, som i større grad skulle ta hensyn til individuelle forskjeller. Begrunnelsen for at reglene likevel endte med å bli mer standardiserte, var et ønske om et enklere system.57 Det er verdt å merke at Stortinget på dette tidspunktet hadde fått presentert opplysninger om at over halvparten av befolkningen oppfylte de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp. Disse tallene er referert uten kilder58 og stemmer ikke med de beregninger som SSB har gjort på oppdrag fra utvalget, som viser at under 20 prosent av befolkningen oppfylte de økonomiske vilkårene i 2004. Det kan med andre ord tenkes at behovet for forenkling ble vektet tungt fordi lovgiver feilaktig la til grunn at en stor andel av befolkningen uansett ville være omfattet av ordningen.

Så lenge loven er den beste kilden til informasjon, har enkelhet i regelverket sine klare fordeler. Et enkelt regelverk er derimot ikke like viktig hvis befolkningen og de som anvender bestemmelsene, enkelt kan få svar på hvordan de økonomiske vilkårene blir vurdert i hvert enkelt tilfelle. Digitale informasjonskanaler og automatiserte løsninger gir rom for et mer finmasket og treffsikkert system, fordi et komplisert regelverk ikke lenger trenger å bety at det er komplisert å anvende reglene.

Som omtalt i punkt 22.2 gir dagens økonomiske vilkår flere uheldige utslag. Dette er dels et resultat av at reglene er enkle og relativt absolutte, og dels et resultat av at vilkårene er for strenge. Utvalget foreslår en total omlegging av den økonomiske behovsprøvingen i den nye rettshjelpsloven.

Utvalget går inn for en modell hvor rettshjelpsmottakerens egenandel beregnes som en prosentandel av de samlede rettshjelpsutgiftene i den aktuelle saken. Prosentandelen vil avhenge av rettshjelpsmottakerens økonomiske situasjon. I vurderingen av mottakerens økonomiske situasjon skal både inntekt, formue, forsørgelsesbyrde, familiesituasjon og renteutgifter inngå. Dette er en forholdsvis komplisert modell, som forutsetter at prøvingen automatiseres, og at det utarbeides en digital plattform hvor brukerne enkelt kan få svar på om de kvalifiserer for rettshjelp, og hvilken sats egenandelen i så fall vil bli beregnet ut fra.

Utvalget foreslår videre at behovsprøvingen reguleres med folketrygdens grunnbeløp (G). Det anbefales også at staten krever inn egenandelene.

22.4.2 Beregningsgrunnlag

Utvalget foreslår at man går bort fra dagens ordning hvor det er oppstilt separate krav til bruttoinntekt og nettoformue. Vi foreslår i stedet at prøvingen tar utgangspunkt i et beregningsgrunnlag hvor bruttoinntekt og nettoformue vurderes samlet, og hvor man i tillegg tar hensyn til forsørgelsesbyrde og gjeldsbelastning.

Konkret foreslår vi at beregningsgrunnlaget fastsettes etter følgende formel:

Beregningsgrunnlaget for personer i samboende par forslås satt til 60 prosent av parets samlede beregningsgrunnlag etter formelen over.

Bruttoinntekt som utgangspunkt

I likhet med i dag vil beregningsgrunnlaget fortsatt ta utgangspunkt i bruttoinntekt. Det vil si all form for skattbar inntekt, inkludert eventuell næringsinntekt, uten fradrag. Bruttoinntekt er en størrelse som er lett å identifisere. Alle med bruttoinntekt i Norge skal levere skattemelding og vil ha en skatteligning som kan bekrefte størrelsen på inntekten. Stadig flere er også inkludert i skatteetatens a-ordning, slik at månedlig bruttoinntekt er løpende tilgjengelig for en stor del av befolkningen.

Bruttoinntekt er utgangspunktet når man vurderer hvor mye den enkelte skal bidra til fellesskapet i form av skatt. Ved beregningen av inntektskatt gis det imidlertid en rekke fradrag for utgifter. En mulig framgangsmåte kunne vært å ta hensyn til disse fradragsberettigede utgiftene også ved beregningsgrunnlaget for rettshjelpsordningen. Skattelovgivningen skal imidlertid ivareta andre hensyn enn rettshjelpsordningen. I tillegg har man allerede blitt kompensert for disse utgiftene gjennom lavere skatt. Derfor ønsker heller ikke utvalget å benytte inntekt etter skatt i beregningsgrunnlaget, da lavere skatt for lik inntekt gjerne bygger på høyere nødvendige utgifter. I stedet for fradragene etter skatteloven foreslår utvalget derfor at det gis egne fradrag for forsørgerbyrde og gjeld ved fastsettelsen av beregningsgrunnlaget.

Fradrag for barn

Utvalget foreslår et fradrag på en halv ganger folketrygdens grunnbeløp (0,5 G) for hvert hjemmeboende barn under 18 år, begrenset oppad til fire barn. Foreldre med hjemmeboende barn får i dag barnetrygd, som ikke inngår i bruttoinntekten. Utvalget mener likevel det er grunn til å gi ekstra fradrag for hjemmeboende barn. Barnetrygden dekker ikke alle utgifter forbundet med å forsørge et barn, og det er ikke ønskelig at foreldre skal måtte kutte i nødvendige utgifter til barn for å få tilgang til rettslig bistand. Tilsvarende hensyn ligger bak regelen om at uføretrygdede får et tillegg på 0,4 ganger grunnbeløpet dersom de forsørger barn.59 Utvalget mener at det er svært viktig å skjerme barn fra negative effekter av foreldrenes behov for juridisk bistand, og foreslår derfor et noe høyere fradrag.

Utvalget har sett på flere alternative størrelser på fradrag for barn. Dette fradraget vil isolert sett føre til at 25 prosent flere personer med barn faller inn under rettshjelpsordningen, sammenlignet med en ordning med lik dekningsgrad men uten et slikt fradrag.60 Et større fradrag ville naturlig nok ført til at en større andel personer med barn falt inn under ordningen.

Samlet vurdering av samboende par

Utvalget foreslår at samboende par, herunder ektefeller, vurderes samlet opp mot de økonomiske vilkårene. Det å være to om utgifter utgjør en betydelig besparelse. Det vil derfor ikke gi et riktig bilde av betalingsevnen til samboere med felles økonomi om søkerens økonomi vurderes alene. Videre vil personer som lever sammen, ofte også ha felles interesser av rettshjelpen.

Utvalget foreslår at beregningsgrunnlaget til personer i samboende par utgjør 60 prosent av parets samlede beregningsgrunnlag, og at de vurderes opp mot samme egenandelsformel som enslige. Tilsvarende innenfor dagens system ville vært en grense som er to tredjedeler høyere for par enn for enslige.

Dagens inntektsgrense er 123 000 kroner (ca. 1,2 G, eller 50 prosent) høyere for par enn for enslige. Dette tillegget for samboerskap er etter utvalgets oppfatning for lavt. Til sammenligning er minstesatsen for uføretrygd 2,28 G for trygdede som bor med ektefelle eller samboer.

Utvalget har vurdert flere ulike modeller for samboende par. Denne modellen gir omtrent dobbelt så høy dekningsgrad for enslige forsørgere som for par med barn. Dagens ordning gir nesten fem ganger så høy dekningsgrad for enslige forsørgere som for par med barn. En modell hvor personer i samboende par får et beregningsgrunnlag som utgjør en høyere andel av parets samlede beregningsgrunnlag vil gi færre par inn under ordningen. En modell hvor personer i samboende par får et fast fradrag på deres samlede beregningsgrunnlag vil prioritere høytlønnede enslige framfor mindre høytlønnede par. For mer om utslagene av ulike beregningsgrunnlag, se statistisk vedlegg.

Fradrag for renteutgifter for gjeld

Utvalget foreslår at det tas noe hensyn til gjeldsbyrde i beregningsgrunnlaget. Gjeldsrenter er i dag fradragsberettigede ved beregningen av inntektsskatt, og mange med høye renteutgifter har stor sikkerhet i formuesobjekter som gradvis blir mindre belånt gjennom nedbetalinger. Utvalget mener derfor at ikke alle gjeldsrenter skal gi fradrag i beregningsgrunnlaget.

Utvalget går inn for en ordning hvor det i praksis gis fradrag for renteutgifter som er knyttet til gjeld man ikke kan innfri ved å selge formuesobjekter. Den delen av gjelden som er «usikret» i slik forstand, vil omtrent tilsvare negativ nettoformue. Om en person for eksempel har 2 millioner kroner i gjeld, ingen penger i banken og en bolig til én million, vil vedkommende ha én million i negativ nettoformue. Da vil én av to millioner kroner i gjeld være «usikret». Dette er den andelen av gjelden som personen ikke kan slippe unna ved å realisere eiendeler. Etter utvalgets forslag vil personen i dette eksempelet få fradrag for halvparten av sine renteutgifter.

Et slikt fradrag vil ha relativt liten innvirkning på sammensetningen av gruppen som faller inn under rettshjelpsordningen, det vil derimot ha stor betydning for de personene som har høye renteutgifter på usikret gjeld.

Formue

Utvalget foreslår at positiv nettoformue skal inngå i beregningsgrunnlaget med et bunnfradrag, og at nettoformue skal vektes 50 prosent. Videre foreslås det at verdien av bolig og annen realkapital inngår i nettoformuen, og at bolig verdsettes til markedsverdi. Det vil si at bolig inngår uten verdsettingsrabattene i skattelovgivningen. Det foreslås imidlertid et bunnfradrag på nettoformue som er høyere for boligeiere enn for andre. Bunnfradraget for boligeiere foreslås satt til 7,5 G, og bunnfradraget for andre foreslås satt til 2 G.

Dagens ordning, hvor det ikke tas hensyn til formue knyttet til bolig, medfører at rettshjelpsordningen ikke alltid treffer dem som trenger den mest. Etter dagens ordning vil gjeldfrie boligeiere havne inn under formuesgrensene, selv om de gjerne har lave boutgifter og en betydelig formue de kan benytte seg av ved å belåne boligen. Leietakere som har spart opp 101 000 kroner for å ha egenkapital til boligkjøp, vil derimot ikke kvalifisere for rettshjelp.

Det er mange alternative måter å ta hensyn til formue på. Én mulighet er å legge ligningsformue etter skatteloven kapittel 4 til grunn. Dette vil medføre en rekke spesielle verdsettingsregler. Blant annet verdsettes primærbolig til 25 prosent av antatt verdi, samtidig som gjeld knyttet til slik bolig trekkes fra fullt ut.61 Å legge denne definisjonen til grunn vil dermed føre til at personer som eier en belånt bolig, lettere faller inn under rettshjelpsordningen enn andre grupper.

Som et eksempel kan vi tenke oss to personer: Maria og Mena. Mena eier en bolig verdt 2 millioner kroner, har 1 million kroner i gjeld og 500 000 kroner i bankinnskudd. Ettersom boligen kun verdsettes til 25 prosent av verdien, vil Mena ha en ligningsformue lik null.62 Maria bor i leid bolig og eier kun 100 000 kroner i bankinnskudd. Hun vil dermed ha en ligningsformue på 100 000 kroner. På tross av at Mena har verdier for 1,4 millioner kroner mer enn Maria, har altså Maria 100 000 kroner større nettoformue etter skattelovens definisjon. Å legge denne definisjonen til grunn vil derfor i en del tilfeller kunne føre til at personer med stor formue faller innenfor rettshjelpsordningen, mens personer med mindre formue faller utenfor. Dette vil i hovedsak være til fordel for personer med stabil og solid inntekt som har hatt mulighet til å kjøpe bolig. Figur 22.9 viser at personer med negativ ligningsformue i snitt har langt høyere inntekt enn personer med moderat positiv ligningsformue.

Kilde:  SSB-tabeller 08532 og 05946.

Etter utvalgets syn bør verdien av å eie egen bolig hensyntas i beregningsgrunnlaget. Dette medfører en risiko for at enkelte boligeiere med lav inntekt, forholdsvis lavt lån og dyr bolig ikke kvalifiserer for rettshjelp, selv om de ikke har mulighet for ytterligere belåning på boligen sin. Valget vil da stå mellom å selge boligen eller ikke å få tilgang til rettslig bistand. Leietakere kan imidlertid komme i samme situasjon, i den forstand at de har svært lite til overs etter å ha betalt leieutgifter, selv om de ikke kvalifiserer for behovsprøvd rettshjelp. De står da overfor valget mellom å flytte til en billigere bolig eller ikke å få tilgang til rettslig bistand. Utvalget mener likevel at det er riktig med et høyere bunnfradrag for boligeiere. Et bunnfradrag på 7,5 G innebærer at personer med 15 prosent egenkapital på sin bolig, kan ha boligverdier på opptil 5 millioner kroner uten at de vil telle inn i beregningsgrunnlaget.

Forslaget innebærer at boligeiere vil utgjøre en vesentlig lavere andel av de som oppfyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, enn en ordning som ser bort fra boligverdi. Ved lik dekningsgrad som med dagens ordning vil forslaget innebære at andelen boligeiere går ned fra 17 til 7 prosent. Med den dekningsgraden utvalget foreslår vil derimot boligeiere utgjøre 25 prosent av de som oppfyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp. For mer om hvordan ulike modeller for formuesverdsetting vil slå ut på sammensetningen av rettshjelpsmottakere, se statistisk vedlegg punkt 3.9.

Behovsprøving for vernepliktige

I dag har vernepliktige i førstegangstjeneste rett til å få gratis rettshjelp uten behovsprøving i saker hvor det ellers er rett til behovsprøvd rettshjelp.63 Etter utvalgets syn er det vanskelig å se at det foreligger gode grunner til at vernepliktige med god økonomi skal unntas fra de alminnelige reglene om behovsprøving. De fleste vernepliktige som ikke har veldig høy formue, vil uansett ha krav på behovsprøvd rettshjelp når de er i førstegangstjeneste. Systemet med behovsprøving og egenandeler gir gode insentiver til effektiv ressursbruk som også er ønskelig i saker som involverer vernepliktige. Utvalget foreslår derfor at spesialregelen om unntak fra behovsprøving for vernepliktige i førstegangstjeneste fjernes.

22.4.3 Egenandeler

Innledning

Systemet for egenandeler i en velfungerende rettshjelpsordning bør innrettes på en slik måte at bruken av rettshjelp blant dem som kvalifiserer før støtte, i størst mulig grad er lik for ulike inntektsgrupper. For å unngå terskeleffekter foreslår utvalget en egenandelsmodell hvor prosenten rettshjelpmottakeren må betale, beregnes som en funksjon av beregningsgrunnlaget. Videre bør egenandelene øke med kostnadene ved rettshjelpen, slik at rettshjelpsmottakerne kjenner på kostnadene ved hver time og dermed begrenser ressursbruken til det som er nødvendig.

Utvalget har to forslag til egenandelsformel: ett forslag som utvalget anbefaler, og ett som oppfyller mandatets krav om at det offentliges utgifter til rettshjelp ikke skal overskride dagens nivå; det såkalte null-alternativet.

Utvalget har gjennom hele utredningsarbeidet sett etter muligheter for å omprioritere ressurser slik at det kan gis mer og bedre rettshjelp uten å øke ressursbruken fra dagens nivå. Det er foreslått til dels kraftige grep for å få ned ressursbruken i saker for domstolene og fylkesnemndene, det er foreslått endringer i de prioriterte saksområdene, og modellen med beregningsgrunnlag vil gjøre ordningen mer treffsikker. Likevel har det ikke lykkes utvalget å frigjøre nok ressurser til å øke dekningsgraden til et forsvarlig nivå innenfor det såkalte null-alternativet. Utvalgets foretrukne forslag vil innebære en økning av kostnadene på omtrent 22 prosent, men vil til gjengjeld føre til at en fjerdedel av befolkningen oppfyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp.

Det foreslåtte null-alternativet vil gi en dekningsgrad på 17 prosent. Som nevnt under punkt 22.2.1 opplyser 17 prosent av befolkningen at de ikke ville kunne bære en uforutsett utgift på 10 000 kroner. Nødvendig advokathjelp vil i mange tilfeller kunne koste det tidobbelte av dette. Null-alternativet vil derfor ikke gi hele befolkningen en mulighet til å identifisere og ivareta sine rettslige interesser, slik formålet med loven er.

Egenandelene bør avhenge av ressursbruken

Utvalget foreslår at det innføres egenandeler som øker proporsjonalt med ressursbruken. I likhet med forhåndsfastsatte tak for tidsbruken, se punkt 20.3.2, er dette et tiltak som vil bidra til at advokatens bruk av tid oppleves som en begrenset ressurs for rettshjelpsmottakeren.

Som analysen ovenfor (punkt 22.2.4) viser, fungerer dagens ordning med øvre begrensning på egenandelene dårlig. Utvalget foreslår derfor at egenandelene gjøres til en prosentandel av utgiftene, uten noe slik begrensning. Forutsigbarhet for rettshjelpsmottakerne foreslås sikret på andre måter. Én slik måte er de forhåndsfastsatte takene på tidsbruk, en annen er at mottakerne vet hvilken timesats de skal betale, og får en mer aktiv rolle i å prioritere advokatenes tidsbruk.

En egenandelsordning uten tak vil innebære at kostnadene til rettshjelpsmottakeren fortsetter å løpe selv om motparten bringer saken inn for retten eller anker den videre til en høyere instans. Det faktum at kostnadene løper selv om motparten driver prosessen, er imidlertid også situasjonen for parter uten rettshjelp. Slik sett er ordningen helt i tråd med målet om å sikre en reell likestilling av parter som faller henholdsvis innenfor og utenfor ordningen.

Etter forslaget skal det beregnes egenandel av alle kostnader som omfattes av rettshjelpsordningen. Disse kostnadene er nærmere omtalt i kapittel 21. På denne måten vil egenandelen bidra til at rettshjelpsmottakeren gjør en avveining av behovet for de ulike kostnadene som kan påløpe i forbindelse med bistanden, på samme måte som personer som faller utenfor ordningen, vil måtte gjøre. En ordning hvor egenandelen beregnes ut fra alle kostnader vil også bidra til at skillet mellom dem som faller akkurat innenfor ordningen, og dem som faller akkurat utenfor, ikke blir så stort.

Egenandelene bør avhenge av betalingsevnen

Utvalget foreslår at alle som mottar støtte til rettshjelp, skal betale en egenandel. Selv om forskning tilsier at betalingsviljen for juridiske tjenester avhenger sterkt av inntekt, kan det være lite hensiktsmessig å gradere egenandelene basert på registrert inntekt for dem som tjener aller minst. Individer med en bruttoinntekt på null kroner er forholdsvis utbredt blant dagens rettshjelpsmottakere. I praksis er det derimot ingen som faktisk har null kroner å bruke over tid. For eksempel inngår hverken studielån, sosialhjelp, svart arbeid eller annen ikke-skattbar inntekt i definisjonen av bruttoinntekt. Utvalget foreslår derfor en fast egenandel på 5 prosent for alle med et beregningsgrunnlag under 1 G. For personer med et beregningsgrunnlag over 1 G, foreslår utvalget at egenandelen øker med beregningsgrunnlaget.

En egenandel på 5 prosent vil med dagens rettshjelpssats innebære at de med et beregningsgrunnlag på under 1 G vil måtte betale en timepris på 66 kroner inkludert merverdiavgift. Egenandelen er forhåpentligvis høy nok til å virke noe avskrekkende på dem med liten interesse i å benytte seg av advokat, samtidig som den er lav nok til at alle har mulighet til å prioritere advokathjelp dersom de ønsker det. Videre er prosentsatsen lav nok til at det er rom for en vesentlig økning av rettshjelpssatsen over tid, uten at egenandelen blir for høy.

En egenandel for dem med lavest betalingsevne har ikke vært en del av rettshjelpsordningen tidligere. Når utvalget foreslår en slik egenandel, er det for å unngå at rettshjelpsordningen bidrar til unødvendige rettsprosesser. Også for andre offentlige ordninger er det utbredt at de med lavest inntekt skal betale noe. Til og med ved legebesøk må personer som ikke har registrert inntekt, betale egenandel. Utvalget ser ingen umiddelbar grunn til at egenandeler for rettshjelp skal behandles annerledes.

Det er viktig at rettshjelpsordningen ikke skaper skjevheter. En ordning hvor størrelsen på egenandelen er uavhengig av inntekt, vil alltid være til gunst for de mottakerne med best råd og gå på bekostning av dem med dårligst råd og dem som tjener akkurat litt for mye for å kvalifisere for rettshjelp. Som beskrevet i punkt 22.2 ser vi slike effekter av dagens ordning. En treffsikker ordning bør ha egenandeler som øker med betalingsevnen, særlig for dem innenfor ordningen med best råd. Utvalget foreslår derfor en ordning hvor den høyeste egenandelen er på hele 75 prosent av utgiftene.

Vurderingen av hvor høy den øverste satsen for egenbetaling bør være, har vært vanskelig. Hensynet til likebehandling taler for at satsen for egenandelen løper så høyt som mulig. En høy egenandel vil bidra til at man unngår terskeleffekter mellom dem som så vidt faller utenfor og så vidt faller innenfor ordningen. I tillegg vil man med høye egenandeler kunne hjelpe mange til en relativt lav kostnad. Dette fordi hovedfordelen for dem som betaler en svært høy egenandel, ikke vil ligge i den andelen staten betaler, men i systemet for øvrig – først og fremst den offentlige rettshjelpssatsen, men også et mer forutberegnlig system med et tak for antall timer. Disse argumentene taler for at egenandelen burde kunne settes opp mot 99 prosent.

Argumentet om at den viktigste fordelen for dem som betaler mest i egenandel, ikke ligger i det offentliges subsidiering, men i at de kommer innenfor et regime med en lav timepris, er også det viktigste argumentet mot en svært høy egenandel. Med høye egenandeler er det offentlige støtteelementet lite, og hovedpoenget med ordningen er i disse tilfellene at man oppnår en offentlig prisregulering på advokattjenester. Selv om det er frivillig for den enkelte advokat å påta seg oppdrag etter loven, er det likevel ikke ønskelig å etablere systemer med offentlig regulering av priser. For advokatene vil en prisregulering opp mot rettshjelpssatsen være spesielt lite gunstig, all den tid rettshjelpssatsen ligger såpass mye lavere enn markedsprisen for øvrig. Dette kan videre gå utover tilgangen på kvalifiserte advokater på sikt. Hensynet til å unngå en kunstig prisregulering tilsier derfor at egenandelene bør settes lavere. I tillegg vil en egenandel på 99 prosent være noe kunstig, i og med at den offentlige støtten vil være en svært lav andel av utgiftene.

Utvalget har utarbeidet alternative beregninger som viser hvordan egenandeler som strekker seg til henholdsvis 50, 75 og 95 prosent, vil slå ut på dekningsgraden, gitt samme ressursbruk som i utvalgets forslag. Se boks 22.2.

Utvalgets forslag

Det foreslås at prosentsatsen man skal betale, beregnes ut fra følgende formel for personer med beregningsgrunnlag fra 1 G og opp til 5 G:

Personer med beregningsgrunnlag under 1 G betaler en egenandel på 5 prosent. Dette vil gi egenandeler som vist i figur 22.10, og tabell 22.4.

Et null-alternativ

For et null-alternativ anbefales det at prosentsatsen man skal betale, beregnes ut fra følgende formel for personer med beregningsgrunnlag fra 1 G og opp til 4 G, mens personer med beregningsgrunnlag under 1 G betaler en egenandel på 5 prosent.

Tabell 22.4 Egenandeler for ulike familietyper ved utvalgets forslag.

				Egenandel
				5 %	25 %	50 %	75 %
Familietype	Boligverdi	Gjeld	Annen formue	Bruttoinntekt for gitt egenandel, i kroner
	-	-	-	100 000	294 000	410 000	500 000
	-	-	-	200 000	394 000	510 000	600 000
	3 mill.	2,4 mill.	-	200 000	394 000	510 000	600 000
	5 mill.	4 mill.	-	75 000	269 000	385 000	475 000
	-	-	1 mill.	-	-	110 000	200 000
	-	-	-	265 000 (samlet)	590 000 (samlet)	785 000 (samlet)	935 000 (samlet)

Boks 22.2 Utslag av tre ulike modeller for behovsprøving

Utvalget har utredet tre ulike modeller for behovsprøving, hvor egenandelene stopper på henholdsvis 50, 75 og 95 prosent. Alle modellene tar utgangspunkt i å videreføre dagens ressursbruk, for å kunne sammenlignes med dagens ordning. Resultatene er likefult overførbare til en ordning med økt ressursbruk og dekningsgrad. Tabell 22.5 viser hvordan disse modellene vil slå ut. En modell hvor egenandelene stopper på 95 prosent, vil dekke 25 prosent flere enn en modell hvor egenandelene stopper på 50 prosent.¹ En rettshjelpsmottaker som betaler en egenandel på 50 prosent i modellen hvor egenandelen stopper på 50 prosent, vil måtte betale en egenandel på 62 prosent i modellen hvor egenandelen stopper på 95 prosent.

Alle modellene innebærer en estimert sannsynlighet for å benytte seg av advokat for rettshjelpsmottakere som er noe lavere enn ved dagens rettshjelpsordning, men som er vesentlig høyere enn for dem som faller utenfor ordningen, se figur 22.12. Dette kommer av at alle skal betale en egenandel på minst 5 prosent, noe som gjør at egenandelene blir høyere for dem som i dag faller innenfor ordningen. Samtidig viser utvalgets estimater at denne egenandelen ikke er så høy at sannsynligheten for at rettshjelpmottakere benytter seg av advokat blir like lav som som sannsynligheten for at personer som faller utenfor ordningen, gjør det. Når utvalget likevel ikke går for en høyere egenandel, handler det blant annet om usikkerheten knyttet til estimatene. Videre er det en fare for at høyere egenandeler vil særlig virke avskrekkende på de minst ressurssterke innenfor den heterogene gruppen av mennesker med lavest beregningsgrunnlag. For mer om grunnlaget for estimatene, se kapittel 31.

Tabell 22.5 Resultat av ulike behovsprøvingsmodeller, gitt lik ressursbruk som i dag.

		Dagens ordning	A	B	C
Maks egenandel		25 %	50 %	75 %	95 %
Dekningsgrad		9 %	15 %	17 %	19 %
Gjennomsnittlig egenandel		-	19 %	27 %	34 %
Andel av befolkningen med under 10 % egenandel		4 %	6 %	5 %	5 %
Andel av befolkningen med under 25 % egenandel		9 %	10 %	9 %	9 %
Andel av befolkningen med under 50 % egenandel		9 %	15 %	13 %	13 %
Andel av befolkningen med under 75 % egenandel		9 %	15 %	17 %	16 %
Høyeste beregningsgrunnlag som gir rettshjelp			342 000	381 000	409 000
		Egenandeler
	Bruttoinntekt: 99 000	0 %	5 %	5 %	5 %
	Netto boligformue: 0
	Annen formue: 0
	Bruttoinntekt: 245 000	25 % / 12 %1	23 %	26 %	28 %
	Netto boligformue: 0
	Annen formue: 0
	Bruttoinntekt: 245 000	25 % / 12 %1	8 %	8 %	8 %
	Netto boligformue: 0
	Annen formue: 0
	Bruttoinntekt: 350 000	ingen rettshjelp	ingen rettshjelp	61 %	66 %
	Netto boligformue: 0
	Annen formue: 0
	Bruttoinntekt: 400 000	ingen rettshjelp	ingen rettshjelp	ingen rettshjelp	90 %
	Netto boligformue: 0
	Annen formue: 0
	Bruttoinntekt: 245 000	25 % / 12 %1	ingen rettshjelp	70 %	75 %
	Netto boligformue: 1 000 000
	Annen formue: 0
	Samlet bruttoinntekt: 400 000	ingen rettshjelp	12 %	13 %	13 %
	Netto boligformue: 0
	Annen formue: 0
	Samlet bruttoinntekt: 700 000	ingen rettshjelp	ingen rettshjelp	66 %	70 %
	Netto boligformue: 0
	Annen formue: 0
	Samlet bruttoinntekt: 700 000	ingen rettshjelp	ingen rettshjelp	ingen rettshjelp	93 %
	Netto boligformue: 900 000
	Annen formue: 0

¹ Egenandelen i dagens ordning er i utgangspunktet 25 prosent, men har et tak på 8 ganger rettshjelpssatsen og regnes av utgifter ekskludert mva. I utvalgets forslag er egenandelen uten tak og regnes av utgifter inkludert mva. I snitt er egenandelene som trekkes fra advokatenes salær under dagens ordning omtrent 12 prosent av de totale utgiftene inkludert mva. Advokatene oppgir imidlertid at de kun mottar omtrent halvparten av dette fra klientene. Se punkt 22.2.4.

¹ Dette tilsvarer en økning i dekningsgraden på 4 prosentpoeng, fra 14,8 til 18,8 prosent.

22.4.4 Innkreving

Utvalget foreslår at staten overtar ansvaret for innkreving av egenandelene. Hovedbegrunnelsen for dette forslaget er at statlig innkreving antas å være mer effektivt. På denne måten sikrer man at egenandelene får ønsket effekt, samtidig som advokatene slipper å ta unødig risiko.

Egenandelene ble i en kort periode rundt årtusenskiftet krevd inn av Statens innkrevingssentral (SI). På denne tiden måtte alle betale en flat egenandel på 300 kroner. I tillegg skulle mottakere med en viss inntekt også betale en tilleggsandel på 25 prosent av utgiftene, uten tak. Ifølge en evaluering fra Statskonsult fra 199864 ble tilleggsandelen i praksis nesten alltid ettergitt etter søknad til fylkesmannen, slik at egenandelen stort sett bare var på 300 kroner uavhengig av inntekt. Utgiftene forbundet med behandling av disse søknadene og innkreving av egenandelene var betydelige. 60 prosent av inntektene fra ordningen gikk med til innkreving, og mye ble ikke innkrevd grunnet størrelsen på kravene.65 I tillegg var innsending av krav til SI fra fylkesmennene en manuell oppgave, som tok mye tid. Dette var noe av bakgrunnen for at egenandelene, mot departementets anbefaling, ble fjernet helt i 2003. Da egenandeler ble gjeninnført fra og med 1. januar 2006, ble innkrevingen på ny satt ut til advokatene. Bakgrunnen for gjeninnføringen var at utgiftene til behovsprøvd rettshjelp hadde økt med 25 prosent etter at egenandelene ble fjernet.66 Kostnadshensyn gjorde at innkrevingen ble satt ut til advokatene. En forutsetning for at ordningen skulle ha ønsket effekt, var derimot at innkrevingen skulle skje i forkant av oppdraget.67

Det er særlig tre aspekter som taler for at SI overtar ansvaret for innkreving av egenandelene. Det første aspektet er at advokatene ofte ikke får krevd inn egenandelen, se punkt 22.2.4. Det andre aspektet er at kostnadene ved innkreving høyst sannsynlig vil utgjøre en vesentlig mindre andel av inntektene enn sist SI hadde denne oppgaven. Den gangen var størrelsen på kravene små, sett i forhold til dagens egenandeler. Rutinene til SI har dessuten blitt automatisert, slik at kostnadene forbundet med behandling av hvert enkelt krav er vesentlig redusert. Foreløpige beregninger tyder på at kostnadene ved innkreving av egenandelene, inkludert manglende innbetaling, vil ligge på rundt 5 prosent av inntektene fra egenandeler i det foreslåtte systemet.68 Det tredje aspektet er at utvalgets forslag innebærer så høye egenandeler for enkelte grupper at det vil innebære en urimelig stor risiko for advokatene dersom de skulle kreve dem inn.

For noen parter, særlig parter som har gjeldsproblemer eller som står i fare for å få gjeldsproblemer, kan det være problematisk å forplikte seg til å betale en egenandel av uviss størrelse. I slike tilfeller kan det være aktuelt at parten forhåndsbetaler egenandelen, slik at parten slipper å sette seg i ytterligere gjeld. Etter utvalgets lovforslag kan departementet gi forskrift om forhåndsbetaling av egenandeler. Forhåndsbetaling kan også være aktuelt for personer som er bosatt i utlandet, og som det kan være vanskeligere å kreve inn egenandeler fra i ettertid.

22.4.5 Automatisk justering

Utvalget anbefaler at de økonomiske vilkårene knyttes opp mot folketrygdens grunnbeløp (G). Dette vil innebære en årlig justering av grensene for behovsprøvd rettshjelp. Som vist i boks 22.1 har dagens ordning med nominelle grenser fungert svært dårlig. Utvalget mener derfor det er viktig å få på plass en form for automatisk justering.

En justering med G vil innebære at dekningsgraden for behovsprøvd rettshjelp holder seg forholdsvis stabil over tid, se figur 22.15. Dette vil også innebære at kostnadene blir forholdsvis stabile. Heller enn at reformer med ujevne mellomrom bidrar til å heve dekningsgraden fra et uakseptabelt til et akseptabelt nivå, kan framtidige reformer se på andre aspekter ved ordningen for å gjøre den bedre og mer treffsikker. Dersom ordningen skal innskrenkes, er det viktig at innskrekningene gjøres på bakgrunn av aktive overveielser fra lovgivers side.

Et alternativ til G-regulering kunne vært å justere beregningsgrunnlaget med inflasjon (konsumprisindeksen). En justering med inflasjon vil sikre at personer på inntektsgrensen har lik realinntekt over tid. Reallønnsnivået i økonomien øker derimot over tid, slik at en stabil reallønn oppleves som en nedgang relativt til samfunnet for øvrig. En enda viktigere innvending mot inflasjonsjustering er at priser på juridiske tjenester ikke øker likt med inflasjonen. Som vist i figur 22.14 har prisen på juridiske tjenester økt omtrent på nivå med G siden 2005. Det vil si at en justering med inflasjon hadde ført til at personer med akkurat for høy inntekt for å kvalifisere for rettshjelp ville måtte bruke en stadig større andel av inntekten sin for å kjøpe juridisk rådgivning over tid.

Kilde: SSB-tabeller 06946 og 03014 samt NAVs historiske statistikk på folketrygdens grunnbeløp.

Kilde:  SSB-tabeller 09526 og 03014 samt NAVs historiske statistikk på folketrygdens grunnbeløp.

Kilde:  utvalgets egne beregninger basert på statistikk fra SSB. For mer om grunnlaget for figuren, se statistisk vedlegg punkt 3.6.

22.4.6 Departementet kan gi regler om at egenandeler skal være betalt før ny støtte innvilges

Selv om egenandelene kreves inn av SI, vil det alltid være enkelte som ikke betaler. For å sikre at også disse tar kostnadene med i vurderingen, anbefaler utvalget at departementet kan gi forskrift om at betalt egenandel for tidligere rettshjelp skal være en forutsetning for å få ny rettshjelp. Det vil si at rettshjelpsmottakere som har fått rettshjelp på rådgivningsstadiet, må betale egenandelen før de kan bringe saken inn for retten. Det samme gjelder ved anke til høyere instans. Dersom departementet gir en slik forskrift, anbefaler utvalget at det unntaksvis bør være rom for å få innvilget ny støtte selv om hele egenandelen ikke er betalt.

Utvalget mener det er viktig at rettshjelpsmottakerne opplever at det er realitet i kravet om egenbetaling. Dersom rettshjelpsmottakeren ikke er villig til å bære sin andel av kostnadene ved rettslig bistand, bør vedkommende heller ikke ha anledning til å pådra staten og motparten ytterligere kostnader med videre prosess. Et krav om faktisk betaling før ny støtte innvilges, vil også forhindre at folk pådrar seg stor gjeld i form av ubetalte egenandeler.

22.4.7 En digitalisert ordning

Utvalget anbefaler at det opprettes en digital plattform for behovsprøvingen, hvor potensielle rettshjelpsmottakere kan logge seg inn ved hjelp av ID-porten (MinID, BankID eller lignende) og umiddelbart se hvorvidt de fyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, og hvilken egenandel de må betale.69 Det anbefales at den digitale løsningen kobles opp mot skatteetatens a-ordning. Ved hjelp av a-ordningen vil de aller fleste ha oppdaterte inntektstall fra siste måned tilgjengelig. Etter utvalgets syn vil det kunne være naturlig at brutto årsinntekt beregnes på bakgrunn av de siste tre månedene på søknadstidspunktet. For formue og gjeld mener utvalget det vil kunne være naturlig å ta utgangspunkt i siste ligning. Spørsmålet om hvilke opplysninger som skal legges til grunn ved behovsprøvingen, må imidlertid vurderes i lys av hvordan systemene for den automatiske behovsprøvingen blir utformet. I disse systemene må det også tas høyde for at en del søkere kan være selvstendig næringsdrivende, med varierende inntekter, som ikke rapporteres fortløpende. Utvalget har derfor foreslått at de nærmere reglene for hvilke opplysninger som skal danne grunnlag for behovsprøvingen, fastsettes i forskrift.

Den foreslåtte formelen for egenandelsats er komplisert, og man kan ikke forvente at rettshjelpsmottakerne på egen hånd skal regne seg fram til hvilken sats de skal betale. Det er derfor viktig at det offentlige bidrar med god informasjon. Utvalget vil fraråde at ordningen trer i kraft før den elektroniske plattformen er oppe og går. Plattformen bør fungere slik at personer som vurderer å søke om støtte kan få tydelig informasjon om hvor mye de selv må betale for hver time advokaten bruker.

22.4.8 Periodevis evaluering

Ved utarbeidelsen av formelen for egenandeler har utvalget i liten grad kunnet støtte seg til norsk forskning eller norsk datamateriale av god kvalitet. Dette innebærer at det er stor usikkerhet knyttet til effektene av reformen. Utvalget mener derfor det er ekstra viktig at behovsprøvingen evalueres etter at den har fått virke en periode. Statistikk over advokatbruk for ulike inntektsgrupper og saksfelt bør utarbeides og analyseres. Dersom det viser seg at enkelte inntektsgrupper innenfor ordningen er over- eller underrepresentert i rettssystemet, uten at det synes å være andre gode grunner til det, bør egenandelene justeres for å rette opp i dette. Dette kan sikre at reformen får de tilsiktede konsekvensene.

Utvalgets generelle anbefalinger om evaluering av rettshjelpsordningen er gitt i kapittel 13.

23 Prioriterte saksområder

23.1 Innledning

Utvalget har, som omtalt i kapittel 11, anbefalt å videreføre ordningen med prioriterte saksområder. Det innebærer at personer som oppfyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, får rett til støtte til nødvendig rettshjelp innenfor de prioriterte sakstypene.

At noen saksområder er prioriterte, betyr ikke at det ikke er mulig å få støtte til rettshjelp i andre saker. Det er mulig å få støtte til rettshjelp i alle typer saker etter skjønnsbestemmelsen som beskrives i kapittel 25. Sakene som faller innenfor de prioriterte områdene, vil likevel utgjøre hovedtyngden av sakene der det gis støtte til rettshjelp etter behovsprøving. Det betyr at valget av hvilke saksområder som skal gis status som prioritert, blir av stor betydning for befolkningens tilgang på rettshjelp.

I valget av hvilke saksområder som skal prioriteres, har utvalget særlig lagt vekt på sakenes velferdsmessige betydning og hvor avgjørende advokatbistand typisk vil være for sakenes utfall. De generelle betraktningene som ligger bak utvelgelsen av saksområdene, er nærmere beskrevet i punkt 11.2.

Utformingen og avgrensingene av de prioriterte områdene handler dessuten om å lage gode løsninger. Som et eksempel har utvalget sett på hvordan dagens utforming av loven er egnet til å framprovosere klagesaker i trygdesakene. I dag gis det ikke rettshjelp til å vurdere om man skal klage, slik at det kun er dersom henvendelsen til advokat faktisk resulterer i en klage, at det gis fri rettshjelp. Denne typen løsninger kan føre til at det skrives klager som aldri kan nå fram, og at man dermed belaster rettshjelpsposten med meningsløst klagesaksarbeid, samtidig som forvaltningen belastes med kostnader til klagesaksbehandling. I andre sakstyper, for eksempel saker mellom private parter, har utvalget også sett hen til at rettshjelpsordningen ikke skal virke prosessdrivende i tilfeller der prosess ikke er ønskelig.

Det er begrenset forskning på rettshjelpsbehovet i de sakstypene som i dag ikke er en del av de prioriterte områdene. Det eksisterer likevel kilder til kunnskap om behovet for rettshjelp på disse områdene, enten fra advokater som arbeider på saksområdene for klienter med økonomi til å betale selv, eller fra de frivillige rettshjelpstiltakene som i stor grad søker å behandle saker som ikke dekkes av den offentlige rettshjelpsordningen. Utvalget har mottatt særlig viktige innspill fra studentrettshjelpstiltakene, både i møter og i form av skriftlige innspill.

Samtidig mener utvalget at det må forskes mer på hvilke områder som bør prioriteres for rettshjelp. Særlig bør det forskes mer på om mangelen på rettslig bistand på et saksområde fører til at folk lider rettstap, og hvor ofte dette i så fall forekommer. Det bør også forskes mer på sammenhengen mellom rettshjelp og andre tilbud og ordninger som eksisterer på det aktuelle saksområdet.

I dette kapittelet behandles saksområdene som utvalget foreslår å prioritere i den nye rettshjelpsloven. På disse saksområdene vil det innvilges støtte til rettshjelp dersom søkeren oppfyller de økonomiske vilkårene. Saksområder hvor alle skal ha rett til rettslig bistand uten egenbetaling, er behandlet i del V.

23.2 Foreldretvister

23.2.1 Om foreldretvister

Foreldretvister er betegnelsen på saker hvor foreldrene til et barn er uenige om hvem som skal ha foreldreansvar, om hvor barnet skal bo, eller om fastsettelse og gjennomføring av samvær. Sakene vurderes etter regler som er gitt i barneloven. Barneloven har også regler som fastslår hvem som er foreldrene til et barn, og regler om foreldrenes plikt til å forsørge barnet. Denne typen saker faller imidlertid utenfor den vanlige forståelsen av betegnelsen foreldretvist.

I 2003 ble det innført en såkalt konflikt- og forsoningsmodell for håndtering av foreldretvister gjennom vedtakelsen av et nytt kapittel 7 i barneloven. Målet med de nye saksbehandlingsreglene var å finne løsninger som er til det beste for barnet, og å forhindre eller dempe konflikter mellom foreldrene. Etter disse reglene skal en sak ha vært forsøkt meklet i minst én time utenfor domstolene før den kan bringes inn for retten. Det er først og fremst familievernkontorene som står for meklingen utenfor domstolene.70 Dersom saken blir brakt inn for domstolene, skal retten forsøke å mekle mellom partene, så sant forholdene ligger til rette for det, og mekling anses å være til barnets beste. Saken blir i så fall behandlet i det såkalte meklingssporet, hvor dommeren – som regel med bistand fra en sakkyndig – mekler mellom foreldrene i ett eller flere saksforberedende møter. Dersom foreldrene ikke klarer å bli enige om en løsning, eller saken ikke egner seg for mekling, behandles saken, som andre sivile saker, i det såkalte hovedforhandlingssporet.

Foreldretvister utgjør en stor andel av de sivile sakene som verserer for norske domstoler. Flertallet av sakene løses i meklingssporet.71 Foreldretvister er et prioritert saksområde etter rettshjelpsloven og er den klart største kategorien av saker hvor rettshjelp ytes etter økonomiske vilkår. Hele 71 prosent av statens utgifter til behovsprøvd rettshjelp i 2018 var knyttet til foreldretvister.72 Samme år hadde 53 prosent av foreldretvistene for tingretten minst én part med rettshjelp.

Foreldretvister ligger i kjerneområdet for formålet med rettshjelpsordningen. Sakene reiser spørsmål som normalt er av stor betydning for de involverte foreldrene og barna. For samfunnet er det viktig at barnets beste – og ikke foreldrenes økonomi – er utslagsgivende for hvilket utfall tvistene får. Utvalget har derfor ikke vært i tvil om at foreldretvister bør videreføres som et prioritert saksområde også i den nye rettshjelpsloven.

I dagens lov er saker etter barneloven kapittel 8 også angitt som et prioritert saksområde i tillegg til foreldretvistene. Kapittel 8 handler om bidragsplikt, og ifølge rundskrivet fra Statens sivilrettsforvaltning skal søknader om rettshjelp i bidragssaker som hovedregel avslås, fordi fylkesmannen kan gi god nok veiledning. Utvalget er enig i at rettshjelpsbehovet som regel ikke er så stort i bidragssaker, og saker etter barneloven kapittel 8 er derfor ikke inntatt som et prioritert område i forslaget til ny lov.

Foreldretvister med internasjonal karakter vil bli særlig omtalt i kapittel 26.

Selv om utvalget ikke har vært i tvil om at foreldretvister bør videreføres som et prioritert saksområde for rettshjelp, gir dagens ordning like fullt flere utslag for håndteringen av foreldretvister som utvalget mener ikke er gunstige. Dagens ordning virker på mange måter prosessdrivende, ved at den ikke bidrar til at foreldretvistene løses ved enighet mellom foreldrene utenfor domstolene. Utvalget vil i det følgende komme nærmere inn på hvorfor ordningen virker prosessdrivende, og hvilke tiltak som foreslås for å endre på dette.

23.2.2 Mekling i og utenfor domstolene

I dag gis det fri rettshjelp i foreldretvister både i og utenfor domstolene. Utenfor domstolene er rettshjelpen begrenset av en flat stykkpris som tilsvarer 7 timers arbeid73, mens det i saker for domstolene gis rettshjelp etter medgått tid. Som det går fram av figur 20.2 i punkt 20.2.7, ble det i saker for retten i 2018 gitt i gjennomsnitt 37 timer rettshjelp per part i foreldretvister som ble gjennomført uten hovedforhandling. I saker hvor hovedforhandling ble gjennomført, var gjennomsnittlig tidsbruk per rettshjelpsmottaker på 69 timer. Tiden som brukes på rettshjelp i foreldretvister som verserer for domstolene, er med andre ord flere ganger så høy som den tiden som brukes på sakene utenfor domstolene. Figur 23.2 viser hvordan antall advokattimer per part med rettshjelp i foreldretvister for tingretten har utviklet seg over tid (for alle saker, med og uten hovedforhandling).

Gjennomsnitt for alle saker hvor det er gjennomført mer enn to rettsmøtetimer. For mer om grunnlaget for figuren, se statistisk vedlegg.

Per i dag er det ikke praktisk mulig å finne ut nøyaktig hvor stor andel av dem som mottar rettshjelp utenfor domstolene, som blir involvert i videre prosesser for domstolene. Vi vet imidlertid hvor mange som mottar rettshjelp i foreldretvister på de ulike stadiene hvert år, og disse tallene tyder på at rundt 84 prosent av mottakerne av rettshjelp utenfor domstolene blir involvert i fortsatte prosesser for retten.74 Ettersom personer som kvalifiserer for fri rettshjelp, vil ha krav på både rettsråd og sakførsel i foreldretvister, er det naturlig å anta at de fleste vil benytte seg av stykkprisen på 7 timer før de beregner medgått tid i retten. Dermed må man også kunne legge til grunn at en stor andel av dem som kvalifiserer for rettshjelp i foreldretvister, ikke klarer å komme fram til en enighet før etter at saken er brakt inn for domstolene.

Det er en utbredt oppfatning at både barn, foreldre og samfunnet for øvrig vil vært tjent med at flere foreldretvister ble løst på et tidlig stadium, utenfor domstolene. I NOU 2019: 20 En styrket familietjeneste punkt 12.9.3.2 skriver Familievernutvalget:

«I de fleste meklingssaker bør behandling i domstolen unngås. Det problematiske når en sak bringes inn til rettslige former, er at det kan ta lang tid å komme fram til en løsning. Konflikten kan eskalere og belastningen øke både for barnet og foreldrene. Det er også økonomiske kostnader involvert både for foreldrene og for samfunnet. […]

Utvalget mener at når en stor andel foreldre som har bragt saken inn for retten, likevel blir enige, viser det et potensial for at flere foreldre enn i dag gjennom mekling kan få hjelp til å komme fram til en avtale.»

Familievernutvalget anbefaler i sin utredning at det innføres krav om seks obligatoriske meklingstimer ved familievernkontoret før saken kan bringes videre til retten. Utvalget mener dette vil kunne bidra til at man når målet om å få flere saker løst utenfor domstolene.

Barnelovutvalget, som skal legge fram forslag til ny barnelov i august 2020, er også bedt om å se på løsninger som kan bidra til at flere foreldretvister løses utenfor domstolene. I mandatet står det blant annet:

«Det er et mål at flere saker med høyt konfliktnivå mellom foreldrene blir løst utenfor domstolene. God hjelp fra familievernet til familier etter samlivsbrudd og til foreldre med høyt konfliktnivå bidrar til dette. Utvalget bes vurderer [sic] hvordan rettslige reguleringer kan legge til rette for konfliktløsning på et tidlig stadium og hvordan dette kan reguleres i utkast til ny barnelov.»

Rettshjelpsutvalget deler oppfatningen om at barn gjennomgående vil være tjent med at foreldrene kommer til enighet uten at saken bringes inn for domstolene. Utvalget har diskutert og mottatt innspill om flere generelle tiltak som vil kunne bidra til dette. Sett i lys av de andre utredningsprosessene som pågår om behandling av foreldretvister, finner utvalget det likevel ikke naturlig å komme med forslag til generelle løsninger for hvordan foreldretvister bør behandles for å hindre unødvendige rettslige prosesser.

Andre utvalg står nærmere enn Rettshjelpsutvalget til å foreslå generelle regler som kan bidra til at flere foreldretvister løses utenfor domstolene. Innenfor de systemer og saksbehandlingsregler som til enhver tid gjelder, må målet med rettshjelpsordningen være at foreldre med trang økonomi ikke skal være dårligere stilt i en tvist om barna enn foreldre med mer romslig økonomi. Så lenge de generelle reglene åpner for at foreldretvister kan bringes inn for domstolene, anser utvalget det derfor ikke som noe alternativ å avskjære muligheten for rettshjelp på dette stadiet, selv om utvalget mener at domstolsprosesser i foreldretvister som oftest ikke er noen god løsning.

En full likestilling av foreldre med henholdsvis trang og romslig økonomi innebærer imidlertid at foreldre som mottar støtte til rettshjelp, heller ikke skal være gunstigere stilt i rettslige prosesser om barn enn foreldre som ikke kvalifiserer for støtte. Som det framgår av drøftelsen i punkt 22.2.4, er det mye som tyder på at dagens rettshjelpsordning bidrar til at prosessen i foreldretvister ikke er likestilt mellom dem som faller innenfor ordningen, og dem som må betale for rettshjelpen selv. Rettshjelpsmottakere er langt oftere involvert i foreldretvister for domstolene enn det deres andel av befolkningen skulle tilsi. I tillegg bruker domstolene lengre tid på å behandle sakene deres enn de bruker på saker hvor ingen av partene mottar rettshjelp. Foreldretvister hvor rettshjelpsmottakere er involvert, ender oftere opp med at retten må avsi dom, enn det som er tilfellet i foreldretvister hvor ingen av partene mottar rettshjelp. Analysen av domsresultater i foreldretvister viser også at rettshjelpsmottakere sjeldnere vinner fram med sine krav enn foreldre som ikke mottar rettshjelp.

Utvalget finner grunn til å presisere at analysen som er gjengitt i avsnittet ovenfor, er basert på store tall og gjennomsnittsbetraktninger. Mange foreldre som mottar rettshjelp, har rettmessige krav som de vinner fram med ved hjelp av nødvendig tidsbruk fra advokatens side. At prosessen i dag ikke kan anses likestilt, handler også mye om at mange som ikke har råd til å betale for advokat, likevel ikke kvalifiserer for rettshjelp. Økte inntektsgrenser og graderte egenandeler vil dermed i seg selv bidra til å gjøre prosessene mer likestilte. Utvalget mener likevel at den høye andelen av rettshjelpsmottakere som blir involvert i videre prosesser for domstolene, tilsier at det er behov for andre endringer i ordningen som i større grad motiverer rettshjelpsmottakerne til utenrettslige løsninger.

23.2.3 Hvordan kan rettshjelpsordningen motivere til tidlig løsning av foreldretvister?

Den generelle omleggingen av behovsprøvingen som er foreslått i de forutgående kapitlene, vil i større grad enn i dag motivere dem som mottar rettshjelp, til å finne løsninger tidlig i prosessen. Forslaget i punkt 22.4.3 om at størrelsen på egenandelene skal avhenge av samlet tidsbruk, er særlig sentralt i den forbindelse. I kapittel 20 har utvalget foreslått at tidsbruken også skal begrenses gjennom forhåndsfastsatte tak for antall timer med rettshjelp. Innretningen på disse takene vil i stor grad kunne påvirke rettshjelpsmottakerens motivasjon for å løse saken tidlig, og takene i foreldretvister vil derfor bli grundigere omtalt i det følgende.

I saker utenfor domstolene vil forslaget i punkt 20.3.4 om et tak på 15 timer rettshjelp gi rettshjelpsmottakeren vesentlig større handlingsrom for å rådføre seg med sin advokat enn hva dagens flate stykkpris på 7 timer gjør. Utvalget tror denne økningen vil kunne ha stor effekt på foreldrenes mulighet til å komme fram til utenrettslige løsninger. Uavhengig av hvilken rolle advokatene spiller i selve meklingen, har mange foreldre stort behov for å kunne rådføre seg med noen de stoler på, før de inngår avtaler om barna. Advokatens oppgave er å ivareta klientens interesser, og dette innebærer at advokatens uttalelser om fordeler og ulemper ved videre prosess ofte vil veie tungt. På denne måten spiller advokatene en viktig rolle med tanke på å realitetsorientere foreldre som står midt i en vanskelig konflikt.

Som det framgår av punkt 20.3.7, foreslår utvalget at det skal kunne gis mer rettshjelp enn taket på 15 timer i saker utenfor domstolene dersom særlige grunner tilsier det. At foreldrene er i ferd med å framforhandle en utenrettslig løsning, vil være et typisk eksempel på en særlig grunn som kan tilsi at det bør innvilges støtte til ytterligere rettshjelp.

Motsatsen til økt rettshjelp på rådgivningsstadiet er strammere kontroll med tidsbruken etter at saken er brakt inn for domstolene. I foreldretvister spiller dommeren, og eventuelt den sakkyndige, en viktig rolle i å få saken forsvarlig opplyst. Advokatenes rolle i saker som behandles i meklingssporet, er ofte mer tilbaketrukket enn i andre prosesser for domstolene. Dersom en part allerede har fått innvilget støtte til 15 timer rettshjelp på rådgivningsstadiet, bør det etter utvalgets syn derfor normalt være tilstrekkelig at advokaten får betalt for den tiden som går med i saksforberedende møter, pluss to timer saksforberedelse i tilknytning til hvert rettsmøte.

Dersom saken skal behandles i hovedforhandlingssporet, må dommeren ved fastsettelsen av taket for antall timer til saksforberedelse og etterarbeid se hen til hvilken rettshjelp som allerede har vært gitt. Hvis rettshjelpsmottakeren allerede har mottatt 15 timer rettshjelp på rådgivningsstadiet, vil det etter utvalgets syn normalt være naturlig å sette taket på mellom 10 og 15 timer. Fastsettelsen må imidlertid – her som ellers – ta høyde for konkrete omstendigheter ved den enkelte sak.

23.2.4 Gjentakende saker

Foreldretvister løses enten ved at foreldrene kommer fram til en avtale om barnet, eller ved at retten avsier en dom. Den ordningen som er fastsatt i en rettskraftig dom eller en avtale, kan likevel endres gjennom et nytt saksanlegg dersom særlige grunner tilsier det.75 Bakgrunnen for at lovgivningen åpner for gjentakende søksmål i foreldretvister, er først og fremst at spørsmålet om hva som er best for barnet, og barnets eget syn på saken, kan endre seg etter hvert som tiden går.

Både i rettshjelpssammenheng og ellers har gjentatte søksmål i foreldretvister vært pekt på som et særlig problem. I den forrige stortingsmeldingen om rettshjelp76 er det framhevet at skjeve styrkeforhold mellom parter som akkurat faller henholdsvis innenfor og utenfor ordningen, er et stort problem i foreldretvister, og at det er et ekstra stort problem i gjentakende foreldretvister.

I 2017 var en tredjedel av alle foreldretvister i tingretten gjentakende saker. I 58 prosent av disse sakene hadde en av partene rettshjelp. Denne andelen av rettshjelpsmottakere er litt høyere enn andelen som mottok rettshjelp i andre foreldretvister (ikke-gjentakende saker). Andelen rettshjelpsmottakere i ikke-gjentakende saker var i 2017 på 51 prosent.

Utvalget har også sammenlignet utfallet av sakene hvor rettshjelpsmottakere var involvert i gjentakende foreldretvister, med utfallet av sakene hvor rettshjelpsmottakere var involvert i en ikke-gjentakende foreldretvist.

Som figur 23.3 og 23.4 viser, hadde rettshjelpsmottakerne i perioden 2015–2017 gjennomgående en litt dårligere sak ved gjentatte søksmål enn ved første gangs behandling av saken. Dette kan tyde på at rettshjelpsordningen virker mer prosessdrivende ved gjentatte søksmål i foreldretvister enn ved første gangs behandling av en slik foreldretvist. Forskjellen er imidlertid ikke stor. Også ved gjentakende saker er det bare registrert at rettshjelpsmottakeren tapte saken i rundt halvparten av tilfellene.

Utvalget har diskutert om adgangen til rettshjelp i gjentakende foreldretvister bør snevres inn, slik at det ikke gis støtte dersom det reises ny sak om barnet innenfor en viss tidsperiode. Diskusjonen reiser mange av de samme problemstillingene som diskusjonen i punkt 27.5.4 om rettshjelp ved endringssaker etter barnevernloven.

Tunge argumenter taler for at det offentlige ikke bør støtte foreldre som ønsker å initiere nye rettslige omkamper i saker som handler om barn. Gjentatte rettslige prosesser er normalt en stor belastning for de involverte barna og for foreldrene. I tillegg til de emosjonelle kostnadene vil rettslige prosesser normalt også innebære store økonomiske kostnader for motparter som trekkes inn, og som kanskje ikke kvalifiserer for støtte til rettshjelp. Mange foreldre erfarer at de ikke får disse kostnadene erstattet, selv om de vinner fram med sin sak. For det offentlige utgjør rettshjelp i gjentakende foreldretvister også en stor kostnad. Utvalgets beregninger tilsier at unntaksfri nektelse av rettshjelp til den parten som initierer en ny sak i en foreldretvist som allerede har vært behandlet av domstolene, ville ført til en besparelse på rundt 6 prosent av de kostnadene som i dag posteres under kapittel 470 i statsregnskapet.

Tunge argumenter taler imidlertid også mot en innsnevring av muligheten for rettshjelp i gjentatte foreldretvister. Disse argumentene handler først og fremst om at gjentatte søksmål i foreldretvister ikke nødvendigvis er omkamper om samme problemstilling, men derimot utslag av at problemstillingen har endret seg. Vurderingen av hva som er til det beste for barnet, er i høy grad dynamisk. Sett i lys av at litt over halvparten av rettshjelpsmottakerne som tar ut et gjentakende søksmål i en foreldretvist, vinner helt eller delvis fram med saken, er det grunn til å frykte at innsnevring av muligheten for rettshjelp vil gå ut over de involverte barna. Utvalget mener derfor, her som ellers, at utfordringene med gjentatte søksmål i foreldretvister må løses gjennom generelle endringer i lovgivningen om barn og ikke gjennom å begrense muligheten for rettslig bistand til dem som har dårligst råd.

Innvendingene om at staten ikke bør subsidiere foreldre som initierer grunnløse rettslige omkamper om barna, bør etter utvalgets syn imøtekommes gjennom en strengere praktisering av bestemmelsen om at rettshjelp ikke skal innvilges dersom det er urimelig at det offentlige betaler for bistanden. Som omtalt i særmerknaden til lovforslaget § 2 er denne bestemmelsen nettopp ment å «hindre at det gis offentlig støtte til at det reises søksmål av sjikanøs hensikt, eller til hyppige søksmål om samme tvistetema».

At urimelighetsbestemmelsen vil kunne være særlig aktuell i gjentakende foreldretvister, framgår også av Domstoladministrasjonens nasjonale veileder for behandling av foreldretvister. Her står det under punkt 9 om gjentatte søksmål:

«Vær oppmerksom på muligheten for å nekte fri sakførsel ‘dersom det er urimelig at det offentlige betaler for bistanden’, jf rettshjelploven § 16 femte ledd, eventuelt å tilkjenne sakskostnader dersom en part gjentatte ganger reiser søksmål som ikke fører fram.»

23.2.5 Barnets advokat

I foreldretvister som verserer for domstolene, åpner barneloven § 61 første ledd nr. 5 for at retten i særlige tilfeller kan oppnevne en «advokat eller annan representant til å ta vare på interessene til barnet i samband med søksmålet». Dersom det er en advokat som skal representere barnet, anses oppdraget som ikke-behovsprøvd rettshjelp etter rettshjelpsloven § 16 første ledd nr. 6 og barneloven § 61 andre ledd, hvor det står:

«Staten ber kostnadene til dei tiltaka som er nemnde i første stykket nr. 1, 2, 3, 4, 5 og 7. Sakkunnig som vert oppnemnd etter første stykket skal godtgjerast etter lov 21. juli 1916 nr. 2 om vidners og sakkyndiges godtgjørelse m.v. Dersom det skal oppnemnast ein advokat for barnet etter første stykket nr. 5, har barnet rett på fri sakførsel utan behovsprøving jf. rettshjelpsloven​ § 16 første ledd nr. 6. Departementet kan ved forskrift fastsetje reglar om godtgjering til andre som gjer teneste etter paragrafen her.»

Utvalget går i punkt 9.2 inn for at den nye rettshjelpsloven bare skal handle om behovsprøvd rettshjelp. De ulike ordningene man har med gratis rettshjelp, skal etter forslaget hjemles i den aktuelle særlovgivningen. Utvalget anser det ikke som noe alternativ å oppstille økonomiske vilkår for rettshjelpen som gis til barn i foreldretvister, og ordningen må derfor videreføres utenfor den nye rettshjelpsloven. Siden hjemmelen for å oppnevne advokat til barnet allerede følger av barneloven, kan dette enkelt gjøres ved å fjerne koblingen til rettshjelpsloven i barneloven § 61 andre ledd og å henvise direkte til salærforskriften.

23.3 Skiftesaker

I dag gis det rettshjelp på rådgivningsstadiet i de såkalte skiftesakene, det vil si saker etter ekteskapsloven, skifteloven annen del eller husstandsfellesskapsloven. Søknader om rettshjelp i saker om separasjon, skilsmisse og ektefellebidrag skal ifølge rundskrivet likevel avslås, fordi det i disse sakene ikke er behov for bistand utover det som kan dekkes av det offentliges veiledningsplikt.77

Fram til 2017 var skiftesaker et prioritert saksområde for rettshjelp både på rådgivningsstadiet og i saker for domstolene. Retten til fri sakførsel i skiftesaker ble imidlertid fjernet ved en lovendring i 2016. I forarbeidene til lovforslaget står det: 78

«Formålet med forslaget er å bidra til at flere saker løses utenfor rettsapparatet, og samtidig sikre at fellesskapets ressurser blir brukt der behovet er størst.

Befolkningens behov for rettshjelp er ikke statisk, og det er viktig og nødvendig å gjennomgå rettshjelpsordningen med jevne mellomrom, også med tanke på om enkelte sakstyper ikke lenger bør være prioritert […].»

Utvalget foreslår at skiftesaker videreføres som et prioritert saksområde også i den nye loven. Retten til støtte i saker etter ekteskapsloven bør likevel begrenses til saker etter lovens del II, slik at saker om inngåelse og oppløsning av ekteskap og saker om ektefellebidrag og pensjon ikke lenger omfattes. Søknader om rettshjelp i de sistnevnte sakstypene skal som hovedregel avslås allerede i dag, og utvalget er enig i at rettshjelpsbehovet som regel er mindre i slike saker. Utvalget foreslår å videreføre dagens ordning med at rettshjelp begrenses til rådgivningsstadiet. I likhet med departementet mener utvalget at en slik begrensning bidrar til at flere skiftesaker løses utenfor domstolsapparatet. Den foreslåtte skjønnsbestemmelsen bør kunne fange opp eventuelle tilfeller hvor det også bør gis støtte til rettshjelp på domstolsstadiet.

23.4 Personskadesaker

I dag har skadde eller etterlatte rett til behovsprøvd rettshjelp i saker om erstatning for personskade eller tap av forsørger. Videre har voldsofre rett til rettshjelp uten behovsprøving i erstatningssak mot gjerningspersonen. De erstatningssøkende har rett til rettshjelp på både rådgivnings- og rettssaksstadiet i disse sakene.

Begrepet personskade omfatter både fysiske og psykiske skader på en person. Erstatningskrav mot det offentlige for skader på grunn av mobbing i skolen eller manglende tiltak fra barnevernet er eksempler på saker som ofte handler om psykiske skader på en person. Av rundskrivet følger det at søknader om rettshjelp i denne type saker ofte vurderes etter unntaksbestemmelsen.79

Det rettslige grunnlaget for krav om personskadeerstatning kan være alminnelig uaktsomhetsansvar hos skadevolderen eller skadevolderens arbeidsgiver. Videre kan kravene være basert på ulike ordninger med objektivt ansvar, for eksempel bilansvaret, produktansvaret og ordningen med yrkesskadeforsikring. I tillegg til disse rettsreglene om erstatningsansvar vil det også kunne være aktuelt for personer som har blitt skadet, å søke billighetserstatning gjennom ulike etablerte kompensasjonsordninger. Stortingets ordning for rettferdsvederlag er ett eksempel på en slik ordning, ordningen med voldsoffererstatning et annet. Søknader og krav etter denne typen kompensasjonsordninger faller imidlertid utenfor saksområdet personskadeerstatning.

Utvalget foreslår å videreføre saker om erstatning for personskade og tap av forsørger som prioritert område. Videre foreslår utvalget at retten til støtte i saker hvor voldsofre reiser krav mot gjerningspersonen om erstatning for personskade, gjøres behovsprøvd, og at slike saker behandles på samme måte som andre saker om personskadeerstatning. Å innføre egenandeler i disse sakene vil gi de erstatningssøkende insentiver til effektiv ressursbruk og redusere behovet for andre kontrollmekanismer. Dette gjør det mulig å gå bort fra stykkpris på rådgivningsstadiet og heller gi støtte for faktisk tidsbruk i saken med et generelt tak på 15 timer. Dermed kan bistanden lettere tilpasses behovet i den enkelte sak. Videre vil det i dag være avgjørende for retten til ikke-behovsprøvd rettshjelp om den skadevoldende handlingen kan anses som straffbar vold. Dette kan by på vanskelige vurderinger, som kan være tidkrevende og skaper fare for ulik praksis. Å behandle alle saker om erstatning for personskade på samme måte vil derfor gjøre regelverket enklere og føre til mer effektiv ressursbruk.

Enkelte voldsofre vil få oppnevnt bistandsadvokat, som også håndterer fornærmedes krav om erstatning. Forslaget om at voldsofres erstatningskrav skal vurderes på lik linje med andre personskadesaker, får ingen konsekvenser for saker hvor voldsofferet uansett er representert ved bistandsadvokat.

Når det gjelder erstatningskrav mot det offentlige på bakgrunn av psykiske skader, for eksempel etter mobbing i skolen eller manglende tiltak fra barnevernet, mener utvalget at krav om erstatning for denne typen psykiske skader bør vurderes på lik linje med andre personskadesaker. I dag stilles det så strenge krav til sannsynliggjøring av den psykiske skaden at rettshjelp i praksis ofte innvilges etter unntaksbestemmelsen istedenfor etter personskadebestemmelsen. Det er viktig at personer som har langvarige skader som følge av svikt fra det offentlige i barndommen, får erstatning for disse skadene. Sakene skal altså ikke behandles etter skjønnsbestemmelsen, men være prioriterte.

Pasientskader anses i utgangspunktet som personskader. Ifølge rundskrivet innvilges det likevel ikke støtte i saker for Norsk pasientskadeerstatning (NPE) og Pasientskadenemnda (PSN).80 Disse organene har veiledningsplikt i sakene de behandler, og har plikt til å utrede sakene og innhente relevant dokumentasjon. Videre kan nødvendige utgifter til advokatbistand dekkes etter pasientskadeloven § 11. Etter prinsippet om rettshjelpslovens subsidiaritet, se § 5, kan bistand kan derfor ikke kreves dekket gjennom rettshjelpsordningen. Utvalget anbefaler at denne praksisen videreføres.

23.5 Husleiesaker

I dag har leietakere rett til behovsprøvd rettshjelp i saker etter husleieloven § 98 eller tvangsfullbyrdelsesloven § 132 tredje ledd bokstav c når saken gjelder bolig som leietakeren bebor.

Husleieloven § 98 gjelder saker om oppsigelse av husleieforhold. For å omfattes av bestemmelsen er det et vilkår at utleieren har sagt opp leieforholdet, og at leietakeren protesterer skriftlig mot oppsigelsen.

Tvangsfullbyrdelsesloven § 132 tredje ledd bokstav c gjelder saker om utkastelse på grunnlag av oppsigelse. Bestemmelsen gir utleier tvangsgrunnlag ved oppsigelse i leieforhold etter husleieloven når oppsigelsen fyller vilkårene i husleieloven, og leietakeren ikke har protestert skriftlig til utleieren mot oppsigelsen etter § 98 innen fristen på én måned, eller når utleieren har reist sak mot leietakeren, og retten ikke har satt oppsigelsen til side.

Leietakeren har rett til rettshjelp på både rådgivnings- og rettssaksstadiet i slike saker. Etter rundskrivet om fri rettshjelp får leietakeren vanligvis ikke innvilget rettshjelp i saker for Husleietvistutvalget.81 Videre kan søknad om rettshjelp avslås etter regelen om lovens subsidiaritet dersom søkeren kan få dekket behovet for bistand ved å klage til Husleietvistutvalget. Husleietvistutvalget kan mekle og avgjøre tvister etter husleieloven i Oslo, Trøndelag og kommunene som tidligere utgjorde Akershus og Hordaland. I tillegg kan alle i hele landet som leier en bolig som forbruker, klage til Husleietvistutvalget hvis utleier driver utleie som næringsvirksomhet.

Oppsigelse av husleieforhold og utkastelse fra boligen har gjerne store konsekvenser for leietakeren. I tillegg til at det er inngripende å miste boligen man bor i, og gjerne har et spesielt forhold til, kan det være vanskelig for leietakeren å skaffe seg ny bolig. Det er store geografiske forskjeller i den generelle tilgangen på utleieboliger. Det er også store forskjeller på hvilke typer utleieboliger som finnes. Spesielt sårbare er personer eller familier som har særlige behov, for eksempel for boliger med en viss tilrettelegging. Noen leietakere er også mindre attraktive på leiemarkedet. Det kan blant annet gjelde familier med svært mange barn. For disse kan det være ekstra alvorlig å bli kastet ut av boligen sin.

Reglene om oppsigelse og utkastelse er ment å sikre leietakere forutsigbarhet. Tilgang til rettslig bistand i slike saker kan sikre at leietakere kan nyttiggjøre seg av vernet reglene gir. Rett til støtte i saker om oppsigelse og utkastelse kan videre bidra til ryddige forhold i utleiebransjen ved at utleiere vet at leietakere har mulighet til å skaffe seg rettslig bistand i slike saker.

Utvalget foreslår derfor at saker om oppsigelse eller utkastelse i husleieforhold videreføres som et prioritert saksområde. I tillegg til sakene som i dag omfattes, bør også saker om utkastelse på andre grunnlag enn oppsigelse av leieforholdet omfattes. Behovet for advokathjelp kan være vel så stort i saker om de andre særlige tvangsgrunnlagene i tvangsfullbyrdelsesloven § 13-2 tredje ledd som i saker om utkastelse på grunnlag av oppsigelse. I saker etter bokstav a om utkastelse på grunnlag av at leietakeren ikke har betalt leie, kan det for eksempel være behov for advokathjelp fordi det er tvilsomt om leieavtalen gir grunnlag for utkastelse på dette grunnlaget, eller fordi leietakeren hevder at leien er betalt ved motregning. I saker etter bokstav b om utkastelse etter at en tidsbestemt leieavtale har løpt ut, kan det blant annet være behov for advokathjelp dersom det er tvilsomt om vilkårene for tidsbestemt leieavtale i husleieloven § 93 var oppfylt. I saker etter bokstav d og e kan det skjønnsmessige kriteriet «åpenbart» by på tvil som skaper behov for advokathjelp.

Utvalget mener søknader om støtte på rådgivningsstadiet fortsatt bør avslås dersom søkeren kan få dekket behovet for bistand ved å klage til Husleietvistutvalget. Dersom Husleietvistutvalget gjøres til en landsdekkende ordning, bør det vurderes om støtten bør begrenses til saker hvor leietakeren har vunnet fram i Husleietvistutvalget, og utleieren reiser søksmål om avgjørelsen.

Leieboerforeningen tilbyr juridisk rådgivning ved hjelp til selvhjelp i husleiesaker og kan dekke behovet for bistand i enklere saker.

23.6 Arbeidsrettssaker

I dag har arbeidstakere rett til behovsprøvd rettshjelp i saker om opphør av arbeidsforhold eller erstatning i forbindelse med opphør av et arbeidsforhold. I tillegg til formelle oppsigelser og avskjeder omfatter bestemmelsen også uformelle oppsigelser, endringsoppsigelser og krav om fast ansettelsesforhold. På tross av at § 11 andre ledd nr. 5 bare viser til arbeidsmiljøloven, følger det av rundskrivet at bestemmelsen også omfatter arbeidsforhold som reguleres av andre lover, for eksempel statsansatteloven. Arbeidstakere har rett til rettshjelp på både rådgivnings- og rettssaksstadiet.

Arbeidstakere som er fagorganisert, vil ofte ha krav på rettshjelp fra fagforeningen i arbeidsrettssaker. Bistanden som tilbys gjennom disse ordningene, er som regel gratis og i tillegg ofte mer omfattende enn bistanden man vil kunne få gjennom rettshjelpsordningen. De fleste organiserte arbeidstakere vil derfor velge å benytte seg av tilbudet til fagforeningen.

Utvalget foreslår at saker om opphør av arbeidsforhold videreføres som prioritert område. Videre foreslår utvalget at saker om lønnsinndrivelse prioriteres. Manglende utbetaling av lønn og feriepenger er dessverre et utbredt problem i norsk arbeidsliv. Studentrettshjelpstiltakene, Arbeidstilsynets svartjeneste og servicesentrene for utenlandske arbeidstakere melder alle om stor pågang fra arbeidstakere som opplever dette.82

Lønnsmottakere flest lever først og fremst av lønn. Lønnen brukes til å betale for mat, bolig og andre nødvendigheter. Personer som fyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, vil allerede være svakere økonomisk stilt enn snittet av befolkningen. De vil som regel ikke eie egen bolig og ha lite oppsparte midler. Manglende utbetaling av lønn og feriepenger vil derfor kunne ha stor velferdsmessig betydning for dem det gjelder.

Arbeidsmarkedet i Norge er preget av store forskjeller. Useriøse arbeidsgivere forekommer i alle sektorer, men sektorer som er preget av prosjektbaserte ansettelser, sesongansettelser og mye utenlandsk arbeidskraft ser ut til å være spesielt utsatt. Studentrettshjelpstiltakene melder om stor sakspågang i saker fra bygg- og anleggsbransjen og salg-, service-, restaurant- og utelivsnæringene. De ser at utenlandske og unge arbeidstakere i midlertidige stillinger er særlig utsatt. Muligheten for rettshjelp kan hindre at useriøse arbeidsgivere spekulerer i ikke å utbetale lønn eller feriepenger til ansatte, gjerne i midlertidige stillinger, som ikke har midler til å forfølge kravet. Rettshjelp i saker om utbetaling av lønn eller feriepenger kan dermed bidra til å forebygge sosial dumping.

Manglende utbetaling av lønn kan forekomme helt eller delvis. Arbeidstakers krav kan ha sitt utspring i at lønnsutbetalingene har stoppet opp, at det betales ut mindre lønn enn avtalt, eller at ulike tillegg og feriepenger ikke inngår i utbetalingene. Rettslig sett kan det gjerne være tilfeldig om en sak kategoriseres som en de facto oppsigelse eller en sak med krav om lønnsutbetaling. Å innføre rett til støtte i lønnsinndrivelsessaker vil derfor innebære en forenkling av regelverket.

Utvalget har diskutert om det bør settes en nedre grense for hvor små krav som kan omfattes av ordningen. Det vil imidlertid være vanskelig å finne et riktig nivå for en slik grense, fordi det som er lite for noen, kan være mye for andre. I tillegg er det en fare for at arbeidsgivere som spekulerer i at arbeidstaker ikke har råd til å forfølge manglende lønnsutbetalinger, også vil kunne innrette seg etter en slik fastsatt grense. Utvalget vil derfor ikke anbefale noen nedre grense for størrelsen på arbeidstakers krav. Det er antakelig likevel slik at egenandelsløsningen i ordningen vil sile ut betydningsløse krav og begrense rettshjelpsmottakerens vilje til å forfølge kravene uforholdsmessig langt, sett hen til kravenes størrelse. Dersom manglende lønnsutbetaling er et tilbakevendende problem, og arbeidstaker søker støtte til rettshjelp ved hver manglende utbetaling, vil rettshjelpsforvaltningen ved de nye søknadene måtte foreta en vurdering av om lovens krav til nødvendighet og rimelighet er oppfylt.83

23.7 Trygdesaker

I dag har private parter rett til behovsprøvd rettshjelp i klagesaker etter folketrygdloven § 21-12 og ved anker til Trygderetten. Bestemmelsen omfatter klage i alle saker etter folketrygdloven, i tillegg til klager etter lover som henviser til folketrygdloven § 21-12. Klager på vedtak etter barnetrygdloven skal ifølge lovens § 16 behandles etter folketrygdloven § 21-12, slik at retten til fritt rettsråd også omfatter slike saker.

Kostnadene ved bistand i klagesak dekkes bare dersom klienten faktisk leverer klage, slik at klienten blir part i en klagesak. Bistand til å vurdere om et vedtak skal påklages, dekkes altså ikke.

Utvalget foreslår at klagesaker i saker etter folketrygdloven og anker til Trygderetten videreføres som prioriterte områder. Retten til trygdeytelser skal gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall.84 Trygdesystemet fungerer altså som en offentlig forsikringsordning for den enkelte og er en helt sentral velferdsordning. For at ordningen skal fungere etter hensikten, er det viktig at personer som har opparbeidet seg rettigheter, får ytelsene de har krav på. Regelverket på trygderettens område er stort og komplekst. I tillegg til reglene i folketrygdloven og andre lover kommer internasjonale forpliktelser, herunder EØS-direktiver og forordninger, som til enhver tid påvirker de norske reglene. Den såkalte NAV-skandalen som ble avdekket høsten 2019, har vist at det ikke er lett å navigere i reglene, heller ikke for saksbehandlerne i NAV eller de profesjonelle aktørene i rettssystemet. At den enkelte søker, som i tillegg er i en situasjon der vedkommende har behov for trygdeytelser, skal klare å orientere seg uten bistand, er derfor urealistisk. En høy andel av sakene på trygderettens område er likevel kurante, men partene i slike saker vil neppe velge å benytte seg av rettshjelpsordningen. Parter i saker som er av så stor betydning at de er villige til å betale egenandel, bør ha rett til støtte.

Kravet om at klienten faktisk må levere klage for at retten til rettshjelp skal utløses, kan føre til at det blir fremmet unødvendige klager. Klager formulert av advokater, men som åpenbart ikke vil føre fram, ble pekt på som et problem blant flere av informantene i SINTEFs gjennomgang av trygdeklager i 2016.85 Utvalget foreslår derfor at retten til støtte utvides til å omfatte vurdering av klage.

Saker om barnetrygd er vanligvis kurante og gjelder mindre beløp. Utvalget anbefaler derfor ikke å videreføre klage i saker om barnetrygd som prioritert område. Tilfeller hvor det likevel er særlig behov for rettslig bistand, bør heller vurderes etter skjønnsbestemmelsen.

For å sikre at den enkelte ikke lider rettstap på grunn av manglende evne til å betale for rettslig bistand, foreslår utvalget at parter som har vunnet fram i Trygderetten, gis rett til støtte dersom den offentlige parten anker til lagmannsretten.

23.8 Sosialsaker

Saker etter sosialtjenesteloven er ikke et prioritert område for dagens rettshjelpsordning. Rettshjelp ved klage over vedtak etter sosialtjenesteloven kan likevel innvilges etter skjønnsbestemmelsen i rettshjelpsloven § 11 tredje ledd.

Utvalget foreslår at klager over vedtak etter sosialtjenesteloven prioriteres i den nye rettshjelpsloven. Stønadene og tjenestene etter sosialtjenesteloven skal sørge for at alle får dekket grunnleggende behov som mat, strøm, klær og tak over hodet. Ytelsene gis når den enkelte ikke har noen annen mulighet til å sikre seg disse velferdsgodene. Uriktige avslag på søknader om sosialhjelp kan derfor ha svært store konsekvenser for dem det gjelder. I ytterste konsekvens kan folk havne på gata. Personer med behov for hjelp i slike saker er ofte ressurssvake. Utvalget mener derfor at behovet for rettslig bistand er stort ved klager over vedtak etter sosialtjenesteloven.86

Vilkårene for ytelser etter sosialtjenesteloven er svært skjønnsmessige, slik at det – uten å ha oversikt over praksis – er vanskelig å vurdere om vedtakene er riktige. Problemene forsterkes av at skjønnsutøvelsen skal ha vært «åpenbart urimelig» før det er grunnlag for overprøving.87

Det er godt dokumentert at saksbehandlingen hos NAV tilsier at personer som har søkt om sosialhjelp, har behov for bistand til å vurdere om en søknad er korrekt behandlet. Det er store og uforklarlige ulikheter i praksis, og klagesystemet fungerer spesielt dårlig på dette området.88 Begrunnelsen om at det ikke er behov for rettshjelp på grunn av forvaltningens veiledningsplikt, slår spesielt dårlig ut på sosialrettens område. I en rettshjelpsundersøkelse fra 2013 ble det avdekket at det i flere sosialsaker forelå brudd på grunnleggende forvaltningsprinsipper, blant annet ved at avslag ble gitt muntlig, og at den enkelte ikke fikk hjelp til å klage.89

SINTEF hevder i en rapport fra 2017 at høy omgjøringsandel i NAV-saker om økonomiske ytelser kan tyde på at klageandelen kan være for lav.90 SINTEF fant at det foreligger mangelfull utredning når førstegangsvedtakene fattes, og at skriftlige vedtak i for liten grad begrunner utfallet for brukerne. Rapporten konkluderte med at det var behov for i større grad å innhente nødvendig dokumentasjon før vedtak fattes, for grundigere utredning av sakene og for bedre informasjon til brukerne gjennom vedtaksbrev, mangelbrev og i øvrig kommunikasjon. En viktig bieffekt av at saker etter sosialtjenesteloven prioriteres i den nye rettshjelpsloven, vil være at man får en bedre kontroll med forvaltningens regelanvendelse. Hyppigere kontroll vil kunne ha en oppdragende effekt og bidra til at det fattes riktigere vedtak.

For å unngå at det fremmes unødvendige klager, foreslår utvalget at retten til støtte også omfatter vurdering av klage, på samme måte som i trygdesaker.

23.9 Gjeldssaker

Gjeldssaker er ikke prioritert i dagens rettshjelpslov. Etter rundskrivet om fri rettshjelp skal det føres «en meget restriktiv praksis når det gjelder bistand i gjeldssaker».91

I den forrige stortingsmeldingen om rettshjelp ble det drøftet om gjeldssaker burde innlemmes i rettshjelpsordningen:

«I gjeldsordningssaker gjeld eigne reglar om offentleg hjelp, under dette juridisk hjelp, etter gjeldsordningslova. I enkelte saker som fell utanfor lova, eller der den hjelpa lova føreskriv viser seg å ikkje vere tilstrekkeleg, kan gode grunnar tale for å utvide dekningsområdet. Tvist om eksistens av og storleik på kravet, inndriving mv. kan i nokre tilfelle ha stor velferdsbetydning for vedkommande og medføre behov for juridisk hjelp. […]

Ein går ut frå at førstelinjetenesta vil kunne dekkje den nødvendige hjelpa i mange av sakene, særleg der det er snakk om små krav. Departementet tilrår at ordninga blir vurdert utvida til å omfatte denne sakstypen. Det bør vurderast om det i likskap med Sverige skal setjast ei nedre beløpsgrense.» 92

Gjeldsveksten blant norske husholdninger har økt i årene etter stortingsmeldingen. Gjeldsbelastningen, målt ved forholdet mellom gjeld og disponibel inntekt, er høyere enn noen gang. I starten av 2008 utgjorde nordmenns forbrukslån rundt 39 milliarder kroner. Ved utgangen av 2018 var summen økt til 117 milliarder kroner.93

Det kan være behov for rettslig bistand i flere typer gjeldssaker. For det første kan det være behov for bistand til å bestride krav, blant annet dersom gjelden er pådratt som følge av ID-tyverier eller annen svindel. For det andre kan det være behov for å bestride tvangsinndrivelse av krav. For det tredje kan det være behov for bistand i forbindelse med gjennomføring av gjeldsforhandling eller ved endring i eller oppheving av gjeldsordning.

Gjeldssaker kan ha svært stor betydning for den enkelte. Høy gjeld legger store begrensninger på den økonomiske handlefriheten til gjeldshavere, og disse begrensningene vil ofte kunne vedvare i svært mange år. Samtidig favner gjeldsbegrepet også mange kurante saker, saker som gjelder små beløp, og gjeld som gjeldshaveren har god mulighet til å betale raskt. Sakenes betydning varierer på tvers av ulike typer gjeldssaker, slik at eventuelle rettigheter er vanskelige å avgrense på en treffsikker måte.

Det er i dag etablert flere ordninger som tilbyr rettslig bistand til personer som har gjeldsproblemer. Etter gjeldsordningsloven § 15 har kommunene plikt til å bistå skyldnere som «forsøker å komme frem til utenrettslig gjeldsordning eller liknende med sine fordringshavere», se også sosialtjenesteloven § 17. NAV Gjeldsrådgivning, som er økonomirådstelefonen i NAV, tilbyr råd og veiledning over telefon og chat. NAV tilbyr også bistand i gjeldssaker i møter med det enkelte NAV-kontor. Namsmyndighetene har ansvaret for tvangsfullbyrdelse av eventuelle gjeldskrav. Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 53 skal namsmannen, i tillegg til å sjekke at lovens vilkår for tvangsfullbyrdelse er oppfylt, «gi partene og andre interesserte den veiledning som er nødvendig for å forebygge eller rette feil og forsømmelser».

Etter gjeldsordningsloven § 22 har namsmannen veiledningsplikt ved søknad og forberedelse av gjeldsordning. Dette vil vanligvis dekke behovet for bistand på søknads- og forhandlingsstadiet i saker om gjeldsordning. På endrings- og opphevingsstadiet er muligheten for veiledning mindre. Behovet for bistand er særlig stort ved oppheving av gjeldsordning, ettersom vilkårene for oppheving er mindre objektive enn vilkårene for endring.

Som tidligere nevnt favner gjeldsbegrepet mange ulike typer saker. En generell prioritering i rettshjelpsloven av saker som handler om gjeld, vil derfor mest sannsynlig innebære en stor økning i antall saker som faller inn under loven. Sett i lys av de andre tilbudene som eksisterer for personer med gjeldsproblemer, har utvalget kommet til at forslaget om prioritering av gjeldssaker bør begrenses områder hvor muligheten for veiledning fra NAV og namsmyndighetene er mindre. Utvalget foreslår å innføre en rett til rettshjelp i saker etter gjeldsordningsloven § 62 tredje ledd, det vil si saker om oppheving av gjeldsordning. I tillegg til at vilkårene for oppheving av gjeldsordning er skjønnsmessige, har disse sakene stor betydning for den enkelte fordi skyldneren ved oppheving blant annet ikke har mulighet til å få en ny gjeldsordning.94

Saker om oppheving av gjeldsordning behandles ofte skriftlig, og saksforberedelsen er gjerne annerledes enn i andre saker hvor det ytes støtte til rettshjelp. Utvalget anbefaler at det i disse sakene gjelder et generelt tak på 15 timer bistand, dersom retten ikke fastsetter et annet tak.

Utvalget har vurdert å foreslå rett til støtte i saker om bestridelse av krav etter ID-tyverier. I alvorlige tilfeller kan svindleren ha tatt opp en rekke lån som til sammen utgjør gjeld på flere millioner kroner. I slike saker vil det ofte være umulig for den som har blitt svindlet, å betale gjelden. På sikt kan konsekvensene av å bli holdt ansvarlig for slike lån føre til utleggstrekk i lønn og ytelser eller tvangssalg av bolig. Det er derfor av stor betydning for den enkelte å få bestridt kravene. Utvalget har likevel ikke valgt å foreslå at slike saker gjøres til et prioritert saksområde i den nye rettshjelpsloven. Sakenes alvorlighet varierer mye, og utvalget ser ikke grunn til å behandle slike saker annerledes enn andre tilfeller hvor personer settes i gjeld som følge av bedrageri. Sakenes kompleksitet, og dermed rettshjelpsbehovet, vil også reduseres når rettstilstanden blir mer avklart. I tilfeller hvor rettslig bistand kan ha stor betydning for søkeren, bør støtte innvilges etter skjønnsbestemmelsen.

Utvalget har også vurdert å foreslå rett til støtte i saker om tvangssalg av bolig. Personer som søker rettshjelp i slike saker, risikerer å miste boligen sin. Sakene har derfor stor betydning for søkeren og har mye til felles med saker om utkastelse fra leiebolig, som utvalget foreslår prioriteres i den nye rettshjelpsloven. Utvalget foreslår likevel ikke å innføre rett til støtte i saker om tvangssalg av bolig. Vilkårene for tvangssalg av bolig er mindre skjønnsmessige enn vilkårene for utkastelse fra leiebolig. Namsmannens veiledningsplikt vil i mange tilfeller kunne dekke søkerens rettshjelpsbehov. Personer som risikerer tvangssalg av boligen sin, har ofte større behov for økonomisk rådgivning enn rettslig bistand. Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 11-8 tredje ledd kan retten ved begjæring om tvangsdekning i fast eiendom varsle sosialkontoret «når det er grunn til det». Etter forarbeidene bør dette skje dersom det er grunn til å tro at skyldneren ikke vil ordne opp, og skyldneren har familie som vil blir hardt rammet, eller hvor kravet er lite, og det er trolig at sosialkontoret vil ønske å bistå skyldneren.95 I andre tilfeller kan skyldnere søke gjeldsrådgivning fra NAV. I tilfeller hvor rettslig bistand kan ha stor betydning for søkeren, bør støtte innvilges etter skjønnsbestemmelsen.

Behovsprøvd rettshjelp i gjeldssaker kan reise særlige problemstillinger knyttet til at skyldneren pådrar seg ytterligere økonomiske forpliktelser ved å skulle betale egenandel. En eventuell forhåndsbetaling av egenandelene vil imidlertid kunne løse dette.

24 Saksområder som er vurdert, men som ikke prioriteres

24.1 Saker om voldsoffererstatning

I dag har den skadde rett til behovsprøvd rettshjelp ved søknad om voldsoffererstatning fra staten og ved klage over avslag på slik søknad.

Advokatbistand i forbindelse med søknad eller klage i sak om voldsoffererstatning kan dekkes på flere andre måter: gjennom bistandsadvokatordningen, voldsoffererstatningsloven § 4 eller forvaltningsloven § 36. Dekning gjennom bistandsadvokatordningen forutsetter at søkeren er offer i en sak som nevnt i straffeprosessloven § 107 a, mens dekning gjennom voldsoffererstatningsloven eller forvaltningsloven med enkelte unntak forutsetter at den skadde har vunnet fram. Rettshjelpsordningen er subsidiær til dekning gjennom bistandsadvokatordningen eller forvaltningsloven § 36.

Voldsoffererstatningsutvalget diskuterte i NOU 2016: 9 kapittel 20 dekning av advokatutgifter i saker om voldsoffererstatning. Voldsoffererstatningsutvalget foreslo blant annet å innføre en rett til tre timers fritt rettsråd i forbindelse med søknad om voldsoffererstatning.96 Forslaget fikk kritikk i høringsrunden,97 og det er på tidspunktet da utvalget leverer utredningen, usikkert hvordan forslaget vil følges opp.

Rettshjelpsutvalget foreslår å oppheve retten til rettshjelp i saker om voldsoffererstatning fra staten. Voldsoffererstatning er en spesiell ordning for erstatning i det som i utgangspunktet er sivile personskadesaker. Søknads- og klageprosessen er langt enklere enn i alminnelige erstatningssaker. Kontoret for voldsoffererstatning og Statens sivilrettsforvaltning, som er sekretariat for Erstatningsnemnda for voldsofre, har veiledningsplikt, og også støttesentrene for kriminalitetsutsatte gir hjelp til å søke om voldsoffererstatning. Utvalgets oppfatning er at veiledningsplikten fungerer godt på dette området. Det bør derfor normalt være unødvendig med rettshjelp i disse sakene. Utvalget mener rettshjelpsmidlene bør prioriteres til saker hvor rettshjelpsbehovet er større.

24.2 Bistand til personer som har vært utsatt for tvangsekteskap

Personer som er utsatt for tvangsekteskap eller forsøk på tvangsekteskap, har rett til rettshjelp uten behovsprøving dersom saken ikke er anmeldt. Om saken anmeldes, har offeret rett til bistandsadvokat. Bistanden etter rettshjelpsloven kan blant annet omfatte hjelp til å finne nytt bosted, få adressesperre, navneendring og voldsalarm og til å kreve separasjon eller skilsmisse.98 Advokaten skal gjerne opptre som rådgiver og koordinator for offeret.

Personer som er utsatt for tvangsekteskap eller forsøk på tvangsekteskap, har stort behov for tverrfaglig bistand. Kompetanseteamet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll gir råd og veiledning til tjenesteapparatet og utsatte i enkeltsaker.99 Teamet er tverrfaglig og har særlig vekt på å ivareta sikkerheten til de involverte personene.100 Kompetanseteamet koordinerer og tildeler plasser i det nasjonale bo- og støttetilbudet for personer over 18 år som er utsatt for tvangsekteskap, æresrelatert vold og negativ sosial kontroll.

Etter utvalgets syn er det grunn til å anta at Kompetanseteamet mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll vil gi det beste og tryggeste tilbudet til ofre for tvangsekteskap som ikke har anmeldt forholdet. Utvalget foreslår derfor å oppheve retten til rettshjelp i slike saker.

24.3 Bistand til å vurdere forhold av betydning for anmeldelse

I dag har fornærmede i saker som nevnt i straffeprosessloven § 107 a første ledd bokstav a eller b rett til konsultasjon med advokat før forholdet anmeldes. Rettshjelpen gis uten behovsprøving. Dersom forholdet anmeldes, vil bistanden til vurdering av anmeldelse godtgjøres som en del av oppdraget til bistandsadvokaten. Utgiftene ved bistanden dekkes dermed bare gjennom rettshjelpsloven dersom det ikke blir oppnevnt bistandsadvokat, fordi saken ikke blir anmeldt, eller fordi saken blir henlagt eller trekkes kort tid etter anmeldelse.

Personer som er utsatt for en alvorlig straffbar handling, er gjerne sårbare i tiden etter handlingen. Spørsmålet om anmeldelse kan ha mye å si for hvordan fornærmede får det i ettertid. Anmeldelse er ofte en forutsetning for at gjerningspersonene kan blir dømt for handlingen, men samtidig kan en straffesak være belastende for fornærmede, særlig om sjansen for at anmeldelsen kan ende med domfellelse er liten. Råd og støtte kan være avgjørende for at fornærmede tar et godt valg, og kan bidra til at flere føler seg trygge på at det er riktig å anmelde.

Det er likevel ikke sikkert det er advokathjelp fornærmede har behov for i fasen før anmeldelse. Utvalget har i sine diskusjoner av retten til bistand til vurdering av anmeldelse vært usikker på rollen til advokaten i slike saker. Det har vært pekt på at rettshjelpen i denne typen saker kanskje består vel så mye av å være støtteperson for fornærmede som å være en rådgiver i juridiske spørsmål.

Tilsvarende argumenter har også vært framhevet i den pågående diskusjonen om bistandsadvokatens rolle i straffesaker – særlig i forbindelse med spørsmålet om hvilken advokathjelp fornærmede bør få på etterforskningsstadiet. I en evaluering som Oxford Research og Menon Economics har gjort av bistandsadvokatordningen for Justis- og beredskapsdepartementet, står det blant annet i punkt 11.3 og 11.4:101

«Vi finner at rollen til bistandsadvokaten kan variere en del fra sak til sak og at det trolig også kan være noe ulike forståelser av roller mellom ulike bistandsadvokater. […]

Skillet mellom oppgaver av juridisk art og annen type støtte er flytende og vanskelig å trekke. Det er tydelig fra datamaterialet at oppgaven som bistandsadvokat også består av støtte og hjelp som ikke rent ut er juridisk, men konteksten er en straffesak hvor den juridiske kompetanse er avgjørende. Det er ikke praktisk mulig å beregne eksakt hvor mye av bistandsadvokatoppdraget som er av juridisk karakter. Det varierer også fra sakstype og den konkrete saken.

Bistandsadvokat er til dels blitt en egen bransje eller et marked, med flere advokater som tar bistandsadvokatoppdrag. Det kan på den ene siden medføre en klarere rolleforståelse og profesjonsstandard, men på den andre siden kan det også medføre et mangfold av ulike advokater som tar slike oppdrag, med ulike insentiver og kompetanse på feltet.

[…]

Etter Oxford Researchs vurdering bør det i forarbeider eller i lovteksten defineres hva som menes med ‘juridisk hjelp’ og hva som er ‘annen hjelp’. Vi mener at juridisk hjelp bør være hovedoppgaven og hovedregelen for bistandsadvokatens arbeidsoppgaver. Det er i de senere årene bygd ut et omfattende hjelpeapparat som nettopp er egnet til å gi annen hjelp enn juridisk rådgivning. Etter vår vurdering er det samtidig klart at det er vanskelig å definere bistandsadvokatens oppgaver til bare å være av juridisk karakter. Det følger av sakens natur at den gode bistandsadvokat også i noen grad må være støttende mot fornærmede. Vi anbefaler at annen hjelp blir definert og avgrenset.

Oxford Research mener bistandsadvokatens rolle og oppgaver i større grad bør avgrenses til juridiske oppgaver, men det vil samtidig være nødvendig at bistandsadvokaten også kan utføre noen oppgaver som ikke strengt tatt er juridiske. Poenget er at disse oppgavene må være tett knyttet til de juridiske oppgavene, integrert i kjerneoppgavene til bistandsadvokaten, og ikke egne, selvstendige informasjons- og støtteoppgaver.

[…]

Et vurderingsspørsmål er om endringene i 2008 har ført til overlapp av oppgaver. Er det slik at bistandsadvokaten og hjelpeordninger gjør de samme oppgavene? Kan deler av bistandsadvokatoppdraget ivaretas av andre yrkesgrupper/gjennom andre ordninger på en bedre og mer ressurseffektiv måte, som for eksempel Støttesentrene for kriminalitetsofre eller ordningen med vitnestøtte?»

Etter utvalgets syn er mange av momentene som framheves her, også relevante for spørsmålet om hvorvidt ordningen med rettshjelp for å vurdere anmeldelse bør videreføres. Det finnes flere andre tilbud som skal gi bistand til overgreps- og voldsofre, blant annet krisesentre, overgrepsmottak og politiets støttesenter for kriminalitetsutsatte. Utvalget anbefaler at disse tilbudene videreutvikles for å gi fornærmede i alvorlige straffesaker helhetlig bistand og støtte, i stedet for at retten til rettshjelp i disse sakene videreføres. Utvalget foreslår derfor å oppheve retten til rettshjelp i slike saker.

24.4 Saker om likestilling og diskriminering

Saker om likestilling og diskriminering er ikke prioritert i dagens rettshjelpslov.

For å styrke diskrimineringsvernet er det gitt en rekke regler som skal beskytte den enkelte mot diskriminering, blant annet i likestillings- og diskrimineringsloven. Norge er videre bundet av en rekke internasjonale konvensjoner mot ulike former for diskriminering. Det er viktig å sikre at personer som er utsatt for diskriminering, får nødvendig bistand til å kunne nyttiggjøre seg av rettighetene etter diskrimineringsregelverket.

På rådgivningsstadiet vil behovet for bistand vanligvis dekkes av Likestillings- og diskrimineringsombudet og diskrimineringsnemnda.

Likestillings- og diskrimineringsombudet gir juridisk rådgivning i enkeltsaker.102 Alle som opplever diskriminering, gis gratis råd og veiledning på telefon, brev og e-post. Det er mulig å kontakte ombudet anonymt. Ombudet kan også engasjere seg videre i sakene. I ombudets strategi for 2017–2022 skriver ombudet at de i større grad vil ta saker som får konsekvenser for flere enn den enkelte klager.103

Diskrimineringsnemnda er et uavhengig forvaltningsorgan som avgjør klager om diskriminering og trakassering. Diskrimineringsnemnda skriver på sine nettsider at det er gratis å få saker behandlet i nemnda, og at det ikke er nødvendig med advokat.104 Man kan velge å la seg bistå av advokat, men får ikke dekket utgiftene til dette. Nemnda har ansvar for å få saken så godt opplyst som mulig.

Nemnda kan blant annet gi pålegg om stansing og retting og treffe vedtak om tvangsmulkt, oppreisning og erstatning.105 Nemndas vedtak kan bringes inn for domstolene.106 Dersom søksmål ikke reises innen tre måneder etter at partene ble underrettet om vedtaket, har vedtaket virkning som rettskraftig dom og kan fullbyrdes etter reglene som gjelder for dommer.

I de fleste tilfeller vil sakene løses i diskrimineringsnemnda. I enkelte tilfeller vil det også være behov for rettshjelp for domstolene i saker om diskriminering. Dette gjelder blant annet om klageren har vunnet fram i diskrimineringsnemnda, og motparten bringer saken inn for domstolene. Det er urimelig om personer som har vunnet fram i nemnda, lider tap fordi de ikke har råd til å forsvare vedtaket i retten. Utvalget foreslår at avgjørelser fra nemnder skal tillegges vekt i vurderingen av rettshjelpslovens skjønnsbestemmelse, se punkt 25.2. Personer som har vunnet fram i diskrimineringsnemnda, bør normalt innvilges støtte etter skjønnsbestemmelsen.

Utvalget foreslår videre at uttalelser fra Likestillings- og diskrimineringsombudet skal tillegges stor vekt ved vurdering av søknader om støtte etter skjønnsbestemmelsen, se punkt 25.2. Støtte bør innvilges dersom ombudet anbefaler det. Dette kan bidra til at flere prinsipielle saker om diskriminering prøves for retten, og dermed bidra til et mer effektivt diskrimineringsvern.

24.5 Saker om helserettigheter

Helserettssaker som ikke involverer tvang, er i dag ikke omfattet av rettshjelpsordningen. I tvangssaker som behandles av fylkesnemnda eller kontrollkommisjonen gis det derimot rettshjelp uten behovsprøving og egenbetaling. Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre disse rettighetene, se kapittel 28.

Saker på helserettens område kan ha svært stor betydning for den enkelte. Slike saker kan gjerne være avgjørende for livsutfoldelsen for kronisk syke, funksjonshemmede og andre. Det er viktig at de omfattende rettighetene på helserettens område følges opp i praksis.

Utvalget foreslår likevel ikke å innføre rett til støtte i saker om helserettigheter. Alvorligheten i saker etter blant annet pasient- og brukerrettighetsloven varierer sterkt. Videre varierer det om det er rettslig bistand eller annen bistand som har størst nytte i sakene. Saksområdet egner seg derfor ikke så godt for lovfesting av rett til støtte til rettshjelp.

En del av behovet for rettslig bistand dekkes av pasient- og brukerombudene. Ombudene gir råd og veiledning i enkeltsaker og kan hjelpe til med å skrive klager.107 Det eksisterer videre flere interesseorganisasjoner som tilbyr rådgivning og bistand i saker på helserettens område.

Det bør innvilges støtte etter skjønnsbestemmelsen i saker av stor betydning hvor rettslig bistand er nødvendig. Uttalelser fra helse- og pasientombudene bør tillegges stor vekt i vurderinger etter skjønnsbestemmelsen. Også anbefalinger fra interesseorganisasjoner som gir råd og veiledning, blant annet Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, bør vanligvis tillegges stor vekt.

24.6 Saker etter opplæringsloven

Saker etter opplæringsloven er ikke prioritert i dagens rettshjelpslov.

Opplæringsloven gir en rekke rettigheter og plikter, blant annet rett til spesialundervisning og plikt til å gripe inn mot mobbing. Om reglene følges opp, kan ha stor betydning for den enkelte elev, både der og da og for elevens framtid.

Utvalget foreslår likevel ikke å innføre rett til støtte i saker etter opplæringsloven. Årsaken er at sakenes betydning kan variere mye. Utvalget er videre usikre på hvor tidlig det kan være fornuftig at advokater trekkes inn i denne type saker.

Dersom det skulle gis rett til støtte etter opplæringsloven oppstår det spørsmål om det er eleven selv eller elevens foresatte som skal ha slik rett. Dersom det er barn og ungdom selv som skal ha rett til bistand, passer dette ikke godt med den nye rettshjelpslovens system for behovsprøving og egenandeler. Barna bør i så fall gis rett til advokat uavhengig av økonomiske forutsetninger. En slik rettighet bør stå i opplæringsloven.

Opplæringsloven er under revisjon. Opplæringslovutvalget leverte sin utredning, NOU 2019: 23 Ny opplæringslov, i 2019. Det er naturlig at en eventuell rett til rettshjelp vurderes og utformes i forbindelse med oppfølgingen av utredningen.

Utvalget anbefaler at det foretas en nærmere utredning om høring og representasjon av barn, se kapittel 16.

25 Rettshjelp i saker utenfor de prioriterte områdene

25.1 Dagens skjønnsbestemmelser

Dagens skjønnsbestemmelser står i §§ 11 og 16, begges tredje ledd, som ellers angir de prioriterte saksområdene for henholdsvis fritt rettsråd og fri sakførsel. Bestemmelsene lyder som følger:

«I andre saker kan det unntaksvis innvilges [fritt rettsråd / fri sakførsel] dersom det økonomiske vilkåret etter annet ledd er oppfylt, og saken objektivt sett berører søker i særlig sterk grad. Ved vurderingen skal det legges vekt på om saken har likhetstrekk med saksfeltene i første og annet ledd.»

Bestemmelsene er ment å være snevre unntaksbestemmelser. At sakene «objektivt sett» må berøre søkeren i særlig sterk grad, innebærer at det ikke er tilstrekkelig at søkeren selv mener saken har stor betydning. Det framgår også av bestemmelsen at det skal legges vekt på om saken har likhetstrekk med saker på de prioriterte saksområdene. De prioriterte sakstypene har altså også betydning for praktiseringen av skjønnsbestemmelsene.

25.2 Utvalgets vurderinger

FNs menneskerettighetskomité har kritisert Norge for at det saklige dekningsområdet for rettshjelpsordningen er for snevert. Komiteen har derfor anbefalt at ordningen endres slik at det sikres at rettshjelp er tilgjengelig «in all cases in which the interest of justice so require».108

Utvalget foreslår at skjønnsbestemmelsen i den nye rettshjelpsloven gir søkere mulighet til å få innvilget rettshjelp i flere sakstyper enn i dag, og at det ikke lenger skal legges vekt på om saken har likhetstrekk med saker på de prioriterte områdene. Det bør innvilges støtte i alle saker av særlig stor betydning hvor søkeren ikke vil ha mulighet til å ivareta sine rettslige interesser uten rettslig bistand. Dette er også de sentrale kriteriene etter EMDs praksis, se kapittel 6. Den nye bestemmelsen bør likevel tolkes slik at det innvilges rettshjelp i flere tilfeller enn der menneskerettighetene krever det.

Sakens betydning for søkeren vil påvirkes av søkerens mulighet til å vinne fram med saken. Dersom søkeren har høy sannsynlighet for å vinne fram i saken, og eventuell rettshjelp vil ha avgjørende betydning for dette, taler dette for at støtte bør innvilges etter skjønnsbestemmelsen.

Det bør også legges vekt på styrkeforholdet mellom partene. I saker mot det offentlige eller sterke private aktører, vil hensynet til partslikhet, «equality of arms», tale for at søkeren også har tilgang til rettslig bistand.

I tillegg til i saker av stor betydning for den enkelte søker bør det innvilges rettshjelp i saker av stor prinsipiell interesse. Dette vil særlig være et aktuelt vurderingskriterium ved behandling av søknader om rettshjelp på domstolsstadiet. Kostnadene ved å prøve saker for domstolene skaper fare for at rettsspørsmål som først og fremst er viktige for lavinntektsgrupper, ikke blir avklart i domstolene. Rettshjelpsforvaltningen vil gjennom sin praksis få oversikt over aktuelle sakstyper som det ofte søkes om støtte til, og vil dermed ha gode forutsetninger for å innvilge støtte i representative saker som kan avklare spørsmål som er viktige for mange.

Videre bør det legges stor vekt på anbefalinger fra ombud, interesseorganisasjoner og lignende. Disse vil gjerne ha god oversikt over spørsmål av prinsipiell betydning innenfor sine ansvarsområder. Blant annet bør Barneombudet anbefale at det innvilges støtte i saker som har stor betydning for barns rettsstilling, Likestillings- og diskrimineringsombudet anbefale at det innvilges støtte i prinsipielle diskrimineringssaker, og pasient- og brukerombudene anbefale at det innvilges støtte i prinsipielle saker på helserettens område. På samme måte bør interesseorganisasjoner for utsatte grupper kunne anbefale at det innvilges støtte i saker som har prinsipiell interesse for gruppene de representerer.

Det er opprettet en rekke nemnder og konfliktløsningsorganer som tilbyr enkel konfliktløsning eller klagebehandling, slik at partene vanligvis kan klare seg uten rettslig bistand.109 Rettshjelpsordningen bør bidra til å styrke respekten for avgjørelser fra domstolene, nemnder og andre konfliktløsingsorganer. Dersom en part har vunnet fram i en viktig sak i et slikt organ, bør ikke parten tape sine rettigheter fordi vedkommende ikke kan betale for bistand dersom motparten bringer saken videre i rettssystemet. Utvalget har vurdert å gi parter som har vunnet fram i visse konfliktløsingsorganer, blant annet diskrimineringsnemnda og Forbrukerklageutvalget, rett til støtte dersom motparten bringer avgjørelsen inn for domstolene, men har kommet til at loven ikke bør peke på spesielle organer. I stedet foreslår utvalget at avgjørelser, eller eventuelle anbefalinger, fra domstoler, nemnder og andre konfliktløsingsorganer tillegges stor vekt i vurderingen etter skjønnsbestemmelsen.

26 Saker med tilknytning til utlandet

26.1 Gjeldende ordning

26.1.1 Innledning

Rettshjelpsloven § 4 andre ledd sier noe om hvilken tilknytning til Norge som kreves for at rettshjelp kan innvilges:

«Rettshjelpen må gjelde oppdrag som det er naturlig at advokat her i riket utfører. Rettshjelp som nevnt i kapittel III Fri sakførsel, kan likevel bare gis for saker som behandles av norsk domstol eller forvaltningsorgan. Unntaksvis kan det innvilges fritt rettsråd til bistand ved utenlandsk domstol eller forvaltningsorgan etter reglene i § 12.»

Med andre ord er lokaliseringen av rettshjelperens virksomhet styrende for om søkeren skal innvilges rettshjelp. Loven er begrenset til norsk rettshjelpsvirksomhet. I tillegg er det som utgangspunkt et vilkår for fri sakførsel at saken behandles av en norsk domstol eller et norsk domstolslignende organ. Disse kravene om tilknytning til Norge er en naturlig konsekvens av at hjelpen gis innenfor det norske salærsystemet med norsk rettshjelpssats og hvor domstolene er tillagt en oppgave med å fastsette salærene.

Utgangspunktet i § 4 om at loven er begrenset til norsk rettshjelpsvirksomhet og norske domstoler, er dels fraveket og dels utdypet i rettshjelpsloven § 12. Her går det fram at fritt rettsråd også kan innvilges i saker for utenlandsk domstol, med eller uten økonomisk behovsprøving, i følgende tilfeller:

«1. for den som er part i sak som er tatt til behandling av Den europeiske menneskerettighetsdomstol,

2. for den som har fått sitt barn ulovlig bortført fra Norge, jf. barnebortføringskonvensjonen av 25. oktober 19802 art 3. Det samme gjelder for den som har fått sitt barn ulovlig bortført fra Norge og politiet har registrert et barn som savnet eller det er opprettet straffesak om barnebortføring.»

Statens sivilrettsforvaltning har gitt nærmere føringer for hvordan bestemmelsene skal forstås.110 I rundskrivet om fri rettshjelp er saker som handler om barnebortføring, viet særlig mye oppmerksomhet.

I det følgende gis en oversikt over hvordan rettshjelpsbestemmelsene praktiseres overfor tre ulike kategorier av saker med tilknytning til både Norge og utlandet: saker hvor personer bosatt i utlandet er involvert i en rettstvist i Norge, saker hvor norske borgere er involvert i saker for internasjonale domstoler, og saker hvor norske borgere trenger rettshjelp i utlandet.

26.1.2 Saker hvor personer bosatt i utlandet er involvert i rettstvister i Norge

I artikkel 20 i Sivilprosesskonvensjonen111 står det:

«I sivile eller kommersielle saker skal borgere av enhver av de kontraherende stater ha samme adgang til fri rettshjelp i alle de øvrige kontraherende stater som landets egne borgere, under iakttagelse av lovgivningen i den stat hvor fri rettshjelp søkes.

I de stater hvor fri rettshjelp tilståes i administrative saker, får bestemmelsene i foregående ledd tilsvarende anvendelse på saker som bringes inn for de domstoler som er kompetente på dette område.»

Utenlandske statsborgere som søker fri rettshjelp i Norge, skal følgelig behandles på samme måte som norske borgere. Dette konvensjonsfestede prinsippet om likebehandling er hensyntatt i loven ved at det er rettshjelperens virksomhet – og ikke søkerens nasjonalitet – som er avgjørende for om tilknytningsvilkåret er oppfylt.

Når personer bosatt i utlandet søker rettshjelp i Norge, kan det oppstå særlige problemstillinger knyttet til dokumentasjon av de oppstilte inntekts- og formueskravene. Statens sivilrettsforvaltning har gitt føringer om hvilke dokumentasjonskrav som kan oppstilles for utenlandske statsborgere som søker rettshjelp i forbindelse med en barnebortføringssak for en norsk domstol:112

«Krav til dokumentasjon av utlendingers inntekts- og formuesforhold skal likevel vurderes noe mer liberalt enn for nordmenn. Dette fordi krav om detaljert dokumentasjon kan forsinke barnebortføringssaken som etter konvensjonen skal behandles så raskt som mulig. Utenlandske oppgaver om inntekts- og formuesforhold kan heller ikke uten videre sammenlignes med norske, blant annet på grunn av ulike skatteregler.»

Utover rundskrivet har utvalget ikke kjennskap til hvordan problemstillingene rundt dokumentasjon av de økonomiske vilkårene for rettshjelp løses når hjelpen innvilges av advokater innenfor et prioritert saksområde.

Innenfor de behovsprøvde områdene er det grunn til å tro at rettshjelp til parter som bor i utlandet, først og fremst gis i foreldretvister, herunder i saker om barnebortføring. Tilknytningskravet i § 4 gjør at rettshjelp på mange av de andre prioriterte saksområdene vil være lite aktuelt for personer som ikke bor i landet. Man kan imidlertid tenke seg tilfeller hvor personer som har flyttet ut av landet, fortsatt har et rettshjelpsbehov i Norge knyttet til for eksempel trygdeytelser, oppsigelse av et tidligere arbeidsforhold eller en personskade som inntrådte mens de oppholdt seg i landet.

26.1.3 Saker hvor personer bosatt i Norge er part i en sak for en internasjonal domstol

Personer som er bosatt i Norge, er noen ganger part i saker som verserer for internasjonale domstoler, som Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) og EFTA-domstolen. Dersom tvisten for øvrig har versert i Norge, er det vanlig at partene beholder sin norske advokat også når saken behandles for denne typen domstoler. Tilknytningskravet i rettshjelpsloven § 4 andre ledd første punktum vil derfor normalt anses oppfylt.

Rettshjelpslovens bestemmelser om fri sakførsel kommer ikke til anvendelse for domstoler utenfor Norge.113 Etter rettshjelpsloven § 12 kan det imidlertid unntaksvis innvilges fritt rettsråd i saker for slike domstoler. For EMDs del følger dette eksplisitt av § 12 første ledd punkt 1. Bestemmelsen ble tatt inn i loven i 2005 med følgende begrunnelse:114

«Forslaget innebærer en videreføring av gjeldende praksis, men vil medføre en kodifisering og synliggjøring av den liberale praksis som er ført i saker for EMD […].»

For andre internasjonale domstoler er regelen etter § 12 andre ledd at fritt rettsråd «unntaksvis» kan innvilges dersom «særlige grunner taler for det».

26.1.4 Saker hvor norske borgere er involvert i rettsprosesser i andre land

Rettshjelpsloven har to bestemmelser – én generell og én spesiell – som åpner for rettshjelp til norske borgere som trenger advokat fordi de er involvert i rettsprosesser i andre land.

Den spesielle bestemmelsen gjelder saker om barnebortføring fra Norge til utlandet. I disse sakene kan den gjenværende forelderen i Norge få behovsprøvd rettshjelp etter § 12 første ledd nr. 2 både der hvor barnet er bortført til et land som er tilsluttet barnebortføringskonvensjonen, og der hvor barnet er bortført til et annet land utenfor konvensjonssamarbeidet. Det følger av lovforarbeidene at bestemmelsen gir rett til «advokatbistand i utlandet», og at rettshjelp i form av norsk advokat i Norge ved barnebortføring til utlandet må søkes dekket etter de alminnelige bestemmelsene i § 11.115

Den generelle bestemmelsen i § 12 andre ledd gir rom for å innvilge rettshjelp i andre typer saker for utenlandsk domstol dersom særlige grunner taler for det. Bestemmelsen er særlig aktuell når norske borgere er involvert i alvorlige straffesaker i utlandet, enten som siktet/tiltalt eller som fornærmet. I rundskrivet til Statens sivilrettsforvaltning er det presisert at subsidiaritetsprinsippet skal praktiseres strengt ved søknader om rettshjelp til straffesaker som verserer i utlandet. Rettshjelp vil ifølge rundskrivet bare være aktuelt dersom man i det aktuelle landet ikke har ordninger for forsvarer (eller bistandsadvokat) som «ivaretar søkers grunnleggende rettssikkerhet». For øvrig følger det av rundskrivet at

«[b]istand til tiltalte kan gis etter en konkret vurdering av sakens art og straffens karakter/lengde. I praksis innvilges det kun bistand i saker hvor vedkommende står i fare for å bli idømt dødsstraff, fengsel på livstid eller en langvarig fengselsstraff. Praksis tilsier at fengselsstraffen som risikeres som hovedregel må være 10 år eller mer. Dette er likevel ingen absolutt grense, jf. momentene som for øvrig blir vektlagt. Videre legges det stor vekt på tiltaltes reelle mulighet til å få ivaretatt sitt grunnleggende rettsikkerhetsbehov. Det bør også ses hen til søkerens tilknytning til det aktuelle landet, herunder hvor lenge vedkommende har oppholdt seg i utlandet. Det er generelt større grunn til at det offentlige skal bistå personer som er på ferie eller har annet kortvarig opphold i utlandet, enn personer som har bodd lenge i eller bosatt seg i utlandet. Ved å bosette seg i utlandet må vedkommende i en viss grad anses å ha akseptert det aktuelle landets rettssystem».116

Av rundskrivet til Statens sivilrettsforvaltning går det også fram at det bør innhentes en uttalelse fra utenrikstjenesten i det aktuelle landet dersom det er tvil om hvorvidt søkerens grunnleggende rettssikkerhet vil bli ivaretatt uten rettshjelp.

26.1.5 Omfanget av rettshjelpssaker med tilknytning til utlandet

Siden loven likebehandler norske og utenlandske statsborgere med hensyn til rettshjelp i Norge, finnes det ingen oversikt over hvor mange personer med utenlandsk bosted som mottar rettshjelp i Norge.

Statens sivilrettsforvaltning fører derimot statistikk over den rettshjelpen som gis i forbindelse med rettslige prosesser i andre land. Tabellen ovenfor viser hvor mye rettshjelp som ble gitt til saker i utlandet i perioden 2014–2018.

26.2 Utvalgets forslag

26.2.1 Innledning

Spørsmålet om hvorvidt det kan ytes støtte til rettshjelp i saker med tilknytning til utlandet, må forventes å bli mer aktuelt i årene framover. Internasjonaliseringen av rettssystemene og samfunnet generelt innebærer at et økende antall tvister har forgreninger til utlandet. I tillegg vil et mer tilgjengelig regelverk og søknadssystem gjøre det enklere for utenlandske søkere å benytte seg av de rettighetene de måtte ha i Norge.

Økningen av antall saker med utenlandsk tilknytning øker samtidig behovet for en hensiktsmessig oppdeling av regelverket. I saker i utlandet kan behovet for rettshjelp, og måten rettshjelpen bør gis på, variere mye fra land til land. Gode regler for rettshjelp i Norge vil derfor ikke nødvendigvis passe for rettshjelp i saker i utlandet. Dette har vært styrende for utvalgets anbefalinger om saker med tilknytning til utlandet.

26.2.2 Støtten skal rette seg mot rettshjelp i saker i Norge eller saker etter norsk rett i utlandet

Utvalget går inn for å videreføre dagens regel om at rettshjelpen må gjelde et oppdrag som det er naturlig at en advokat i Norge utfører. Den foreslåtte organiseringen av rettshjelpsordningen, herunder søknadssystemene og rettshjelpssatsen, er basert på et premiss om at rettshjelpen ytes av advokater med virksomhet i Norge. Det vil sjelden være naturlig at norske advokater gir rettshjelp i saker som hverken behandles i Norge eller behandles etter norsk rett. Utvalget foreslår derfor å forenkle regelen slik at den nye rettshjelpslovens virkeområde begrenses til saker i Norge og saker etter norsk rett i utlandet. Dersom spørsmål om lovvalg er en del av det rettslige spørsmålet i en sak i utlandet, vil det være rom for å innvilge støtte til rettshjelp, selv om den rettslige konklusjonen til slutt blir at norsk rett ikke kommer til anvendelse.

For søkere bosatt i utlandet kan det oppstå særlige spørsmål knyttet til både behovsprøvingen og innbetaling av egenandeler. Utvalget foreslår at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om hvordan utenlandsk inntekt og formue skal tilpasses det norske behovsprøvingssystemet. For å sikre at egenbetalingen blir reell, bør det også åpnes for å gi bestemmelser om at egenandeler fra personer bosatt i utlandet skal kunne kreves inn på forhånd.

Internasjonale konvensjoner som er inkorporert i norsk rett, gjelder som norsk rett, slik at tilknytningskravet er oppfylt for saker som bringes videre til en internasjonal domstol eller internasjonalt klageorgan som håndhever en slik konvensjon. Utvalget foreslår at retten til rettshjelp videreføres i saker for EMD, og at rettshjelpen i slike saker gis gratis og innvilges uten behovsprøving. Ettersom rettshjelpsloven skal være en lov om behovsprøvd rettshjelp, flyttes regelen til ny § 3 a i menneskerettsloven, se lovforslag i punkt 33.7. Som i dag vil det være et krav for rettshjelp i sak for EMD at saken er tatt til behandling i domstolen, slik at det ikke er tilstrekkelig at det er sendt individklage.

26.2.3 Ytelser til norske borgere som er involvert i rettsprosesser i andre land, bør gis som konsulær bistand

Utbetalingene fra norske myndigheter til utenlandske advokater som bistår nordmenn i andre land, har etter utvalgets syn så få koblinger til den øvrige rettshjelpsordningen at de bør hjemles i et annet regelverk.

Hovedansvaret for norske borgere i utlandet ligger hos utenrikstjenesten. I utenrikstjenesteloven § 1 nr. 3 står det at en av utenrikstjenestens oppgaver er

«å gi bistand til norske statsborgere i utlandet, inkludert bistand i forbindelse med strafforfølgning, ulykker, sykdom og dødsfall».

Utenrikstjenestens praktisering av denne oppgaven er nærmere omtalt i Meld. St. 12 (2010–2011) Bistand til nordmenn i utlandet. Her framgår det av punkt 5.4:

«5.4 Arrestasjon og rettsforfølging

Det hender at nordmenn blir arrestert i utlandet. Bakgrunnen for arrestasjonene kan være alt fra mistanke om overskridelse av visum til anklager om seksuelle overgrep og drap. Får en utenriksstasjon informasjon om at en norsk borger er arrestert, vil saken bli gitt høy prioritet. Stasjonen vil arbeide for at vedkommendes rettssikkerhet blir ivaretatt, men vil ikke blande seg inn i selve saken eller ta stilling i skyldspørsmålet. Den vil imidlertid kunne bistå den arresterte med å komme i kontakt med pårørende og andre som vedkommende ønsker å snakke med. Utenriksstasjonen vil videre forsikre seg om at den arresterte nordmannen får tilgang til advokat eller rettshjelp etter de regler og prosedyrer som gjelder på stedet. Dersom ikke vedkommende har fått oppnevnt advokat, kan utenrikstjenesten orientere vedkommende om mulige advokater og formidle kontakt. Utenrikstjenesten kan imidlertid ikke anbefale en spesiell advokat eller finansiere advokatutgifter eller annen rettshjelp.

Norske borgere som er anklaget i alvorlige straffesaker eller utsatt for alvorlige forbrytelser (jf kap 5.5) i utlandet, kan søke Fylkesmannen i Oslo og Akershus om fri rettshjelp. Utenriksstasjonen kan bistå med å videreformidle slike søknader. Retthjelpen [sic] kan omfatte dekning av utgifter til juridisk bistand i det aktuelle landet og øvrige utgifter knyttet til en eventuell rettsprosess. I enkelte saker kan også bistand fra norsk advokat dekkes. Rettshjelp ytes normalt bare innenfor visse inntekts- og formuesgrenser. Dersom det i det aktuelle landet finnes rettshjelpsordninger som dekker juridisk bistand, må man benytte seg av den utenlandske ordningen. I noen tilfeller synes det å ha vært tvil om rettshjelpsordningen omfatter rettshjelp i utlandet. Justisdepartementet vil derfor vurdere om det er behov for endringer i rettshjelpsloven for å klargjøre regelverket.»

Av stortingsmeldingen går det for øvrig fram at norske utenriksmyndigheter utøver et skjønn med hensyn til hvilken bistand som ytes til ulike personer:117

«Utlendinger som benytter norsk reisedokument for reise til sitt opprinnelige hjemland, kan ikke forvente samme hjelp som ved opphold i tredjeland da det er meget sannsynlig at myndighetene i det opprinnelige hjemlandet vil anse vedkommende som egen borger.

[…]

[N]ordmenn fast bosatt i utlandet […] vil bli lavere prioritert enn nordmenn på kortvarig opphold i tilfelle behov for bistand. I tråd med dette vil norske utenriksstasjoner henvise fastboende nordmenn til lokale myndigheter der dette er mulig og naturlig.»

Beskrivelsen i stortingsmeldingen av skjønnet utenrikstjenesten utøver med hensyn til hvilken hjelp ulike borgere skal få, er ganske lik de gjengitte føringene til Statens sivilrettsforvaltning for når rettshjelp kan innvilges til norske borgere som er involvert i saker i utlandet, se 26.1.4. Utvalget legger til grunn at vurderingen av om norske borgere i utlandet skal få økonomisk bistand fra norske myndigheter til å kjøpe advokathjelp i utlandet, og i så fall hvor mye, fortsatt vil måtte bero på en stor grad av skjønn. Etter utvalgets syn har utenrikstjenesten langt bedre forutsetninger for å utøve dette skjønnet enn norske rettshjelpsmyndigheter. Dersom myndigheten til å finansiere rettshjelp utenlands flyttes til utenrikstjenesten, vil denne også i større grad kunne ta hensyn til lokale kostnader og til hvilken annen konsulær bistand som har vært gitt i saken.

Utvalget antar at utenrikstjenesten vil kunne tildele støtte til advokathjelp til norske borgere i utlandet i medhold av den lovgivningen som allerede finnes. Forslaget om å fjerne hjemmelen for ytelser til denne gruppen etter rettshjelpsloven følges derfor ikke opp med noe korresponderende forslag til ny lovbestemmelse i lov om utenrikstjenesten. Utenrikstjenesten må imidlertid måtte endre praksisen beskrevet i stortingsmeldingen, slik at de også finansierer støtte til rettshjelp der det er nødvendig.

26.3 Særlig om barnebortføringssaker

Utvalget foreslår at saker etter barnebortføringsloven gjøres til et prioritert saksområde for alle parter.

Etter dagens ordning anses barnebortføring som et prioritert saksområde for den som har fått sitt barn bortført fra Norge, uavhengig av om bortføringen har skjedd til et land som er omfattet av barnebortføringskonvensjonen eller ikke. I tillegg anses barnebortføring som et prioritert saksområde for alle som bor i utlandet og har fått sitt barn bortført til Norge. Forelderen som har bortført barnet til Norge, vil imidlertid bare ha krav på rettshjelp dersom bortføringen har skjedd fra et land som ikke er omfattet av barnebortføringskonvensjonen. Dette skyldes at barnebortføringer utenfor konvensjonen reguleres av de alminnelige bestemmelsene om foreldretvister i barneloven, som anses som et prioritert område, mens bortføringer innenfor konvensjonsområdet reguleres av barnebortføringsloven. Rettshjelpsloven § 16 andre ledd prioriterer bare disse sakene «for den som har fått sitt barn ulovlig bortført til Norge». Dersom barnet er bortført fra et land innenfor konvensjonsområdet, er forelderen i Norge dermed henvist til å søke fylkesmannen om rettshjelp utenfor de prioriterte områdene. Statens sivilrettsforvaltning skriver følgende om vurderingen av slike søknader i rundskrivet punkt 9.4.1:

«I disse sakene føres det generelt en restriktiv praksis, idet det i alminnelighet vil være urimelig at det offentlige yter bistand til personer som utfører en barnebortføring.»

Oslo tingrett, som håndterer de norske sakene etter barnebortføringskonvensjonen i første instans, har gitt utvalget muntlig innspill om at den påståtte bortføreren ofte vil kunne ha et berettiget behov for rettshjelp. En del av sakene som er anlagt etter disse særbestemmelsene, reiser spørsmål om hvorvidt det overhodet foreligger noen bortføring, eller om barnet også tidligere har vært bosatt i Norge. I mange av sakene er det også spørsmål om det skal gjøres unntak fra hovedregelen om retur, fordi en slik retur er forbundet med en alvorlig fare for barnet.118

Etter utvalgets syn tilsier innspillet fra Oslo tingrett, viktigheten av sakens opplysning og hensynet til likebehandling av foreldre i og utenfor konvensjonsområdet at barnebortføringssaker bør gjøres til et prioritert saksområde for alle parter. Dersom det skulle være urimelig at bortføreren gis rettshjelp, er dette noe som må hensyntas når domstolen setter tak for antall rettshjelpstimer.

Hvis saker etter barnebortføringsloven gjøres til et prioritert saksområde, vil det ikke være nødvendig med ytterligere regulering av barnebortføringssakene i rettshjelpsloven. Dersom hensynet til en rask rettsbehandling tilsier at søknader om støtte til rettshjelp fra utenlandske borgere i barnebortføringssaker må undergis en spesiell saksbehandling, kan dette reguleres i forskrift.

Etter utvalgets forslag vil ansvaret for dagens ordning med økonomisk støtte til utenlandsk advokat i saker om barnebortføring fra Norge bli overført til utenrikstjenesten. Utenriksdepartementet spiller allerede en sentral rolle i barnebortføringssaker og har blant annet ansvar for å formidle kontakt med lokal advokat og lokale myndigheter gjennom utenriksstasjonene.119